周葉中 湯景業(yè)

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），對新形勢下全面推進(jìn)依法治國作出專門部署。其中，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與“形成完備的法律規(guī)范體系”共同被納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)之中，成為全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的重要內(nèi)容之一?！稕Q定》的提出為是否使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的純粹概念之爭畫上了句點，但由此引申出一個新的問題：在中國特色社會主義法治體系這一“頂層設(shè)計”下，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系之間的關(guān)系是什么？要回答清楚這一問題，在遵循法治一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制固然重要，但更為重要的是從宏觀層面說清楚、講明白作為各自規(guī)范體系“總章程”的憲法和黨章之間的關(guān)系。討論憲法和黨章的關(guān)系，既不能將兩者混為一談，也不能將兩者割裂開來，必須深刻、全面地認(rèn)識兩者相互區(qū)別、相互呼應(yīng)、相輔相成、相互促進(jìn)的格局，在理論上對兩者內(nèi)在統(tǒng)一于中國特色社會主義法治建設(shè)作出適切且具體的界定。

一、相互區(qū)別——憲法和黨章分屬不同的規(guī)范體系

黨章是經(jīng)黨的全國代表大會，以全黨的名義制定的，為保證全黨在政治、思想、組織、行動上保持一致而統(tǒng)一形成的，貫穿于黨的活動與建設(shè)中的最高準(zhǔn)則。有學(xué)者在論證“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”這一命題時，提出“黨章是具有黨內(nèi)‘憲法’功能的根本大法”[1]。從黨章的功能定位而言，這句話是成立的。正如憲法是國家的總章程一樣，“黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”[2]。它作為我們黨的總章程，凝結(jié)了中國共產(chǎn)黨長期以來的經(jīng)驗和智慧，集中代表了全黨的根本利益和意志，是我們黨實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)、開展黨的活動、規(guī)范黨內(nèi)政治生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系所制定的根本法規(guī)，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的基本準(zhǔn)則。

當(dāng)論及憲法和黨章的關(guān)系時，它們在各自規(guī)范體系中功能定位的一致性，并不必然導(dǎo)致兩者可以混為一談。有學(xué)者基于“實效主義”立場，試圖打破法律概念主義所強(qiáng)化的“成文憲法”桎梏，認(rèn)為“黨章作為規(guī)范性憲章”，是當(dāng)代中國“憲政秩序的規(guī)范性淵源”，“就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機(jī)組成部分”[3]，包含于“法律多元主義規(guī)范要素的憲法體系中”。由此衍生認(rèn)為，黨章在憲法體系中居于“高級法”地位，“憲法所遵循的自然法或高級法的原則體現(xiàn)在黨章以及由此產(chǎn)生的黨所秉持的政治哲學(xué)中”[4]。這種“歷史—經(jīng)驗”功能分析方法的引入，為闡釋中國特色社會主義政治制度提供了新的視角，亦為彌合當(dāng)代中國憲法實踐與憲法規(guī)范之間的差異提供了一種解釋方法。

然而，“黨章是‘不成文憲法’”這一命題卻存在著難以克服的悖論?！包h章無憲法之名但行憲法之實”的“實效主義”立場，源自“存在即合理”的理論預(yù)設(shè)，是以當(dāng)前憲法政治的實踐為起點論證其合理性，而非從事物歷史發(fā)展的邏輯論證其必然性與必要性。其不僅起不到解決當(dāng)前憲法實施不力問題的作用，反而將憲法實質(zhì)與形式之間的分野、憲法實施與憲法文本之間的矛盾轉(zhuǎn)移到政治層面進(jìn)行闡釋，未免有本末倒置之嫌。除此之外，“黨章是‘不成文憲法’”命題的提出，亦是一種基于法律規(guī)范體系位階結(jié)構(gòu)邏輯思維的產(chǎn)物，即無論如何非得為黨章在憲法規(guī)范體系中尋求定性與定位。在這種思維主導(dǎo)下，憲法和黨章之間的關(guān)系被強(qiáng)行上升為包含與被包含的關(guān)系，經(jīng)由“根本法”“高級法”等表述將兩者統(tǒng)一起來。事實上，憲法與黨章在本質(zhì)屬性、約束對象、效力形式等方面均存在著顯著差異。

（一）黨章是黨內(nèi)法規(guī)而不是法律

從性質(zhì)上而言，憲法與黨章分屬于兩個不同的規(guī)范體系。黨章屬于黨內(nèi)法規(guī)體系，并且是黨內(nèi)法規(guī)體系中最根本的規(guī)則；憲法是國家法律體系中的重要組成部分，是國家的根本大法。對此，既不能否認(rèn)黨章及圍繞黨章形成的黨內(nèi)法規(guī)體系的“法”屬性，片面限縮“法”的內(nèi)涵和外延，將兩者對立起來；也不能簡單機(jī)械地套用法理學(xué)基本命題對黨章及黨內(nèi)法規(guī)體系予以定性，將兩者予以混同。

一方面，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系具有鮮明的“法”屬性?！皣抑贫ǖ囊?guī)范可以叫做‘法’，但其他社會組織制定的規(guī)范并非完全不能與‘法’相聯(lián)系”[5]。正如社會需要通過國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的法律規(guī)范，用以指導(dǎo)和約束人們的行為；在中國共產(chǎn)黨內(nèi)部，為了維護(hù)正常的活動秩序，規(guī)范與調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，同樣需要一種具有普遍約束力的行為規(guī)范。黨章是這種事實行為規(guī)范的根本體現(xiàn)。以黨章為根本，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”原則，中國共產(chǎn)黨在實踐中不斷完善規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的治理規(guī)則體系，提供普遍適用、明確具體而穩(wěn)定可期的行為規(guī)范。

另一方面，作為政黨意志的體現(xiàn)，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系姓“黨”不姓“國”[6]，這是黨章與憲法本質(zhì)上的區(qū)隔。雖然中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)組織之間密不可分，但其在本質(zhì)屬性上是一個政黨、一種政治組織，并非國家政權(quán)機(jī)關(guān)。作為一種政治組織，它可能在處理對外事務(wù)方面呈現(xiàn)出一個統(tǒng)一整體的面貌，事實上其內(nèi)部是一個龐大且充滿復(fù)雜內(nèi)部關(guān)系與內(nèi)部矛盾的組織體，這是現(xiàn)代政黨的特性之一。為了有效增強(qiáng)黨的凝聚力與向心力，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)與內(nèi)部有效治理，需要在黨內(nèi)自主建構(gòu)起一套由黨章所統(tǒng)率的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，依靠具有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性的制度規(guī)范來管黨治黨。

（二）黨章是全體黨員的根本章程，憲法是國家的根本大法

從約束對象而言，憲法與黨章調(diào)整的對象各有側(cè)重而各得其所。憲法規(guī)范國家政治生活和社會生活中最根本、最重要的問題，調(diào)整國家與社會、國家與公民、國家機(jī)關(guān)之間等重大社會關(guān)系。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。與之相對應(yīng)，黨章是為了保證中國共產(chǎn)黨自身政治思想統(tǒng)一與組織行動一致而制定的具有普遍約束力的章程，并不直接調(diào)整黨外的社會關(guān)系，其調(diào)整范圍一般局限于黨內(nèi)。作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨章以成文形式確立了一種適用于各級黨組織和全體黨員的行為規(guī)范，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定。雖然一部制定完備、內(nèi)容充實的黨章并不必然地保證黨的事業(yè)取得成功，但黨章卻以成文“法”形式為黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動提供了根本遵循，并因而形成強(qiáng)大的感召力和凝聚力，筑牢黨的理想信念宗旨，對統(tǒng)一全黨思想具有非凡意義。因此，習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央紀(jì)委二次全會上提出：“每一個共產(chǎn)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規(guī)范自己的一言一行，在任何情況下都要做到政治信仰不變、政治立場不移、政治方向不偏。”[7]這是新的歷史時期我們黨對廣大共產(chǎn)黨員提出的諄諄告誡與具體要求。

（三）黨章是黨的意志的集中體現(xiàn)，憲法是人民意志的集中體現(xiàn)

從效力形式上而言，憲法與黨章的效力來源與實現(xiàn)方式有所區(qū)別。憲法是“國之重器”，涵蓋國家和社會生活的方方面面，彰顯人民意志并以國家強(qiáng)制力保障實施；黨章是“黨之明鏡”，載明黨的統(tǒng)一意志，以黨的紀(jì)律與黨員的自我約束實現(xiàn)黨的最高權(quán)威。

正如習(xí)近平同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上所強(qiáng)調(diào)的：“我國憲法以國家根本法的形式，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)?！盵8]憲法是當(dāng)代中國民主事實法律化的基本形式[9-1]，即其效力來源于人民對自己權(quán)利的讓渡，人民作為集體把權(quán)利賦予自己選舉產(chǎn)生的全國人民代表大會。由全國人民代表大會制定修改的憲法以確保國家權(quán)力的依法行使和公民權(quán)利的有效保障為主要內(nèi)容，體現(xiàn)國家共同體的價值觀與共識，并以國家強(qiáng)制力保障實施。與之相較，黨章本質(zhì)上是黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，是由黨的全國代表大會予以制定修改，與我們黨在各個歷史時期的目標(biāo)任務(wù)相契合。列寧曾指出：“黨的章程的精神實質(zhì)就是徹底實行民主集中制”[10]，中國共產(chǎn)黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。在民主集中制下，一方面要求在自下而上的民主過程中實現(xiàn)科學(xué)集中，最終形成以黨章為形式載體的全黨的統(tǒng)一的“公意”；另一方面在自上而下的集中指導(dǎo)下要求各級黨組織和黨員全面準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行黨章所載明的黨的統(tǒng)一意志，以包括黨的紀(jì)律等在內(nèi)的組織力量保障實施。

二、唇齒相依——憲法和黨章緊密聯(lián)系而相互支撐

由于憲法與黨章之間存在差異，因而我們不能將憲法與黨章混同，更不能用黨章代替憲法。然而，憲法與黨章之間的差異性并不是說兩者可以割裂開來而“涇渭分明”，撇開政黨政治談憲法或者脫離法治談黨章均是不科學(xué)也不合理的。從文本予以分析，憲法序言和黨章總綱呈現(xiàn)出高度的一致性，既集中體現(xiàn)了兩者之間緊密聯(lián)系而和諧共融的狀態(tài)，又生動詮釋了兩者之間相互扶持而共贏共生的精神。

（一）憲法以國家根本法的形式確定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

黨的十八大以來，習(xí)近平同志提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)了一個重要論斷：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[11]。然而，基于“黨建國家”的政治邏輯[12]，中國共產(chǎn)黨先于中華人民共和國而存在，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史維度下依靠長期的革命、建設(shè)與改革而取得的。在現(xiàn)代政治文明下，“憲政的內(nèi)在價值在于以憲法作為國家權(quán)力統(tǒng)治的基礎(chǔ)”[13]，黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位的獲得與延續(xù)，除了“人民的選擇”與“歷史的選擇”，還需要尋求符合現(xiàn)代政治文明的途徑——由代表國家共同體意志的憲法予以確認(rèn)，納入憲法的框架內(nèi)。因此，憲法以國家根本大法的形式進(jìn)一步明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位，即“人民在歷史選擇中，以憲法的形式賦予了中國共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨的地位，而憲法則對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)和改革之經(jīng)驗予以總結(jié)，并將其上升為中國特色社會主義事業(yè)的根本政治保證。”[14]對此，習(xí)近平同志曾著重予以強(qiáng)調(diào)：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。對于這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講。”[15-1]

具體而言，憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)的確認(rèn)，不僅內(nèi)化于國家政治制度及其運(yùn)作過程的相關(guān)規(guī)定之中，更加直接明了地在序言部分予以體現(xiàn)，以強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。憲法序言部分有5處提到“中國共產(chǎn)黨”，無一例外地強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一基本理念。前兩處基于歷史敘述的脈絡(luò)對“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國各族人民”在革命、建設(shè)與改革進(jìn)程中所取得的奮斗成果予以確認(rèn)，蘊(yùn)含了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民的選擇、歷史的選擇”的內(nèi)在語義。第三處立足于歷史敘述所形成的黨的領(lǐng)導(dǎo)的“歷史合法性”與“政績合法性”，對未來堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了展望，明確了在中國特色社會主義建設(shè)中繼續(xù)堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的必要性和必然性。最后兩處側(cè)重于對“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”予以具體闡明，即提出了由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，進(jìn)一步凸顯了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從歷史情狀描述，到明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，再到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作和政治協(xié)商制度中的具體體現(xiàn)，憲法序言在歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一中，“邏輯地得出黨在國家社會生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位這一結(jié)論”[16]。

（二）黨章以黨的總章程的形式規(guī)定了黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動

縱覽中國共產(chǎn)黨的發(fā)展史，由于黨曾在特定時期出現(xiàn)了指導(dǎo)思想上“左”的錯誤，輕視法制之風(fēng)蔓延，致使國家法制遭受嚴(yán)重破壞。在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨的十一屆中央委員會第六次全體會議通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，鮮明地提出“完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量”，“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。其中，黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”載入黨章，成為各級黨組織及廣大黨員的根本行動準(zhǔn)則。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。正如恩格斯所言：“一般說來，一個政黨的正式綱領(lǐng)沒有它的實際行動那樣重要。但是，一個新的綱領(lǐng)畢竟總是一面公開樹立起來的旗幟，而外界就根據(jù)它來判斷這個黨。”[17]黨章所確立的“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”的立場如一面旗幟彰顯了我們黨的鮮明態(tài)度。具體而言，可以從消極與積極兩個層面予以理解。

從消極層面而言，黨的各級組織及黨員必須“奉法守憲”。“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”事實上提出了尊崇憲法地位的要求，以憲法為統(tǒng)帥的憲法法律體系對國家公共生活予以全面支配。廣大黨員特別是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，要服從憲法法律，率先垂范，“決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”，包括黨在內(nèi)的任何組織和個人都不能凌駕于憲法法律之上。對此，習(xí)近平總書記作出集中闡釋：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！盵8]

從積極層面而言，黨的各級組織及黨員必須“行憲善治”。黨的十一屆三中全會以后，在改革開放的實踐中，中國共產(chǎn)黨對自身所處的歷史方位有了更為清晰的認(rèn)識，并且努力從思想觀念和執(zhí)政實踐上探索實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。歷史方位的轉(zhuǎn)變，要求中國共產(chǎn)黨必須遵循執(zhí)政黨執(zhí)政的一般規(guī)律，按照現(xiàn)代政治的基本原理執(zhí)政[18]?，F(xiàn)代政治首先是法治政治，法治的基石在于依憲而治。正是基于這一邏輯，自黨的十五大明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以來，黨的十六大提出了堅持依法執(zhí)政的要求，黨的十八屆四中全會明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。這為“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”提出了更高要求，即黨要依據(jù)憲法治國理政，要堅定地遵憲、護(hù)憲、行憲，以實現(xiàn)黨帶領(lǐng)人民科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、帶頭守法。

（三）憲法的制定實施以黨章確立的治國理政方略為基本指針

誠如有學(xué)者所言：“一個政黨的內(nèi)部規(guī)約與社會公眾乃至整個國家的命運(yùn)前途緊密相聯(lián)，休戚與共，在世界政黨歷史與現(xiàn)實的大視野里，中國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗和理論應(yīng)屬一個罕有特例?！盵19]黨章總綱與憲法序言之間在文本上的高度契合性，在一定程度上是黨的內(nèi)部規(guī)約與國家前途命運(yùn)密切關(guān)聯(lián)的佐證。從縱向時間脈絡(luò)而言，現(xiàn)行憲法的四次修改分別對應(yīng)于黨的十三大、十四大、十五大與十六大黨章的修改，呈現(xiàn)出一副“黨章修改在先，憲法緊隨其后”的規(guī)律性特征，憲法的修訂與黨章的修改息息相關(guān)。從橫向內(nèi)容層面而言，除了黨的十三大沒有對黨章總綱作出調(diào)整，相應(yīng)的憲法修正案并未涉及序言部分的修正外，其余三次，憲法序言部分均針對黨章的修改作出了較大幅度的調(diào)整，主要圍繞著指導(dǎo)思想、社會主義理論與道路、統(tǒng)一戰(zhàn)線以及中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和體制等問題[20]。有學(xué)者將這種“直接將某些政策性規(guī)定憲法化”的現(xiàn)象歸結(jié)為“政策性修憲”[21]，提出“憲法的修改必須有助于制憲目的的實現(xiàn)，而制憲目的乃是制度的完善而非政策的更新”[22]。

然而，這種看似“亦步亦趨”現(xiàn)象的背后有其必然性。傳統(tǒng)憲法理論強(qiáng)調(diào)“憲法是集中表現(xiàn)統(tǒng)治階級意志和利益的根本法”[23]，其揭示了“憲法質(zhì)的規(guī)定性”[9-2]，即憲法需要意志的注入，問題的關(guān)鍵在于“哪一階層有實力和能力將其意志貫徹到法律之中”[24]。中國共產(chǎn)黨作為實現(xiàn)國家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，其政治地位決定了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)的根本保障。黨章是黨的性質(zhì)、宗旨、路線、綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)等最集中、最根本的體現(xiàn)，它確立了黨治國理政的基本方略，其本身也是中國共產(chǎn)黨對于現(xiàn)代法治精神的理解與思想精粹。因此，憲法的制定實施必須以黨章確立的治國理政方略為基本指針。一方面，憲法的制定與實施是國家權(quán)力機(jī)關(guān)將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的活動，用憲法的方式將黨成熟的路線方針政策國家化、法律化、制度化，以憲法引領(lǐng)、推進(jìn)并保障黨的主張在憲法框架下的全面貫徹落實；另一方面，黨章中載明的黨的路線方針政策是我們黨在探索中形成的實踐經(jīng)驗，又為憲法的不斷完善提供方向指引和發(fā)展動力，因而通過憲法的修改完善就使之不會成為具文。在憲法與黨章的互動中，黨的主張與國家共同體意志緊密結(jié)合，實現(xiàn)了憲法和黨章在外在表現(xiàn)形式上的統(tǒng)一。

三、相得益彰——憲法和黨章有機(jī)統(tǒng)一而和諧共融

如上所述，從外在表現(xiàn)形態(tài)看，憲法與黨章之間既相互區(qū)別又相互呼應(yīng)。然而，在此基礎(chǔ)上，仍然需要進(jìn)一步在“中國特色社會主義法治體系”這一上位概念統(tǒng)攝下，遵循法治規(guī)律與治國理政的客觀實際，對憲法和黨章兩者間的關(guān)系作出合情、合理的界定，通過尋找兩者間的實質(zhì)契合點，進(jìn)而深化兩者的良性互動，形成和而不同、相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一的格局。

（一）憲法和黨章統(tǒng)一于“依據(jù)憲法治國理政、依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”的實踐之中

習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上提出，“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，依據(jù)憲法治國理政。”[8]這不僅是對新形勢下進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提出的時代強(qiáng)音，也是從實踐需要出發(fā)，將憲法和黨章的關(guān)系統(tǒng)一于中國特色社會主義法治事業(yè)的建設(shè)之中。

其一，“依據(jù)憲法治國理政、依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”客觀反映出“規(guī)則之治”的價值理念。“治國理政”“從嚴(yán)治黨”由我們黨提出，也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以法治的方式予以實現(xiàn)。法治是當(dāng)今時代發(fā)展的必然趨勢，“小智治事，中智治人，大智立法”。法治首先應(yīng)當(dāng)是規(guī)則之治。它要求包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有行為都制度化、規(guī)范化和程序化。中國歷史文化傳統(tǒng)和當(dāng)代中國政治實踐都要求我們在治國理政過程中實行“規(guī)則之治”。憲法和黨章則是解決中國問題的根本規(guī)則，它們均處于基礎(chǔ)、關(guān)鍵和核心地位，在新時期為中國共產(chǎn)黨如何治國理政、如何從嚴(yán)治黨提供了根本遵循。換言之，“依憲治國”“依章治黨”要求執(zhí)政黨根據(jù)現(xiàn)代法治的一般原理，通過規(guī)范性、確定性的憲法和黨章治好國、理好政，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，完成執(zhí)政使命。

其二，“依據(jù)憲法治國理政、依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”客觀反映出“分工而治”的價值理念。王岐山同志在談到黨政關(guān)系時曾提出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！盵25]治國理政與黨的建設(shè)的分工也契合了“黨政分工”的精神實質(zhì)，即兩者是具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)一于黨的執(zhí)政實踐之中，這也決定了憲法和黨章不可能截然對立或者相互替代。“依憲治國”“依章治黨”從各自不同的角度出發(fā)，在執(zhí)政治國進(jìn)程中發(fā)揮著不同的效用，兩者在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下各盡其用、各顯其能，統(tǒng)一于提升黨的執(zhí)政能力與鞏固黨的執(zhí)政地位的實踐需求之中。憲法調(diào)整重大的國家事務(wù)和社會事務(wù)，是凝聚全民意志的“最大公約數(shù)”，是全國人民根本的行為準(zhǔn)則，亦是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國的根本依據(jù)；黨章是集中體現(xiàn)黨的主張的政治章程，是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨始終政令統(tǒng)一、行動統(tǒng)一的根本保障，確保了黨的執(zhí)政效能。

其三，“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”是“依據(jù)憲法治國理政”的基礎(chǔ)。政黨本質(zhì)上是政治組織，基于“法不禁止即自由”的原則在憲法法律框架內(nèi)享有自主活動空間，能夠按照自己的規(guī)章制度辦事，實現(xiàn)黨內(nèi)治理。然而，在中國特色社會主義制度下，執(zhí)政黨建設(shè)的好壞，不僅僅關(guān)乎黨的事業(yè)，還影響國家命運(yùn)和民族前途。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。作為一個有95年歷史、有8800多萬名黨員、在13億多人口大國長期執(zhí)政的大黨，管黨治黨始終關(guān)系重大、牽動全局[26]。黨的治理是國家治理的重要前提，“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”是國家治理大框架下的重要內(nèi)容。與此同時，“從嚴(yán)治黨”的重要表征在于黨章和黨內(nèi)法規(guī)制度對黨的各級組織和黨員提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)以彰顯自身的先進(jìn)性。例如，部分違反黨章和黨內(nèi)法規(guī)制度的言行并不必然地違反憲法法律，但違反憲法法律的行為一定違反了黨章及黨內(nèi)法規(guī)的要求。從這個意義上，才能全面把握鄧小平同志所提出的：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵27]

（二）憲法和黨章統(tǒng)一于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的客觀需求之中

憲法和黨章統(tǒng)一于中國特色社會主義法治事業(yè)建設(shè)之中。以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終強(qiáng)調(diào)“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”，“處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”[15-2]。然而，在現(xiàn)實生活中，始終有簡單地從歷史行進(jìn)路線將法治與西方法治話語等同起來的聲音，更有把西方國家法治發(fā)展進(jìn)程中形成的思想理念當(dāng)作法治的普世標(biāo)準(zhǔn)?！包h大還是法大”的命題就是其中的集中體現(xiàn)。這種看似有理有據(jù)的詰問實則是一個政治陷阱，因為無論怎么回答都將陷入兩難的境地?！拔覀兓卮鹫f‘黨大’，人家就會攻擊說你們主張‘把黨凌駕于法之上’、以黨代法、以黨治國；我們?nèi)绻卮鹫f‘法大’，人家又會說既然如此，那還要黨的領(lǐng)導(dǎo)干什么？”[28]基于同樣的邏輯，這一命題還可以轉(zhuǎn)述或者衍生為“黨章大還是憲法大”的相似命題，將憲法和黨章完全對立起來。

事實上，“黨大還是法大”的問題是個偽命題。黨的本質(zhì)是政治組織，而法的本質(zhì)是行為規(guī)則，兩者間不存在比大小的問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治也并非沖突對立關(guān)系。正如有學(xué)者所言：“政黨作為政治共同體的火車頭，其預(yù)期的目的固然不像火車站那樣可以計程或者可以準(zhǔn)點到達(dá)，但大體而論，總想發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，帶頭作用?！盵29]強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是將中國共產(chǎn)黨作為一個不可拆分的執(zhí)政整體而言的，而非指個人；具體到黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須服從和遵守憲法法律，不能以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人僭越憲法法律的擋箭牌。盡管實踐中的確存在部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等種種亂象，但其根源在于權(quán)力的濫用，不在于政治體制，更不在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。從這個意義上而言，“對各級黨政組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，權(quán)大還是法大則是一個真命題”[15-3]。

權(quán)力本身的確具有“雙刃劍”的屬性：一方面，權(quán)力同社會公共利益密切相連，具有代表和實現(xiàn)公共利益的功能，因而“在法治軌道上行使可以造福人民”；另一方面，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，“不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”[15-4]，一旦缺少必要的制約和監(jiān)督，均可能喪失其社會公共性質(zhì)而異化成為個人或少數(shù)人謀取利益的工具。而法治的要義在于“力圖確立某種非人格的統(tǒng)治，以去除人性中固有的弱點”[30]，防范權(quán)力走向?qū)喽爸糜诒茸匀粻顟B(tài)更壞的境地”[31]。因此，從這個意義上而言，憲法和黨章統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系，統(tǒng)一于依法治權(quán)的生動實踐之中。一方面，憲法制定和實施的根本目的、主要作用，即在于約束國家機(jī)構(gòu)及其人員，以公民權(quán)利的保障確保國家權(quán)力的依法行使，其內(nèi)在的核心范疇即以權(quán)利限制權(quán)力。另一方面，黨章作出的“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動”“任何組織和個人沒有超越憲法法律的特權(quán)”“各級黨組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是黨和人民賦予的”等承諾，突出強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約和監(jiān)督，不僅將權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩“立起來”，更著重要求將權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩“講起來”“守起來”，直指權(quán)力濫用、以權(quán)壓法等突出問題。兩者相互銜接、相互配合、共同作用，構(gòu)筑起防范權(quán)力任性的制度性框架。以此為基礎(chǔ)，與兩者相配套的國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)一步織牢織密“制度之籠”，以規(guī)范的“硬約束”確保用權(quán)者遵循特定的形式和程序，防范權(quán)力的恣意與專斷。

（三）憲法和黨章統(tǒng)一于“維護(hù)人民根本利益”的目標(biāo)追求之中

習(xí)近平同志指出：“我們?nèi)魏螘r候都必須把人民利益放在第一位?！盵32]實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，一直是我們黨和國家的基本宗旨和孜孜不倦的追求。不論是治國理政，還是從嚴(yán)治黨，其目的都是為了更好地服務(wù)于人民，都是維護(hù)人民根本利益的實現(xiàn)方式。作為治國理政、從嚴(yán)治黨的根本依據(jù)，憲法和黨章統(tǒng)一于“維護(hù)人民根本利益”的目標(biāo)追求之中。

第一，從思想源流上而言，憲法和黨章契合了馬克思主義“為多數(shù)人謀利益的”價值立場與價值取向。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動?！盵33]具體到中國政治實踐中，正如黨章所載明的，“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”“代表中國最廣大人民的根本利益”，黨的發(fā)展壯大離不開人民，黨的發(fā)展成果最終由人民所共享。在取得政權(quán)、建立社會主義國家之后，基于人民主權(quán)原則，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在折中與妥協(xié)中通過制定憲法的形式對社會共同認(rèn)可的利益予以確認(rèn)，提出了“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。人民通過制定憲法，已經(jīng)將最根本的利益體現(xiàn)在憲法規(guī)范之中[34]。

第二，從本質(zhì)屬性上而言，憲法和黨章是黨的主張和人民意志相結(jié)合的產(chǎn)物。習(xí)近平同志指出：“我們黨之所以有自我革命的勇氣，是因為我們黨除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益?！盵35]中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，只有不謀私利才能謀根本、謀大利，才能基于黨的性質(zhì)和根本宗旨形成黨的主張。黨的主張體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉，其本身是人民意志的集中體現(xiàn)，也體現(xiàn)了人民對執(zhí)政黨的要求與愿望，集中載于黨的章程之中。而憲法實質(zhì)是在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，把反映人民整體意志和根本利益訴求的黨的主張通過立憲程序上升為國家意志，要求全體社會成員共同遵循。在此語境下，“維護(hù)憲法法律的權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律的尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)?！盵15-5]

第三，從現(xiàn)實需求上而言，為了獲得廣大人民群眾的衷心擁護(hù)與支持，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，憲法和黨章需要為進(jìn)一步增進(jìn)人民福祉而不斷發(fā)展完善。黨基于自身的先進(jìn)性體現(xiàn)人民意志，并將反映人民整體意志和根本利益訴求的黨的主張上升為國家意志，由憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位予以確認(rèn)。然而，黨的先進(jìn)性并不必然地證成黨的領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性，黨的先進(jìn)性只是黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要條件而非充分條件。不僅如此，一個政黨過去和現(xiàn)在先進(jìn)并不必然地意味著將來也先進(jìn)。正如習(xí)近平同志指出：“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政的資格，不可避免地被歷史淘汰?！盵36]因此，“我們決不能也決不會躺在過去的功勞簿上”[37]，需要進(jìn)一步弘揚(yáng)黨章所確立的黨的先進(jìn)性品格，進(jìn)一步鞏固黨的群眾基礎(chǔ)，夯實黨的執(zhí)政根基，更好地實現(xiàn)人民的利益。只有這樣，黨才有資格、有能力依據(jù)憲法治國理政，才能真正獲得廣大人民群眾的衷心擁護(hù)和支持，并努力實現(xiàn)黨的執(zhí)政使命。

四、結(jié)語

習(xí)近平同志指出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！盵38]在強(qiáng)調(diào)全面依法治國的時代主旋律下，中國特色社會主義法治體系是制度體系建設(shè)的重中之重。其中，憲法和黨章之間的關(guān)系是繞不過也避不開的現(xiàn)實問題，其意義重大。脫離實際地理想主義演繹難以有效切題，盲目運(yùn)用西方法治理論生搬硬套更是“南橘北枳”。因此，正確認(rèn)知憲法和黨章之間的關(guān)系，必須在現(xiàn)代法治規(guī)律的基礎(chǔ)上正視當(dāng)代中國的客觀國情和政治體制運(yùn)行的深層邏輯，使兩者在理論上自洽關(guān)聯(lián)，在實踐中形成合力，共同致力于中國特色社會主義法治建設(shè)。