余勁松 任 強(qiáng)

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

論“產(chǎn)能過(guò)?！迸c反補(bǔ)貼協(xié)定沖突

余勁松 任 強(qiáng)

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

產(chǎn)能過(guò)剩不單引起國(guó)內(nèi)關(guān)注，也在世界范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。2017年1月13日，美國(guó)政府向WTO組織提請(qǐng)關(guān)于中國(guó)政府給予原材料鋁生產(chǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼的磋商請(qǐng)求(DS519)。本案是美國(guó)就中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)“產(chǎn)能過(guò)?！痹赪TO提起的首次訴訟，指責(zé)我國(guó)各地方政府以產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，使用各種補(bǔ)貼為政策杠桿不當(dāng)干預(yù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，違反反補(bǔ)貼協(xié)定(SCM協(xié)定)。今后可以預(yù)測(cè)美國(guó)還會(huì)在煤炭、鋼鐵等屬于中國(guó)嚴(yán)重的“產(chǎn)能過(guò)?！钡念I(lǐng)域在WTO提起磋商請(qǐng)求。因此以過(guò)往案例為依據(jù)，條分縷析補(bǔ)貼的三要素，最后提出救濟(jì)措施為正在磋商中的案件和以后將會(huì)發(fā)生的涉及“產(chǎn)能過(guò)剩”的案件追尋中國(guó)自身不足，尋求法律依據(jù)，避免今后在WTO訴訟中處于不利地位。

產(chǎn)業(yè)政策 產(chǎn)能過(guò)剩 補(bǔ)貼

引言

西方國(guó)家認(rèn)為中國(guó)的“產(chǎn)能過(guò)?！币巡辉偈侵袊?guó)自身事務(wù)，而是一個(gè)國(guó)際高度關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)能過(guò)?！币呀?jīng)實(shí)質(zhì)上侵害或存在潛在的威脅它國(guó)相同產(chǎn)業(yè)，所以“去產(chǎn)能”不單是中國(guó)自身提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，供給側(cè)改革的需要也是他國(guó)對(duì)中國(guó)提出基于保護(hù)公平貿(mào)易，維護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的訴求。2017年1月13日，美國(guó)正式向WTO提起與中國(guó)關(guān)于原材料鋁的補(bǔ)貼磋商請(qǐng)求(DS519)，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)政府給予相關(guān)生產(chǎn)原材料鋁的企業(yè)補(bǔ)貼違反了SCM協(xié)定規(guī)定。表面上此案依舊是延續(xù)中美曠日持久的補(bǔ)貼大戰(zhàn)，實(shí)際上可以說(shuō)是美國(guó)首次以“產(chǎn)能過(guò)剩”侵害本國(guó)產(chǎn)業(yè)為根本目的，以反補(bǔ)貼為手段迫使中國(guó)加快“去產(chǎn)能”工作。因此，未雨綢繆，率先研究當(dāng)下我國(guó)相關(guān)行業(yè)由于產(chǎn)能過(guò)剩在WTO制度下所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)就尤為重要。

一、中國(guó)“產(chǎn)能過(guò)剩”特征和成因

在國(guó)際上，一般以生產(chǎn)能力使用率(capacity utilization rates)來(lái)判斷產(chǎn)能過(guò)剩，在絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的該使用率是79%-83%，一般認(rèn)為若該使用率高出90%說(shuō)明一國(guó)的產(chǎn)能短缺或者說(shuō)產(chǎn)能不足，而若低于79%意味著一國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。那么我國(guó)的“產(chǎn)能過(guò)?！庇志哂惺裁礃拥奶卣?，形成這些特征的原因是什么？

我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩具有：領(lǐng)域的全面性、僵尸企業(yè)(國(guó)企)多、治理難的特征。首先，現(xiàn)階段我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩表現(xiàn)為幾乎是全領(lǐng)域的。不僅存在于傳統(tǒng)行業(yè)中，也存在于新興產(chǎn)業(yè)中，重工業(yè)的問(wèn)題最嚴(yán)重，輕工業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩也在不斷形成。并且傳統(tǒng)行業(yè)中的產(chǎn)能過(guò)剩是長(zhǎng)期的、絕對(duì)的，而不是暫時(shí)的，相對(duì)的。依據(jù)國(guó)家發(fā)改委在2013年對(duì)39種產(chǎn)品的統(tǒng)計(jì)，其中有21種產(chǎn)品的生產(chǎn)能力使用率是低于79%，說(shuō)明這21種產(chǎn)品屬于產(chǎn)能過(guò)剩。而這21種產(chǎn)品主要集中在傳統(tǒng)的制造業(yè)中，例如鋼鐵、水泥、粗玻璃、鋁等，中國(guó)的鋼鐵企業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能被指責(zé)引發(fā)了世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)的危機(jī)，2004年至2014年，全球鋼鐵產(chǎn)量增加了57%，其中中國(guó)就貢獻(xiàn)了91%的增量，而在同一時(shí)期2005年至2016年間，全球鋼鐵的需求僅增長(zhǎng)了43.3%。[1]P105業(yè)界的共識(shí)是以下八種產(chǎn)業(yè)在我國(guó)已被公認(rèn)為產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重：(1)鋼鐵(2)煤炭(3)平板玻璃(4)水泥(5)電解鋁(6)光伏(7)石化(8)風(fēng)能。

其次在產(chǎn)能過(guò)剩的領(lǐng)域，尤其是傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，例如鋼鐵、煤炭領(lǐng)域，僵尸企業(yè)眾多并且多數(shù)為國(guó)有企業(yè)。僵尸企業(yè)是那些長(zhǎng)期入不敷出，只能靠政府或銀行“輸血”才能維持的企業(yè)。僵尸企業(yè)比例最高的五個(gè)行業(yè)分別是：鋼鐵(51.43%)、房地產(chǎn)(44.53%)、建筑裝飾(31.76%)、商業(yè)貿(mào)易(28.89%)和綜合類(21.95%)。①國(guó)資委曾梳理出中央企業(yè)需要專項(xiàng)處置和治理的“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)2041戶，涉及資產(chǎn)3萬(wàn)億元，國(guó)資委在2016年5月初表示：“今明兩年壓減央企10%左右鋼鐵和煤炭現(xiàn)有產(chǎn)能”。②

最后，當(dāng)下產(chǎn)能過(guò)剩還表現(xiàn)出令人頭疼的“治理難”。我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)進(jìn)入一種惡性循環(huán)，即中央政府出臺(tái)什么產(chǎn)業(yè)政策，各地方政府便蜂擁而上投資什么產(chǎn)業(yè)，前一個(gè)五年規(guī)劃講振興產(chǎn)業(yè)，后一個(gè)五年規(guī)劃便提出該產(chǎn)業(yè)的去產(chǎn)能計(jì)劃。從中央政府各部委到各地方政府又以各種通知、決定和意見(jiàn)對(duì)前五年規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)控，往往結(jié)果事與愿違。例如，在十一五期間，2009年國(guó)家頒布了《十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與振興規(guī)劃》，提出對(duì)鋼鐵、汽車、船舶有色金屬等十個(gè)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)扶持，但是到了十二五期間，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，上述行業(yè)90%以上的產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率低于80%，并且產(chǎn)能利用率低于60%的產(chǎn)品低于四分之一；很顯然，以鋼鐵等重工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)擴(kuò)散為制造業(yè)整體的產(chǎn)能過(guò)剩，2013年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中涉及產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等，幾乎都是曾在2009年要振興的范圍之內(nèi)。[2]P19

“產(chǎn)能過(guò)?！钡脑蛴趾卧?？過(guò)往的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)指出產(chǎn)能過(guò)剩的原因有多種。例如，經(jīng)濟(jì)周期、市場(chǎng)供需關(guān)系、企業(yè)自身管理等等，但我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩存在一個(gè)不可忽視的重要因素，這就是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的不當(dāng)干預(yù)。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)基于政府使用“看的見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)，其理論基礎(chǔ)是“市場(chǎng)失靈理論”。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)以市場(chǎng)為根基，預(yù)先假設(shè)完全自由競(jìng)爭(zhēng)、信息完備的市場(chǎng)，而后基于現(xiàn)實(shí)指出因市場(chǎng)交易主體的無(wú)知、信息的不對(duì)稱等因素造成市場(chǎng)之失靈，故而市場(chǎng)需要“看的見(jiàn)的手”予以調(diào)節(jié)。

政府通常從兩個(gè)層面予以干預(yù)市場(chǎng)：首先是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)上的布局?，F(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)已經(jīng)表明產(chǎn)業(yè)政策具有兩面性：一方面一些尚未投產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，一些幼稚產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)業(yè)政策而得以發(fā)展，從而形成新型產(chǎn)業(yè)乃至支柱型產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而改變本國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如，隨著21世紀(jì)“海上絲綢之路”的實(shí)施，過(guò)去無(wú)人問(wèn)津的游輪產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。郵輪產(chǎn)業(yè)在我國(guó)屬于幼稚產(chǎn)業(yè)，國(guó)家因此頒布系列政策，推動(dòng)以郵輪為核心產(chǎn)業(yè)集群，提升我國(guó)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]P63。但另一方面產(chǎn)業(yè)政策具有讓政府“挑選”產(chǎn)業(yè)的屬性，易于引發(fā)不公平的競(jìng)爭(zhēng)。例如，對(duì)于一些初級(jí)加工產(chǎn)品或海外銷路較好的產(chǎn)品，政府可以制定針對(duì)該出口產(chǎn)業(yè)的系列優(yōu)惠出口產(chǎn)業(yè)政策，刺激出口，引發(fā)國(guó)際貿(mào)易的不公平競(jìng)爭(zhēng)或造成國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)的扭曲。產(chǎn)業(yè)政策放到我國(guó)的環(huán)境下，又強(qiáng)烈的表現(xiàn)為給予各級(jí)地方政府干預(yù)市場(chǎng)的政策依據(jù)。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是一項(xiàng)從上到下的系統(tǒng)性工程，國(guó)務(wù)院先出臺(tái)宏觀的指導(dǎo)性文件，之后全國(guó)22省、4直轄市、5自治區(qū)(2個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省除外)又依中央文件出臺(tái)本省、自治區(qū)或直轄市的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施文件，之后再按照行政區(qū)劃層層下移，下級(jí)政府部門(mén)依上級(jí)部門(mén)產(chǎn)業(yè)政策文件撰寫(xiě)本轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策文件，形成了倒樹(shù)型的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)，所以我國(guó)的產(chǎn)業(yè)具有系統(tǒng)性、背后有政府強(qiáng)有力的推手。在國(guó)家層面，隨產(chǎn)業(yè)政策的推出，各部委與之配套的相關(guān)政策又以通知、決定或意見(jiàn)的形式出臺(tái)，存在著管理部門(mén)多，職能交叉、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。又由于倒樹(shù)型的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)果，中央政府的產(chǎn)業(yè)政策通常具有宏觀和概括性，所以產(chǎn)業(yè)政策的具體落實(shí)在地方政府。地方政府出于本級(jí)政府業(yè)績(jī)的考慮、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要故而一哄而上投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成產(chǎn)能過(guò)剩。其次，各級(jí)政府又因有產(chǎn)業(yè)政策這一“尚方寶劍”可以干預(yù)企業(yè)這一市場(chǎng)的基本組成單位。政府干預(yù)企業(yè)常用、最有效的手段即給予企業(yè)各種類型的補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼又是基于倒樹(shù)型的產(chǎn)業(yè)政策以各種通知、決議、函件的形式出現(xiàn)，彰顯地方政府的 “父愛(ài)主義”。由于各地政府一窩蜂的因產(chǎn)業(yè)政策重復(fù)投資，形成了有條件的辦產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有條件的向上級(jí)政府要政策的辦產(chǎn)業(yè)，名目繁多的補(bǔ)貼造成企業(yè)失去對(duì)市場(chǎng)敏銳的嗅覺(jué)，進(jìn)而瘋狂的擴(kuò)產(chǎn)引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩。以汽車行業(yè)為例，2010 ～ 2012 年汽車行業(yè)出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的生產(chǎn)形勢(shì)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)文件指出，在地方政府的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)汽車企業(yè)的快速擴(kuò)張加劇了產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)主要30 家汽車企業(yè)( 集團(tuán)) 2015 年年底規(guī)劃產(chǎn)能3124 萬(wàn)輛，而3000 萬(wàn)輛以上的產(chǎn)能就已經(jīng)相當(dāng)于全球汽車年銷量的一半，嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。[4]P56最后，在我國(guó)能夠享受產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠的又首先是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)也是踐行產(chǎn)業(yè)政策的先行者。國(guó)有企業(yè)因產(chǎn)權(quán)的剛性、規(guī)模的剛性以及預(yù)算的軟約束的特征，③使得各地方政府具有給予國(guó)企各種支持的偏好，當(dāng)這些國(guó)企一旦資不抵債，無(wú)法生存之時(shí)，作為各級(jí)地方政府，更是進(jìn)退維谷。往往傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的鋼鐵、水泥等企業(yè)是地方政府財(cái)政收入的大戶，一些地區(qū)圍繞該產(chǎn)業(yè)還建立了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大。若去產(chǎn)能，一方面會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和官員的政績(jī)考核，嚴(yán)重的甚至?xí){到本地金融安全，當(dāng)?shù)厥I(yè)人口的增加，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，地方政府較為愿意采取的方式是扶持產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)，保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。周而復(fù)始，形成越虧損越要救濟(jì)的僵尸企業(yè)。也因此使得我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策又具有“扶持弱者”的特點(diǎn)。

二、產(chǎn)能過(guò)剩與SCM協(xié)定的沖突

實(shí)際上，政府給予企業(yè)補(bǔ)貼的問(wèn)題早已是國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題?；谘a(bǔ)貼會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成扭曲，引起不公平貿(mào)易故而SCM協(xié)定以附件的形式納入到WTO規(guī)則體系中，用以規(guī)制政府的補(bǔ)貼行為。正如前文所述，中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩已是國(guó)際化問(wèn)題，各國(guó)也試圖把產(chǎn)能過(guò)剩放入到WTO規(guī)則體系中予以規(guī)制。在WTO系列規(guī)則中，依媒體的報(bào)道以及國(guó)外學(xué)術(shù)文獻(xiàn)研究，各締約國(guó)首選用SCM協(xié)定予以規(guī)制“中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩”，因此研究產(chǎn)能過(guò)剩與SCM協(xié)定的法律沖突問(wèn)題就尤為重要。 現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)已經(jīng)表明，依產(chǎn)業(yè)政策，政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼主要有：(1)財(cái)政補(bǔ)貼，(2)銀行信貸，(3)土地優(yōu)惠，(4)水電價(jià)格補(bǔ)貼，(5)稅收優(yōu)惠。例如，在財(cái)政補(bǔ)貼方面，以光伏產(chǎn)業(yè)為例，中央政府對(duì)光伏曾在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期給予高達(dá)70%的投資補(bǔ)貼，引發(fā)全國(guó)范圍內(nèi)的光伏投資狂潮。[5]P57又以石化產(chǎn)業(yè)為例，中國(guó)石化以50億元成為2015年度“補(bǔ)貼王”，中國(guó)石油以48億元補(bǔ)貼屈居亞軍。受益于煤價(jià)下降而悶聲發(fā)財(cái)?shù)碾娏π袠I(yè)中42家上市電企合計(jì)“進(jìn)補(bǔ)”30億元，更有百余家僵尸企業(yè)連年靠政府補(bǔ)貼茍延殘喘。④在銀行信貸方面，除國(guó)家政策層面支持外，地方政府也常通過(guò)城市銀行，以低息貸款為手段，引導(dǎo)企業(yè)投資。在土地優(yōu)惠方面，常有媒體報(bào)道地方政府均以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際土地價(jià)值的價(jià)格向企業(yè)供地，甚至以零地價(jià)的方式向企業(yè)供地。鋼鐵、電解鋁等制造業(yè)因需耗費(fèi)大量水電造成成本高昂，為降低企業(yè)成本，地方政府會(huì)出臺(tái)電價(jià)、水價(jià)的補(bǔ)貼政策。在稅收優(yōu)惠方面，一些地方政府在自己權(quán)限內(nèi)向企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，例如減免地方稅費(fèi)等。

上述的五種補(bǔ)貼是否符合SCM協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼定義的三要素(補(bǔ)貼的提供者、授予利益和補(bǔ)貼的專項(xiàng)性)，是否違反SCM協(xié)定，下文條分縷析予以闡述。

(一)補(bǔ)貼的提供者。SCM協(xié)定

第1.1(a)對(duì)補(bǔ)貼的提供者定義了三類“政府”、“公共機(jī)構(gòu)”和“受政府委托或指示的私營(yíng)機(jī)構(gòu)”。對(duì)于DSB來(lái)說(shuō)，判定補(bǔ)貼的提供者可以說(shuō)是做選擇題，在三類提供者中進(jìn)行選擇。在我國(guó)，財(cái)政補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠的提供者是政府。無(wú)論是中央政府還是地方政府均屬于協(xié)定中“政府”的含義。無(wú)論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)均在過(guò)往的案例報(bào)告中指出，政府應(yīng)做狹義的解釋，但政府包含中央政府和地方政府。

過(guò)往涉華案例中對(duì)于補(bǔ)貼的提供者爭(zhēng)論不再政府上，而重點(diǎn)在公共機(jī)構(gòu)理解上。中美銅版紙案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定國(guó)企不是公共機(jī)構(gòu)，但判定我國(guó)的國(guó)有四大商業(yè)銀行為公共機(jī)構(gòu)。我國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行是否是公共機(jī)構(gòu)一直以來(lái)爭(zhēng)議頗多。從現(xiàn)實(shí)的情況看，國(guó)有商業(yè)銀行很難依規(guī)擺脫是公共機(jī)構(gòu)的命運(yùn)。主要的原因有：首先，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，政府與銀行之間存在牢固的根基。政府是整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者，各行各業(yè)僅不過(guò)是國(guó)家這個(gè)大工廠的某個(gè)車間而已。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)有銀行是按政府的指令行事，并非獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)而屬于政府部門(mén)的一部分。伴隨著國(guó)有企業(yè)改革的放權(quán)讓利、政企分開(kāi)，國(guó)有銀行也進(jìn)行了改革，目的是讓銀行成為獨(dú)立自主，自負(fù)盈虧的實(shí)體。但面對(duì)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切需求，國(guó)有商業(yè)銀行依然在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，承擔(dān)宏觀調(diào)控職責(zé)，政府用行政手段安排國(guó)有銀行的貸款項(xiàng)目，國(guó)有商業(yè)銀行還要完成政府各種規(guī)劃任務(wù)。[6]P20在改革的過(guò)程中，地方政府表現(xiàn)的越來(lái)越多的干預(yù)銀行，各級(jí)地方政府加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有銀行的控制與干預(yù)。從而在政府與國(guó)有銀行的關(guān)系上 ,呈現(xiàn)出一種“中央政府不斷退出,地方政府不斷進(jìn)入”的態(tài)勢(shì) ,政府對(duì)國(guó)有銀行的干預(yù)和“政銀合一”格局在總體上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變, 它只是在結(jié)構(gòu)上由中央政府層次的過(guò)度干預(yù)和“政銀合一”轉(zhuǎn)換為地方政府層次的行政干預(yù)和“政銀合一”。[6]P18

美國(guó)政府判定一實(shí)體是否為"公共機(jī)構(gòu)"的兩種方法：“一是看如下五個(gè)因素：(1)政府對(duì)該實(shí)體享有所有權(quán)；(2)政府官員是否為董事會(huì)成員；(3)政府是否控制該實(shí)體的行為或活動(dòng)；(4)該實(shí)體享受政府給予的優(yōu)惠政策并執(zhí)行政府的相關(guān)政策或者直接獲取政府利益；(5)該實(shí)體是否依法設(shè)立；另一種方法就是政府是否對(duì)該實(shí)體享有絕對(duì)多數(shù)的控股權(quán)，進(jìn)而判斷該實(shí)體是否屬于‘公共機(jī)構(gòu)’。實(shí)踐中，方法一是對(duì)方法二的補(bǔ)充”。⑤在中美銅版紙案中，由于相關(guān)企業(yè)在接受調(diào)查時(shí)候的隱瞞，美國(guó)以絕大多數(shù)所有權(quán)為原則裁定我國(guó)商業(yè)銀行為公共機(jī)構(gòu)，認(rèn)為我國(guó)政府在銀行業(yè)中長(zhǎng)期處于支配地位，擁有大量股權(quán)，國(guó)有銀行的貸款都是依政府產(chǎn)業(yè)政策做出，金融市場(chǎng)受到了嚴(yán)重扭曲，因此商業(yè)銀行對(duì)銅版紙?zhí)峁┑馁J款全部認(rèn)定為補(bǔ)貼。專家組和上訴機(jī)構(gòu)均支持了美國(guó)的主張。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為擁有或被政府授予權(quán)力，履行政府的職責(zé)的機(jī)構(gòu)是公共機(jī)構(gòu)。以此定義再看在當(dāng)下，地方政府影響國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命，介入了國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免決策，插手國(guó)有銀行的信貸活動(dòng)；為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),利用其權(quán)力和影響迫使國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)無(wú)條件地保證和支持地方的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè) ,而這些地方重點(diǎn)項(xiàng)目許多是重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目；地方政府通過(guò)行政命令,阻礙信貸資金在國(guó)有銀行內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)度和地區(qū)之間橫向流動(dòng),人為地制造市場(chǎng)封鎖和地區(qū)分割；犧牲國(guó)有銀行的資產(chǎn)和利益來(lái)保護(hù)地方利益。[6]P20上述這些說(shuō)明，國(guó)有商業(yè)銀行被地方政府授予權(quán)力，履行地方政府職責(zé)，無(wú)論任何理由都無(wú)法說(shuō)國(guó)有商業(yè)銀行不是公共機(jī)構(gòu)，無(wú)法自證其圓。

對(duì)于政府指示或委托的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，過(guò)往涉華的案件并未有此方面的沖突。從美國(guó)訴中國(guó)鋁制品反補(bǔ)貼案(DS519)美國(guó)提交的訴狀來(lái)看，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)電力企業(yè)和自來(lái)水企業(yè)作為國(guó)有壟斷企業(yè)，受政府的委托或指示執(zhí)行政府的指令。DSB已判定一般情況下國(guó)企不是公共機(jī)構(gòu)，那么就需要判定電力企業(yè)和自來(lái)水企業(yè)給予相關(guān)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)水電補(bǔ)貼(低電價(jià)和低水價(jià))是基于自身商業(yè)利益的普遍的市場(chǎng)行為，還是受到政府的委托或指示給予相關(guān)企業(yè)水電補(bǔ)貼。低于市場(chǎng)價(jià)格的電價(jià)和水價(jià)已是確認(rèn)事實(shí)，關(guān)鍵在于這項(xiàng)行為是受到政府的委托或指示。委托是授權(quán)，指示是命令。在美國(guó)DRAMS案中，專家組對(duì)委托或指示做擴(kuò)大化的解釋，核心之意是無(wú)論是委托還是指示可以是明示的，也可以是默示的，可以是正式的，也可以是非正式的，最后專家組強(qiáng)調(diào)還是要基于個(gè)案分析。地方政府以政策文件的形式要求給予相關(guān)企業(yè)低于市場(chǎng)的價(jià)格屬于指示行為，以明示的方式針對(duì)特定的對(duì)象“產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)企業(yè)”，也符合SCM協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼提供者的規(guī)定。

依SCM協(xié)定第1.1(a)(1)(i)至(iv)規(guī)定了財(cái)政資助的四種形式，其中第(iv)項(xiàng)是對(duì)(i)至(iii)三項(xiàng)的總結(jié)。財(cái)政補(bǔ)貼，銀行信貸兩種補(bǔ)貼屬于協(xié)定第1.1. (a)(1)(i)項(xiàng)規(guī)定。土地優(yōu)惠補(bǔ)貼本質(zhì)上是關(guān)于土地租金稅費(fèi)優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼同屬于協(xié)定第1.1(a)(1)(ii)之規(guī)定。較為有爭(zhēng)議的是水電供應(yīng)是否算一般基礎(chǔ)設(shè)施。協(xié)定定義的第三類財(cái)政資助要求排除一般基礎(chǔ)設(shè)施，即一般基礎(chǔ)設(shè)施不能作為補(bǔ)貼予以認(rèn)定?；A(chǔ)設(shè)施的含義過(guò)往沒(méi)有多少爭(zhēng)議，水電供應(yīng)屬于基礎(chǔ)設(shè)施也毫無(wú)疑問(wèn)。爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)在如何理解“一般”？歐盟大飛機(jī)案中，美國(guó)與歐盟針對(duì)一般展開(kāi)了辯論，美國(guó)認(rèn)為一般指廣泛意義上，不存在法律或事實(shí)上的使用限制。而歐盟認(rèn)為不能僅考慮數(shù)量上的使用限制還需加入其它因素，例如公共政策考慮等。[7]P629本案的專家組對(duì)于一般的理解做了兩個(gè)層面的解釋：一是采納了美國(guó)的建議需要考慮基礎(chǔ)設(shè)施是否在法律上和事實(shí)上存在使用和準(zhǔn)入的限制，二是是否向特定或有限數(shù)量的實(shí)體提供，要在個(gè)案的基礎(chǔ)上判斷。[8]P630能夠享受地方政府給予低廉電價(jià)和水價(jià)的企業(yè)屬于少數(shù)企業(yè)。以鋁產(chǎn)業(yè)為例，在這個(gè)產(chǎn)業(yè)中，往往地方政府給予這個(gè)產(chǎn)業(yè)中的“困難”企業(yè)(特定企業(yè))以低廉的水價(jià)和電價(jià)，而困難的企業(yè)又以國(guó)企居多。綜上分析，水電供應(yīng)雖然屬于基礎(chǔ)設(shè)施，但若基礎(chǔ)設(shè)施僅給予特定或有限的企業(yè)使用，那么基礎(chǔ)設(shè)施就構(gòu)成了補(bǔ)貼。因此，水電價(jià)格補(bǔ)貼也屬于協(xié)定第1.1(a)(iii)項(xiàng)的財(cái)政資助。

(二)授予利益

利益在SCM協(xié)定中并未有確定，僅能依據(jù)DSB報(bào)告予以解讀。過(guò)往的案例報(bào)告表明確定利益需要從兩個(gè)層面來(lái)確定。一是利益的含義是好處、優(yōu)勢(shì)，比較的基準(zhǔn)是“市場(chǎng)”，二是利益是補(bǔ)貼的接受者可以具體的，可以量化的與SCM協(xié)定第14條“從利益接受者的角度計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)量”相互照應(yīng)，因此利益不是抽象的。理解利益最重要的是理解市場(chǎng)，因?yàn)槭袌?chǎng)是作為比較利益存在基準(zhǔn)。SCM協(xié)定中的市場(chǎng)包含兩個(gè)要素分別為商業(yè)性和可比性。市場(chǎng)理論是新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的基石。完全自由競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有干預(yù)的市場(chǎng)是最理想也是最商業(yè)的市場(chǎng)。但完全自由競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有任何干預(yù)的市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家腦袋中的市場(chǎng)，在現(xiàn)實(shí)中是不存在。較為可行的辦法是選擇國(guó)內(nèi)未被扭曲的市場(chǎng)，即國(guó)內(nèi)私營(yíng)實(shí)體交易市場(chǎng)，即是商業(yè)市場(chǎng)。事實(shí)上國(guó)內(nèi)私營(yíng)實(shí)體交易市場(chǎng)也未必不受到政府干預(yù)，市場(chǎng)價(jià)格不被扭曲，并不一定是嚴(yán)格意義上的商業(yè)市場(chǎng)。在中美相關(guān)產(chǎn)品反補(bǔ)貼案(DS437)中，專家組以政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度來(lái)確定市場(chǎng)是否被扭曲，市場(chǎng)分為了三類：(1)政府為唯一提供者的市場(chǎng)(2)政府為主導(dǎo)參與者的市場(chǎng)(3)政府作為重要提供者的市場(chǎng)。依過(guò)往DSB的案例報(bào)告，第(1)和(2)中認(rèn)為市場(chǎng)被嚴(yán)重扭曲，第(3)并不認(rèn)為是市場(chǎng)被扭曲，還需結(jié)合個(gè)案分析。若一國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)屬于被嚴(yán)重扭曲的，那么國(guó)內(nèi)市場(chǎng)便不能作為商業(yè)性的市場(chǎng)，必然就要選取國(guó)外市場(chǎng)作為比較的基準(zhǔn)。雖然在學(xué)術(shù)界對(duì)調(diào)查國(guó)選取外部基準(zhǔn)的做法口誅筆伐，但共識(shí)是從SCM協(xié)定第14條約文看和DSB過(guò)往的案例報(bào)告看，選取外部基準(zhǔn)并不違約也不被禁止。SCM協(xié)定中市場(chǎng)的另一要素是可比性，可比性也包含了兩層含義:第一層含義是市場(chǎng)是現(xiàn)實(shí)客觀存在的而不是虛構(gòu)的，第二層含義市場(chǎng)應(yīng)與受補(bǔ)貼企業(yè)的市場(chǎng)達(dá)到近似性，需要建立在對(duì)協(xié)定第14條的理解基礎(chǔ)上。第14條中的(a)、(b)、(c)、(d)四項(xiàng)與第1.1(a)中的(i)至(iv)相互照應(yīng)，指出了如何選取具有可比性的市場(chǎng)。第14(d)額外的指出了在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不具有商業(yè)性不具有可比性的情況下，可以選取外部基準(zhǔn)，即他國(guó)市場(chǎng)，他國(guó)市場(chǎng)可以是進(jìn)口國(guó)，也可以是第三國(guó)，甚至可以選取世界市場(chǎng)。當(dāng)然選取外部基準(zhǔn)并非隨意，也要基于相似性與相關(guān)性予以考慮，何為相似或相關(guān)性約文并沒(méi)有明確解釋，上訴機(jī)構(gòu)還是解釋為需要基于個(gè)案的分析，因此具有一定模糊性。模糊性的存在必然也給調(diào)查機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)。

回到前文提到的我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，再看前文提出的給予產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)提供的五種補(bǔ)貼，會(huì)令人萬(wàn)分的沮喪，可以說(shuō)在已經(jīng)發(fā)生或?qū)?lái)在WTO發(fā)生的訴訟，我國(guó)相關(guān)企業(yè)會(huì)處于非常被動(dòng)的地位。首先基于前文提到的相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的顯示和媒體的報(bào)道，前文提及的五種補(bǔ)貼給予產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)帶來(lái)利益已是確定無(wú)疑的，也是無(wú)須爭(zhēng)論的。在DSB爭(zhēng)論的焦點(diǎn)還應(yīng)該放在市場(chǎng)基準(zhǔn)的選取上，如何計(jì)算授予補(bǔ)貼利益上。DSB在裁決上有遵循先例的傳統(tǒng)，翻閱過(guò)往的案例裁決報(bào)告來(lái)看對(duì)我國(guó)十分不利。例如，在中美銅版紙案中，美國(guó)基于中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行、城市銀行等并非完全化的商業(yè)運(yùn)作，本國(guó)銀行利率不能作為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)基準(zhǔn)；外資銀行的利率在國(guó)內(nèi)因規(guī)模、市場(chǎng)份額及準(zhǔn)入程度的問(wèn)題也不能作為市場(chǎng)基準(zhǔn)，中國(guó)銀行體系由于政府的干預(yù)也不是真實(shí)的商業(yè)市場(chǎng)，因此全國(guó)的平均利率也不能作為基準(zhǔn)。最后，美國(guó)結(jié)合世界銀行的相關(guān)報(bào)告數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型構(gòu)建了利率基準(zhǔn)。專家組認(rèn)可了美國(guó)的做法，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的認(rèn)可，但上訴機(jī)構(gòu)并非反對(duì)美國(guó)的做法，只因事實(shí)不充分而無(wú)法完成法律分析而拒絕。那么，以后我們?cè)谝呀?jīng)和將要發(fā)生的訴訟中，在此點(diǎn)上抗辯很難成功。又比如關(guān)于土地優(yōu)惠補(bǔ)貼，依過(guò)往的案例，美國(guó)也是以我國(guó)的土地都?xì)w國(guó)家所有為由，罔顧我國(guó)已經(jīng)建立起商業(yè)化的二級(jí)土地市場(chǎng)，最后選取泰國(guó)土地作為測(cè)算補(bǔ)貼的市場(chǎng)基準(zhǔn)，專家組認(rèn)同了美國(guó)的做法，但被上訴機(jī)構(gòu)推翻理由并非是否定美國(guó)的做法而是基于專家組未做充分的事實(shí)分析所以上訴機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行法律分析。可以說(shuō)除了稅收涉及一國(guó)的主權(quán)會(huì)選用國(guó)內(nèi)基準(zhǔn)外，其它涉及給予過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)的補(bǔ)貼均會(huì)被他國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)選取外部基準(zhǔn)，而且我國(guó)抗辯還很難成功。

(三)補(bǔ)貼的專項(xiàng)性

理解授予利益同時(shí)要結(jié)合補(bǔ)貼的專項(xiàng)性予以考量。SCM協(xié)定第2.1條指明補(bǔ)貼的專項(xiàng)性有兩種：“法律上的專項(xiàng)性”和“事實(shí)上的專項(xiàng)性”。第2.1(a)與2.1(b)指明法律上的專項(xiàng)性，即法律條文上指明補(bǔ)貼給予某些企業(yè)。事實(shí)上的專項(xiàng)性是法律專項(xiàng)性的反面，即法律上沒(méi)有明文規(guī)定給予某些企業(yè)補(bǔ)貼，但在實(shí)際上給予了某些企業(yè)以補(bǔ)貼，那么就構(gòu)成事實(shí)上的專項(xiàng)性。自中國(guó)2001年加入WTO以來(lái)，在中央政府層面已經(jīng)對(duì)不符SCM協(xié)定的補(bǔ)貼做了梳理，并向補(bǔ)貼委員會(huì)提交補(bǔ)貼清單，所以合理的分析是在中央政府層面已不存在現(xiàn)有補(bǔ)貼存在法律上的專項(xiàng)性。但在地方政府層面，應(yīng)當(dāng)存在有法律上專項(xiàng)性的財(cái)政補(bǔ)貼，多數(shù)以通知或決定形式存在的紅頭文件，只不過(guò)相關(guān)的文件較難找到。法律上的專項(xiàng)性較容易判斷。爭(zhēng)論較多，較難判斷的是事實(shí)上的專項(xiàng)性。

判斷事實(shí)上的專項(xiàng)性關(guān)鍵在于理解第2.1(c)條中的“其它因素”。協(xié)定約文本身以枚舉的方式列舉了四類其它因素：“有限數(shù)量的某些企業(yè)”、“某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼”、“給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼”和“授予機(jī)構(gòu)做出授予補(bǔ)貼決定的方式”。上述四類“其它因素”中的某些企業(yè)與SCM協(xié)定第2.1條首段中的一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是同一個(gè)概念。約文并未解釋何為一組企業(yè)，何為產(chǎn)業(yè)，因此只有通過(guò)DSB報(bào)告來(lái)理解。過(guò)往的案例報(bào)告指出某些企業(yè)是指已知或特定的一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。在加拿大軟木案IV專家組認(rèn)為產(chǎn)業(yè)一般依據(jù)生產(chǎn)的產(chǎn)品來(lái)界定。[9]P74美國(guó)高地棉花案的專家組也持有同樣的觀點(diǎn)“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的產(chǎn)品來(lái)區(qū)分”,因此可以說(shuō)專家組在產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)之間建立了聯(lián)系，即只要生產(chǎn)相同或類似的產(chǎn)品的企業(yè)便可形成產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)。[9]P269又因?yàn)镾CM協(xié)定重在打擊扭曲的貿(mào)易，本質(zhì)上是打擊因補(bǔ)貼而受益的企業(yè)，故而高地棉花案專家組進(jìn)一步指出產(chǎn)業(yè)不但應(yīng)按產(chǎn)品來(lái)劃分，產(chǎn)業(yè)也與產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)。也正如加拿大軟木案IV專家組指出產(chǎn)業(yè)一詞并不完全是生產(chǎn)特定貨物或最終產(chǎn)品的企業(yè)，產(chǎn)品對(duì)于產(chǎn)業(yè)的認(rèn)定并無(wú)直接關(guān)系。因此，SCM協(xié)定專項(xiàng)意義上的“產(chǎn)業(yè)”取決于企業(yè)層面，而非產(chǎn)品層面，至于產(chǎn)業(yè)的寬窄度，專家組認(rèn)為應(yīng)視個(gè)案而定。[9]P269加拿大軟木案IV專家組認(rèn)為一組企業(yè)與有限數(shù)量的企業(yè)含義相同但也并未解釋何為有限數(shù)量。[8]P106美國(guó)高地棉花案的專家組指出“SCM協(xié)定表明專項(xiàng)性的判斷并不拘泥于數(shù)量定義，多少個(gè)企業(yè)構(gòu)成一組企業(yè)還應(yīng)視個(gè)案分析”。[9]P269也有人指出基于SCM協(xié)定意在打擊造成國(guó)際貿(mào)易扭曲的補(bǔ)貼故而某些企業(yè)的反面應(yīng)該是廣泛的企業(yè)，即補(bǔ)貼能夠被廣泛的企業(yè)所獲得那么該補(bǔ)貼就不具有專項(xiàng)性。[11]P120綜上可以看出，約文并未明確“有些”、“有限數(shù)量”的具體含義，DSB也未對(duì)某些、有限數(shù)量做精確的定義，依然原則性的解釋要基于個(gè)案分析。這樣的結(jié)果本質(zhì)上是給予一國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。

何為某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼？過(guò)往的DSB案例報(bào)告指出，判斷某些企業(yè)是否是補(bǔ)貼的主要使用者，基于兩個(gè)因素：首先，一般選取整個(gè)補(bǔ)貼為觀察主要使用者的基準(zhǔn)。其次確定主要使用者使用補(bǔ)貼占整個(gè)補(bǔ)貼的比重。以歐盟DRAMS案為例，該案專家組認(rèn)為雙方爭(zhēng)議的韓國(guó)補(bǔ)貼的使用者十分有限，獲得補(bǔ)貼的企業(yè)僅有6家，大宇公司一家便獲得整個(gè)補(bǔ)貼的41%，因此專家組認(rèn)為雙方爭(zhēng)議的補(bǔ)貼具有事實(shí)上的專項(xiàng)性。[]P267在理解某些企業(yè)是補(bǔ)貼的主要使用者需要有三點(diǎn)說(shuō)明：一是雖然以整個(gè)補(bǔ)貼作為基準(zhǔn)判斷某些企業(yè)是否為主要的使用者但并非絕對(duì)，有時(shí)還需要考慮補(bǔ)貼已經(jīng)實(shí)施的時(shí)間;有時(shí)補(bǔ)貼的時(shí)間很長(zhǎng)，時(shí)隔多年但接受補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形式和性質(zhì)已發(fā)生根本性的改變，此時(shí)橫跨整個(gè)時(shí)間段，選取整個(gè)補(bǔ)貼作為基準(zhǔn)有不合理性，因依據(jù)個(gè)案選取合適的補(bǔ)貼作為基準(zhǔn)。[7]p618二是某些企業(yè)成為補(bǔ)貼的主要使用者并非以簡(jiǎn)單接受補(bǔ)貼所占整個(gè)補(bǔ)貼的比例值越高就越能說(shuō)明某些企業(yè)是補(bǔ)貼主要使用者，仍須個(gè)案分析。例如前文提到的大宇公司接受的補(bǔ)貼占整個(gè)補(bǔ)貼的41%，連一半都不到但并不能說(shuō)大宇不是補(bǔ)貼主要使用者。三是在考慮補(bǔ)貼主要使用者的同時(shí)還需要考慮補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性。若被調(diào)查國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，獲得補(bǔ)貼的少數(shù)企業(yè)已經(jīng)占整個(gè)被調(diào)查國(guó)經(jīng)濟(jì)的大部分或本身就是全部，已不存在比較的基礎(chǔ)，那么便不能認(rèn)為少數(shù)企業(yè)是某些企業(yè)，是補(bǔ)貼的主要使用者。

如何理解“授予某些企業(yè)不成比例的大額補(bǔ)貼”。過(guò)往專家組通常做法分兩個(gè)層面:一是確定大額，二是判斷大額補(bǔ)貼是否構(gòu)成不成比例。在歐盟空客車案上，美國(guó)和歐盟對(duì)于何為大額補(bǔ)貼有不同的認(rèn)識(shí)，美國(guó)選取較短時(shí)間內(nèi)EIB2000創(chuàng)新計(jì)劃下2000年研發(fā)領(lǐng)域的貸款綜合或該計(jì)劃下2000年到2002年間的所有貸款總和作為基準(zhǔn)，認(rèn)為2002年EIB給予EADS的優(yōu)惠貸款構(gòu)成了大比例的大額補(bǔ)貼，但歐盟認(rèn)為大額補(bǔ)貼選取的基準(zhǔn)應(yīng)該是EIB成立以來(lái)所有的貸款作為比較基準(zhǔn)，這樣2002年EIB給予EADS的優(yōu)惠貸款就不構(gòu)成大比例的大額補(bǔ)貼。[11]P136可以看出確定大額補(bǔ)貼最重要的是選取比較大額的基準(zhǔn)。若按照歐盟的意見(jiàn)，確定是否大額補(bǔ)貼選取的基準(zhǔn)應(yīng)是整個(gè)補(bǔ)貼，而美國(guó)認(rèn)為可以選取整個(gè)補(bǔ)貼中的一部分作為比較是否大額的基準(zhǔn)。在本案的專家組即否定了美國(guó)的觀點(diǎn)，也即否定了可以選取整個(gè)補(bǔ)貼中的一部分作為比較基準(zhǔn)的做法；也否定了歐盟的觀點(diǎn)：選取整個(gè)補(bǔ)貼作為比較大額的基準(zhǔn)。專家組認(rèn)為選取何種基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基于“爭(zhēng)議補(bǔ)貼在被調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)是否事實(shí)上具有廣泛的可獲得性”，[7]p551而不應(yīng)簡(jiǎn)單以時(shí)間為劃分依據(jù)，以對(duì)己有利的方式擴(kuò)大或縮小選取確定是否大額的基準(zhǔn)。在確定是否“不成比例”的問(wèn)題上，由于SCM協(xié)定并未給給予明確指示，歐盟空客車專家組引用經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率指標(biāo)的方法來(lái)確定補(bǔ)貼是否構(gòu)成“不成比例”。經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率指標(biāo)也是借鑒美國(guó)反補(bǔ)貼的實(shí)踐，即爭(zhēng)議補(bǔ)貼占整個(gè)補(bǔ)貼的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)爭(zhēng)議補(bǔ)貼接受者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的比重，則可認(rèn)為是“授予不成比例的大額補(bǔ)貼”。[12]P80-81例如，在美國(guó)波音飛機(jī)案中，歐盟認(rèn)為波音和其關(guān)聯(lián)企業(yè)獲得了堪薩斯市政府給予全市企業(yè)整個(gè)補(bǔ)貼69%的數(shù)額，而波音公司和相關(guān)企業(yè)給堪薩斯市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率僅有32%，構(gòu)成不成比例的大額補(bǔ)貼；也就是說(shuō)若補(bǔ)貼的受益方拿到補(bǔ)貼份額占整個(gè)補(bǔ)貼的份額較大，但自身貢獻(xiàn)率又較低，就被認(rèn)為構(gòu)成不成比例，拿了較多的好處。[13]P386

又如何理解“授予機(jī)構(gòu)做出授予補(bǔ)貼決定的方式”。約文的本意是闡述補(bǔ)貼的授予機(jī)構(gòu)在給予企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)不能挑肥揀瘦、歧視對(duì)待申請(qǐng)補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體。例如，補(bǔ)貼當(dāng)局對(duì)申請(qǐng)補(bǔ)貼設(shè)定非公平的門(mén)檻，申請(qǐng)程序不透明，使得僅能部分企業(yè)接受補(bǔ)貼而其余企業(yè)申請(qǐng)被拒絕。在歐盟DRAMS案中，歐盟調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)為韓國(guó)政府及金融機(jī)構(gòu)頒布救助企業(yè)名單后，韓國(guó)國(guó)內(nèi)處于同樣困境的企業(yè)卻抱怨程序的不透明，故而歐盟調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)定該救助計(jì)劃就有事實(shí)上的專項(xiàng)性，專家組接受了此觀點(diǎn)。[10]p70

最后SCM協(xié)定第2.1(C)項(xiàng)下 “其他因素”是否僅指上述的四項(xiàng)判定因素，還是可以存在其他因素作為判定事實(shí)專項(xiàng)性？若僅存在上述四項(xiàng)判定因素是否一國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)需要逐一審查方能確定事實(shí)上的專項(xiàng)性，還是基于其中一項(xiàng)因素即可判定？過(guò)往的案例報(bào)告中并未涉及第一個(gè)話題，僅從約文的字面意思理解上述四項(xiàng)評(píng)判因素并未窮盡，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以再考慮額外因素。加拿大軟木案IV專家組指出基于2.1(c)條中的用詞“may”而非“shall”應(yīng)允許調(diào)查機(jī)構(gòu)僅考慮其中一項(xiàng)因素即可判定補(bǔ)貼是否具有事實(shí)上的專項(xiàng)性。[8]p101

回到我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，我們前文所指出的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)例如鋼鐵、煤炭、粗玻璃等本質(zhì)是基于產(chǎn)品的分類，與《國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》相照應(yīng)?！秶?guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》以生產(chǎn)活動(dòng)為要素定義產(chǎn)業(yè)，基于產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)分類與基于活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)分類之間存在密切的聯(lián)系，二者之間具有很強(qiáng)的一致性。[14]P16當(dāng)然從嚴(yán)格的意義上看，產(chǎn)品與生產(chǎn)活動(dòng)并非一一對(duì)應(yīng)，便于統(tǒng)計(jì)和研究本文所指的產(chǎn)業(yè)是基于產(chǎn)品的分類。

前文指出五種給予過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)的補(bǔ)貼也很難不被認(rèn)定具有事實(shí)上的專項(xiàng)性，并且有很強(qiáng)的共性。例如在鋼鐵、鋁制品、煤炭產(chǎn)業(yè)，地方政府的無(wú)論是財(cái)政轉(zhuǎn)移還是銀行信貸均優(yōu)先給予該領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩的國(guó)有企業(yè)，非國(guó)有企業(yè)常常并未得到，相當(dāng)一部分地方國(guó)企僅靠地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移而存活。以政府的信用為背書(shū)，過(guò)剩產(chǎn)能的企業(yè)能從銀行貸款的也只有國(guó)企，已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)表明，地方政府有給予國(guó)企、尤其是資不抵債的國(guó)企補(bǔ)貼的偏好，源于地方政府一來(lái)是地方國(guó)企的投資者，二來(lái)地方國(guó)企對(duì)于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府的業(yè)績(jī)，乃至官員的升遷等等影響重大，因此財(cái)政補(bǔ)貼、銀行信貸優(yōu)惠補(bǔ)貼給予了有限的企業(yè)，并非廣泛可得。再比如地方政府給予相關(guān)企業(yè)的低廉的水電價(jià)格，本身還符合SCM協(xié)定中關(guān)于地理專項(xiàng)性的規(guī)定。對(duì)于土地優(yōu)惠，在過(guò)往WTO涉華案件中，土地使用權(quán)的問(wèn)題也頻繁被提及。各地方政府常用的方式是土地出讓金的減免，或以低于市場(chǎng)價(jià)格對(duì)相關(guān)企業(yè)收取土地使用權(quán)費(fèi)用，也構(gòu)成事實(shí)上的專項(xiàng)性。最后關(guān)于稅收優(yōu)惠，中美多次就有關(guān)稅收優(yōu)惠的問(wèn)題在WTO展開(kāi)爭(zhēng)論，在中央政府層面因過(guò)往的案件訴訟，已對(duì)涉及稅收的法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，一些例如抵免企業(yè)所得稅、增值稅和“兩免三減半”的政策相應(yīng)都予以取消。在地方政府層面，依媒體的報(bào)道個(gè)別地方政府還存在給予產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)免征、少繳、暫緩稅收形式的補(bǔ)貼即具有地理上的專項(xiàng)性，也因給予特定的某些企業(yè)，使得這些企業(yè)未能支付足額的報(bào)償而符合事實(shí)上的專項(xiàng)性。

三、產(chǎn)能過(guò)剩與可訴性補(bǔ)貼

SCM協(xié)定把補(bǔ)貼分別以交通燈的形式分為三類。紅燈為禁止性補(bǔ)貼，以出口為實(shí)績(jī)的補(bǔ)貼。SCM協(xié)定嚴(yán)格反對(duì)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須予以取消。黃燈為可訴性補(bǔ)貼，本質(zhì)上給予爭(zhēng)議雙方以辯駁的機(jī)會(huì)。綠燈是研發(fā)性補(bǔ)貼，不為協(xié)定所禁止。涉及給予產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)的補(bǔ)貼不屬于紅燈補(bǔ)貼也不屬于綠燈補(bǔ)貼，便屬于黃燈補(bǔ)貼。依SCM協(xié)定規(guī)定，可訴補(bǔ)貼本身不違法，還需要證明其對(duì)貿(mào)易存在“不利影響”便構(gòu)成違反SCM協(xié)定。

SCM協(xié)定第5條把不利影響歸為了三類，通過(guò)中美鋁業(yè)糾紛(DS519)中美方的訴求來(lái)看，產(chǎn)能過(guò)剩造成的不利影響集中在以下這兩類：一類是損害，另一類是嚴(yán)重侵害。

理解第五條的損害還需要建立在對(duì)第15條的理解上，依據(jù)協(xié)定的注釋，第15條的損害又分為三類“實(shí)質(zhì)性損害”、“實(shí)質(zhì)性損害威脅”和“實(shí)質(zhì)性阻礙產(chǎn)業(yè)建立”。實(shí)質(zhì)性損害強(qiáng)調(diào)業(yè)已造成的損害，調(diào)查機(jī)構(gòu)需考慮：(1)受到補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量，(2)受補(bǔ)貼產(chǎn)品對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)相同或類似產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的影響，(3)受補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)進(jìn)口國(guó)生產(chǎn)相同或類似產(chǎn)品的生產(chǎn)者的影響。[15]P40“實(shí)質(zhì)性阻礙產(chǎn)業(yè)”的建立在SCM協(xié)定中也未有做解釋，涉華的案例中也未涉及此項(xiàng)議題。因此，有必要看一看他國(guó)反補(bǔ)貼法中相關(guān)的規(guī)定予以借鑒。美國(guó)對(duì)實(shí)質(zhì)性阻礙產(chǎn)業(yè)的建立有如下標(biāo)準(zhǔn)：“(1)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的正在建立指尚未投產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)也指已經(jīng)投產(chǎn)但運(yùn)營(yíng)尚不穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)。(2)尚未投產(chǎn)并非簡(jiǎn)單的證明有計(jì)劃，有草圖還需要有前期實(shí)質(zhì)性的投入，比如原材料和設(shè)備的購(gòu)買。(3)運(yùn)營(yíng)尚不穩(wěn)定需要考慮投產(chǎn)的時(shí)間、產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的占有率、生產(chǎn)水平、銷售水平等因素”。[16]P71歐盟的實(shí)踐也與美國(guó)相類似，相關(guān)的傾銷或補(bǔ)貼的法案也僅有實(shí)質(zhì)性阻礙產(chǎn)業(yè)建立的約文，無(wú)詳細(xì)的解釋。在歐盟DRAMS案中，歐盟考察日本對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的建立造成的阻礙時(shí)參考了該產(chǎn)業(yè)的是否已有商業(yè)計(jì)劃、購(gòu)買了設(shè)備與原材料，是否掌握了生產(chǎn)技術(shù)等因素?？梢哉f(shuō)在實(shí)踐中，對(duì)于如何判定實(shí)質(zhì)阻礙國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立還是基于個(gè)案的分析，綜合考慮各種因素。

對(duì)于如何判定實(shí)質(zhì)性損害威脅，SCM協(xié)定第15.7條提出了五方面的可考慮因素，但對(duì)諸如“明顯遇見(jiàn)”、“迫近的”、“大幅度增長(zhǎng)率”并未給予詳述，締約國(guó)各調(diào)查機(jī)構(gòu)在適用上具有一定的隨意性和利己性。第15.7條其實(shí)給予他國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)較高的舉證責(zé)任，損害危險(xiǎn)不是僅通過(guò)指控、推測(cè)而得出或損害威脅僅是小概率的事情，損害威脅要基于事實(shí)。第15.7條還指出損害發(fā)生的情形變化必須是能夠明顯遇見(jiàn)且迫切的。何為迫切，協(xié)定也沒(méi)有解釋。過(guò)往的案例報(bào)告中專家組指出“在評(píng)估實(shí)質(zhì)損害威脅時(shí), 調(diào)查當(dāng)局必須評(píng)估將來(lái)與不久前有什么不同, 以致在不采取措施的情況下, 目前不存在實(shí)質(zhì)損害的情形在迫近的將來(lái)將轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)損害”。[17]146

依據(jù)第15.7條，在作出有關(guān)存在實(shí)質(zhì)性損害威脅的確定時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)還需考慮條文名列的5個(gè)因素。這5個(gè)因素可以分為三層予以理解。第一層是(i)項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)調(diào)查機(jī)構(gòu)須分析補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的影響。第二層是(ii)至(iv)項(xiàng)，實(shí)際上要求調(diào)查機(jī)構(gòu)考察進(jìn)口數(shù)量是否增加，給予一定的量化標(biāo)準(zhǔn)。第三層是(V)項(xiàng)，明確指出調(diào)查機(jī)構(gòu)在判斷是否存在實(shí)質(zhì)性損害威脅時(shí)需要把上述四項(xiàng)作為整體予以考察，而非依單一要素判定存在損害威脅。在美國(guó)軟木案VI中，專家組指出基于第15.8條特別慎重的含義，要求調(diào)查機(jī)關(guān)在判定損害威脅時(shí)還需要考慮第15.4條國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響作為背景審查和第15.3條，因?yàn)榈?5.3條的累計(jì)評(píng)估也是對(duì)損害威脅的認(rèn)定。

分析損害的含義之后還需要分析嚴(yán)重侵害，理解協(xié)定第5條的嚴(yán)重侵害還需對(duì)協(xié)定第6條予以解讀?？v觀整個(gè)第6條，除去第6.1條因第31條而失去法律效力，第6.4至第6.8條總體上是圍繞著6.3條做補(bǔ)充說(shuō)明，故而第6.3條就尤為重要。第6.3條有三處特別需要注意:第一，對(duì)于市場(chǎng)的理解。依第6.3條，確定市場(chǎng)首先是確定與受補(bǔ)貼產(chǎn)品的同類產(chǎn)品的市場(chǎng)，市場(chǎng)在第6.3條指被調(diào)查國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、第三方市場(chǎng)和世界市場(chǎng)。嚴(yán)重侵害實(shí)質(zhì)是受補(bǔ)貼的產(chǎn)品對(duì)調(diào)查國(guó)同類產(chǎn)品的負(fù)面影響，表現(xiàn)為市場(chǎng)份額的變化，因此，受補(bǔ)貼的產(chǎn)品應(yīng)與同類產(chǎn)品具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系才會(huì)產(chǎn)生取代、阻礙和價(jià)格抑制等后果；競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系要求受補(bǔ)貼的產(chǎn)品與同類產(chǎn)品具有需求和供給的可替代性。[18]P54第二，評(píng)估嚴(yán)重侵害需要選取合適的時(shí)間段，并且時(shí)間段要足夠長(zhǎng)，只有這樣才能充分的了解受補(bǔ)貼的產(chǎn)品給予調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)相同或類似的產(chǎn)品帶來(lái)的市場(chǎng)份額、價(jià)格等變化趨勢(shì)以此方能判斷是否存在嚴(yán)重侵害。第三，補(bǔ)貼要與嚴(yán)重侵害之間存在因果關(guān)系。這種因果關(guān)系應(yīng)當(dāng)是真正和實(shí)質(zhì)的聯(lián)系。也就是說(shuō)需要對(duì)比沒(méi)有補(bǔ)貼時(shí)的市場(chǎng)情況和存在補(bǔ)貼時(shí)市場(chǎng)的情況。需要額外說(shuō)明的是選用此種測(cè)試法，還需把補(bǔ)貼之外但造成了負(fù)面的后果因素排除在因果關(guān)系證明中。[18]p547

那么我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)是否給他國(guó)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重的損害或侵害？美國(guó)是中國(guó)的最大的貿(mào)易伙伴，美國(guó)也是高度關(guān)注中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的國(guó)家。因此選取我國(guó)國(guó)內(nèi)公認(rèn)的過(guò)剩產(chǎn)能中“鋼鐵”和“鋁”兩個(gè)產(chǎn)業(yè)予以論述。

鋼鐵在我國(guó)是公認(rèn)的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，具有長(zhǎng)期性和絕對(duì)性。中國(guó)的過(guò)剩產(chǎn)能的鋼鐵是否對(duì)美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成了損害？首先，中國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能不存在實(shí)質(zhì)性阻礙美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)建立，美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)并非尚未建立的產(chǎn)業(yè)，也并非幼稚產(chǎn)業(yè)。過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能是否對(duì)美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性的損害？似乎也不是。中國(guó)的鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能主要是粗鋼或者說(shuō)初級(jí)鋼材產(chǎn)品，再翻閱過(guò)往中美貿(mào)易數(shù)據(jù)，中國(guó)并非美國(guó)最大鋼鐵出口國(guó)，美國(guó)也不是中國(guó)最大的鋼鐵進(jìn)口國(guó)，因此談不上中國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能對(duì)美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的損害或?qū)嵸|(zhì)性的損害威脅。

那么我國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能是否對(duì)美國(guó)的鋼鐵的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重侵害？判斷是否造成嚴(yán)重侵害需要考慮如下因素：(1)是否阻礙另一成員進(jìn)入補(bǔ)貼成員市場(chǎng)，(2)是否阻礙其它成員進(jìn)入第三國(guó)市場(chǎng)，(3)在同一市場(chǎng)是否造成其它成員同類產(chǎn)品價(jià)格下跌或銷售損失，(4)從世界市場(chǎng)的范圍看，補(bǔ)貼成員方的產(chǎn)品在世界市場(chǎng)的份額增加并成為一貫的趨勢(shì)。首先對(duì)于第(1)項(xiàng)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的鋼鐵的產(chǎn)能過(guò)剩并未阻礙美國(guó)的鋼鐵進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。中國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能較多屬于初級(jí)加工產(chǎn)品，粗鋼占多數(shù)。中國(guó)市場(chǎng)雖不需要美國(guó)的粗鋼，但特種鋼材嚴(yán)重依賴進(jìn)口，一些特種鋼材由于技術(shù)的原因中國(guó)生產(chǎn)不了，更由于西方國(guó)家的技術(shù)封鎖，一些特種鋼材并不給中國(guó)出口。中國(guó)的鋼鐵進(jìn)口國(guó)家主要集中在日本、韓國(guó)、德國(guó)和比利時(shí)等鋼鐵冶煉技術(shù)和軋制技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家。2016年1月至12月份，我國(guó)累計(jì)出口鋼材10843萬(wàn)噸，同比下降3.5%，而據(jù)海關(guān)總署介紹，2016年我國(guó)鋼材進(jìn)口1321萬(wàn)噸，增長(zhǎng)3.4%。⑥中國(guó)國(guó)內(nèi)的鋼鐵市場(chǎng)是面向國(guó)際的，并不存在阻礙美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。中國(guó)過(guò)剩的鋼鐵是否阻礙其它成員進(jìn)入第三國(guó)市場(chǎng)，目前并未有肯定性的證據(jù)表明中國(guó)的過(guò)剩的鋼鐵取代或阻礙美國(guó)的鋼鐵進(jìn)入第三國(guó)市場(chǎng)。這一舉證責(zé)任也在美方須要看以后的案情的發(fā)展。對(duì)于第(3)項(xiàng)，是否中國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能造成了全球鋼鐵市場(chǎng)價(jià)格的下跌？答案應(yīng)該是肯定。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，在2015年至2016年間，中國(guó)的粗鋼產(chǎn)量始終占全球較大的比例。例如，2015年，中國(guó)粗鋼的產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到49.4%，而到了2016年間，中國(guó)粗鋼產(chǎn)量進(jìn)一步增長(zhǎng)達(dá)到了49.6%，幾乎占全球一半的產(chǎn)量。⑦再往長(zhǎng)遠(yuǎn)看，2004年至2014年，全球鋼鐵產(chǎn)量增加了57%，其中，中國(guó)就貢獻(xiàn)了91%的增量，而在同一時(shí)期2005年至2016年間，全球鋼鐵的需求僅增長(zhǎng)了43.3%。[19]p106通過(guò)上述的數(shù)據(jù)說(shuō)明中國(guó)鋼鐵過(guò)剩的產(chǎn)能存在造成了在同一市場(chǎng)，同類產(chǎn)品價(jià)格的壓低，造成他國(guó)的粗鋼銷售的損失的可能。對(duì)于第(4)項(xiàng)，據(jù)媒體報(bào)道“2015年全球粗鋼產(chǎn)量由2005年的11.5億噸增加至16.2億噸，增長(zhǎng)4.7億噸，增幅為41.4%。同期，中國(guó)粗鋼產(chǎn)量由3.6億噸增加至8.0億噸，增長(zhǎng)4.5億噸，增幅高達(dá)125.9%；而全球(除中國(guó))粗鋼產(chǎn)量由7.9億噸小幅增加至8.2億噸，增長(zhǎng)2681萬(wàn)噸，增幅僅為3.4%?？梢?jiàn)，全球粗鋼產(chǎn)量增長(zhǎng)主要是受中國(guó)粗鋼增產(chǎn)推動(dòng)。2008-2009年全球金融危機(jī)期間，全球 (除中國(guó))粗鋼產(chǎn)量均出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但中國(guó)粗鋼產(chǎn)量仍持續(xù)增長(zhǎng)”。⑧所以從長(zhǎng)時(shí)間的范圍看，全球粗鋼產(chǎn)量的增加還是基于中國(guó)粗鋼產(chǎn)量的增加，中國(guó)粗鋼在全球的份額也因補(bǔ)貼而在增加。 因此，從第(3)和第(4)項(xiàng)來(lái)看，我國(guó)過(guò)剩的鋼鐵產(chǎn)能因此構(gòu)成對(duì)他國(guó)同類產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重侵害。

再以鋁產(chǎn)業(yè)為例。對(duì)于損害的判斷由于前文已有論述且鋁產(chǎn)業(yè)情況與鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在類似的補(bǔ)貼情況故而我國(guó)鋁產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩不存在給予美國(guó)鋁產(chǎn)業(yè)造成損害的問(wèn)題，也不再贅述。在美國(guó)對(duì)中國(guó)在WTO發(fā)起的鋁產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的訴訟(DS519),美國(guó)基于SCM協(xié)定第6.3條的框架，明確對(duì)應(yīng)的提出四點(diǎn)訴求：(1)美國(guó)認(rèn)為我國(guó)過(guò)剩的鋁產(chǎn)能造成美國(guó)的鋁產(chǎn)品不能進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，(2)我國(guó)過(guò)剩的鋁產(chǎn)能阻礙了美國(guó)的鋁產(chǎn)品進(jìn)入第三國(guó)市場(chǎng)，(3)過(guò)剩的鋁產(chǎn)能造成美國(guó)的鋁產(chǎn)品的價(jià)格降低、銷售損失無(wú)論是在所有第三國(guó)市場(chǎng)還是世界市場(chǎng)，(4)我國(guó)過(guò)剩的鋁產(chǎn)能造成在過(guò)往的3年內(nèi)，中國(guó)在世界鋁產(chǎn)業(yè)的份額增加，增加成為一貫的趨勢(shì)。

首先我國(guó)過(guò)剩鋁產(chǎn)能是否阻礙美國(guó)的鋁產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)?；诖它c(diǎn)的美方訴求是站不住腳的。因?yàn)槊绹?guó)出口中國(guó)的主要產(chǎn)品并非鋁產(chǎn)品，以2017年5月美國(guó)統(tǒng)計(jì)局的出口數(shù)據(jù)為例，美國(guó)出口中國(guó)的五大產(chǎn)品為運(yùn)輸設(shè)備(17.3%)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品(15.3%)、計(jì)算機(jī)電子產(chǎn)品(13.2%)、化學(xué)產(chǎn)品(12.6%)和機(jī)械設(shè)備(2.6%)上述五大產(chǎn)品已經(jīng)占了美國(guó)對(duì)華出口的65.7%。[20]P3故而不存在中國(guó)鋁產(chǎn)品替代和阻礙美國(guó)鋁產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，造成不公平貿(mào)易。

其次中國(guó)受補(bǔ)貼的鋁產(chǎn)品是否替代或阻礙美國(guó)的同類產(chǎn)品進(jìn)入第三國(guó)，目前尚未有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)或數(shù)據(jù)表明。依SCM協(xié)定，舉證責(zé)任在美方，并且美方需要基于肯定性的證據(jù)予以說(shuō)明。

已有媒體報(bào)道，由于中國(guó)鋁產(chǎn)能過(guò)剩，中國(guó)在2015年鋁的出口達(dá)到井噴，從而拉低倫敦金屬交易所(London Metal Exchange)的原鋁基準(zhǔn)價(jià)格，在中國(guó)6月公布創(chuàng)紀(jì)錄的產(chǎn)量后，鋁價(jià)于上周跌至6年來(lái)的最低點(diǎn)。今年上半年，中國(guó)鋁產(chǎn)量增加了逾11%，導(dǎo)致中國(guó)鋁產(chǎn)品出口增長(zhǎng)了35%。美國(guó)最大的鋁材生產(chǎn)商美國(guó)鋁業(yè)(Alcoa)估計(jì)，由于中國(guó)的出口，今年全球鋁過(guò)剩將達(dá)到76萬(wàn)噸——足以制造1.6萬(wàn)架波音747(Boeing 747)飛機(jī)，并且由于鋁價(jià)下滑了14%，美國(guó)鋁業(yè)的股價(jià)今年已下跌37%。⑨上述的數(shù)據(jù)說(shuō)明由于國(guó)內(nèi)鋁產(chǎn)能的過(guò)剩，確有造成世界鋁市場(chǎng)的價(jià)格的下跌。又據(jù)國(guó)際機(jī)構(gòu)的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2013年至2015年間，我國(guó)鋁的出口量從2013年的1.6公噸/月，逐漸增至2015年的2.8公噸/月，而LME以3個(gè)月為基準(zhǔn)測(cè)算的鋁的價(jià)格從2014年的2100美金/公噸滑落到2015年的1600美金/公噸。⑨再以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光回望，自2000年到2016年，我國(guó)的鋁產(chǎn)量呈現(xiàn)出近10倍的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2000年12月底，我國(guó)的鋁產(chǎn)量280萬(wàn)公噸，而到了2016年年底，產(chǎn)量就已經(jīng)猛增至2.98億公噸。[21]p17上述的數(shù)據(jù)說(shuō)明中國(guó)鋁的過(guò)剩產(chǎn)能符合SCM協(xié)定第6.3(c)和第6.3(d)規(guī)定，進(jìn)而我國(guó)鋁產(chǎn)能的過(guò)剩屬于嚴(yán)重侵害。

四、產(chǎn)能過(guò)剩的救濟(jì)

產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)是我國(guó)目前必須面對(duì)的并且是刻不容緩的問(wèn)題。事實(shí)上，去產(chǎn)能說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。去產(chǎn)能就意味著傳統(tǒng)行業(yè)中的相當(dāng)一部分企業(yè)要面臨“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，必然會(huì)導(dǎo)致一批企業(yè)的工人下崗，保就業(yè)也是地方政府必須面對(duì)的嚴(yán)峻問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)的情況是在有些省份的地方政府不得不救助產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)，使得這些企業(yè)不斷的繼續(xù)釋放產(chǎn)能，債務(wù)繼續(xù)滾雪球般的增大，負(fù)債越多越不能讓其破產(chǎn)。另一方面去產(chǎn)能現(xiàn)在又受到國(guó)際上的強(qiáng)烈壓力。救濟(jì)措施在業(yè)界也是很復(fù)雜的一件事情。SCM守則本身就是國(guó)際貿(mào)易的救濟(jì)措施。針對(duì)當(dāng)下產(chǎn)能過(guò)剩的國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)措施可以從二個(gè)層面予以考慮。

一個(gè)層面是從源頭上解決，由于我們的產(chǎn)業(yè)政策是從中央到地方層層下移，倒樹(shù)型的結(jié)構(gòu)極容易發(fā)生地方政府依上級(jí)文件蜂擁而上投資辦產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)能過(guò)剩。因此，各省市應(yīng)結(jié)合本省的實(shí)際制定本省市的產(chǎn)業(yè)政策，杜絕一股腦奔著新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資。其次，各地方政府應(yīng)當(dāng)清理僵尸企業(yè)，對(duì)于僵尸企業(yè)中職工安定問(wèn)題應(yīng)納入到保障體系中予以統(tǒng)籌考慮。此外，從國(guó)家到各省市應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)能預(yù)警系統(tǒng)，檢測(cè)各行業(yè)產(chǎn)能情況。同時(shí)也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。市場(chǎng)遠(yuǎn)比政府聰明，企業(yè)家遠(yuǎn)比政府官員聰明，正所謂春江水暖鴨先知。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為根本，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

第二層次即糾紛的救濟(jì)。一旦因產(chǎn)能過(guò)剩與他國(guó)產(chǎn)生糾紛，按照規(guī)則首先是雙方進(jìn)行磋商，爭(zhēng)取把分歧在磋商階段予以解決。若磋商不成，他國(guó)提請(qǐng)成立專家組后，我國(guó)相關(guān)企業(yè)應(yīng)積極配合有關(guān)部門(mén)進(jìn)行應(yīng)訴。尤其是在提請(qǐng)專家組后，在調(diào)查取證階段，相關(guān)企業(yè)應(yīng)積極配合、認(rèn)真的實(shí)事求是的配合調(diào)查取證，確保采集信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確以便后續(xù)的應(yīng)訴。需要說(shuō)明的是WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制有點(diǎn)類似于英美法律的判例法，無(wú)論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)均會(huì)翻閱(遵循)過(guò)往相同或類似的案例，專家組或上訴機(jī)構(gòu)一般均會(huì)參考過(guò)往的案例中專家組或上訴機(jī)構(gòu)的解釋，除非有強(qiáng)有力的證據(jù)證明過(guò)往對(duì)于相同類似的問(wèn)題解釋有誤。故而分析過(guò)往案例，組建高水平的法律專家隊(duì)伍也是應(yīng)有的舉措，為在WTO磋商做準(zhǔn)備。

注釋：

① http://www.360doc.com/content/16/0801/13/13664199_579992222.shtml. 2017年5月6日訪問(wèn)。

② http://business.sohu.com/20161122/n473778602.shtml. 2017年5月6日訪問(wèn)。

③ 國(guó)企產(chǎn)權(quán)的剛性指政府始終把國(guó)企的"剩余所有權(quán)"和"剩余控制權(quán)"牢牢地掌握在手中，國(guó)企的產(chǎn)權(quán)不能因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不均衡而隨意，隨時(shí)調(diào)整，政府也不能隨意的退出國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以此實(shí)現(xiàn)"公有制為主體"政策目標(biāo)。國(guó)企規(guī)模的剛性指國(guó)企的資本只能要求只增不減，也是國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值的剛性需求。國(guó)企預(yù)算的軟約束指國(guó)企不受財(cái)務(wù)約束。例如，國(guó)企可以緩交或免繳稅費(fèi)，經(jīng)營(yíng)困難時(shí)可以得到政府資助。

④ http://www.cet.com.cn/nypd/qy/yq/1756173.shtml，2017年7月15日訪問(wèn)。

⑤ http://www.xzbu.com/9/view-5497987.htm，2017年7月15日訪問(wèn)。

⑥ http://news.cableabc.com/domestic/20170123679696.html，2017年7月15日訪問(wèn)。

⑦ https://www.worldsteel.org/media-centre/press-releases/2017/world-crude-steel-output-increases-by-0.8--in-2016.html，訪問(wèn)時(shí)間2017年7月15日。

⑧ http://www.csteelnews.com/xwzx/xydt/201602/t20160225_301829.html, 2017年7月15日訪問(wèn)。

⑨ http://www.ftchinese.com/story/001063558，2017年7月15日訪問(wèn)。

[1] Michael. R. Danis, US-China Economic and Security Review Commission: 2016 Report to Congress [R]. U.S. Government Publishing Office, 16 November 2016.

[2] 桑瑜. 產(chǎn)能過(guò)剩：政策層面的反思與實(shí)證[J]. 財(cái)政研究，2017,8.

[3] 李小峰. 海上絲綢之路視閾下郵輪文化與郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系[J]. 中國(guó)海商法研究，2016,1.

[4] 尹明，李春燕. 我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的分經(jīng)濟(jì)類型研究[J]. 稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2015,6.

[5] 張占斌等. 產(chǎn)能過(guò)剩治理研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2014,14.

[6] 葛兆強(qiáng).中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行與政府關(guān)系問(wèn)題研究[J].寧夏社會(huì)科學(xué), 2000,1.

[7] Panel Report, EC-Aircraft, WT/DS316/R.

[8] Panel Report, US-Softwood Lumber IV, WT/DS257/R.

[9] Panel Report, US-Upland Cotton, WT/DS267/R.

[10] Panel Report, EC-DRAMS,WT/DS229/R.

[11] 毛杰. WTO貨物貿(mào)易多邊補(bǔ)貼規(guī)則的法律問(wèn)題研究[M].浙江：浙江大學(xué)出版社，2016.

[12] 甘瑛. 國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2005.

[13] Panel Report, US-Aircraft, WT/DS353/R.

[14] 韓立余. 世貿(mào)規(guī)則與產(chǎn)業(yè)保護(hù)[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2014.

[15] 盛建明. 世貿(mào)組織1994年《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》下補(bǔ)貼與損害之辨析[J]. 國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2000,12.

[16] 楊陶. 多哈回合反傾銷談判中的實(shí)質(zhì)阻礙問(wèn)題研究[J]. 上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)， 2014, 21(3).

[17] 歐福永. 論反補(bǔ)貼調(diào)查中實(shí)質(zhì)損害威脅的確定[J].環(huán)球法律評(píng)論，2010.04.

[18] Appellate Body Report, EC-Aircraft,WT/DS316/AB/R.

[19] Michael. R. Danis, US-China Economic and Security Review Commission: 2016 Report to Congress [R]. U.S. Government Publishing Office, 16 November 2016.

[20] 《U.S.-China Economic and Security Review Commission: Economics and Trade Bulletin 2017(5)》[EB/OL]. https://www.uscc.gov/Research/may-trade-bulletin.

[21]《U.S.-China Economic and Security Review Commission: Economics and Trade Bulletin 2017(2)》[EB/OL]. https://www.uscc.gov/Research/Feb-trade-bulletin.

OntheLegalIssueofExcessCapacityinSCMAgreement

YuJin-song，RenQiang
(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872)

Excess capacity has not been domestic issue but has been international issue. In 13th Jan. 2017, The United States has complained China's subsidies for supporting Chinese companies which produce aluminum (DS519) in WTO. It is the first time the United States complained China's excess capacity has been violated for SCM Agreement. The United States complains Chinese local governments give many sorts of subsidies to relevant industries according to industrial polies meanwhile these industries have serious excess capacity due to governments 'subsidies. We predict other countries would complain China's excess capacity again in the future, especially in Chinese coal or iron areas. This paper will examine to whether China's excess capacity has been violated for SCM Agreement under analysis three elements of subsidy thus it will find remedy measures for excess capacity.

industrial policy; excess capability; subsidies

1002—6274(2017)05—047—11

DF96

A

(責(zé)任編輯：孫培福)

余勁松(1953-)，男，湖北黃岡人，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法；任 強(qiáng)(1982-)，男，陜西西安人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。