司法部赴英國德國考察團

英國德國法律服務制度考察報告

司法部赴英國德國考察團

應英國司法部、德國司法和消費者保護部邀請，司法部副部長熊選國率中國司法代表團一行六人，于2017年7月19日至7月26日，對兩國進行了考察訪問。這次訪問的目的主要是考察兩國司法制度，重點是兩國律師、公證和法律援助制度變革和發(fā)展情況，為我國正在進行的律師、公證和法律援助等法律服務制度改革完善提供借鑒。

一、基本情況

訪問英國期間，熊選國副部長與英國司法部副部長吉恩勛爵舉行了會談，雙方就進一步加強司法領域合作等問題交換了意見，就加強兩國司法部高層交往和法律服務領域交流合作、推動“一帶一路”建設、法律服務發(fā)展等達成了共識；會見了英國出庭律師公會主席安德魯·蘭登、事務律師協(xié)會主席喬·伊根并進行了座談；考察了英國司法部國際與法律服務司、英國法律服務委員會、出庭律師公會、事務律師協(xié)會、事務律師管理委員會、法律援助委員會和貝克·麥堅時律師事務所并分別進行了座談。

訪問德國期間，熊選國與德國司法和消費者保護部國務秘書維爾茨舉行了會談，雙方就加強兩國司法部高層交往、支持兩國法律服務業(yè)共同發(fā)展、開展多層次多領域業(yè)務交流合作達成了共識；考察了德國司法和消費者保障部、聯(lián)邦律師協(xié)會、聯(lián)邦公證協(xié)會、柏林德和信律師事務所、K&L GATES公證處并進行了座談。

二、訪問成果

訪問期間，代表團廣泛接觸兩國司法界、法律實務界人士，宣傳黨的十八大以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革、全面依法治國取得的重大成就，深入介紹我國司法體制改革的最新進展，就進一步深化我國與英、德兩國在法律和司法領域的交流與合作，配合雙邊友好關系不斷發(fā)展，更好地為兩國經(jīng)貿(mào)合作、人員往來提供法律服務和保障，共同推動“一帶一路”建設及法律服務發(fā)展等達成了一系列共識。交流活動中，兩國有關人士對中國經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設情況非常關心，對我國在各方面取得成就表示欽佩和贊賞，期望與中國加強交流，深化合作，共同發(fā)展。同時，通過代表團的介紹，也增進了對我國司法制度改革、法治建設和人權保障等方面的認識和理解，為進一步加強和深化與兩國的交流合作打下了良好基礎。

英、德兩國分別是英美法系、大陸法系法律制度的典型代表，也是法律服務業(yè)較為發(fā)達的國家，在法治理念、司法制度和律師服務制度等方面各具傳統(tǒng)和特點。通過訪問，代表團對近年來兩國律師、公證和法律援助制度為適應其形勢發(fā)展需要所做的改革，特別在相關立法、監(jiān)管體制、發(fā)展模式、法律服務業(yè)國際化等方面的改革和最新發(fā)展情況有了比較充分的了解，達到了預期目的，取得積極成果。

（一）兩國律師制度和律師業(yè)發(fā)展情況

英國的法律體系分為三個地區(qū)：英格蘭和威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭。我們習慣上稱“英美法系”中的英國法，一般是指英格蘭和威爾士法，這次考察的英國律師制度也主要是指英格蘭和威爾士律師制度。目前，英國仍保留著二元制的律師制度，即把律師分為出庭律師（Barrister）和事務律師（Solicitor）兩大部分。2016年，英格蘭和威爾士有出庭律師1.6萬人，他們必須獨立執(zhí)業(yè)，但可組成辦公室（Chamber）在一起工作，現(xiàn)有410個這樣的辦公室。有事務律師17.8萬人，律師事務所10415家。此外，還有律政人員、特許財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓師、專利代理人、商標代理人等法律服務人員，總共約37萬多人，這些人共同構成了英國法律服務業(yè)。近年來，英國法律服務業(yè)發(fā)展很快，在全球法律服務領域居于領先地位，2016年為英國國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻了320億英鎊（占比1.6%），占全球法律服務市場的7%。英國律師業(yè)快速發(fā)展變革，與其主動適應全球法律服務競爭，積極改革調(diào)整其法律和政策密切相關。

2007年10月，英國制定公布了《法律服務法》。這部法律的實施對英國的律師制度及法律服務業(yè)帶來了深遠影響，從根本上改變了英國法律服務業(yè)格局。主要包括以下幾個方面：一是建立統(tǒng)一的法律服務監(jiān)管機構——法律服務委員會（LSB）。在此之前，英國律師業(yè)實行行業(yè)自治管理，出庭律師、事務律師分別由出庭律師公會和事務律師協(xié)會自行監(jiān)管。同時，專利代理人、商標代理人行業(yè)等也都有各自的監(jiān)管機構。這種自我管理的體制受到了公眾質(zhì)疑，認為協(xié)會是律師的利益代表，自己不能管好自己，也不能公正地保護消費者權益。因而《法律服務法》專門設立了一個“法律服務委員會”，負責對所有法律服務行業(yè)組織，包括對出庭律師公會和事務律師協(xié)會進行監(jiān)管，即對監(jiān)管者進行監(jiān)管。該委員會由司法部長任命，性質(zhì)不屬于傳統(tǒng)的政府機構，而是執(zhí)行性非政府公共機構，具有獨立的法律地位，既獨立于政府，也獨立于行業(yè)，但委員會的經(jīng)費來源于律師等各個職業(yè)的會費。法律服務委員會不對律師進行直接監(jiān)管，各行業(yè)日常的監(jiān)管職能仍由各自的監(jiān)管機構具體負責，只有當各監(jiān)管機構不能依法履行監(jiān)管職能時，法律服務委員會才對其進行監(jiān)管。在法律服務委員會的框架下，目前英國有8個這樣的監(jiān)管機構。二是設立法律投訴辦公室?！斗煞辗ā穼ⅰ氨Ｗo和促進消費者權益”作為整個監(jiān)管體系的核心，要求法律服務委員會必須設立一個消費者小組（LSCP），代表消費者表達意見。消費者小組提出的意見，法律服務委員會必須予以研究并作出回應。同時設立法律投訴辦公室（OLC），作為唯一一個受理所有法律服務投訴的機構，有權對投訴進行調(diào)查取證并作出處理決定，改變了以前不同行業(yè)有不同的投訴機構，受理不一、標準不一、不能有效保護消費者的情況。但投訴辦公室不具有懲戒職能，相關懲戒仍由各行業(yè)的監(jiān)管機構負責。三是把律師協(xié)會監(jiān)管職能與代表職能分開。2006年，出庭律師公會將其監(jiān)管職能分離出來，設立針對出庭律師的監(jiān)管機構——出庭律師標準委員會（BSB）。2007年，事務律師協(xié)會也將監(jiān)管職能分立出來，設立了獨立的監(jiān)管機構——事務律師監(jiān)管局（SRA），改變了律師協(xié)會集監(jiān)管職能與代表職能于一身的情況。四是允許非律師成為律師事務所合伙人（LDPs），參與事務所的管理，但非律師合伙人的比例不能超過25%，所持的股份也不得超過25%，且該非律師合伙人不得為英國其他法律職業(yè)人員、歐盟律師或者外國律師。非律師合伙人不能僅僅作為投資人、所有權人或者幕后老板，他們必須參與律所的管理，保證律所有效運行。五是創(chuàng)設替代性商業(yè)結構（ABS）。在此之前，英國律師事務所都是由律師投資并管理，形成了難以打破的格局。該法允許外部投資的介入的目的，一方面是為了減少律師對法律服務的壟斷，促進市場競爭；另一方面這種替代性商業(yè)結構使得律師（如出庭律師、事務律師、律政人員）與非律師人員（如會計師、地產(chǎn)代理人等）共同管理，有利于律師事務所為客戶提出一站式綜合服務，適應市場需求。這一模式創(chuàng)設后發(fā)展很快，2016年英國已有550家這類機構，雖然只占英國執(zhí)業(yè)機構的10%，但營業(yè)額已占到33%，其中有1個機構已在資本市場上市。

德國是典型的大陸法系國家，在司法制度、律師制度等方面與英國有很大不同。雖然經(jīng)過多年發(fā)展演變，德國在律師制度方面進行了一系列改革，律師業(yè)發(fā)展迅速，但總體上仍然保留著大陸法系的傳統(tǒng)和特點。一是律師制度法典化。德國有多部關于律師職業(yè)的成文法律和行業(yè)規(guī)范，主要包括《德國聯(lián)邦律師法》《專業(yè)律師法》《德國律師執(zhí)業(yè)規(guī)范》《聯(lián)邦律師收費條例》等法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，形成了較為完備的法律規(guī)范體系。其中僅《德國聯(lián)邦律師法》就有230多條，6萬多字，相當于我國《律師法》的7倍，規(guī)定十分具體詳盡。二是堅持律師職業(yè)的公共性和準司法屬性。近年來，德國律師業(yè)快速發(fā)展，目前德國已有執(zhí)業(yè)律師16.5萬多人，律師事務所6340多家，行業(yè)競爭日趨激烈。但德國仍然保持著對律師職業(yè)的傳統(tǒng)定位，法律明確規(guī)定“律師是獨立的司法機構”“律師從事的不是經(jīng)營活動”，強調(diào)律師的執(zhí)業(yè)活動既不受政府控制，也不完全屬于市場經(jīng)營行為，具有準司法機構性質(zhì)，其主要價值在于保障公民有機會獲得不受國家干預的法律專家的服務。同時，德國繼續(xù)實行律師強制代理訴訟制度，明確規(guī)定在州法院及初級法院的相關特定案件代理必須是律師，同時禁止非律師從事職業(yè)訴訟代理業(yè)務。三是嚴格的律師準入條件。法律規(guī)定只有獲得法官職業(yè)資格的人或者通過司法考試的人，才能被準許成為律師。取得律師資格要通過兩次國家司法考試，總的要求是，在大學至少學習3年半的法律，完成各項課程后報考第一次司法考試，考試合格者獲得“候補文官”資格，進入為期2年的預備期，參加統(tǒng)一司法研修，研修合格者可以參加第二次司法考試，通過考試者在德國稱之為“完全法律人”，即可申請擔任法官、檢察官和高級行政官員，也可以申請律師執(zhí)業(yè)。德國雖是聯(lián)邦制國家，但對律師執(zhí)業(yè)沒有地域限制，在一個聯(lián)邦州獲得資格即可在任何一個州申請執(zhí)業(yè)。四是促進律師專業(yè)化。法律規(guī)定在某一法律領域取得專門知識和經(jīng)驗的律師，由其所屬的律師公會授予專業(yè)律師職銜。德國制定了專門的《專業(yè)律師法》來推動并規(guī)范這一制度。2003年起，德國逐漸增加了授予專業(yè)律師的領域，目前已有23個專業(yè)可授予專業(yè)律師職銜，但每一名律師最多只能獲得3個領域的職銜。德國律師界認為，律師專業(yè)化是未來的發(fā)展趨勢。目前德國16.5萬律師中，有5萬多取得專業(yè)律師職銜，占律師總數(shù)的31%，其中勞動法領域的人數(shù)最多，超過1萬人，其次為婚姻家庭法、稅法，國際經(jīng)濟法領域人數(shù)最少，全德國僅20人。五是強化律師協(xié)會自治管理。德國早期（2001年之前）的律師管理體制主要以行政管理為主，司法行政機關、法院和律師行業(yè)協(xié)同履行管理職責。州司法部決定律師的執(zhí)業(yè)許可和出庭許可，決定對律師事務所、律師公司的設立許可。律師行業(yè)組織受司法部指導和監(jiān)督，律師協(xié)會主席團每年必須向司法部長書面報告工作。根據(jù)法律規(guī)定，律師協(xié)會經(jīng)司法行政部門批準后設立，無須進行工商、社團登記，目前德國有28個地方性律師協(xié)會。但隨著社會和司法體制的變化發(fā)展，德國近年對其管理體制進行了改革，廢止了律師出庭許可，將律師執(zhí)業(yè)許可、律師事務所設立許可賦予律師協(xié)會，強化律師協(xié)會的管理職權，司法行政部門僅對律師協(xié)會行使國家監(jiān)督職能，范圍限于法律和章程的遵守情況，特別是協(xié)會對被委托職責的履行情況。六是保持律師懲戒的中立性、司法性。德國的律師懲戒權由律師協(xié)會和法院共同行使。律師協(xié)會負責受理對律師的投訴，但只對輕微行為進行處分，處分種類只有訓誡一種，其他的違法違規(guī)行為則由律師法院實施懲戒。律師法院可以作出警告、嚴重警告、2.5萬歐元以下罰款、1至5年停業(yè)和吊銷執(zhí)業(yè)證等處罰。法律規(guī)定，在律師協(xié)會所在地設立一個律師法院，律師法院可按需要設立多個法庭，具體數(shù)量由司法行政部門確定，州司法部負責對律師法院進行監(jiān)督。律師法院的成員是榮譽法官，由律師擔任，任期5年。對律師的懲戒按職業(yè)訴訟程序，由律師法院進行審理，分地區(qū)法院、高等法院和聯(lián)邦法院三個審級，目的是體現(xiàn)律師懲戒的中立性和司法性，以維護律師的職業(yè)獨立。七是謹慎開放服務市場。與英國不同，德國對律師業(yè)創(chuàng)新持謹慎態(tài)度，雖然允許律師與專利、稅務、會計等職業(yè)組成聯(lián)合體開展混業(yè)經(jīng)營，但嚴格禁止資本進入律師業(yè)，認為會影響律師職業(yè)道德和職業(yè)獨立性。

（二）兩國公證制度和公證行業(yè)情況

英國沒有現(xiàn)行統(tǒng)一的公證法,目前適用的公證法是在1801、1833、1843年由議會通過的三個法令,根據(jù)調(diào)整范圍不同分別適用不同的公證人。目前，英格蘭和威爾士有公證員794名，其中專業(yè)公證員720多名，代書公證人70多人。代書公證人主要是出具發(fā)往英國本土之外、在語言和適用法律上有特別要求的公證文書，如涉外委托公證、商業(yè)公證和核實身份的公證文書等，這是與一般公證人的最大區(qū)別。根據(jù)《法律服務法》，2007年英國在法律服務委員會下設立了公證員協(xié)會和代書公證人協(xié)會兩個協(xié)會，代表和維護公證員權益。公證員協(xié)會根據(jù)需要收取會費，每位公證員每年交納625英鎊會費。英國公證機構的組織形式分合伙制和個人執(zhí)業(yè)兩種，合伙制公證處對合伙人數(shù)量無限制，可1人也可多人，執(zhí)業(yè)地域范圍也無限制。多人的合伙制公證處也是公證員單獨執(zhí)業(yè)，共同擔負公共費用支出。在公證制度的職能上，英國主要奉行“自愿公證”原則，法律很少規(guī)定“法定公證”的內(nèi)容，因而英國公證對經(jīng)濟活動和社會生活的保駕護航和預防糾紛的功能十分有限,對糾紛主要以“事后救濟”手段，即通過訴訟解決，因此英國的公證業(yè)在整體上發(fā)展較為緩慢。

德國《聯(lián)邦公證人法》于1961年頒布，最近一次修訂是2015年。該法主要規(guī)定了公證人資格、選任程序、公證協(xié)會組織和權限，與《公證書證法》《公證人協(xié)會守則》《法院和公證收費法》等共同構成了德國公證法律制度體系。德國在民商事領域規(guī)定某些重要的法律行為必須以公證文書形式作出，即法定公證，如不動產(chǎn)登記和商事登記等法律活動，必須經(jīng)過公證才具有法律效力和證明力。在準入方面，德國公證人由政府任命，受法院監(jiān)督，且人員總數(shù)受到限制，公證人不得兼職，對外承擔無限連帶責任。目前，德國有各類公證員7156人，公證員資格由州司法部授予，州法院院長任命。由于歷史原因，德國公證人分專業(yè)公證人和律師公證人兩類，專業(yè)公證人有1600多人，律師公證人有5500多人。其中，律師公證人需有5年以上律師工作經(jīng)歷，通過第三次司法考試后才能成為公證人。公證人與法官、檢察官、律師教育體系一致，需通過兩次國家司法考試。通過考試人員中，只有1～2%成為實習公證員。實習結束后，再根據(jù)員額空缺情況挑選優(yōu)秀人員任命為公證員，主要目的是保證公證員的綜合素質(zhì)和有效的監(jiān)管。在執(zhí)業(yè)方面，專業(yè)公證人可組成合伙制的公證機構，但每個公證員獨立行使權利，獨立承擔無限連帶責任。德國對公證員實行強制執(zhí)業(yè)保險，保額不低于1000萬歐元，以最大限度保證執(zhí)業(yè)規(guī)范性，維護當事人的合法權益。監(jiān)管方面，聯(lián)邦司法部負責有關公證的立法和政策，州司法部直接監(jiān)管公證員，具體職責則委托州法院院長行使，州法院院長委托專職法官定期審查公證處的公證文書。公證員違法違規(guī)的，州法院院長可根據(jù)情節(jié)作出警告、罰金、調(diào)任、解除公職等處罰。行業(yè)組織方面，德國有聯(lián)邦公證員協(xié)會和州公證員協(xié)會兩個協(xié)會，聯(lián)邦協(xié)會主要代表公證行業(yè)與政府溝通聯(lián)系，爭取政策支持，同時協(xié)助監(jiān)管機關對行業(yè)和公證員進行管理。州協(xié)會為州法院和州司法部對公證文書和公證員的紀律審查提供咨詢和意見建議，并協(xié)助政府審查。公證員的培訓和繼續(xù)教育由州公證員協(xié)會負責。

（三）兩國法律援助制度情況

英國是世界上最早建立法律援助制度的國家，現(xiàn)行法律援助制度的主要依據(jù)是2012年《法律援助、罪犯量刑與處罰法》。在英國，法律援助被作為國家必須承擔的責任和義務，資金主要來源于政府撥款。2017年，法律援助局（LAA）管理的預算為15億英鎊，實際使用18億英鎊，占司法部預算的20～25%。2008年金融危機后，英國政府全面削減財政支出，法律援助制度發(fā)生了較大變化。一是調(diào)整管理機構。2013年，英國在司法部內(nèi)設立專門機構——法律援助局，取代了原來的非政府機構——法律服務委員會（LSC），主要職責是對法律援助申請進行審查（每年處理申請量約為85萬件）、核算律師工作量并支付律師辦案補貼。目前，法律援助局設有16個辦事處，其中包括4個公共辯護辦事處，有1400名工作人員。共2500個分布在不同地方的機構及辦公室提供法律援助，包括律師事務所、調(diào)解機構以及其他非營利機構等，律師事務所承擔了99%的援助案件。二是縮小民事法律援助范圍。英國法律援助分為刑事法律援助和民事法律援助。刑事法律援助主要由事務律師、出庭律師或者公共辯護人提供，援助方式主要是在警察局值班，為被羈押的人提供咨詢和幫助，以及在刑事訴訟程序中提供咨詢和辯護。在民事法律援助方面，除提供法律咨詢和幫助外，主要是家庭糾紛的咨詢、調(diào)解和民事訴訟代理。改革中，英國主要縮小了民事訴訟代理的范圍，只針對最需要幫助的弱勢群體和最嚴重的案件提供援助。民事援助除由事務律師、出庭律師提供外，也可以由法律中心及非盈利法律機構的非律師提供。三是嚴格法律援助申請條件。英國法律援助包括申請、受理、審查、實施等基本程序，其中最主要的是經(jīng)濟資格審查（Means Test）。刑事法律援助主要對申請人的年度總收入及家庭情況進行審查。在民事方面，一般情況下如果個人可支配資產(chǎn)超過一定數(shù)額則不符合援助條件，如果有可支配資產(chǎn)并在符合援助條件范圍內(nèi)，則需要分擔部分費用。對民事法律援助還需進行案情審查（Merits Test），包括勝訴可能性審查、公共利益審查、理性付費審查、平衡性審查及是否窮盡其他救濟審查等，條件較為嚴格。四是援助方式多元化。英國采用合同制和公共辯護人方式提供法律援助。合同制是由法律援助局直接與律所訂立合同，由律所組織律師提供服務。公共辯護人是國家雇傭律師，專職從事法律援助。法律援助局有90個合同管理人，負責確保服務質(zhì)量和計費無誤。此外，英國還通過電話或互聯(lián)網(wǎng)提供免費信息和初步法律咨詢，鼓勵以非訴訟方式解決糾紛，引入法律保險、CFAs（“不贏不收費”約定）等制度，推動法律援助方式多元化。

德國沒有統(tǒng)一的法律援助法，其規(guī)定散見于相關法律中。德國憲法規(guī)定，各州負有保證經(jīng)濟困難的公民不因貧窮而得不到法律上平等保護的憲法義務。自2009年起，德國政府將法律援助義務擴展到法院訴訟外的咨詢和代理服務，形成了具有德國特點的法律援助體系。在管理方面，德國沒有全國性的監(jiān)管機構，法律援助管理工作授權由州法院直接實施，政府主要履行出資人職責。在援助提供方面，德國法律援助全部由私人律師提供，德國沒有“法律援助優(yōu)先權”或者“合同制”的規(guī)定，也沒有法律援助公共律師或者專職律師。在援助形式方面，當事人申請援助需提交經(jīng)濟狀況證明。法官根據(jù)提交的信息進行審查，以法院正式?jīng)Q定的形式批準或拒絕法律援助。法院訴訟類法律援助一旦作出裁定，當事人無需繳納訴訟費、律師費，所有費用均由財政支付。但如果敗訴，其訴訟費和律師費雖可免除，但需支付對方當事人的訴訟費和律師費，統(tǒng)稱費用轉(zhuǎn)承擔制度。一般情況下，法院會對勝訴可能性較小的案件作出不予援助的決定，以降低費用風險。在援助類別方面，主要有刑事、民事法律援助、法律援助咨詢和大學法律診所服務等類型。其中，大學法律診所最具德國特點，是法律援助的有效補充形式。法律診所一般設在大學法學系，由法學教授主持。根據(jù)規(guī)定，法律診所由大學生直接或間接提供服務，承擔援助任務。診所多集中在勞動法、租賃法、買賣合同法、救助法等領域內(nèi)案件標的少于1000歐元的案件，刑法、稅法則為法律診所的禁區(qū)。

三、思考與建議

律師、公證和法律援助制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進步的重要標志。在英、德兩國，律師、公證和法律援助制度都有著悠久的歷史，在經(jīng)濟社會生活和司法體系中都具有非常重要的地位和作用。從考察了解的情況看，兩國沒有固步自封，都在根據(jù)形勢的發(fā)展變化，積極推動改革創(chuàng)新，努力為法律服務業(yè)注入發(fā)展活力。當前，司法部正在按照中央決策部署，全力推進律師、公證和法律援助制度改革，其中一些問題可以根據(jù)我國實際對英、德兩國的有效做法予以借鑒。

（一）推進法律服務整體發(fā)展

目前，英國法律服務市場規(guī)模居全歐洲之首，收入占歐洲法律服務收入總額的五分之一，每年為英國貢獻近30億英鎊的出口收入。考察中我們感到，英國正在把其法律體系和法律服務作為核心競爭力加以扶持和宣傳，力圖將英國法像英語一樣推廣，大力拓展全球法律服務市場，爭當國際爭端解決和仲裁、調(diào)解中心。德國同樣認為在經(jīng)濟全球化時代，法律是一項重要的競爭因素，明確提出“法律—德國制造”的口號，推動法律服務的全球化、高效率、低費用，爭奪國際法律服務市場。當前，我國正在深入推進“一帶一路”建設。在這一進程中，法律服務不可或缺也不可替代。如何促進中國法律服務業(yè)發(fā)展壯大，參與國際競爭，更好地服務“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設，是我們面臨的重大課題。為此，我們要抓住機遇，積極創(chuàng)新，打造品牌，加速我國法律服務的整體發(fā)展。一方面可以通過優(yōu)惠政策和扶持措施，積極推動我國法律服務做大做強做優(yōu)，促進律師業(yè)規(guī)?；I(yè)化、國際化發(fā)展，推動中國律師及其他法律服務參與國際競爭和國際合作，增強中國法律服務國際競爭力和在國際規(guī)則制訂中的話語權。另一方面，可以借鑒英國設立法律服務委員會的做法，整合目前我國相對獨立發(fā)展、各自管理的律師公證、專利代理、商標代理、稅務代理及法律服務公司等資源，建立形成統(tǒng)一的法律服務管理體制，實現(xiàn)我國法律服務的整體規(guī)劃和發(fā)展。

（二）在律師制度方面

從考察情況看，英、德兩國的律師制度和律師業(yè)雖然存在差異，但一些共性的變革和發(fā)展方向值得思考借鑒。一是強化執(zhí)業(yè)監(jiān)管。英國在律師業(yè)監(jiān)管方面不遺余力，司法部、法律服務委員會、消費者投訴辦公室、出庭律師協(xié)會、出庭律師標準委員會、事務律師公會、事務律師管理局、法律監(jiān)察專員等多層機構和人員都對律師有監(jiān)管之責。德國更是將律師管理和懲戒納入司法體系，設立三級法院進行規(guī)范，保持監(jiān)管的獨立性。兩國的律師管理體制雖疊床架屋、人員臃腫，但其嚴格監(jiān)管的態(tài)度可見一斑。從處罰力度上看，英國事務律師管理局2015至2016年度啟動投訴調(diào)查377件，經(jīng)律師紀律審裁處（SDT）決定處罰的有129件（其中，除名75人，停業(yè)17人，罰款52人）。2014年，德國的律師法院共受理職業(yè)訴訟756起，20%的違法行為被處罰。兩國對律師執(zhí)業(yè)的嚴格監(jiān)管和懲戒，值得我們思考。當前，我國在律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管上存在機構設置與人員配置不足、規(guī)范不完善、標準不嚴格等問題，一定程度上影響和弱化了監(jiān)管職責的有效履行，建議進一步加強相關行政機關、律師協(xié)會的專門監(jiān)管力量，加強監(jiān)管和懲戒力度，以適應我國律師隊伍的快速發(fā)展和管理要求。二是強化律師協(xié)會職責。傳統(tǒng)上，英國的出庭律師、事務律師均實行行業(yè)自治，律師協(xié)會負責律師準入、管理、培訓和懲戒。改革之后，雖然律師懲戒主要由新設的出庭律師標準委員會和事務律師監(jiān)管局負責，但律師協(xié)會仍然保留著對行業(yè)的整體管理職能，而且職責更加明確，即作為律師業(yè)利益的代表者進行行業(yè)自治管理。出庭律師公會和事務律師協(xié)會均指定一線監(jiān)管人，分別總體負責出庭律師和事務律師監(jiān)管。其中，僅事務律師協(xié)會（包括事務律師監(jiān)管局）就有近800名工作人員，具體負責履行這一職責。德國更是在近年弱化了行政部門對律師的直接管理，將準入、管理、懲戒等職能全部移交律師協(xié)會，強化行業(yè)自治管理。建議借鑒兩國在行業(yè)管理上的有益經(jīng)驗，健全完善我國“兩結合”律師管理體制，切實加強律師協(xié)會建設，讓律師協(xié)會進一步發(fā)揮作用。三是創(chuàng)新發(fā)展模式?？疾熘校钊擞∠笊羁痰氖窃诼蓭焾?zhí)業(yè)模式和律師事務所組織形式上的開放態(tài)度和創(chuàng)新。傳統(tǒng)上英國的律師業(yè)被稱為“分裂的職業(yè)”，但近年來出庭律師、事務律師的區(qū)別正在縮小并日益融合。特別在律所組織形式上，自2012年起，英國允許外部投資介入律師業(yè)，設立替代性的商業(yè)結構（ABS），其中包括多元專業(yè)服務模式（MDP）、綜合法律服務模式（ILPs）等，極大地促進了英國律師業(yè)發(fā)展。目前，我國也正在探索律師執(zhí)業(yè)創(chuàng)新模式，中辦、國辦《關于深化律師制度改革的意見》提出，開展專利代理人、注冊會計師等專業(yè)人員擔任律師事務所特別合伙人試點，可以借鑒吸收英國在此方面經(jīng)驗和教訓。四是強化涉外法律服務管理。英國律師業(yè)對外完全開放，除一定的保留領域外，允許任何人都可以自由地就任何法律，包括英國法，提供法律咨詢和服務。允許外國律師以不同形式在英國法領域執(zhí)業(yè)或者設立辦事處，但必須遵守英國法律職業(yè)的適用標準，接受其管理。這一點值得我們思考借鑒。近年來，我國涉外法律服務發(fā)展很快，已有23個國家和地區(qū)的260家律所在華設立了329家代表機構，其中英國就有30家。但我們在涉外法律服務方面存在很多不適應問題，需要借鑒他國經(jīng)驗，在進一步擴大開放的基礎上加強管理。一方面可以考慮允許外國律師、律師事務所以一定身份加入全國律師協(xié)會，納入行業(yè)管理范圍，既賦予其相應權利也附加一定義務。另一方面，加強對外國律師和律師事務所監(jiān)管。以我們考察的倫敦貝克·麥堅時律師事務所為例，據(jù)了解每年英國監(jiān)管機構要到該所實地檢查3次，以保證律師事務所執(zhí)業(yè)合法合規(guī)。結合我國管理實際，有必要將外國律師事務所納入監(jiān)管范圍，通過年度檢查、考核的手段加強管理，以促進外國律師事務所在中國的依法執(zhí)業(yè)和健康發(fā)展。

（三）在公證制度方面

一是進一步明確行業(yè)協(xié)會職責。英、德兩國在政府與公證行業(yè)協(xié)會職責分工上十分明確。與律師行業(yè)管理體制不同，英、德兩國都偏重于政府行政管理。英國有法律服務委員會、兩個監(jiān)管機構和兩個協(xié)會，分別代表政府、公眾和行業(yè)會員利益，職責分工明確。德國有聯(lián)邦司法部、州司法部和聯(lián)邦公證協(xié)會、州公證協(xié)會，職責界限清晰，各司其職，各負其責。兩國對公證行業(yè)的高效管理和服務，值得我們借鑒。今年7月，司法部召開了全國公證工作會議，提出要完善“兩結合”管理體制，行政管理和行業(yè)管理同樣重要，不可顧此失彼，要建立健全重要決策會商、重要情況溝通、重要信息共享等工作機制。這為我國政府與公證行業(yè)協(xié)會的職責分工指明了方向。建議通過修改《公證法》及相關規(guī)章，進一步完善“兩結合”管理體制，更好地推動公證事業(yè)改革發(fā)展。二是加快公證信息化建設。2007年，德國聯(lián)邦公證協(xié)會投資研發(fā)了一款軟件，目前已有95%的公證人選擇使用，使辦理、查詢公證文書更加快捷，也極大提高了公證公信力。近年來，中國公證協(xié)會公證遺囑查詢平臺已在繼承領域發(fā)揮了重要作用，知識產(chǎn)權公證保護平臺也上線運行，將公證職能優(yōu)勢與平臺技術優(yōu)勢深度融合，為人民群眾辦理公證提供了便利。但就當前公證系統(tǒng)來看，信息化建設仍處于初級階段，加快建設尤為緊迫。建議在整體規(guī)劃和布局基礎上，進一步加強我國公證信息化建設，推進公證業(yè)務和管理信息化，推進信息互聯(lián)共享，有效提升公證管理服務能力和水平。三是加強公證員培訓及繼續(xù)教育。英德兩國都很注重公證人的培訓及繼續(xù)教育。德國律師公證人成為公證人后，每年要完成15個小時專業(yè)培訓課程。借鑒德國的做法，建議公證員的培訓和繼續(xù)教育要常抓不懈，由行政機關牽頭，公證行業(yè)協(xié)會配合，借助各地法學院校對公證管理人員、公證處主任開展管理培訓，對公證人員進行繼續(xù)教育，提高職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律和業(yè)務能力。

（四）在法律援助方面

一是探索合同制法律援助提供方式。合同制是英國法律援助提供基本方式。法律援助局作為一方當事人與律師事務所簽訂合同，明確各方權利義務。作為合同基本條款的律師費用雖不及律師在市場上的收費，但由于能夠獲得穩(wěn)定案源，在律師中很具吸引力。法律援助局作為受援人利益的代言人，對律師提供服務的要求以合同對價的形式予以體現(xiàn)，合同的招投標程序通過網(wǎng)上平臺完成，并主要通過同行評估來進行監(jiān)管，有利于保證援助質(zhì)量。與英國相比，法律援助預算和律師費用是我們面臨的共同問題。建議借鑒英國做法，探索完善合同制援助方式，通過合同競標嚴格管理，以有效提高法律援助案件質(zhì)量。二是加強法律援助申請審查。目前，我國在審查經(jīng)濟狀況時的主要考量標準僅為是否出具經(jīng)濟狀況證明，對于當事人申請表中填寫內(nèi)容的真實性，不做調(diào)查。建議適當借鑒相關經(jīng)驗，形成收入減支出的計算模式，支持家庭工作生活基本生活資料、必要生活開支，如贍養(yǎng)、撫養(yǎng)費不計算在內(nèi)。同時，可以考慮引入訴訟勝訴前景預測、訴訟周期評估及訴訟風險評估機制。三是探索實行費用分擔機制。根據(jù)英國的費用分擔制度，除部分法律援助案件對于受援人來說完全免費外，受援人在資產(chǎn)收入達到一定水平但又不足以支付全部法律服務費用時，需要承擔一部分法律援助費用。費用分擔制度可以將一些無法負擔全部費用或支付了全部費用則會對其經(jīng)濟狀況和生活造成嚴重影響的困難人群納入法律援助對象范圍，擴大法律援助覆蓋面。四是逐步縮小援助補貼與市場價格的差距。在我國，法律援助是律師的法定義務。實踐中，各地法律援助機構均以包干方式支付律師辦案成本，不支付律師勞動報酬。法律援助補貼與法律服務市場價格懸殊較大，不利于調(diào)動律師參與法律援助服務的積極性?？梢钥紤]探索政府購買法律援助服務實行定價，且定價應當比當前的法律援助補貼高出一定的比例，逐步縮小法律援助補貼與法律服務市場價格的差距，激發(fā)律師參與法律援助的積極性。

（司法部赴英國德國考察團成員：司法部副部長熊選國、四川省司法廳廳長陳明國、司法部律師公證工作指導司副司長楊向斌、中國公證協(xié)會秘書長曹陽、司法部國際合作局副調(diào)研員王杰華、司法部辦公廳干部郭恒亮）

（責任編輯：賀 堃）