郭 嘉，羅玲玲

(1.清華大學科學技術(shù)與社會研究所，北京 100084；2.東北大學科技與社會研究中心，遼寧 沈陽 110819)

公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求

郭 嘉1，羅玲玲2

(1.清華大學科學技術(shù)與社會研究所，北京 100084；2.東北大學科技與社會研究中心，遼寧 沈陽 110819)

本文在科學、技術(shù)與社會(STS)語境下反思了當前績效評價范式存在的局限，對于公共研發(fā)績效評價的不同認識和不同學科背景與訴求形成了不同的研究進路，STS視域中科技、社會、政府、公眾所組成的利益相關(guān)者，在互動、對話、協(xié)商中建構(gòu)了一個完整的公共研發(fā)績效評價的動態(tài)模式，這種新模式遵循績效評價的科學性基本要求，克服了原有評價模式的局限，既保證了公共研發(fā)績效內(nèi)在品質(zhì)——體現(xiàn)STS視域擴展的四維評價框架，又追求績效外在表現(xiàn)的全面與統(tǒng)一。在公共研發(fā)績效評價的這種內(nèi)在要求下，結(jié)合評價對象的分類分層原則，才可以更好設計績效評價的內(nèi)容框架。

公共研發(fā)；績效評價；科學、技術(shù)與社會；內(nèi)在品質(zhì)；外在表現(xiàn)

績效評價是評估研究的一種新概念和新模式，其實質(zhì)是分析和評價實施一項活動的過程、產(chǎn)出、成效和影響的綜合活動，并且為決策提供依據(jù)?？蒲锌冃гu估具有一些基本特征：績效評估正在形成經(jīng)常性、制度化、長期性的評估體系；內(nèi)外部評估專家共同參與的專業(yè)評估機構(gòu)的建立；學術(shù)指標與經(jīng)濟社會指標的綜合取向；績效評價結(jié)果為科技政策的制定提供依據(jù)?？冃гu價作為工具和手段，在科學發(fā)展中也潛藏著諸如績效評價本身作為目的和實現(xiàn)目標手段的辯證關(guān)系、績效評價作為科研判斷的尺度和標準、績效評價管理控制的適當性、評價結(jié)果的敏感性及有效使用等問題，需要思考。STS視域所給予的開放性、互動性與建構(gòu)性，為公共研發(fā)績效評價體系的多元構(gòu)成和價值融合提供了可能，同時指明了公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求。

1 公共研發(fā)績效評價的現(xiàn)狀

公共研發(fā)作為國家層面資助與主導的科學技術(shù)活動類型之一，已逐漸深入到政策、管理、經(jīng)濟與教育的評價視野。世界各國紛紛圍繞政府行為的公共研究與開發(fā)的計劃、項目、政策、機構(gòu)等開展了效果和影響評價，日益致力于提高政府研發(fā)行為的績效以證明其合理性與有效性，政府科技計劃的績效評價開始蓬勃發(fā)展，科研績效評價形成了個體研究者評價與國家層次上政府支持的研究機構(gòu)與研發(fā)計劃或項目共同構(gòu)成的評價形態(tài)，成為政府與社會共同關(guān)注的問題。

政府關(guān)注研究開發(fā)強度測度，即研究開發(fā)支出相對于GDP而言的百分比。這種投入產(chǎn)出邏輯認為一個組織或一個國家對研發(fā)的投資越多，形成一些產(chǎn)出的可能性越大，構(gòu)成了科研評價的基本模式。但“強度測度的只是對一項活動(或一組活動的)投入，而不是這些活動進行的方式和績效”[1]。隨著公共財政框架的逐步建立，公共投資方向已重點轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)性項目和公益性項目，而以項目的費用和效益等經(jīng)濟性指標為主要內(nèi)容、強調(diào)投資者利益的傳統(tǒng)項目評價局限性日益突出，研究和發(fā)展更為科學有效的評價方法已成為業(yè)界關(guān)注的熱點利益相關(guān)者的廣泛訴求[2]。

20世紀80年代中期至今，中國的科技評價大約經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：行政評價、同行評議、指標量化評價、科研計量評價。先后出臺了《科技評價管理暫行辦法》《科學技術(shù)評價辦法》(試行)等辦法文件。近些年來，在重大科技計劃和重點項目的評價指標體系中，人才培養(yǎng)、科技投入、環(huán)境建設、成果產(chǎn)出、戰(zhàn)略績效以及社會影響指標逐漸豐富和完善，在公共研發(fā)績效評價實踐中，已經(jīng)有了一些參與式評估、多視角評估實踐探索。2010年對國家自然科學基金25年的資助和管理績效進行了國際評估，此次評估基于全球視野，形成了一系列前瞻性指導思想，并重新審視科學基金在國家創(chuàng)新體系中的戰(zhàn)略定位[3]。徐溪紅在對科學基金績效評估過程中提出了利益-影響力的二維分類模式，基于利益相關(guān)者視角的科研績效評價成為重要側(cè)面[4]；楊拓從學會有序承接政府職能轉(zhuǎn)移的視角，論證了學會參與第三方評估的邏輯起點和路徑，論述學會參與第三方評估的功能、機制和有效施行[5]；另外，在科技評價、公共決策與政策制定中的公眾參與在食品安全、環(huán)境問題、科技倫理、風險項目等相關(guān)問題的評估中都有了開拓性嘗試，形成了經(jīng)濟學、政策學、倫理與風險、總結(jié)與預測等多視角的科研績效評價范式。

從總體上看，中國政府投資績效評估還處于起步階段，停留在部門管理的水平上，尚未形成全國統(tǒng)一的、完整的績效評價體系。一是每個部門的相關(guān)工作仍處在不斷探索、尋求規(guī)范化和標準化的過程中。二是各個相關(guān)部門的績效評估工作都帶有明顯部門特征，且部門間沒有直接聯(lián)系。三是各個部門對績效評估的理解存在差異。鑒于此，2015年1月科技部、財政部在充分征求有關(guān)部門和專家意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定了《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》[6]，基于對國家戰(zhàn)略需求、科技資源配置、科技創(chuàng)新規(guī)律的整合，對當前和未來科學技術(shù)知識動力需求、生產(chǎn)方式、組織模式和推廣應用的認知與迎合，方案將現(xiàn)有較為分散的科技計劃劃分為五類科技計劃。新的布局對原有較為松散的、類型多樣的科技計劃布局形成的公共研發(fā)計劃績效評價的分類框架、邏輯模型和結(jié)構(gòu)模型都提出了挑戰(zhàn)；對公共研發(fā)計劃的績效內(nèi)涵和績效表現(xiàn)產(chǎn)生新影響；對公共研發(fā)計劃的定位、需求、性質(zhì)和領(lǐng)域特征做出了新認定；對公共研發(fā)計劃績效的評價對象、評價方法、評價指標、評價體系和利益相關(guān)者都提出了新問題。

2 科技績效評價范式中的局限性

對于公共研發(fā)績效評價的不同認識和不同的學科背景與訴求形成了不同的研究進路，分離的評價范式突顯著一定的局限性。對評價的認識機制把握不清，很容易將事實與價值、規(guī)律與目的截然分開，不合理、不全面的評價標準在衡量規(guī)律性與目的性的程度時，很容易使評價活動僅僅成為一種工具或者評價自身就是目的。不同于私人研發(fā)活動的經(jīng)濟利益驅(qū)動，公共研發(fā)具有激活各類科技創(chuàng)新主體的政策意義以及實現(xiàn)公共利益最大化的社會職能，這種特殊性也決定了其涉及國家意志、政府職能、公眾需求、資源競爭等綜合績效評價體系的特殊性。科研管理專家、經(jīng)濟學家、政策專家以及同行評議在尋找這種特殊性與實用性時，表現(xiàn)出以下特征：

2.1 工具主義評價范式的一以貫之

研究與開發(fā)活動本身就是一種工具主義的表現(xiàn)活動?？萍荚u價的哲學邏輯可以被看作是一種二分法和工具論的邏輯。所謂二分法，是指將科學技術(shù)看作外在于評價者的絕對的客觀對象，“即在認識論上把科學知識和技術(shù)人工制品看作形式的、中立的和有待人來發(fā)現(xiàn)和發(fā)明的東西”[7]。所謂工具論，是指以工具論為主導的認為通過工具這種手段來評價科學技術(shù)，包括思維上的工具性、實體的工具性。這種二分的邏輯將認識和價值的有機聯(lián)系截然分開，科學技術(shù)研究活動的成果一直被一些衡量經(jīng)濟生產(chǎn)力和學術(shù)生產(chǎn)力的評估技術(shù)和計算方法所占據(jù)，例如微觀經(jīng)濟學、文獻計量學等，科學的客觀性被看作是衡量的標準和計算統(tǒng)計量化分析的工具。這種工具理性主導著評價范式，即“我們在計算最經(jīng)濟地將手段應用于目的所憑靠的合理性，最大的效益、最佳的支出收獲比率，是工具主義理性成功的度量尺度”[8]，追求可計算、可預測性和實際功效。然而科學研究也是有機的社會活動，如果評價中缺少溝通、對話與協(xié)商，就形成了評價是得到結(jié)果的決定性工具。公共研發(fā)經(jīng)費數(shù)額大、受眾大、意義大，工具主義主導的科技評價有其必要的功能和意義，但如果評價不當，僅僅對科學技術(shù)進行簡單、孤立、靜態(tài)的績效評價，那么公共研發(fā)經(jīng)費就會成為科學研究活動的目的而非進行科學研究的工具，科學技術(shù)的價值和作用應該表達于多元、動態(tài)和聯(lián)系的科技評價理性和范式中。

2.2 經(jīng)濟學和管理學的實用主義取向

評價具有根深蒂固的經(jīng)濟性根源，即合理使用有限資源從而實現(xiàn)最大產(chǎn)出。“現(xiàn)代科學技術(shù)革命的主要矛盾是科技進步與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，這個矛盾具體體現(xiàn)為科技進步的知識性品格與經(jīng)濟社會發(fā)展的價值性品格之間的辯證關(guān)系”[9]，他們互為原因。圖爾明早就指出，科技政策在科技進步和社會反映之間存在“困難的和無法逃避”的選擇問題[10]。他將科技政策的指向關(guān)注經(jīng)濟和科技兩極，雖然在概念化、測量和評估科技研究的影響方面取得了巨大進步(這包括專業(yè)評估者開發(fā)出科學研究經(jīng)濟影響的強大測量工具、測量科學領(lǐng)域和科技進程中研究產(chǎn)出影響的復雜的文獻計量工具，以及評價項目、計劃和提案的同行評議技術(shù))，但是在評估科技研究的社會和公共價值影響方面一直存在一個漏洞，即甚少有直接地、系統(tǒng)地和有效地在社會變化方面做出科學研究影響的測量。經(jīng)濟增長是政策和政治的驅(qū)動力，形成了評估的經(jīng)濟學范式，科學和技術(shù)的政策被追求經(jīng)濟增長的目標所受的影響變得合理化。所以，基于經(jīng)濟學的評估方法加強了基于經(jīng)濟學合理性的科學和技術(shù)政策。國家層面的科研績效評價總體上是針對國家科技投入經(jīng)濟學研究范式下所產(chǎn)生的效率、效益和效果的定性或定量研究，以及科技資源管理與配置并發(fā)揮最大效用的研究。這種為推動國家科技、經(jīng)濟進步的線性評價模式，及其所提供的決策支持在將近半個世紀內(nèi)做出了突出貢獻。

然而，這種評價范式也存在很多局限：強調(diào)數(shù)量而非能力的測量，關(guān)注短視結(jié)果而非可持續(xù)影響的測量；趨向于靜態(tài)評估，很少考慮產(chǎn)出的易變性和分散性，缺少對知識與創(chuàng)新的可持續(xù)關(guān)注；許多社會利益和研發(fā)成本是無法用貨幣單位進行解釋說明的。隨著科學技術(shù)的飛速發(fā)展、綜合與分化，知識生產(chǎn)方式發(fā)生了變化，科學技術(shù)對于人類自身和社會發(fā)展的作用也發(fā)生了變化，需要人類對科學技術(shù)的本質(zhì)和特征有新的認識與思考。在打開科學技術(shù)、研究與發(fā)展或者科技創(chuàng)新過程的黑箱時，這種線性經(jīng)濟學評價范式已經(jīng)不能完全表征科學技術(shù)在投入與產(chǎn)出兩端實際的情形或者說科學技術(shù)自身的演化態(tài)及其對社會發(fā)展的影響需要一種非線性的評價認識論和評價范式才能更加準確的把握。

2.3 科技政策勢力范圍的局限

“近代以來的社會是科技理性占主導地位的生產(chǎn)型社會……人只是一個‘符號’，被嚴重地‘單面化’(單向度化)了……由于科學主義的滲透，政治活動被約化為政府行為，政治過程被簡化為行政管理，從而成為一個完全可以由機構(gòu)和程序來機械控制的過程”[11]。這種強勢政治忽視了科學技術(shù)公共價值的可能性和多樣性，致使科技政策對公共價值的關(guān)注逐漸減少，被重新解釋和屈從于科學經(jīng)濟一極的范疇，導致社會和公眾可能承受科學技術(shù)帶來的無法逆轉(zhuǎn)的負效應。正如科技政策“是將有限的經(jīng)費投入到類似粒子物理學的智力研究還是投入到類似腫瘤研究的國民健康中，這不是一個技術(shù)上的選擇而是一個政策上的選擇”。當前的科技評價仍然以強調(diào)科學研究的科學性和經(jīng)濟性為問題的出發(fā)點，基于占有統(tǒng)治地位的市場失靈模型制定的科技政策，將科技生產(chǎn)力和經(jīng)濟生產(chǎn)力的提升和促進作為歸宿，而一個特定時代的資源是有限的也是稀缺的，并不是取之不盡用之不竭的，關(guān)注公共價值的研究者沒有強有力的概念工具進行競爭，產(chǎn)生了公共價值的失靈。STS的經(jīng)驗與案例研究與文化和社會的轉(zhuǎn)向，為公共政策研究的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實維度開辟了進路。

2.4 專家評議權(quán)利的過分集中

以科學共同體為基礎(chǔ)的同行評議和專家評價在很大程度上掌握著科學家和科學研究的生殺大權(quán)，同行評議被看作是科學的一面鏡子。在科學界，承認是科學這種社會建制運轉(zhuǎn)的能源，如李醒民所說：“在科學共同體內(nèi)，承認是科學王國的唯一硬通貨，榮譽是科學勞作的最大報償”[12]，所以維系科學的進行時自然就成為科學共同體內(nèi)部的事情?？茖W家王選曾經(jīng)這樣表達了自己的學術(shù)生命：“很有趣的一點是，在我年輕的時候，沒有得到承認，是小人物，一到60歲，忽然成了權(quán)威了。我發(fā)現(xiàn)人們把時態(tài)搞錯了，明明是過去時，搞成了現(xiàn)在時，甚至以為是能主導將來方向的將來時，這是很大的誤會”[13]。這種現(xiàn)象揭示了科技評價界存在的三個大問題[14]：其一，承認機制的扭曲；其二，榮譽分配的時態(tài)性錯誤措置；其三，迷信的教條主義。所以科學評價系統(tǒng)如果不能正確地分配承認，就會產(chǎn)生導致越軌行為的條件。過分集中的學術(shù)視野和專業(yè)聯(lián)盟，很可能抑制科學研究的創(chuàng)新生命力以及非共識項目的創(chuàng)新生長，形成“專業(yè)知識的權(quán)利化和政治化”，甚至通過評價的利益分配滋生“設租”和“尋租”的學術(shù)不端和學術(shù)腐敗。

“在一切科學決策過程——某項科學研究之探尋、研究成果之公布、接受公眾質(zhì)疑并為之辯護——中，難度將更大，它們都涉及科學家的良心，對科學家來說，其中的每個過程都在檢驗他們對科學理想的誠意與奉獻精神”[15]。但僅僅從科學技術(shù)會產(chǎn)生未知的社會影響這一點來看，評價工作絕非科學家能夠獨立完成。我們不禁發(fā)問，依靠專家集團的內(nèi)部價值、倫理規(guī)范和事理規(guī)則進行判斷的公共研發(fā)評價的實施邏輯是否能合理確定研發(fā)資助的戰(zhàn)略方向、是否能最恰當判斷研發(fā)結(jié)果的社會影響、是否能對利益相關(guān)者的利益和風險負責、是否能堅守良知與社會責任。當“作為第一生產(chǎn)力的科學技術(shù)出現(xiàn)了方向性的根本錯誤，那么就將會成為遲緩整個國家與社會發(fā)展的最大癥結(jié)之一”[16]。誠如由專家的專業(yè)性來進行質(zhì)量控制以及什么人有資格來評價科學，不僅僅是認知問題更是社會問題。研究如何評價或怎樣評價固然重要，但科學技術(shù)與外部環(huán)境、社會之間的關(guān)系問題變得更為關(guān)鍵，主要體現(xiàn)為科學知識生產(chǎn)方式和科學研究運行方式的當代性所促成的科學認識與發(fā)展觀，基于此形成的績效評價觀可以從認識論高度突破績效評價范式的局限。

綜上，通過對評價范式局限性的剖解，可以看到當前的評價范式有意或無意地將科學技術(shù)與社會不同程度地割裂開來，評價科學技術(shù)的表現(xiàn)、功能和價值，呈現(xiàn)出以實現(xiàn)管理目的和經(jīng)濟效益為目的，以數(shù)學計量和專家定性為方法的功能主義取向，科技評價自身從工具屬性變成了一種目的屬性，為評價而評價，更無法系統(tǒng)地看到科學技術(shù)的公共性表現(xiàn)。也即是說，科學技術(shù)發(fā)展的線性思維仍然體現(xiàn)在政策和管理的運行中，所以有必要順應科學技術(shù)社會運行的新形態(tài)，重新對公共研發(fā)的績效評價觀進行新的解讀與構(gòu)建，開放的視野和語境可以看到社會中的科學技術(shù)實踐面向社會進程，STS視野提供了這樣的認識論和方法論根據(jù)。

3 公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求

公共研發(fā)績效評價不僅要滿足評價的科學性要求，即從認識論、價值論和方法論審視的科學完備性，且鑒于公共研發(fā)的特殊性，評價還要根據(jù)STS視域下公共研發(fā)績效的特殊內(nèi)涵，滿足公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)和外在表現(xiàn)一致性的內(nèi)在要求。

3.1 公共研發(fā)績效評價的基本任務

目前有關(guān)科技評價的研究主要集中在兩個層次，“一是從哲學層次認識論的角度研究人類評價活動的一般規(guī)律，這些研究基本上限定在社會科學領(lǐng)域中的哲學研究組織中；二是評價指標與方法的研究，大部分集中在評價程序、評價指標體系設計和評價數(shù)據(jù)處理等具體操作方面”[17]?；诳萍脊芾淼目萍加媱澘冃гu價，其首要功能是為政府、企業(yè)或投資者提供咨詢服務，評價的結(jié)論能為參與科技決策的各方提供重要依據(jù)，也能為決策各方最終達成意見一致創(chuàng)造寬松的環(huán)境和條件，立足點是促進科技決策的科學化。這種評價模式由于只按照可行性研究的角度和思路來開展工作，很容易忽視有關(guān)技術(shù)的社會和倫理影響，無法在更高層次上關(guān)心技術(shù)的善用、技術(shù)與社會的融合、技術(shù)的人文關(guān)懷等。面向公眾和公共決策的公共研發(fā)的績效評價不只是停留在技術(shù)的“技術(shù)性”層次，而是基于社會的總體福利需求，全面考慮技術(shù)的社會、環(huán)境、戰(zhàn)略等影響因素，評價的最后結(jié)果是形成公共決策方案，屬于較高層級的評價方式?？萍荚u價研究既要吸收哲學中關(guān)于認識論研究的成果，也要研究科學技術(shù)活動及其科研管理活動的規(guī)律，包括科技戰(zhàn)略與科技計劃的制定與實施、科學技術(shù)活動的組織模式及不同組織模式的運行特點、科技人才的成長與吸引和利用、不同類型的科技成果的特征及效益的表現(xiàn)形式、科技政策的制定與實施效果等。

科學研究必須體現(xiàn)國家目標和需求，毫無疑問，通過評價來引導科研機構(gòu)或科研人員的方向是一種較好的方式和有力的杠桿，其導向激勵作用極大[18]?？偟膩砜?，公共研發(fā)績效評價的主要功能與任務包括：面向公共研發(fā)本身，用內(nèi)容廣泛的綜合指標體系表征科學研究與技術(shù)開發(fā)的價值與成果，并適合基礎(chǔ)研究的績效特點和規(guī)律；面向科技管理部門，滿足其發(fā)展的內(nèi)在需求與管理戰(zhàn)略導向；面向政府自身問責和公眾問責，回答利益相關(guān)者切身關(guān)注的資金、管理、實施、組織、運行取得的成效，夯實公共研發(fā)投入的合法性與合理性；面向公共科技政策，協(xié)調(diào)科技發(fā)展與公眾民生之間的張力，績效評價的結(jié)果作為調(diào)整與制定政策走向的重要依據(jù)；面向公共性與社會性，以公共價值作為績效評價的最高標準，統(tǒng)籌科學技術(shù)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 堅持四維評級框架的公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)

內(nèi)在品質(zhì)是指事物內(nèi)在的屬性和特征的集合，需要研究和挖掘才能充分認識。也正因為如此，筆者通過前文對公共研發(fā)績效評價的拆解與思考，認為公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)從不同維度反映了公共研發(fā)績效概念的屬性和內(nèi)容。公共研發(fā)實質(zhì)上包含著“科學”與“研究”不同規(guī)范之間的差異。拉圖爾認為，我們正處在從科學文化到研究文化的一個過渡時期內(nèi)：“科學是確定的，而研究是不確定的?？茖W是冷靜的，實誠的和獨立的；而研究是非冷靜的，非獨立的和有風險的?？茖W要保持客觀性，所以應當盡可能遠離意識形態(tài)、激情以及情感的影響；對研究而言則要通過這些因素來使得調(diào)查對象更容易為人理解”[19]。這種描述也為公共研發(fā)績效內(nèi)在品質(zhì)的提取確立了評價視野、范疇和維度。公共研發(fā)是一項復雜的社會實踐活動，那種著重從數(shù)量和結(jié)果績效看待科研價值的評價是極為片面的，評價研發(fā)的績效需要的是一種體現(xiàn)系統(tǒng)性和多元性的開放的評價視野，也即在STS視野下是一種需要從認知維度、價值維度、管理維度、社會維度來展開的內(nèi)在品質(zhì)。

認知維度是指通過共同體內(nèi)部和同行評議的方式，判斷公共研發(fā)是否符合科學研究規(guī)范和研究量化的指標考核，對學術(shù)成果和研發(fā)成果卓越的基礎(chǔ)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設施建設、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)、公共服務能力提升的項目看作是高績效的代表。認知維度的內(nèi)在品質(zhì)秉持科學家的主體地位，實質(zhì)上是一種學術(shù)性評價，是公共研發(fā)績效評價內(nèi)容和評價標準的客觀性與科學性的保障，是績效評價數(shù)據(jù)庫搭建的基礎(chǔ)。

價值維度是指公共研發(fā)對經(jīng)濟和社會的貢獻以及所產(chǎn)生影響的績效評價。STS視域下的這種價值包括科學研究自身的價值、國家利益的價值、社會和公眾的公共價值，對這些價值目標的實現(xiàn)程度需要以定性和定量綜合優(yōu)化的方式納入到績效評價指標體系中。價值維度的內(nèi)在品質(zhì)考量多元價值的協(xié)商與實現(xiàn)過程，評價結(jié)果可以全面展示科學研究的社會功能，同時也是獲得社會公眾對研發(fā)投入不斷增加與使用的理解和支持的基礎(chǔ)。

管理維度是指政府對公共研發(fā)不斷擴張的系統(tǒng)和不斷變化的科學研究模式的響應。政府先天賦有科學研究的管理職能，這種管理完善了科學的社會建制，維護了科學研究的自主性，保障了科學研究的有序進行，確保了優(yōu)先領(lǐng)域和優(yōu)勢學科的長遠發(fā)展，發(fā)揮了有限資源的合理配置，同時創(chuàng)造了科研人才成長的適宜環(huán)境。管理維度的內(nèi)在品質(zhì)通過績效目標設計、過程控制和倫理規(guī)約，遵循科學研究的探索發(fā)現(xiàn)規(guī)律，營造了良好條件和寬松環(huán)境，使科學家意識到自身對社會進步和社會發(fā)展的責任，提高了科技計劃管理決策的民主化和科學化。其次，管理是為政策制定服務的，公共研發(fā)政策制定需要績效評價結(jié)果，表達了政府和科學之前的新協(xié)約。2015年初《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》提出，要“優(yōu)化資源配置，需求導向，分類指導，超前部署”。例如基礎(chǔ)研究與前沿技術(shù)研究、產(chǎn)業(yè)化及應用示范等科技活動是不同類別，在實踐中就需要按照其規(guī)律特點建立相應的管理規(guī)定。政策維度的內(nèi)在品質(zhì)重點在于規(guī)劃公共研發(fā)在國家創(chuàng)新體系中的戰(zhàn)略定位。

社會維度是指社會公眾的利益和價值在績效評價指標體系和制度設計中占據(jù)的廣度和權(quán)重，表明公眾參與績效評價的程度以及獲得評價結(jié)果和使用評價結(jié)果的。公眾參與對科學的評價可以被解釋為社會發(fā)展的一個階段。公眾科學技術(shù)水平的提高成為人類面臨的某些最終的決策的關(guān)鍵因素。公眾和科學共同體之間更為有效決策協(xié)作的一個關(guān)鍵因素是承認提高公眾科學水平和公眾理解與參與技術(shù)決定的能力是一種迫切的需要。公眾維度的內(nèi)在品質(zhì)表明公共管理與決策中多元價值觀得到重視，公平原則得到更多關(guān)注，面向公共管理與決策監(jiān)督的科學評價向多準則、多層次的公眾參與型方向發(fā)展，建立公眾參與公共研發(fā)績效評價的STS框架成為必然。

3.3 保證公共研發(fā)績效外在表現(xiàn)的全面性

表現(xiàn)是指表示出來和顯現(xiàn)出來的公共研發(fā)績效，一般評價者比較關(guān)注的外在表現(xiàn)往往是明顯呈現(xiàn)的結(jié)果、微觀和中觀績效、短期績效、科學績效和管理績效，而較少看到宏觀績效、過程績效、長期績效、社會績效和政策績效。STS視野下，基于多維度內(nèi)在品質(zhì)所表現(xiàn)出來的微觀、中觀與宏觀績效、長期與短期績效、過程與結(jié)果績效、科學與社會績效以及管理與政策績效的評價，才能保證績效評價的內(nèi)在品質(zhì)和外在表現(xiàn)的統(tǒng)一。

微觀、中觀與宏觀績效。微觀績效主要是對研發(fā)項目和科研人員的科學研究績效進行評價，主要考察項目的預期和質(zhì)量，考察科研人員的成果與能力，是政府加強績效管理的內(nèi)在要求。中觀績效主要是對科研組織和團隊的績效評價，主要考察科研活動的規(guī)?；l(fā)展水平和科研資源配置的有效性，可以為全面提升組織和團隊在一個更廣闊的學科背景、更高水平上具有競爭力和創(chuàng)新力。宏觀績效不單是推進具體項目研究水平的提高和發(fā)展，更是肩負引領(lǐng)公共研發(fā)推動整個人類社會發(fā)展的作用，表現(xiàn)為國家戰(zhàn)略利益的頂層設計和社會公共價值的實現(xiàn)，具體落實為考察公共研發(fā)對于安全、衛(wèi)生、環(huán)境、民生事業(yè)的帶動與發(fā)展。

短期績效與長期績效。短期績效是指迫切需要獲得科研成果與績效目標的實現(xiàn)，關(guān)注短期的效益與效果，凸顯了經(jīng)濟性與功利性。公共研發(fā)涉及到一些關(guān)系國計民生的突發(fā)應急和短期效應的計劃與項目，如抗流感病毒的研制以及某項關(guān)鍵技術(shù)的突破，有明顯的直接效益和經(jīng)濟效益。同時公共研發(fā)更關(guān)注諸如基礎(chǔ)科學研究、共性技術(shù)研究以及社會公益性這些表現(xiàn)為長期效益和間接效益的研究，如某些研發(fā)戰(zhàn)略布局與調(diào)整雖然暫時看不到特別明顯的效果，但從長期來看將會成為未來科學發(fā)展的條件和基礎(chǔ)，成為新科學技術(shù)的有利生長點。另外還有一個很重要的長期績效的考核指標，那就是人才的培養(yǎng)和科研隊伍的建設，例如國家自然科學基金根據(jù)過往評估，不斷在調(diào)整人才資助戰(zhàn)略，尤其是最近一次國際評估，也對人才問題做了特別的戰(zhàn)略調(diào)整，這于人才的發(fā)展至關(guān)重要。

過程績效與結(jié)果績效。績效本身就是結(jié)果和過程滿足目標的實現(xiàn)程度，公共研發(fā)本身也體現(xiàn)為研究過程和研究結(jié)果的統(tǒng)一。公共研發(fā)的微觀、中觀和短期績效實質(zhì)都關(guān)注的是結(jié)果績效，有具體的量化程度和評價標準和目標指向。而過程績效關(guān)注的是不確定的、非冷靜的、非獨立、非共識的和有風險的研究活動的過程特征，重要信息的出現(xiàn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破、失敗經(jīng)驗的收獲都可以看作是研究過程中取得的績效成果。公共研發(fā)的結(jié)果績效與過程績效兼顧構(gòu)成了績效評價的一個周期，同時也是未來績效管理循環(huán)的開始。

社會績效與公共績效。公共研發(fā)的產(chǎn)出帶來成效，而產(chǎn)出和成效帶來影響。STS的績效評價視野關(guān)注這種影響的宏觀績效、間接績效和長期績效，關(guān)注科學技術(shù)研究的社會價值和公共價值。公共研發(fā)給社會帶來的效益不斷增加，除了在加強國家安全和推動經(jīng)濟建設方面效益外，在環(huán)境質(zhì)量改善、社會福利提高、公眾利益惠及、生態(tài)文明建設等方面帶來了多元的社會效益。尤其是在政府本位向民眾本位轉(zhuǎn)變的過程中，公共績效在科學技術(shù)知識的傳播和普及以及公眾參與公共研發(fā)的管理與評價等方面實現(xiàn)了普適的公共價值，保證了社會民主化的進程。

管理績效與政策績效。公共研發(fā)的績效評價其本身就是科研管理和政策制定的工具，主要是完善內(nèi)部管理和支持政府決策，管理績效被看作是科研管理的起點，也被看作是政策績效評價和政策制定的依據(jù)。管理績效的重點是明確組織和個人在未來時間段內(nèi)的任務和目標，并通過績效評價幫助績效實施和績效目標更好實現(xiàn)，具體會影響到公共研發(fā)的管理模式、資助工具、同行評議以及資助戰(zhàn)略。通過這項工作，可以向利益相關(guān)者報告績效水平，以此支持研究的可持續(xù)性與資源的合理配置，并對未來的工作提供指導。

3.4 建立分層分類的績效評估的內(nèi)容框架

公共研發(fā)的內(nèi)涵與績效評價的視野與STS視域保有高度契合，公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求就是要堅持認知、價值、管理、社會維度評價框架下公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)以及保障外在表現(xiàn)的全面性。這種績效評價的內(nèi)在契合與外在統(tǒng)一的邏輯，在實際的評價工作中還需要根據(jù)不同的評價對象和評估目的形成具體的、針對性的指標體系、評估方法，建立不同層次和類型的評估框架，這也是績效評價的內(nèi)在要求。從評估對象來看，公共研發(fā)由科技計劃和項目承載，指向國計民生的不同領(lǐng)域，涉及基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)和產(chǎn)業(yè)需要的科學研究，他們分別表現(xiàn)出不同的成果形式、價值負載、管理目標和與社會互動的不同廣度與強度。從評估目的來看，面向國、計、民、生等類型的公共研發(fā)的績效范圍與評價指標也均不相同：回答管理與社會問責的績效評價，要證明公共資金投入的合理性與有效性，向公眾“交賬”；回答創(chuàng)新能力預期和達成的績效評價，要評估創(chuàng)新成果和創(chuàng)新人才培養(yǎng)的成效，從橫向國家與地域到縱向的時間維度進行綜合評價；回答創(chuàng)新戰(zhàn)略實施的績效評價，則要評價實施成效與政策預期的契合程度并預測未來潛在成果的戰(zhàn)略布局等。從評估的方法看，定量方法、定性方法和綜合評價方法也需要適用于不同的評估實踐，由于公共研發(fā)對社會、經(jīng)濟、文化、生活的顯著影響，拓展定量指標、定性判斷、增加眾多利益相關(guān)者的綜合評估模式則更能表達公共研發(fā)的績效內(nèi)涵。所以，公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求不僅要從微觀視野的層次與類型細分涵蓋科學技術(shù)研究自身的發(fā)展與成效，也要從宏觀視野滿足政策、管理、社會、公眾等共同利益的實現(xiàn)。

4 結(jié)論

公共研發(fā)是公共科學知識的生產(chǎn)活動，它同樣符合當代科學知識生產(chǎn)的共性特征，即公共研發(fā)是系統(tǒng)性的，是系統(tǒng)內(nèi)外部構(gòu)成要素建構(gòu)的結(jié)果。公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)與外在表現(xiàn)是對公共研發(fā)的構(gòu)成、過程以及所產(chǎn)生的效果和影響與STS視域下績效評價認識的呼應。公共研發(fā)績效的內(nèi)在品質(zhì)與外在表現(xiàn)的思考與表達，是對其進行績效評價的基礎(chǔ)，決定了績效評價的目標、標準和圍繞績效的外在表現(xiàn)的評價體系的設計。公共研發(fā)績效評價包含了不同的任務：“公共研發(fā)績效”的評價和公共研發(fā)績效的“評價”，前者是對作為評價對象的“公共研發(fā)績效”的認知性理解，即績效的內(nèi)在品質(zhì)；后者是對評價行為的合理性和科學性進行的評價研究，即績效的外在表現(xiàn)，二者共同構(gòu)成了公共研發(fā)績效評價的整體內(nèi)涵。同時，滿足這種內(nèi)在品質(zhì)和外在表現(xiàn)相統(tǒng)一的基本要求，即STS視域下公共研發(fā)績效評價的具體操作客觀上需要提出STS視域下績效評價的方法論指導。公共研發(fā)承載著推動自身成就和社會成就的責任，績效評價不僅要識別公共研發(fā)的績效表現(xiàn)，也同時形塑著公共研發(fā)的戰(zhàn)略走向，科學技術(shù)與社會的互動不僅僅是外在表現(xiàn)，更是公共研發(fā)績效評價的內(nèi)在要求的根據(jù)。

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(責任編輯 沈蓉)

The Inherent Requirements of Public R&D Performance Evaluation

Guo Jia1，Luo Lingling2

(1.Institute of Science，Technology and Society，Tsinghua University，Beijing 100084，China；2.Research Center of Science,Technology and Society，Northeastern University,Shenyang 110819，China)

This paper reflects the limitations of the current performance evaluation paradigm in the context of Science,Technology and Society(STS)，and the different understanding of the public R&D performance evaluation based on the different subject backgrounds and demands.The stakeholders from the fields of science and technology，society，government and the public in STS，constructs a complete dynamic model of performance evaluation by means of interaction，dialogue and negotiation.This new model follows the scientific performance evaluation basic requirements，and overcomes the limitations of the original evaluation mode.It ensures the public R&D performance inherent quality reflecting STS horizon expansion of four-dimensional evaluation framework，and pursuing a comprehensive and unified the external performance.Only according to the inner requirement of the public R&D performance evaluation and the classification and hierarchical principle of evaluation objects，the content framework of the performance evaluation could be better designed.

Public R&D；Performance evaluation；STS；Internal quality；External performance

國家自然科學基金面上項目“公共研發(fā)計劃績效評價：理論方法與實證研究”(71273124)。

2015-05-19

郭嘉(1983-)，男，河北張家口人，清華大學科學技術(shù)與社會研究所，博士后；研究方向：科技與社會、科研管理。

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