建立房地產(chǎn)的長效機制釋放了什么信號

尹中立

2016年12月16日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議強調：房子是用來住的、不是用來炒的，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。此論述在社會上受到廣泛關注，最受關注的是“加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制”，對這段文字也有各種各樣的解讀。筆者認為，這是中國住房制度改革的重要里程碑，意味著我國的住房制度建設進入了一個新的歷史階段。

建立長效機制意在對住房制度進行重新設計

要準確理解該段話的涵義需要回顧一下我國住房制度改革的歷史。中國住房制度的改革起源于80年代初期，但一直進展緩慢，為了應對亞洲金融危機的沖擊，1998年以國務院名義頒發(fā)了《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號，簡稱23號文件），23號文件是中國住房制度從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的標志。

在23號文件頒發(fā)之前，我國城鎮(zhèn)居民的住房一直實施的是實物配給的方式，城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位負責解決所有職工的住房建設和分配，住房實行的是免費或接近免費分配的方式，對應的職工工資里是不包括住居成本的。這種高度福利、實物配給的住房制度的最致命的缺陷是效率低，導致城市住房嚴重短缺。1998年之前我國城鎮(zhèn)每年新建的住房數(shù)量僅幾千萬平方米，不足2016年萬科公司的一年的住房銷售量。有些城市人均住房面積不足10平方米，甚至低于解放之初的人均住房消費水平。

23號文件的核心思想是實行住房市場化改革，建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：占城市人口10%的最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；占城鎮(zhèn)人口70%的中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭（占人口10%）購買、租賃市場價商品住房。

該制度的實施極大地刺激了我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，房地產(chǎn)投資在隨后的十幾年里平均增長超過20%，最近幾年，每年新增商品房面積都超過10億平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積超過了30平方米，超過了中等發(fā)達國家的住房消費水平，中國從總體上告別了住房短缺的時代。

影響我國住房制度的另外一個重要文件是2003年8月出臺的《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號，簡稱18號文件）。18號文件的核心思想是要減少保障性住房在住房市場的比例，強調房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟增長中的支柱產(chǎn)業(yè)地位。從事后的結果看，18號文件的指導思想是值得商榷的，主要是過度強調住房的市場化，削弱了住房保障的作用。為了貫徹住房市場化的思路，2004年出臺了土地的“招、拍、掛”制度及后來的土地儲備制度，這些制度漸漸演變?yōu)橥恋刎斦?，結果是推高了土地價格，此后住房價格節(jié)節(jié)高升與這些都不無關系。

2007年，為了抑制房價的過快上漲，國務院出臺了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號，簡稱24號文件）。24號文件的核心內容是強調住房保障，實質是對2003年的18號文件的一次修正，開始認識到住房領域不能過度市場化，政府還要適度保障中低收入階層的住房保障問題。但前面的住房市場化已經(jīng)與地方政府的土地財政緊緊結合在一起，形成了強大的合力，積重難返。因此，24號文件并沒有起到很好的效果，一直持續(xù)到現(xiàn)在。

從上述住房制度改革的歷史回顧中可以看出，我國的住房制度設計一直在探索，試圖在“高度福利化”與“高度市場化”之間找到平衡點。實踐已經(jīng)證明，改革前的高度福利化的住房制度效率較低，但過度強調市場化的住房制度在中國現(xiàn)有國情下容易導致地方財政對土地的過度依賴，刺激房價并容易出現(xiàn)房地產(chǎn)價格泡沫。

中央經(jīng)濟工作會議強調“房子是用來住的，不是用來炒的”“加快建立基礎性制度和長效機制”是扭轉多年來形成的以房地產(chǎn)為支柱的經(jīng)濟增長方式之舉，也是住房制度的重新梳理和設計，它將使我國的住房制度向更加合理、更符合國情的方向演變。將來在回顧中國住房制度變革的歷史過程中，我相信這個文件同樣是個里程碑，是個轉折點。

從戰(zhàn)略高度對待住房制度的調整

2015年年底至2016年的房價暴漲，住房問題再次凸顯出來。在過去一年左右的時間里，以深圳、北京、上海為龍頭的一線城市和部分二線城市的房價上漲了50%左右，如今，我國不少城市的房價已經(jīng)與世界級大都市的房價接軌。如果再按照現(xiàn)有的路子走下去，地價與房價互相促進，似乎樓市將會永遠繁榮下去（該觀點似乎已經(jīng)成為共識）。有些人甚至認為2017年的房價暴漲將超過2016年。

但不要忘記“天下沒有免費的午餐”，房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟的一個組成部分，房地產(chǎn)市場的過度繁榮是不可持續(xù)的，現(xiàn)在的房價將轉化為未來的工資成本，房價的大幅度上漲一定對應未來工資的大幅度上漲，意味著中國的國家競爭力在降低。我國在短短的十幾年時間里成為世界制造業(yè)中心，靠的是人工成本優(yōu)勢，如果我國房價過快上漲勢必導致人工成本過快上升，制造業(yè)的成本優(yōu)勢將逐漸喪失或接近于喪失。最近幾年，大量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉移到東南亞其他國家。連深圳華為這樣具有國際技術優(yōu)勢的電信巨頭都已經(jīng)感受到房價上漲帶來的成本壓力，可見該問題的嚴重性。

我國制造業(yè)競爭力的優(yōu)勢逐漸喪失將改變資本的流向。盡管我國連續(xù)20多年是世界上吸引外資最多的國家，但必須看到最近幾年國際資本流向的改變。2015年我國對外貿(mào)易順差加上外商直接投資的數(shù)量超過5000億美元，而當年我國的外匯儲備減少了5000多億美元，可見2015年有1萬億美元的資本流出。2016年我國的對外投資幾乎是翻倍地增長，除了直接對外投資外，資金還通過各種地下通道流出，這一點從外匯儲備數(shù)據(jù)就可以看出端倪，在外貿(mào)依然保持較大順差的情況下外匯儲備在過去兩年里減少了約1萬億美元。表面的原因是人民幣匯率貶值所致，深層原因則是房價上升太快致使中國的制造業(yè)競爭力下降。如果美國采取減稅的策略，而中國繼續(xù)采取以房地產(chǎn)為支柱來推動經(jīng)濟增長，則中美兩國的競爭勝負不言自明。

重新構建我國住房制度的幾個要點

住房制度的重新定位涉及面十分廣泛，是一項系統(tǒng)工程，這次中央經(jīng)濟工作會議明確提出要“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段”，筆者理解如下：

所謂的“立法手段”是指：從長期制度層面，可以通過立法的形式將現(xiàn)代住房制度理念確立為我國住房制度的指導思想，盡快啟動《住宅法》和《住房保障法》的立法工作，以法律的方式明確規(guī)定各行為主體有關住房產(chǎn)生、分配、流通過程中的權利和責任。

所謂“金融手段”是指：在吸收各國政策性住房金融制度建設經(jīng)驗的基礎上，構建符合我國國情的政策性住房金融體系，以期對普通居民的自住購房提供優(yōu)惠的金融支持。可以在住房公積金體系的基礎上構建我國的住房銀行。在新的住房金融體系建成之前，完善當前實行的“限貸”政策，對首套普通住房采取利率優(yōu)惠，對二套及以上購房提高利率及首付比例。

所謂的“土地手段”是指：構建城鄉(xiāng)一體的土地市場，打破地方政府壟斷的土地市場。從短期政策操作來看可以修改土地拍賣制度，實現(xiàn)以建設目標為主線的招標制度。建設目標的制定，必須考慮房價目標，房地產(chǎn)數(shù)量、質量、環(huán)境目標，吸納移民目標，保障住房最低剛性需求的目標等。地方政府，不是以獲得最大土地轉讓金為目的，而是以實現(xiàn)城市長期發(fā)展目標為目的，提供土地，讓開發(fā)商以競標的形式整體開發(fā)，政府通過驗收和監(jiān)督，確保開發(fā)進度和質量。

所謂的“財稅”政策應該是：對不同的住房實行有差別化的稅收政策，對第一套普通住宅可以享受各項稅收減免，對第二套及以上住房在購買、持有和交易轉讓過程中采取累進的稅率。

但應該看到，上述住房制度的調整是一項艱巨的任務，只有在外界的強大沖擊下才使之成為現(xiàn)實，就像1998年出臺23號文件背景一樣（沒有亞洲金融危機就不會有23號文件）。因為房地產(chǎn)市場已經(jīng)積重難返，牽一發(fā)而動全身，希望上述任務能早日實現(xiàn)。

作者系中國社會科學院金融所房地產(chǎn)金融中心主任

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