唐亞林

（復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 楊浦區(qū) 200433）

2013年11月12日中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重大制度基礎(chǔ)就是現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。本文試圖從財(cái)政權(quán)制約這一全新視角來(lái)探討現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力劃分的新型范式以及現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題，以期為探索有中國(guó)特色的權(quán)力制約之路，提供新的理論分析范式與制度建構(gòu)路徑。

一、財(cái)政權(quán)成為現(xiàn)代組織的基礎(chǔ)性權(quán)力之一

在現(xiàn)代社會(huì)里，決定一個(gè)組織生存與發(fā)展的基本要素，無(wú)外乎人、財(cái)、物、事四個(gè)基本要素，而財(cái)、物可歸結(jié)到錢這一基本要素之上?，F(xiàn)代組織的權(quán)力可以用用人權(quán)、花錢權(quán)（財(cái)政權(quán)）與治事權(quán)三大權(quán)力來(lái)概括。具體到一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，作為一定地域范圍內(nèi)具有最高主權(quán)的最大組織，人們對(duì)其權(quán)力劃分的方式存在不同的認(rèn)識(shí)。關(guān)于權(quán)力類型劃分的經(jīng)典分類方法，是馬克斯·韋伯從整體性視角關(guān)于“權(quán)力來(lái)源”的認(rèn)識(shí)，即權(quán)力來(lái)源有三種，第一種是通過(guò)繼承與世襲方式而獲得的傳統(tǒng)型權(quán)力，第二種是通過(guò)個(gè)人非凡人格魅力而獲得的超凡魅力型權(quán)力，第三種是通過(guò)法律的程序、理性的選擇而獲得的法理型權(quán)力。

實(shí)際上，在西歐資本主義戰(zhàn)勝封建主義登上歷史舞臺(tái)的歷史實(shí)踐中，受部分啟蒙思想家的影響，對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)識(shí)則是從分散化視角進(jìn)行的，即從對(duì)掌握在君主手中缺乏制約的完整權(quán)力進(jìn)行分散性限制的視角，將國(guó)家權(quán)力從橫向?qū)用鎰澐譃榻挥刹煌块T與人員分別行使的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三大權(quán)力。需要特別指出的是，這種從整體性視角并從橫向?qū)用鎸?duì)國(guó)家權(quán)力所作出的分散化劃分方式，并輔之以分權(quán)制衡、公開競(jìng)爭(zhēng)、法治保障等價(jià)值原則，其主要目的是從宏觀制度架構(gòu)層面建構(gòu)體現(xiàn)政治制度性質(zhì)的現(xiàn)代資本主義制度體系。[1]

然而，關(guān)于民族國(guó)家建立過(guò)程中，發(fā)揮作用的權(quán)力類型并不是如前所述的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力劃分類型。邁克爾·曼在馬克思和韋伯的權(quán)力分類基礎(chǔ)上，將社會(huì)權(quán)力的來(lái)源分為意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事和政治四種根本來(lái)源，從而回答了民族國(guó)家建立的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題?！鞍衍娛聶?quán)力與政治權(quán)力分開，然后提出了社會(huì)權(quán)力的意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事和政治四種根本來(lái)源的模型?！鼻宜J(rèn)為，“這個(gè)模型意味著，任何人在探討社會(huì)科學(xué)中或歷史上的宏觀問(wèn)題時(shí)，都應(yīng)該明確考慮四種權(quán)力來(lái)源對(duì)總體結(jié)合所起的作用?！盵2-1]將“軍事權(quán)力與政治權(quán)力分開”的做法并不新鮮，因?yàn)樵缭诰畬綍r(shí)期，毛澤東就已經(jīng)看到以軍事實(shí)力為基礎(chǔ)的政治權(quán)力在近代中國(guó)社會(huì)所占的總體性支配地位與核心作用。故在1928年11月寫給中共中央的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)的中國(guó)的革命，以軍事發(fā)展暴動(dòng)，是一種特征。我們建議中央，用大力做軍事運(yùn)動(dòng)?！盵3]并由此走出了一條用暴力革命的方式，通過(guò)農(nóng)村包圍城市的方法，引領(lǐng)中國(guó)新民主主義革命走向勝利的新路。

此外，邁克爾·曼還特別強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代國(guó)家興起的財(cái)政基礎(chǔ)作用：“如果我們想解釋現(xiàn)代國(guó)家的興起，應(yīng)該首先考察此前的政治，因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家主要源于圍繞著財(cái)政——軍事開發(fā)展開的斗爭(zhēng)，而不是主要源于生產(chǎn)方式直接導(dǎo)致的開發(fā)?！盵2-2]他關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家興起的財(cái)政基礎(chǔ)問(wèn)題，實(shí)際上進(jìn)入到了問(wèn)題的另一個(gè)層次，即現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的稅收基礎(chǔ)，而且這關(guān)涉到了現(xiàn)代組織生存與發(fā)展的前提條件問(wèn)題。

從上面的對(duì)比分析中，我們可以看出現(xiàn)代國(guó)家興起與運(yùn)行的兩大基本規(guī)律：

一是在現(xiàn)代國(guó)家興起的過(guò)程中，財(cái)政權(quán)與軍事權(quán)力既是推力，又是基礎(chǔ)。這一點(diǎn)在現(xiàn)代西方國(guó)家政治制度建構(gòu)的歷史實(shí)踐中表現(xiàn)得最為明顯：直接推動(dòng)由君主掌握的完整權(quán)力向各部門不同人員掌握分散化的權(quán)力體系轉(zhuǎn)變，并助推國(guó)家權(quán)力橫向?qū)用娴姆至?，就是由政治上的“無(wú)代表不納稅”的稅收征收權(quán)而演化過(guò)來(lái)的財(cái)政權(quán)所促成的，并形成了當(dāng)今國(guó)家權(quán)力得以有效運(yùn)行與現(xiàn)代國(guó)家得以有效治理的財(cái)政基礎(chǔ)。

二是體現(xiàn)國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程的權(quán)力類型已經(jīng)轉(zhuǎn)向了用人權(quán)、財(cái)政權(quán)與治事權(quán)這三大權(quán)力類型，而財(cái)政權(quán)又是這三權(quán)中的基礎(chǔ)性權(quán)力。也就是說(shuō)，從現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的整體性視角，并從國(guó)家治理日常實(shí)際運(yùn)作過(guò)程視角來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家一方面要決定讓什么樣的人進(jìn)入到各級(jí)組織體系之中來(lái)從事公務(wù)活動(dòng)，另一方面要通過(guò)有效的事務(wù)決策，讓以財(cái)政權(quán)為基礎(chǔ)的各種資源得到有效配置，從而滿足國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的實(shí)際需求。由此，形成了整體性視角下國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程的一種新型權(quán)力劃分方式，即用人權(quán)、財(cái)政權(quán)與治事權(quán)三大權(quán)力的一體化運(yùn)作與有效運(yùn)行。

二、財(cái)政權(quán)成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的重要支柱

財(cái)政權(quán)成為現(xiàn)代國(guó)家興起的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，并不是偶然的。隨著人類社會(huì)從孤立時(shí)代走向一體化時(shí)代以及從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)，國(guó)家對(duì)社會(huì)各類機(jī)構(gòu)、人員、群體的服務(wù)、安全和秩序的“兜底式”保障作用愈來(lái)愈明顯，基于稅收的財(cái)政權(quán)就愈來(lái)愈成為國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)。

一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政權(quán)的內(nèi)容由稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)構(gòu)成，并通過(guò)政府預(yù)算的制度化、規(guī)范化、技術(shù)化與精細(xì)化等方式，使之與國(guó)家權(quán)力中的立法權(quán)與行政權(quán)二者有機(jī)地貫通起來(lái)，并建構(gòu)一種決定與執(zhí)行、監(jiān)督與協(xié)調(diào)的制度化關(guān)系。從現(xiàn)代政府預(yù)算制度的產(chǎn)生過(guò)程來(lái)看，一般都以1921年美國(guó)通過(guò)的《預(yù)算會(huì)計(jì)法》為標(biāo)志，由此形成了包括一體化編制預(yù)算、高效性執(zhí)行與有效性監(jiān)督等環(huán)節(jié)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度體系。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)財(cái)政的國(guó)家治理作用做了一個(gè)總的概括：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。[4-1]為何財(cái)政權(quán)開始成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的重要支柱？可以從理論價(jià)值、制度價(jià)值與范式價(jià)值三個(gè)方面來(lái)總結(jié)。

第一，從理論價(jià)值來(lái)說(shuō)，財(cái)政權(quán)是一種政治過(guò)程，建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理的形象。

財(cái)政權(quán)的核心通過(guò)政府預(yù)算來(lái)反映，而政府預(yù)算在本質(zhì)上是一個(gè)政治過(guò)程?！罢A(yù)算是一種以貨幣形式表現(xiàn)的政府活動(dòng)。如果將政治部分地看作是決定國(guó)家政策的各種偏好之間的沖突，那么，預(yù)算則是這些斗爭(zhēng)結(jié)果的記錄。如果某人要問(wèn)：‘政府將資源都給了誰(shuí)？’那么答案就記錄在那些預(yù)算里。如果人們將政治看作是政府動(dòng)員資源解決緊迫問(wèn)題的過(guò)程，那么預(yù)算就集中反映了這一努力。”[5]如果說(shuō)政治是決定誰(shuí)得到什么、何時(shí)得到的過(guò)程，那么財(cái)政權(quán)就是決定誰(shuí)得到多少資源的過(guò)程；在此過(guò)程中，為何某個(gè)部門或人員所獲得的資源比另外的部門或人員要更多些或更少一些，這么做是否公平，公共資源是否最大限度地用來(lái)保障公民的福利和權(quán)利，有關(guān)各方是否有機(jī)地參與到了資源的分配過(guò)程，等等，均涉及政治過(guò)程的公開性、公平性、正義性這些國(guó)家治理的基本價(jià)值，即財(cái)政權(quán)關(guān)涉正義分配這一基本倫理問(wèn)題。

財(cái)政權(quán)還肩負(fù)著“分配政府資源的工作”，而且還肩負(fù)著“塑造公共生活、國(guó)家制度、公眾與國(guó)家關(guān)系的文化建設(shè)”的使命。政府預(yù)算“界定政府行為的公共領(lǐng)域，并因此成為政治問(wèn)題公開討論中不可或缺的標(biāo)志。通過(guò)系統(tǒng)分析政府行為的范圍和特征，公共預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)不僅改變了行政管理實(shí)踐，它還改變了人們理解政府、認(rèn)識(shí)自身與政府關(guān)系的方式”。[6]因此，財(cái)政權(quán)不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)性管理過(guò)程問(wèn)題，而且是一個(gè)鮮明的政治過(guò)程，涉及一國(guó)民眾對(duì)國(guó)家治理的制度結(jié)構(gòu)、政治行動(dòng)者、社會(huì)價(jià)值觀等眾多深層次問(wèn)題的想象與寄托，是民眾對(duì)國(guó)家治理績(jī)效的認(rèn)可以及對(duì)國(guó)家形象的認(rèn)同的主要途徑之一。

第二，從制度價(jià)值來(lái)看，財(cái)政權(quán)是推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的有效突破口。

當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)涉及政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度與文化制度等方面。從當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)看，筆者認(rèn)為目前遵循的發(fā)展之路是通過(guò)民生建設(shè)來(lái)逐漸推進(jìn)民主建設(shè)，即遵循先經(jīng)濟(jì)制度（經(jīng)濟(jì)權(quán)利）后社會(huì)制度（社會(huì)權(quán)利）再文化制度（文化權(quán)利）最后政治制度（政治權(quán)利）的建構(gòu)邏輯，其根本原因在于，“在發(fā)展政策上，保障人民的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，改變財(cái)富分配的不合理狀況，提供更多更好的公共服務(wù)，約束政府權(quán)力的專橫，建立公平的利益分配機(jī)制，是民生政治的基本要義。在中國(guó)這樣的國(guó)家，成功地解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利問(wèn)題，實(shí)際上等于解決了大部分的政治問(wèn)題?！盵7]

具體到經(jīng)濟(jì)制度上，除了將經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制外，最為重要的就是現(xiàn)代財(cái)政制度的建立?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》主要從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立做出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署。

對(duì)政府預(yù)算制度背后的民主價(jià)值有比較深入研究的韋森教授，一方面從預(yù)算民主的西方歷史經(jīng)驗(yàn)視角，另一方面從中國(guó)民主政治制度建設(shè)的可行路徑視角，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政權(quán)對(duì)于當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的突破口價(jià)值，有較強(qiáng)的參考價(jià)值。世界近代史表明，“民主政治，其核心并不是‘人民的統(tǒng)治’或‘民’選‘主’的問(wèn)題，而是個(gè)政府稅收問(wèn)題，是個(gè)民主預(yù)算問(wèn)題，或簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)政府的征稅權(quán)要有限制以及政府財(cái)政支出要受到民選代表的實(shí)質(zhì)性審議和制約問(wèn)題?！睆氖澜缟弦恍﹪?guó)家現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)中，可以推知，如果我們未來(lái)的政治體制改革沒(méi)有一個(gè)明確的“有限政府”（即權(quán)力——尤其是征稅權(quán)——是受限的）目標(biāo)，而僅僅是把民主政治想象為只是在形式上采取一些西方國(guó)家通行的“普選制”，這將非但不能保持我們國(guó)家的社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，還有可能出現(xiàn)像“文革”那樣的“大民主”甚至?xí)霈F(xiàn)多數(shù)人的“民主暴力”或“多數(shù)暴政”。對(duì)于這一點(diǎn)，我們必須有一些清醒認(rèn)識(shí)。[8]

從財(cái)政權(quán)的核心——政府預(yù)算制度——的國(guó)外演進(jìn)史與國(guó)內(nèi)實(shí)踐邏輯雙重視角來(lái)看，財(cái)政權(quán)的建立具備了作為當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的有效突破口之制度價(jià)值。

第三，從范式價(jià)值來(lái)說(shuō)，財(cái)政權(quán)可以成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的一種新型權(quán)力劃分類型之一，進(jìn)而形成中國(guó)國(guó)家治理的權(quán)力三分與監(jiān)督新范式。

在現(xiàn)代國(guó)家興起的過(guò)程中，財(cái)政權(quán)一方面與軍事權(quán)力一起發(fā)揮了基礎(chǔ)性推力作用，另一方面又在現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的過(guò)程中，起到了將立法權(quán)與行政權(quán)有機(jī)連接的基礎(chǔ)性橋梁作用，由此一躍而成為現(xiàn)代組織與現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力。更值得引起我們注意的是，當(dāng)初成為體現(xiàn)現(xiàn)代西方政治制度性質(zhì)的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三權(quán)分立與制衡架構(gòu)日益退隱到現(xiàn)代國(guó)家制度框架體系的幕后，而讓體現(xiàn)國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程的財(cái)政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)（決策權(quán)）走到了前臺(tái)，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利建設(shè)、國(guó)家安全保障等事關(guān)民眾基本福祉不斷增益的直接推動(dòng)力?，F(xiàn)代國(guó)家治理的“幕后”制度權(quán)力框架與“前臺(tái)”治理權(quán)力過(guò)程的新型分野模式，是由現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與國(guó)家利益競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性與不確定性急劇匯聚與增加、民眾對(duì)基礎(chǔ)性福祉需求不斷增長(zhǎng)等綜合因素而催生的新型國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式與國(guó)家權(quán)力類型劃分方法。

在當(dāng)代中國(guó)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著事實(shí)上的公共權(quán)力，各級(jí)黨委均按照民主集中制原則實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)制，而黨委常委會(huì)或黨組的日常權(quán)力運(yùn)作模式是按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行集體討論，然后按照少數(shù)服從多數(shù)原則做出決定。關(guān)于重大問(wèn)題的內(nèi)涵界定，目前均是按照“三重一大”的方式來(lái)規(guī)定，即重大事項(xiàng)決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作。[9]在“三重一大”等重大問(wèn)題中，重大項(xiàng)目與大額度資金均屬于“錢”的范疇，即財(cái)政的范疇。也就是說(shuō)，各級(jí)黨委常委會(huì)或黨組的日常權(quán)力主要由治事權(quán)（重大事項(xiàng)決策）、用人權(quán)（重要人事任免）、財(cái)政權(quán)（重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)用）三大權(quán)力構(gòu)成，這就形成了當(dāng)代中國(guó)公共權(quán)力日常運(yùn)作的基本形態(tài)。

2012年11月中共十八大后，黨中央就以改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定以及經(jīng)過(guò)細(xì)化的六項(xiàng)禁令來(lái)集中整治形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”，而且以嚴(yán)控各級(jí)機(jī)關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)支出和公款吃喝為重點(diǎn)，嚴(yán)管“桌子邊的腐敗”“車輪上的腐敗”，堅(jiān)持“蒼蠅老虎一起打”。幾年一過(guò)，收效極其明顯，社會(huì)反響極好，并由此開創(chuàng)了從財(cái)政權(quán)入手，用責(zé)任制約束亂決策以及跑官買官行為，建構(gòu)財(cái)政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)的中國(guó)式國(guó)家治理的權(quán)力三分與監(jiān)督新范式。“下一步，關(guān)鍵是要抓住制度建設(shè)這個(gè)重點(diǎn)，以完善公務(wù)接待、財(cái)務(wù)預(yù)算和審計(jì)、考核問(wèn)責(zé)、監(jiān)督保障等制度為抓手，努力建立健全立體式、全方位的制度體系，以剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、強(qiáng)有力的監(jiān)督監(jiān)察、嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，切實(shí)遏制公款消費(fèi)中的各種違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象?！盵10]

三、當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)改革的總體部署與控權(quán)機(jī)制改革實(shí)踐

自2013年11月中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)改革的總體部署可以用“一個(gè)總綱、一個(gè)方案、一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)”來(lái)概括，其主線是圍繞建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的財(cái)政權(quán)而展開的，貫穿在其中的控權(quán)機(jī)制改革實(shí)踐主要是圍繞以控制三公經(jīng)費(fèi)支出為先導(dǎo)來(lái)構(gòu)建公開透明機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制、立法保障機(jī)制等而展開的，其價(jià)值取向在于建設(shè)陽(yáng)光政府責(zé)任政府法治政府。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)財(cái)政權(quán)改革做了如下總體部署，形成了財(cái)政權(quán)改革的“總綱”，其核心是6句話、24個(gè)字——“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。財(cái)政權(quán)改革的主要任務(wù)包括三大方面：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，重點(diǎn)是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制；二是完善稅收制度，重點(diǎn)是深化稅收制度改革，推進(jìn)增值稅改革，推進(jìn)消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅制、房地產(chǎn)稅等改革與立法工作；三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，重點(diǎn)是對(duì)中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)進(jìn)行合理劃分，理順中央和地方收入劃分。[4-2]財(cái)政權(quán)改革三大任務(wù)之間的邏輯關(guān)系，遵循先易后難、整體部署、分頭推進(jìn)的原則，首先是預(yù)算管理制度的改革，這是財(cái)政權(quán)改革的基礎(chǔ)，要先行一步；其次是相關(guān)稅種稅制改革，這是財(cái)政權(quán)改革的重點(diǎn)，是中央與地方收入劃分的前提；最后是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這是財(cái)政權(quán)改革的一大最終目標(biāo)，目的是為制度化的央地關(guān)系建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政基礎(chǔ)。

2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。此方案是按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確定的6句話、24個(gè)字的財(cái)政權(quán)改革“總綱”所做的關(guān)于財(cái)政權(quán)整體性改革設(shè)計(jì)。從制度設(shè)計(jì)視角可以看出這一方案的兩大特色：一是從立法權(quán)視角，圍繞到2020年建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一財(cái)稅體制改革目標(biāo)，樹立法治理念，依法理財(cái)，將財(cái)政運(yùn)行全面納入法制化軌道，其立法工作主要圍繞增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅六大稅種進(jìn)行立法或法律修訂工作。二是從行政權(quán)視角，圍繞建立陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、法治政府這一現(xiàn)代政府治理體系目標(biāo)，主要通過(guò)改進(jìn)預(yù)算管理制度、建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度兩大制度建設(shè)，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推進(jìn)民主理財(cái)，促進(jìn)各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。

2016年8月16日，在前述“總綱”“方案”的總體部署與整體設(shè)計(jì)下，國(guó)務(wù)院根據(jù)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化的要求，發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）。該指導(dǎo)意見(jiàn)的基本指導(dǎo)思想是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé)。該指導(dǎo)意見(jiàn)的改革內(nèi)容主要分為三塊：一是推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分；二是完善中央與地方支出責(zé)任劃分；三是加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

從制度化視角看該指導(dǎo)意見(jiàn)，最值得肯定的做法是為新型央地關(guān)系的重構(gòu)提供了一個(gè)基本的參照系：加強(qiáng)中央在保障國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)，提出逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)；加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、社會(huì)管理等職責(zé)，將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)，要逐步將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)；考慮到我國(guó)人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性要求，需要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此應(yīng)保有比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相對(duì)多一些的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。與此同時(shí)，對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

如果從財(cái)政權(quán)的四大內(nèi)容——稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)，以及立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)于財(cái)政權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政權(quán)改革的“總綱”“方案”“指導(dǎo)意見(jiàn)”中，與廣大民眾的認(rèn)知和認(rèn)可密切相關(guān)的最有成效做法，就是以控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出為先導(dǎo)來(lái)構(gòu)建公開透明機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制、立法保障機(jī)制等系列財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制體系。

2011年開始，中央政府（中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位）首次公開“三公”經(jīng)費(fèi)（公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車及購(gòu)置費(fèi)），隨后各地方政府也緊隨中央步調(diào)，開始公布“三公”預(yù)算。2012年底新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體登臺(tái)執(zhí)政后，繼續(xù)壓縮和嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”支出，其中，2013年“全面貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神，開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，堅(jiān)決反對(duì)‘四風(fēng)’，嚴(yán)格執(zhí)行‘約法三章’。中央國(guó)家機(jī)關(guān)‘三公’經(jīng)費(fèi)減少35％，31個(gè)省份本級(jí)公務(wù)接待費(fèi)減少26％”。[11]到2014年后，從中央到地方的“三公經(jīng)費(fèi)”得到有效控制，并開始不再成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

與此同時(shí)，與“三公”經(jīng)費(fèi)同時(shí)公開的是中央各部門預(yù)決算。中央各部門預(yù)決算公開呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：[12]一是預(yù)算公開范圍擴(kuò)大。除涉密部門外，中央和地方所有使用財(cái)政撥款的部門一般都向社會(huì)公開了本部門預(yù)決算。二是部門預(yù)算支出細(xì)化。在2013年教育、科學(xué)、技術(shù)等7個(gè)重點(diǎn)支出細(xì)化公開到項(xiàng)級(jí)科目的基礎(chǔ)上，2014年除涉密內(nèi)容外，中央部門預(yù)算全部公開到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目。三是“三公”經(jīng)費(fèi)亮細(xì)賬。在原有“五張表”（公共預(yù)算收支總表、公共預(yù)算收入表、公共預(yù)算支出表、公共預(yù)算財(cái)政撥款支出表和政府性基金預(yù)算支出表）的基礎(chǔ)上，新增了《“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算表》，并將當(dāng)年度“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)與前一年度預(yù)算數(shù)、預(yù)算執(zhí)行數(shù)分別列示，以方便社會(huì)公眾進(jìn)行對(duì)比，更好地實(shí)施輿論監(jiān)督；并將“公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)與運(yùn)行費(fèi)”拆分為“公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)”和“公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)”。

控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出、公開部門預(yù)決算，其目的是通過(guò)社會(huì)監(jiān)督之手，倒逼政府為建立公開透明的政府預(yù)算制度、陽(yáng)光政府建設(shè)、責(zé)任政府建設(shè)、法治政府建設(shè)奠定制度基礎(chǔ)，由此開創(chuàng)具有當(dāng)代中國(guó)特色的財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制建設(shè)之路。

在建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度方面，除了建立公開透明機(jī)制，最重大的立法成果是2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，并決定于2015年1月1日起施行。至此，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》在出臺(tái)20年后，完成了首次修改，并付諸實(shí)施。在經(jīng)過(guò)修訂的《預(yù)算法》中，一方面確認(rèn)了部門預(yù)算、決算及報(bào)表，機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排與使用情況，政府采購(gòu)情況等必須及時(shí)向社會(huì)公開，接受來(lái)自人大及其常委會(huì)、上級(jí)政府、審計(jì)部門以及社會(huì)與公民的多方監(jiān)督，另一方面具體界定了違反法律所必須承擔(dān)的包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任追究情形。此外，在2013年以后的財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制改革實(shí)踐中，通過(guò)推進(jìn)全口徑預(yù)算管理機(jī)制與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)施中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重等，有力地推動(dòng)了財(cái)政權(quán)改革的實(shí)際績(jī)效，有效地推動(dòng)了包括監(jiān)督約束機(jī)制、權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制、立法保障機(jī)制等在內(nèi)的財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制的長(zhǎng)效化、制度化與法制化進(jìn)程。

四、當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略安排與路徑選擇

從整體性視角看國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程的權(quán)力劃分方式，可以將國(guó)家權(quán)力劃分為用人權(quán)、財(cái)政權(quán)與治事權(quán)這三大權(quán)力。從這三大權(quán)力的最終決策權(quán)來(lái)看，均屬于執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨。比如“用人權(quán)”，各級(jí)人大、政府與政協(xié)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人均由中國(guó)共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)推薦（各級(jí)黨委機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人則按照黨內(nèi)程序規(guī)定選舉與任免），按照一定的法律程序進(jìn)行任免；比如“財(cái)政權(quán)”，主要由各級(jí)黨委和政府、企事業(yè)單位的黨委、黨組、黨政聯(lián)席會(huì)議等先根據(jù)黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)政治理想與當(dāng)前奮斗目標(biāo)，再根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，同時(shí)按照正確處理積累和消費(fèi)的關(guān)系、發(fā)展與民生的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等原則，科學(xué)制定適合本地區(qū)本部門的資源總體分配規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上由各級(jí)政府編制預(yù)算決算草案，再由各級(jí)人大審查批準(zhǔn)、改變撤銷、監(jiān)督實(shí)施（各部門、各單位按照各自的法律授權(quán)實(shí)施），最后由各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織執(zhí)行；比如“治事權(quán)”，事關(guān)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的大政方針的最高決策權(quán)在中國(guó)共產(chǎn)黨，再通過(guò)法定途徑變成國(guó)家意志以及治理國(guó)家和社會(huì)的政策體系，而各地區(qū)各部門各單位中重大事務(wù)決策權(quán)同樣也在各級(jí)黨組織手中，之后按照各自的法律程序變?yōu)楦骷?jí)政府的具體執(zhí)行計(jì)劃。

從國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程視角，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行用人權(quán)、財(cái)政權(quán)、治事權(quán)的三分與監(jiān)督范式，蘊(yùn)含著關(guān)于當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略安排與路徑選擇的內(nèi)在邏輯與策略體系。

在當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略安排方面，核心是理順黨、人民代表大會(huì)與政府三者的關(guān)系，具體就是發(fā)揮黨（黨委、黨組等）的“方向性作用”、發(fā)揮人大及其常委會(huì)的“審查性作用”、發(fā)揮政府的“績(jī)效性作用”，而“黨的方向性作用”“人大的審查性作用”與“政府的績(jī)效性作用”又是一個(gè)“三位一體”作用發(fā)揮過(guò)程。

具體說(shuō)來(lái)，可以從財(cái)政權(quán)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作流程來(lái)分析。首先，黨發(fā)揮“方向性作用”在于管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管統(tǒng)籌，決定財(cái)政資源的總體分配規(guī)劃，即雖然政府預(yù)算是以年度預(yù)算為單位的，但黨卻需要統(tǒng)籌積累和消費(fèi)的關(guān)系、發(fā)展和民生的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等事關(guān)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展方向的重大關(guān)系議題，統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)政治理想與當(dāng)前奮斗目標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系議題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展與群團(tuán)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系議題，不能“寅吃卯糧”“坐吃山空”，只顧眼前，只是為迎合民意而草率決策、輕率施政。黨委部門需要廣泛地汲取民意，整合社會(huì)各方面需求，擴(kuò)大公民參與范圍與方式，并結(jié)合國(guó)家、地區(qū)和單位長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前發(fā)展目標(biāo)，制定好中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與年度發(fā)展計(jì)劃有機(jī)銜接的科學(xué)規(guī)劃體系。

其次，人大發(fā)揮“審查性作用”在于管資源分配的合規(guī)性、項(xiàng)目設(shè)置的合理性、計(jì)劃的可執(zhí)行性，決定預(yù)算決算的審查批準(zhǔn)、改變撤銷與監(jiān)督實(shí)施。人大部門要對(duì)政府編制的預(yù)算決算草案進(jìn)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)，改變、撤銷與調(diào)整不適當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)、決定、命令和預(yù)算安排，并在實(shí)際執(zhí)行中加強(qiáng)監(jiān)督檢查，這是財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制改革設(shè)計(jì)戰(zhàn)略安排的最重要環(huán)節(jié)，而且這一環(huán)節(jié)可以起到保障“決策與執(zhí)行高效互動(dòng)”、“立法權(quán)、行政權(quán)與財(cái)政權(quán)一體化運(yùn)作”的重要作用。從以往的財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制實(shí)際績(jī)效來(lái)看，人大部門對(duì)政府編制的預(yù)算決算的審查批準(zhǔn)等行為，落實(shí)得最差，社會(huì)批評(píng)的聲音也最多，所做的監(jiān)督也往往“流于形式”，這也是財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)改革最需要努力的方向。

最后，政府發(fā)揮“績(jī)效性作用”在于管預(yù)算的有效執(zhí)行、高效率利用和必要的審計(jì)督察。各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)組織執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，將預(yù)算規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的年度績(jī)效計(jì)劃與可細(xì)化的具體操作方案，并通過(guò)及時(shí)的績(jī)效評(píng)估與有效的改進(jìn)完善，不斷提高各種預(yù)算項(xiàng)目與轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行績(jī)效。[13]與此同時(shí)，既接受來(lái)自政府系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，又接受政府外的黨委、人大、社會(huì)、民眾、媒體的多方面監(jiān)督。

在當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的路徑選擇方面，依據(jù)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略安排內(nèi)容，綜合中央的戰(zhàn)略部署、既有財(cái)政權(quán)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及民眾對(duì)財(cái)政權(quán)改革績(jī)效與方向的認(rèn)同度等因素，遵循財(cái)政權(quán)所內(nèi)蘊(yùn)的內(nèi)容體系，走制度化統(tǒng)率漸進(jìn)化、分層化與立體化的改革路徑，形成有關(guān)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制的漸進(jìn)式、立體式、全方位的機(jī)制與制度體系。正如習(xí)近平總書記在中央要求厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)的號(hào)召取得初步成效的時(shí)候，對(duì)后續(xù)改革方向提出了以制度建設(shè)為重點(diǎn)的要求，“下一步，關(guān)鍵是要抓住制度建設(shè)這個(gè)重點(diǎn)，以完善公務(wù)接待、財(cái)務(wù)預(yù)算和審計(jì)、考核問(wèn)責(zé)、監(jiān)督保障等制度為抓手，努力建立健全立體式、全方位的制度體系，以剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、強(qiáng)有力的監(jiān)督監(jiān)察、嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，切實(shí)遏制公款消費(fèi)中的各種違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象。”[14]

在筆者看來(lái)，這種財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)的路徑選擇可以從以下三個(gè)方面著手：一是從財(cái)政權(quán)改革內(nèi)容的先易后難程度出發(fā)，并結(jié)合廣大民眾對(duì)財(cái)政權(quán)改革最為關(guān)心的問(wèn)題，實(shí)行“先嚴(yán)控并公開政府三公經(jīng)費(fèi)支出”—“再全面推進(jìn)政府部門預(yù)算公開”—“后整體推進(jìn)黨委政府等部門預(yù)算公開”的推進(jìn)順序。與此同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)廣大民眾關(guān)心的如工資保險(xiǎn)福利、稅種設(shè)置、資金與項(xiàng)目分配、資金使用績(jī)效評(píng)估等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的跟蹤評(píng)估與及時(shí)調(diào)整，確保廣大人民群眾和廣大市場(chǎng)主體的獲得感和幸福感隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)而同步增長(zhǎng)。

二是從財(cái)政權(quán)內(nèi)容體系中的獨(dú)特內(nèi)容出發(fā)，緊緊抓住起到承上啟下作用的“資源分配規(guī)劃?rùn)?quán)”進(jìn)行重點(diǎn)改革，發(fā)揮其獨(dú)具的“牽一發(fā)而動(dòng)全身作用”與“四兩撥千斤作用”。當(dāng)代中國(guó)與西方國(guó)家有一個(gè)顯著不同的地方，就是在通常所說(shuō)的財(cái)政權(quán)的稅種設(shè)置權(quán)、稅收使用權(quán)、預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)四大內(nèi)容外，還有一個(gè)“資源整體使用規(guī)劃?rùn)?quán)”，它起到了把“稅種設(shè)置權(quán)”與“稅收使用權(quán)、預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)”有機(jī)連接和實(shí)際統(tǒng)領(lǐng)的作用。在科學(xué)設(shè)置了“稅種設(shè)置權(quán)”之后，由執(zhí)政黨、人大和政府共同對(duì)財(cái)政權(quán)的稅收來(lái)源進(jìn)行“資源整體使用規(guī)劃?rùn)?quán)”的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與整體部署，為做好后續(xù)的“稅收使用權(quán)、預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)”奠定可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，也為堵塞財(cái)政權(quán)漏洞，防治財(cái)政權(quán)腐敗，確保國(guó)家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與國(guó)家長(zhǎng)治久安等提供科學(xué)的健康的可持續(xù)的資源分配指導(dǎo)意見(jiàn)。

三是從財(cái)政權(quán)的功能性內(nèi)容劃分出發(fā)，重點(diǎn)做好對(duì)占據(jù)預(yù)算核心的一般公共預(yù)算的規(guī)劃、分配、執(zhí)行與評(píng)估工作。當(dāng)代中國(guó)預(yù)算的來(lái)源主要有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四大類，它們各自承擔(dān)不同的功能，而一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，是預(yù)算的主體結(jié)構(gòu)，其基本功能在于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面。做好了一般公共預(yù)算的整體設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行，也就抓好了財(cái)政權(quán)改革的重心，進(jìn)而為國(guó)家權(quán)力的用人權(quán)、財(cái)政權(quán)、治事權(quán)的三分與監(jiān)督范式的形成奠定了結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)。

當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)控權(quán)機(jī)制的戰(zhàn)略安排與路徑選擇是相輔相成的關(guān)系，一方面為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理日常運(yùn)作過(guò)程提供了國(guó)家權(quán)力的財(cái)政權(quán)、用人權(quán)、治事權(quán)三分與監(jiān)督新型理論解釋范式，另一方面又從財(cái)政權(quán)制約這一全新視角為探索有中國(guó)特色的權(quán)力制約之路提供了新的發(fā)展路徑。