陳榮卓 李夢蘭

（華中師范大學 政治與國際關系學院， 湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

城市社區(qū)協(xié)商是一個多元主體協(xié)商共治的社區(qū)治理過程，其實質(zhì)是多元利益主體相互博弈、理性協(xié)商、尋求共識，共同追求社區(qū)善治的過程。在這一基于多元主體相互作用構(gòu)成的組織合作網(wǎng)絡中，基層政府與社會組織作為其中的兩個重要行動者，其關系結(jié)構(gòu)是影響基層治理結(jié)構(gòu)的核心變量，兩者的互動與平衡與否是決定社區(qū)治理有效性的關鍵。特別是自黨的十八大首次正式確立積極開展基層民主協(xié)商以來，黨和國家連續(xù)出臺的一系列制度政策不僅成為現(xiàn)階段各地開展城市社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新實踐的政策基礎，也對政府與社會的角色定位提出了新要求，即通過社區(qū)協(xié)商的實踐探索，創(chuàng)新多元主體的合作關系形態(tài)是當前開展基層協(xié)商民主的重要內(nèi)容之一。

實踐中，近年來全國多地開展了一系列富有成效的城市社區(qū)協(xié)商實踐探索，生長出一大批具有開創(chuàng)性、典型性的創(chuàng)新模式。其中，以明確基層政府與社會自治體之間的權(quán)責邊界、規(guī)范政府行政行為、促進“社會”成長發(fā)育的基層民主制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新——“政社互動”形態(tài)的基層治理結(jié)構(gòu)已成為我國城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的主體實現(xiàn)形式。這些日益興起與發(fā)展的城市社區(qū)協(xié)商，不僅回應了推動社會主義協(xié)商民主建設、創(chuàng)新基層社會治理、加強社區(qū)建設的現(xiàn)實需求，而且改變了社區(qū)內(nèi)多元利益主體的行動邏輯，為重塑地方政府行政管理與基層社會自治關系提供了新的歷史契機，推動政社互動關系向“民主化”的方向邁進。在構(gòu)建這一新型的政社互動關系過程中，基層政府與社會組織分別扮演著社區(qū)協(xié)商的管理者、組織者、利益相關者與行動者等多重角色，而且基層政府與社會的具體互動模式在不同城市的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中也呈現(xiàn)出明顯的差異，并對社區(qū)協(xié)商行動形態(tài)具有重要影響。

就目前城市社區(qū)協(xié)商民主的理論研究，歸納起來，主要集中在“本位論”與“運行論”兩種思路：一是從政治學、社會學等不同的理論視角探索社區(qū)協(xié)商的內(nèi)涵意蘊，以及在社會現(xiàn)實情境下尋找其生成機理與邏輯理路，重點考察“什么是城市社區(qū)協(xié)商”以及“為什么會產(chǎn)生城市社區(qū)協(xié)商”等基礎性問題。如新時期我國城市社區(qū)協(xié)商民主研究（羅湊平，2015年），中國特色社會主義的城市社區(qū)協(xié)商民主研究（海玥，2016年）等；二是以個案研究的方法對某一個城市社區(qū)協(xié)商治理模式的具體路徑與運行機制進行闡釋，運用實證調(diào)研的方法對城市社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)實困境提出對策建議。如關于上海H社區(qū)協(xié)商的個案分析（陳朋、齊衛(wèi)平，2015年），上海百姓暢言堂的案例分析（辛方坤，2014年），關于武漢市社區(qū)協(xié)商情況的解析（梅志罡，2015年）等等。這兩種研究思路立足于社區(qū)協(xié)商的發(fā)生根源、運行機制及困境解決等層面，為城市社區(qū)協(xié)商的研究提供了豐富的理論素材。

歷史經(jīng)驗表明，國家與社會關系（政社關系）歷來都是國內(nèi)外研究社區(qū)治理的主導性研究范式，兩者的關系變遷也始終貫穿于各國民主發(fā)展的全過程。上述兩種研究思路對于政府與社會關系這一本質(zhì)問題在社區(qū)協(xié)商研究中卻鮮有提及。尤其是在當代中國，政府的恒強和社會的偏弱仍然是現(xiàn)實政治圖景的生動寫照，現(xiàn)代民主政治中社會自治的強烈需求與強調(diào)權(quán)力調(diào)控之間仍存在著持續(xù)性的張力[1]。在這樣的政治生態(tài)下，政府與社會關系始終是影響我國協(xié)商民主發(fā)展的一個重要因素。特別是在社區(qū)協(xié)商民主化模式的構(gòu)建中,更加離不開政府與社會的相互博弈與互動合作。鑒于此，本文將“政社互動”作為重要的解釋變量，從經(jīng)驗觀察出發(fā)，抽取2013—2015年度“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果及提名成果”中的城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的典型案例，采用“多案例-內(nèi)容”比較分析的方法，闡釋不同城市社區(qū)協(xié)商實踐模式的經(jīng)驗分殊，重點關注不同城市社區(qū)協(xié)商模式出現(xiàn)的共性趨勢聯(lián)系，探索未來城市社區(qū)協(xié)商深入發(fā)展中應當構(gòu)建何種政社互動關系以契合城市社區(qū)協(xié)商實踐長足發(fā)展的需要等等問題。

二、數(shù)據(jù)與方法：城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新案例樣態(tài)

社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。政社互動作為基層協(xié)商民主實踐的創(chuàng)新模式和內(nèi)在驅(qū)動，為基層治理創(chuàng)新與基層協(xié)商民主探索提供了無限可能。在此背景下，各地城市社區(qū)堅持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，紛紛探索城市社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新實踐，形成了組織形態(tài)的社區(qū)協(xié)商、決策形態(tài)的社區(qū)協(xié)商、治理形態(tài)的社區(qū)協(xié)商以及參與形態(tài)的社區(qū)協(xié)商等四種形式。各地的豐富創(chuàng)新實踐為本文的研究提供了生動案例和鮮活資料。

（一）樣本提?。?013—2015年度中國社區(qū)治理創(chuàng)新成果及提名成果

在樣本選擇上，我們對城市社區(qū)協(xié)商的案例選取遵循“典型”的原則，以類型學的研究范式對多個典型個案進行提升、凝練，上升至對整個城市社區(qū)協(xié)商的全面概括。分析樣本來自2013—2015年度三屆的“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”獲獎成果及提名成果的多個案例。“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”是由民政部牽頭多個部門共同對全國做法突出、成效顯著的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐頒發(fā)的創(chuàng)新獎和提名獎兩種獎項，以總結(jié)和推廣各地社區(qū)治理創(chuàng)新的寶貴經(jīng)驗。在中國社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的55個成果中，本文提取34個在城市社區(qū)協(xié)商方面有獨特創(chuàng)新做法的代表性案例（契合度62％）作為分析樣態(tài)（見表1），力圖夯實本文研究的樣本基礎，勾勒出中國城市社區(qū)協(xié)商的實踐創(chuàng)新模式。

表1：基礎樣本數(shù)據(jù)分析表

（二）研究方法：多案例—內(nèi)容比較分析

本文采用多案例研究與內(nèi)容分析相結(jié)合的研究方法。多案例研究是一種“重復實驗”，可以使建構(gòu)性解釋在重復檢驗的過程中不斷得以檢驗和修正，從而使建構(gòu)性解釋更加準確地描述經(jīng)驗中可能存在的“模式”。內(nèi)容分析則是一種考察社會現(xiàn)實的方法，通過把文字、非定量的有價值內(nèi)容和案例信息轉(zhuǎn)變?yōu)槎繑?shù)據(jù)，通過對案例材料顯性內(nèi)容的系統(tǒng)分析，得出與之相關并切合研究實際的潛藏推論?；诒疚难芯繕討B(tài)的多案例性，因而采取對樣本進行內(nèi)容的系統(tǒng)分析、歸納、推論。囿于創(chuàng)新研究的多樣性、復雜性和多案例比較與內(nèi)容分析的粘連性、聚合性，本研究勾連運用多案例比較和內(nèi)容分析，采用“多案例—內(nèi)容比較分析”方法，對所選取的中國城市社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新樣本進行編碼、統(tǒng)計、分析、歸納和研判。這種對多個典型案例的考察與分析，超越了個案概括的特殊性與微觀性的局限，在一定程度上避免只見樹木不見森林模式的研究弊病，為我們展示一幅描繪中國城市社區(qū)協(xié)商的全景畫面。

社區(qū)協(xié)商過程實質(zhì)上是各種具有不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與低度政治和生活政治的過程，并為基層民主的發(fā)展提供了新的制度場域。這一新的制度場域的形成是一個伴隨既有權(quán)力結(jié)構(gòu)變革與新生權(quán)力關系生成的過程。根據(jù)對實踐案例的觀察歸并，城市社區(qū)協(xié)商參與主體主要包括：社區(qū)黨委、基層政府職能部門、人大、政協(xié)、社區(qū)社會組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)單位、社工、居民群眾和外來人口等。城市社區(qū)協(xié)商過程中，很多協(xié)商議題都具有公共性，需要政府和社會共同參與、平等對話。比如，關于政府管理事項和基本公共服務的發(fā)展類協(xié)商內(nèi)容，應由政府部門負責、社區(qū)參與；關于社區(qū)環(huán)境整治、治安維護等管理類協(xié)商內(nèi)容，應由社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織和社會單位等共同協(xié)商；關于社區(qū)日常生活類協(xié)商內(nèi)容，應以居民為主體，民事民議。就城市社區(qū)協(xié)商的整體而言，實踐中的協(xié)商過程本質(zhì)上是政社協(xié)商主體互動的過程。政社互動聚焦以組織形式呈現(xiàn)的政府與社區(qū)自治組織、社會組織共同參與社區(qū)協(xié)商的動態(tài)過程。本文即以“政社互動”為視閾，基于“政”和“社”多元協(xié)商參與主體內(nèi)部及其相互之間關系視角，分析城市社區(qū)協(xié)商的創(chuàng)新樣態(tài)。

三、結(jié)構(gòu)與類型：城市社區(qū)協(xié)商實踐的創(chuàng)新形態(tài)

社區(qū)作為基層社會生活共同體，是國家與社會媾和博弈的競技場和政府與社會互動合作的試驗場。政府試圖借助社區(qū)空間實現(xiàn)對社會的嵌入管理，同時，社會則力圖憑借社區(qū)場域擺脫國家控制而自主[2]。然而，在廣泛多層的社區(qū)協(xié)商過程中，這兩種力量對弈的結(jié)果卻是政府放棄以往那種由權(quán)力精英主導的“內(nèi)輸入”協(xié)商，建構(gòu)以社區(qū)黨委為領導核心、街道辦事處為責任主體、社區(qū)委員會為共治載體、社區(qū)社會組織協(xié)同、居民群眾共同參與的協(xié)商議事格局，重構(gòu)基層政府和社區(qū)自治組織的生存關系，將兩者由命令管理向平等對話、自上而下向上下互動、單項考核向雙向評估的方向轉(zhuǎn)變，在基層政府與社區(qū)自治組織之間構(gòu)建起平等協(xié)商的溝通機制。城市社區(qū)協(xié)商不同于國家層面、生發(fā)于政治共同體內(nèi)部的民主協(xié)商，它是生長于基層社會生活共同體的基層政府和社區(qū)組織之間或基層政府與居民群眾之間的零距離互動協(xié)商。其根本內(nèi)核是多元主體的社區(qū)合作，其本質(zhì)是政社上下互動、左右聯(lián)動的社區(qū)共治。當前各地城市社區(qū)積極創(chuàng)新的社區(qū)協(xié)商實踐，創(chuàng)構(gòu)出多種協(xié)商樣態(tài)，基于政社互動視角的類型學考察，可分為：黨領群治聯(lián)動型協(xié)商、政社協(xié)同共建型協(xié)商、政群平等對話型協(xié)商、社群開放議事型協(xié)商四種模式。

（一）黨領群治聯(lián)動型協(xié)商：多元化共商共治

社區(qū)黨組織作為社區(qū)建設領導核心，是黨和政府聯(lián)系社區(qū)群眾的橋梁紐帶，是社區(qū)居民利益的根本代表。通過發(fā)揮其在社區(qū)內(nèi)的政治動員與組織協(xié)商功能，可調(diào)動與整合社區(qū)各類力量資源，發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方、為民謀利、引領發(fā)展的領導作用。黨領群治作為社區(qū)治理的基本方式，在城市社區(qū)建設中與社區(qū)協(xié)商勾連耦合，創(chuàng)生出黨領群治聯(lián)動型協(xié)商模式?！包h領群治聯(lián)動型協(xié)商”主要是指在發(fā)揮城市社區(qū)黨組織統(tǒng)籌引領作用基礎上，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織，激活社工、社區(qū)志愿者和社區(qū)居民治理參與熱情，建立聯(lián)動協(xié)同合作關系，凝聚社區(qū)多種力量，聚合社區(qū)多種資源，生成黨群多元化共商共治的協(xié)商治理新格局[3]。在不斷探索的城市社區(qū)治理創(chuàng)新實踐中，沈陽市沈河區(qū)的社區(qū)“還權(quán)、賦能、歸位”工程，以體系內(nèi)的黨組織為“1”，以體系外的各類企業(yè)和社會組織為“X”，在街道和社區(qū)建立“1+X”大黨（工）委工作制度，通過社區(qū)黨建聯(lián)席會、社區(qū)事務聽證會、社區(qū)居民評議會和社區(qū)民情懇談會四個民主議事載體，建構(gòu)黨群多樣化協(xié)商；北京市朝陽區(qū)建立“四方會商”機制，通過上下互動、全面問政，打造“黨政群共議共治”式協(xié)商；焦作市解放區(qū)的“334”樓院協(xié)商治理，堅持黨政主導，突出居民主體，強化社會協(xié)同，延伸基層黨組織觸角到樓院，形成“組織帶動、黨群聯(lián)動”的社區(qū)民主協(xié)商格局。社區(qū)黨委以全新的協(xié)商式領導，構(gòu)建和培育社區(qū)多元聯(lián)動議事、協(xié)同作戰(zhàn)新機制，搭建多層次多渠道多角度社區(qū)參與協(xié)商新平臺，打開黨群關系新局面，打通黨群協(xié)商新脈絡。

（二）政社協(xié)同共建型協(xié)商：共建型公約協(xié)同

政府與社會的關系問題向來是基層社會治理中的重大問題。目前學術(shù)界把政社關系歸分為“分類控制體系”和“合作互動關系”，前者強調(diào)，政府采取多元化管理策略，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略[4]。后一觀點認為，社會組織有較強獨立性和自治性，參與公共治理、影響政府行為，與政府之間形成了一種穩(wěn)定的合作互動關系[5]。在社區(qū)協(xié)商中，能否厘定政社權(quán)力邊界、政社是否互動協(xié)同與實現(xiàn)協(xié)商有效性密切相關。“政社協(xié)同共建型協(xié)商”強調(diào)協(xié)商各方在平等基礎上尋求利益最大公約數(shù)，協(xié)商過程相當于是多元利益方程求解的過程。其重點在于增強多主體共同參與，強化駐區(qū)單位建設責任，推動駐區(qū)單位社會性、公益性、服務性資源向社區(qū)開放，引導居民通過協(xié)商來表達利益訴求、化解利益矛盾、增進社會共識，構(gòu)建共駐共建、優(yōu)勢互補、資源共享工作格局，從而實現(xiàn)多層次制度化協(xié)商。包頭市青山區(qū)的“三工互動”社區(qū)工作隊伍建設，以“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐”為指導，創(chuàng)建“三社”平臺聯(lián)搭的“五聯(lián)”協(xié)商機制；大連市西崗區(qū)的365社區(qū)工作體系，建立協(xié)同化聯(lián)席處理體系和常態(tài)化居民聽證議事制度，廣泛吸納各方力量在民主議定中分級分責處理社會事務；太倉市“政社互動”、濟南市市中區(qū)“四社聯(lián)動”、武漢市武昌區(qū)“三社協(xié)作”、天津市和平區(qū)“捆綁式”物業(yè)管理等地方實踐是當前政社協(xié)同共建型協(xié)商的典型。它們都廣泛調(diào)動多主體協(xié)同參與，搭建多主體共建共享長效互動合作平臺，解決權(quán)威主體控制決策、參與主體利益差異大難協(xié)調(diào)、組織多元難協(xié)同等問題。

（三）政群平等對話型協(xié)商：平等性對話自主

在追求公民與政府之間平等對話的民主理想中，以上海市楊浦區(qū)“社區(qū)睦鄰中心”建設、南昌市紅谷灘新區(qū)“民情理事會”、深圳市龍崗區(qū)“民生大盆菜”及濰坊奎文區(qū)“由民做主”等城市社區(qū)協(xié)商實踐以“政府搭臺、居民參與”的政群對話為內(nèi)核為典型代表。這一“政群平等對話型協(xié)商”，意旨以平等性對話自主為導向，由基層政府及其職能部門組織，直接傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿、解決群眾難題，面對面地條分縷析問題，不斷改進政府工作協(xié)商方式。其特點是政府通過搭建一個開放式議事平臺，打通居民理性有序表達意愿通道，居民從解決身邊具體難題入手，逐步擴展到關心樓院、社區(qū)甚至更大范圍的公共利益，構(gòu)建居民會議決策、議事會議協(xié)商、鄰里事項共助、公共事務監(jiān)督、居民公約自治等群眾組織凝聚的社會治理機制，從制度上構(gòu)建群眾參與社區(qū)事務管理途徑和操作辦法，暢通自下而上民意收集渠道，實現(xiàn)社區(qū)居民“我的事情我做主”。政群平等對話型協(xié)商遵循“民事民議、民事民辦、民事民管”原則，對社區(qū)事務進行自主討論和平等協(xié)商，是一種征集民意、匯集民智的社區(qū)平等自主化協(xié)商模式。這一協(xié)商模式以滿足社區(qū)居民需求為目標，以“政府搭臺、社會組織協(xié)同、社區(qū)群眾唱戲”為抓手，通過開放議事空間、搭建議事平臺、暢通理事途徑，實現(xiàn)社區(qū)群眾從民主協(xié)商的旁觀者到知情者，從知情者到參與者，再從參與者到受益者的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了居民自己的事自己提、自己議、自己辦、自己評和群眾的事群眾議、群眾定、群眾評，拓寬了政府與居民溝通協(xié)商的渠道，走出了一條反映城市特點、順應群眾期盼、密切干群關系的社區(qū)自主協(xié)商新路子。

（四）社群精準議事型協(xié)商：歸口式精準議事

社區(qū)協(xié)商的范圍決定了社區(qū)協(xié)商也有自己的內(nèi)容適配性，模糊的協(xié)商內(nèi)容和邊界往往會導致協(xié)商過程的低效率和協(xié)商結(jié)果的低質(zhì)量。實踐中，很多城市社區(qū)創(chuàng)新出社區(qū)議事園、社區(qū)民情苑、社區(qū)議事廳、社區(qū)論壇、民智議事廳、民主聽證會、社區(qū)同駐共建理事會、居民議事小組、網(wǎng)格樓棟長議事會等協(xié)商形式，但這些協(xié)商議事形式只是搭建起了協(xié)商載體，還需厘定居民關心的協(xié)商內(nèi)容。所以，在城市社區(qū)協(xié)商實踐中，對所議之事先進行“歸口分流”、分類爬梳形成議題，然后召集相關人員按照一定流程進行議決，便創(chuàng)構(gòu)出“社群精準議事型協(xié)商”。歸口式精準議事是其根本特點，它是指開展社區(qū)議事協(xié)商前，先把群眾訴求和矛盾問題按照事由性質(zhì)進行歸類，制定精準議事清單，合理界定政府部門、社區(qū)組織和居民個人的職責邊界，然后進入議事流程、實現(xiàn)精準議事。其中，政府部門負責解決政府管理事項和基本公共服務，居委會指導社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織和社會單位等共同解決社區(qū)的公共事務，引導居民自助解決私人事務，形成政府兜底、社區(qū)引導、居民自治的統(tǒng)分結(jié)合社區(qū)協(xié)商決策機制。長春市朝陽區(qū)社區(qū)協(xié)商“4335”模式，按性質(zhì)將社區(qū)協(xié)商議事內(nèi)容細化為發(fā)展、管理、監(jiān)督、選舉四個類別進行歸口協(xié)商；南京市開展“六個一”街道中心化改革，從外部理清市、區(qū)、街、居職責，重構(gòu)“街道—社區(qū)”關系；深圳市羅湖區(qū)的“活化賦權(quán)”模式，制定社區(qū)居民議事會權(quán)利清單，進行清單式協(xié)商議事；重慶市南岸區(qū)建構(gòu)“三事分流”，將公共事務按照大事、小事、私事三分類，型構(gòu)動態(tài)“三事清單”，生成政府兜底解決大事，居民自治解決小事，社區(qū)引導解決私事的三者互補共生議事。這些創(chuàng)新實踐廓清了協(xié)商邊界，厘清了政府、社區(qū)組織和居民個人在社區(qū)協(xié)商中的身份職責，變無限政府為有限政府，激發(fā)了社區(qū)主體參與公共事務的活力，增強了社區(qū)協(xié)商的精準性和有效性。

四、和而不同：城市社區(qū)協(xié)商的實踐分殊與經(jīng)驗啟示

黨的十八大強調(diào)要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。中國政府與社會關系的演進路徑，本質(zhì)上是要實現(xiàn)政府引導與社會多元參與在各個領域中的有機統(tǒng)一。而政府與社會分權(quán)以后，基于協(xié)商所形成的新整合則構(gòu)建出新型的政社關系：一是黨的領導所產(chǎn)生的政治動員和社會分權(quán)結(jié)構(gòu)；二是政府的民主管理所產(chǎn)生的決策參與關系；三是公民參與所產(chǎn)生的共治關系[6]；四是社團與政府合作所產(chǎn)生的組織形態(tài)關系。在城市社區(qū)協(xié)商實踐中，這四種政社關系形態(tài)類化為黨領群治聯(lián)動型協(xié)商、政社協(xié)同共建型協(xié)商、政群平等對話型協(xié)商、社群精準議事型協(xié)商四種模式。每種模式在體制機制、參與主體、議事流程、協(xié)商方式、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商平臺和協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等方面幾乎都有涉及，但各自側(cè)重點卻相差相別、不盡相同，內(nèi)生出城市社區(qū)協(xié)商的獨特性和差異性。

（一）建章立制：體制機制同創(chuàng)異位

成熟的運作機制是保障協(xié)商暢通有序的前提。各城市社區(qū)協(xié)商實踐都不約而同地圍繞著誰來協(xié)商、協(xié)商什么、如何協(xié)商、協(xié)商成果落實與評估等內(nèi)容建章立制，進行協(xié)商體制機制創(chuàng)新，推進社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化。具體到城市協(xié)商創(chuàng)新場域，所選樣本在實踐中主要有四種體制創(chuàng)構(gòu)：一是突顯誰來協(xié)商的協(xié)商主體體制創(chuàng)新，突出黨建帶動的“1+X”黨委工作制，發(fā)揮黨組織在社區(qū)協(xié)商民主中的引導作用，實行體系外的黨組織與體系內(nèi)的各類社會組織雙重組織管理，強化社會協(xié)同格局。如北京市西城區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立多元化社區(qū)協(xié)商議事制度，形成“兩委帶頭、議事協(xié)商、全民參與、共建共享”的良性運行工作機制。二是突顯如何協(xié)商的協(xié)商程序體制創(chuàng)新，建立變被動解決問題為主動發(fā)現(xiàn)的治理前置機制、受理分撥機制，實現(xiàn)最大范圍地發(fā)現(xiàn)問題和最大限度地解決問題。如北京市東城區(qū)健全民意收集和表達機制、社區(qū)事務決策和實施機制；朝陽區(qū)建立居民提案保障機制（技術(shù)支持機制、評價引導機制、相關保障機制、項目落地對接機制）；南昌市紅谷灘新區(qū)社區(qū)建立“民情理事”機制對協(xié)商事項、操作程序、執(zhí)行規(guī)范等事項予以明確規(guī)定。三是突顯協(xié)商什么的協(xié)商內(nèi)容體制創(chuàng)新，根據(jù)社區(qū)自治事項性質(zhì)、利益群體的不同訴求，建立分層分類議事協(xié)商機制。如重慶市南岸區(qū)針對“三事分流”建立“樓棟、小組、社區(qū)三級議事會”“社區(qū)組織議事”“一事一議”的議事機制。四是突顯協(xié)商成果落實與評估的協(xié)商監(jiān)督體制創(chuàng)新，建立“定期自評+群眾測評+星級評定”三維評價反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行過程中的不足，及時糾偏并總結(jié)經(jīng)驗教訓。如湖南省津市市在協(xié)商成果轉(zhuǎn)化方面創(chuàng)造性地建立了事項歸口傳承轉(zhuǎn)換機制（頂層督辦機制、中層協(xié)辦機制、底層聯(lián)辦機制）。上述四種機制從黨領群治、議題征集、歸口議事、監(jiān)督評議等四個不同方向部位進行創(chuàng)新，由此形成了對社區(qū)協(xié)商主體、內(nèi)容、程序、監(jiān)督等不同位域體制機制的變革與重構(gòu)。

（二）主導主體：政社參與同聲異度

參與主體是協(xié)商民主過程的基本要素，協(xié)商過程實際上就是各種具有不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與社區(qū)政治的過程[7]。當前城市社區(qū)協(xié)商實踐中，各類社會力量逐漸參與進來，不同利益群體的議題都有涉及，多元主體在平等協(xié)商中能夠自主發(fā)聲，但發(fā)揮主導作用的主體不盡相同，有的是民政部門主導，有的是社區(qū)“兩委”主導，有的是人大主導，還有的是政協(xié)主導。具體表現(xiàn)為兩個方面：一是參與結(jié)構(gòu)方面，主體各異，發(fā)聲強度不同。比如“1+1+X”即社區(qū)服務工作領導小組+社會組織及社區(qū)單位的專業(yè)化運作模式、“1+N+X”即社區(qū)兩委+居委會下設的若干工作委員會+協(xié)商利益相關方的多元主體參與模式、“5+X”即社區(qū)不同群體代表+人大、政協(xié)、相關職能部門代表模式。二是參與制度層面，政社同聲，參與程度各異。比如長春市朝陽區(qū)社區(qū)協(xié)商“4335”模式，廣泛吸納轄區(qū)各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員、駐街單位代表、社會組織代表、社區(qū)干部和居民代表等相關人員多元參與協(xié)商議事，建立了以社區(qū)居民為主導，以社區(qū)組織為紐帶，相關利益方共同參與的協(xié)商機制；廈門市思明區(qū)“社區(qū)參與式治理工作坊”模式，形成了以政府為保障、專家團隊為支持、社區(qū)黨工委為核心、社區(qū)自治組織為主導、社區(qū)居民為主體、社會組織和駐區(qū)單位共同參與的多元化社區(qū)治理機制。這些探索中，政社多元主體共同參與社區(qū)協(xié)商，對社區(qū)事務共同發(fā)聲是社區(qū)協(xié)商民主運作起來的基礎，但主體地位的不平等則也可能導致參與效果打折扣，作用不平衡性的風險進一步加大。社區(qū)協(xié)商作為基層民主治理形式，雖然開放、平等、自由，但各主體對話討論的參與深度和發(fā)聲程度各異，而真正有效實現(xiàn)各自話語權(quán)是基層協(xié)商民主運轉(zhuǎn)起來的關鍵[8]。

（三）搭臺唱戲：組織形式同曲異工

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出完善基層民主制度，并對加強議事協(xié)商作出了具體規(guī)定，即要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。社區(qū)協(xié)商實現(xiàn)的組織形式依賴于民主工具平臺，工具選擇和平臺搭建是社區(qū)協(xié)商的組織基底。盡管目前社區(qū)協(xié)商的目標都是表民意、聚民情、匯民智、解民憂，不同社區(qū)協(xié)商上演的都是目標相同的曲目，但曲目上演的社區(qū)協(xié)商組織形式——工具平臺卻包羅萬象、不盡相同，尤其是平臺搭建主體各具特色，表現(xiàn)出同曲異工之勢。前述實踐樣本的社區(qū)協(xié)商組織形式可歸整出三種經(jīng)典形式：（1）政府搭臺，居民唱戲——上海市楊浦區(qū)建設“社區(qū)睦鄰中心”。它的獨特性在于區(qū)一級各職能部門按照職責分工為街鎮(zhèn)建設社區(qū)睦鄰中心提供各種保障，并委托具有專業(yè)社工資質(zhì)的社會組織來整體運營，社區(qū)居民不單單是服務對象，更是社區(qū)主人，居民對社區(qū)有強烈的認同感和歸屬感，形成了大家一致認同的社區(qū)文化，為社區(qū)公約的形成提供便利。（2）社區(qū)搭臺，居民唱戲——北京市朝陽區(qū)的“居民提案”。其特色在于充分發(fā)揮居民的主觀能動性，由居民自己協(xié)商制定議事規(guī)則，在社區(qū)居民、業(yè)主委員會、商務樓宇、駐區(qū)單位和社會組織中發(fā)掘培養(yǎng)議事代表及居民提案帶頭人，在社區(qū)范圍內(nèi)進行提案征集、提案評選、提案發(fā)布、提案實施跟進、提案成果展示五步走，并建立居民提案保障機制，激發(fā)居民提案熱情和活力。（3）政黨搭臺，居民唱戲，社會伴唱——河南省焦作市解放區(qū)的“334”樓院協(xié)商治理。其特點是以樓院創(chuàng)建為載體，政黨、居民、社會組織分層聯(lián)合發(fā)力，通過“三上三下”機制創(chuàng)新推動協(xié)商程序規(guī)范化，共同從民主協(xié)商、法治實踐、公共衛(wèi)生、社區(qū)文化四個方面樹立目標，朝一個方向一致發(fā)力，推動協(xié)商成果實效化。

（四）線上線下：雙向平臺同步異調(diào)

隨著信息時代高速發(fā)展，協(xié)商場域已突破時空限制，當前社區(qū)協(xié)商除繼續(xù)沿用既有渠道和場域空間外，特別注重借助網(wǎng)絡平臺反映情況、征集意見、開展協(xié)商，以“微平臺”構(gòu)建自治載體。在強化線下平臺建設的同時，同步經(jīng)營線上線下兩種平臺，防止社區(qū)協(xié)商流于形式甚至產(chǎn)生不良效應。雖然各城市社區(qū)都在多樣化地同步運用“O2O”平臺開展協(xié)商工作，但在協(xié)商流程實際操作的不同環(huán)節(jié)則各有側(cè)重；盡管各地城市社區(qū)協(xié)商實踐都不約而同地同步借用“O2O”平臺，但卻因強調(diào)側(cè)重點不同表現(xiàn)出同步異調(diào)的特色。具體表現(xiàn)為三種側(cè)重異調(diào)點：一是側(cè)重強調(diào)借助“O2O”監(jiān)督。江蘇省南京市鼓樓區(qū)的社區(qū)協(xié)商“六化”模式側(cè)重于監(jiān)督，探索出“社區(qū)兩委+居委會下設的若干工作委員會+協(xié)商利益相關方”的參與模式，社區(qū)“兩委”在線上公示協(xié)商清單與協(xié)商成果，實時接受群眾監(jiān)督。二是側(cè)重強調(diào)借助“O2O”聯(lián)通。山東省青島市市北區(qū)的“互聯(lián)社區(qū)”側(cè)重于運用云技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等元素創(chuàng)建“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商4機制+志愿服務”，以此來聯(lián)通居民需求、政府公共資源、志愿服務資源和社會服務資源，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”與社區(qū)協(xié)商、民生服務深度融合，實現(xiàn)社區(qū)與居民零距離互動。三是側(cè)重強調(diào)借助“O2O”服務。寧夏石嘴山市大武口區(qū)建立的“互聯(lián)網(wǎng)+多元平臺+精細化服務工作機制”，側(cè)重點放在利用“互聯(lián)網(wǎng)+”提供精細化服務，創(chuàng)造性地實施社區(qū)治理精細化工程，建立了“網(wǎng)格-社區(qū)-街道-區(qū)級”四級網(wǎng)格管理服務平臺，按照“1+4+X”配備了“專職力量+兼職力量+社會力量”組成的網(wǎng)格服務團隊，通過線上與線下相結(jié)合、點對點、面對面、在線調(diào)解、在線協(xié)商談判等方式，將矛盾糾紛化解在基層。

五、政社互動導向下未來城市社區(qū)協(xié)商的發(fā)展趨勢

城市社區(qū)協(xié)商作為我國社會協(xié)商民主建設的基層實現(xiàn)形式，契合了當前國家和社會協(xié)同治理發(fā)展時期多元化、平等性和包容性的政治價值趨向，是多層次協(xié)商民主的直接體現(xiàn)。這一民主實踐形式既有理論上的參與優(yōu)勢，又有實踐中的參與困境。協(xié)商環(huán)境的熟悉性與協(xié)商內(nèi)容的切身性是社區(qū)協(xié)商的先天優(yōu)勢，協(xié)商主體的流動性和協(xié)商議題的復雜性是社區(qū)協(xié)商的內(nèi)存困境。多元參與主體共商共治是基層協(xié)商民主的發(fā)展趨勢，順應這一潮流的關鍵是如何使新的社會主體、新的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生新的動力、行動邏輯和發(fā)展資源，而不是僅僅停留在促進發(fā)展或作為發(fā)展資源的單純形態(tài)展現(xiàn)[6]，應通過加強制度建設、優(yōu)化政社互動、拓展互動渠道、增進協(xié)商實效來推動城市社區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。

（一）加強協(xié)商制度化建設，推動社區(qū)協(xié)商規(guī)范化

協(xié)商民主廣泛多層制度化，是開展基層民主協(xié)商、完善我國協(xié)商民主制度的客觀要求。制度本身的完備性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性是制度建構(gòu)的根本。目前我國大多數(shù)城市社區(qū)協(xié)商實踐制度創(chuàng)新成效顯著，比如創(chuàng)建“1+N+X”黨委領導機制、分層分類議事協(xié)商機制、治理前置機制、三維評價反饋機制等，但也有不少城市社區(qū)協(xié)商缺乏制度化設計，僅有的制度偏原則性規(guī)定，缺少程序性制度保障和實施機制，協(xié)商程序不健全、協(xié)商制度供給不足[9]。黨的十八大明確提出要構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主制度體系，因此，將協(xié)商程序納入制度化軌道，確保協(xié)商決策在實踐中有效實施，是推進城市社區(qū)協(xié)商民主深入發(fā)展的基本取向和制度基礎。首先，建立健全協(xié)商議題提出機制。充分利用線上線下多個平臺征集議題，并進行篩選，把群眾關心的難點、焦點問題集中起來，聚焦出具有緊迫性、可討論性、可操作性的議題，并將所定議題予以公示，確保社區(qū)協(xié)商議題的針對性、實效性和科學性。其次，建立議事代表選擇機制。根據(jù)職業(yè)、政治面貌、戶籍、民族等要素和社區(qū)具體實際情況，選出具有代表性、典型性和開拓性的協(xié)商代表參與民主協(xié)商。再次，建立協(xié)商會議議事機制。要制定協(xié)商議題精準、主持人中立的具體操作細則、規(guī)則和制度，提高議事效率和質(zhì)量。最后，建立協(xié)商結(jié)果落實反饋制度。協(xié)商結(jié)果執(zhí)行部門應及時全面地向社區(qū)居民反饋決策落實情況，讓居民對執(zhí)行進度和效度充分了解，同時就執(zhí)行中遇到的問題進行再協(xié)商、不斷完善。此外，要建立配套監(jiān)督問責機制，使監(jiān)督有制度做后盾，以確保協(xié)商結(jié)果無折扣落實。

（二）增強政社多元化參與，推進社區(qū)協(xié)商社會化

協(xié)商共治是多元化政治價值訴求、平等性政治價值內(nèi)核和包容性政治價值趨向的內(nèi)在要求和實現(xiàn)形式，協(xié)商共治就是城市社區(qū)協(xié)商實踐發(fā)展的前進方向。當前，我國城市社區(qū)協(xié)商的基本經(jīng)驗是：一是堅決擁護黨的領導，基層黨組織是當然的政治領導；二是重視基層政權(quán)建設，注重社區(qū)管理權(quán)限的下放；三是強調(diào)社區(qū)動員、注重居民參與和社區(qū)自治。依據(jù)對抽選案例的考察分析，在城市社區(qū)協(xié)商中，參與主體有社區(qū)黨組織、基層政府及其派出機關、居民委員會、居務監(jiān)督委員會、居民小組、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)和當?shù)貞艏用?、非戶籍外來人口以及其他利益相關方等，構(gòu)建以社區(qū)黨工委為領導核心、街道辦事處為責任主體、多元融合協(xié)商結(jié)構(gòu)，明確政社多元參與主體在城市社區(qū)協(xié)商中的主體地位和主導作用，是實現(xiàn)城市社區(qū)協(xié)商公平與效率的根本。一方面，對涉及社區(qū)公共事務和居民切身利益的事項，由社區(qū)黨組織、居民委員會牽頭，組織利益相關方進行協(xié)商，定期邀請持證社區(qū)社工對基層黨政機關領導干部及工作人員進行專業(yè)督導，并委托專業(yè)機構(gòu)重點培訓協(xié)商議事技術(shù)；另一方面，對涉及社區(qū)的重要事項，單靠某一社區(qū)無法開展協(xié)商時，由街道黨工委牽頭組織開展協(xié)商，同時扶持培育一批有意愿、有能力的社會組織并開發(fā)社區(qū)單位，通過政府購買服務、公益創(chuàng)投等形式，引導社區(qū)社會組織和轄區(qū)單位參與到社區(qū)協(xié)商中來。同時，重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及基層群團組織負責人、社會工作者參與。

（三）拓展政社多樣化互動，促進協(xié)商渠道豐富性

當前全國城市社區(qū)協(xié)商實踐形式各放異彩，總體趨勢是在強調(diào)政府與社會的良性互動。推動社區(qū)協(xié)商生動開展、深入發(fā)展，就應大力挖掘協(xié)商新形式、拓展政社互動新渠道，實現(xiàn)政社互動多樣化。首先，在政黨引導的基礎上，積極培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，適當降低其準入門檻，積極引進品牌社會組織，有序引導社會組織、駐區(qū)單位、群眾社團、志愿隊伍、居民個體等各類社會力量參與到社區(qū)公共事務和公益事業(yè)中來。其次，改變政府“一言堂”的局面，加強政府與社會、社會與社會之間互聯(lián)互通，互助合作，資源共享，優(yōu)勢互補，促進政社深度融合，建立互動表達機制，理清政府與社區(qū)組織的邊界、權(quán)限和職能。再次，增強政府和社會互動參與，堅持與駐區(qū)單位開展聯(lián)創(chuàng)共建活動，積極推進社區(qū)事務“三議兩公開”“五議五不議”等協(xié)商形式匯聚社情民意，探索網(wǎng)上論壇、民情懇談、社區(qū)對話等有效形式，運用開放空間會議技術(shù)、無領導小組、頭腦風暴等新型會議技術(shù)，鼓勵社區(qū)居民和社區(qū)單位廣泛參與，引導參與社區(qū)協(xié)商前的議題征集、協(xié)商中的平等對話及協(xié)商后的決策落實監(jiān)督，營造同建共議、有序表達的良好氛圍，實現(xiàn)黨委領導、行政管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。最后，構(gòu)建社會組織孵化網(wǎng)絡，增強社團協(xié)同服務能力。加大“政校合作”力度，充分發(fā)揮高校社會工作專業(yè)研究機構(gòu)、專家、學生和志愿者的作用，建立區(qū)—街鎮(zhèn)—社區(qū)三級社會組織孵化示范基地和駐區(qū)高校學生社區(qū)實習實訓基地，形成孵化基地與社區(qū)管理服務站機構(gòu)聯(lián)姻、社區(qū)管理服務站與實踐基地項目聯(lián)動、孵化基地與實踐基地服務聯(lián)合的“三聯(lián)運行”模式，實現(xiàn)政府行政職能與社會組織專業(yè)支撐相結(jié)合的良性多樣互動格局。

（四）推進協(xié)商成果高效化落地，增強基層協(xié)商實效性

協(xié)商結(jié)果議行合一，是檢驗協(xié)商價值和目標實現(xiàn)的重要標準，也是確保協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的基本要求。協(xié)商民主作為一種權(quán)利概念，主張廣泛深入的多元參與，最大范圍地征集各參與方的真實想法和利益訴求，這就很難保證運作效率，且需要支付運作成本，特別是需要承擔醞釀、溝通、商議甚至是辯論的時間成本，容易導致協(xié)商效率低下、久議不決、成本過高等問題[10]。與此同時在社區(qū)協(xié)商實踐中，也存在協(xié)商形式化、過場化和議而不決、決而不行以及協(xié)商結(jié)果進入不到?jīng)Q策領域或不被決策者采納等問題。造成協(xié)商結(jié)果與決策執(zhí)行脫節(jié)有三方面原因：一是重協(xié)商過程，輕協(xié)商結(jié)果運用；二是監(jiān)督缺位，協(xié)商成果落實彈性較大；三是保障制度缺失，協(xié)商結(jié)果難以強制執(zhí)行。然而協(xié)商的最終目的則是為了解憂救難，基于此，應建立協(xié)商成果的采納、落實、反饋、問責和協(xié)調(diào)機制。首先，應由社區(qū)落實的協(xié)商事項，社區(qū)“兩委”及時組織實施，落實情況要在規(guī)定期限內(nèi)通過社區(qū)宣傳欄、社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)微博等渠道公開，接受群眾監(jiān)督，同時成立監(jiān)督小組或引入第三方評估小組來評估決策的落實情況。其次，接受區(qū)政府相關部門、街道辦事處委托的協(xié)商事項，協(xié)商結(jié)果應及時向委托方報告，委托方要認真研究吸納，并以適當方式反饋。再次，把協(xié)商后續(xù)工作落實情況列入社區(qū)工作評價考核內(nèi)容，對執(zhí)行不力的主體進行問責并給予一定懲戒，引起其他執(zhí)行主體重視，端正工作態(tài)度。最后，對協(xié)商過程中持不同意見的或建議沒有被采納的群眾，協(xié)商組織者應及時做好解釋說明工作，爭取理解和支持，尋求協(xié)商共識。