我國排污權(quán)交易制度實施的現(xiàn)實障礙及完善

王亞剛

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

我國排污權(quán)交易制度實施的現(xiàn)實障礙及完善

王亞剛

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

1968年，美國人戴爾斯首次提出排污權(quán)交易理論，其作為一種典型的環(huán)境保護市場機制,我國的排污權(quán)交易制度目前尚處于試點探索階段，無論是從法治實踐層面分析，還是理論研究層面，存在一些不足之處，留有很大的研究空間。

概念；實施障礙；對策

一、排污權(quán)交易制度的概念

排污權(quán)交易從字面意思理解是“可轉(zhuǎn)讓的排污許可證”和“污染物排放交易”。國內(nèi)有學者認為，“排污權(quán)交易制度，又稱排污指標交易制度、可交易的許可證制度，指在特定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求，確定一定時期內(nèi)污染物排放的總量，在此基礎(chǔ)上，通過科學的計算，以頒發(fā)許可證的方式將污染物排放指標分配給地方和企業(yè)，并允許將指標通過合同的方式讓渡給他方的交易行為”[1]

個人認為，排污權(quán)交易亦可稱為排污指標有償轉(zhuǎn)讓，是指在滿足環(huán)境要求的條件下，創(chuàng)制污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利以合同交易的方式讓渡給他方，以此控制污染物的排放，實現(xiàn)環(huán)境容量資源財產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的市場刺激手段。

二、我國排污權(quán)交易制度實施的現(xiàn)實障礙

1.排污權(quán)交易的立法供給不充分

目前，有關(guān)排污權(quán)交易的立法主要局限于部分實行排污權(quán)交易試點的省市或少數(shù)自主開展排污權(quán)交易的省市，地方立法很大程度上僅限于“點”而遠未輻射到“面”。從地方立法的內(nèi)容考察，有關(guān)排污權(quán)交易的法規(guī)相對于排污權(quán)交易實踐，有明顯的滯后性，具體操作規(guī)范仍然非常不足，一些行之有效的政策未能上升為法律規(guī)范。“排污權(quán)交易地方立法在排污權(quán)交易基本概念界定、政府監(jiān)管具體制度以及與環(huán)境保護其他制度的銜接方面進行了一些有益探索，但是，地方立法在交易的主體制度、交易行為、交易平臺等方面也存在諸多不足”[2]我國《環(huán)境保護法》中沒有明確排污權(quán)交易制度的概念。一些地方性法規(guī)雖然做了規(guī)定，但地方性法規(guī)對于排污權(quán)交易的操作性規(guī)定也是不完善的。在國家立法層面上，只有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等有關(guān)法律中規(guī)定了排污總量控制制度、排污許可證制度，而對排污權(quán)交易制度并沒有作出明確的規(guī)定，國家層面的專門立法尚屬空白。

2.排污權(quán)初始分配不夠科學、公正

目前我國排污許可的科學分配機制還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，各試點區(qū)域各有特點，在具體執(zhí)行中很可能出現(xiàn)弄虛作假、權(quán)錢交易等不良現(xiàn)象，容易出現(xiàn)監(jiān)管不力的風險。在現(xiàn)階段，要特別注意防止“排污權(quán)非法炒賣”，防止某些企業(yè)掏錢就肆意排污，防止排污權(quán)交易“暗箱操作”，助長不正當競爭。另外，排污企業(yè)和掌握著排污許可證發(fā)放權(quán)的環(huán)保監(jiān)管部門之間還可能存在尋租行為，有些企業(yè)為了獲得個別更多的排污權(quán)，往往通過非正常渠道，占有過多的排污指標。

3.排污權(quán)交易的外部市場運行機制有待完善

首先，排污權(quán)交易主體單一。參加排污權(quán)交易的一般為當?shù)氐奈廴敬髴簦麄儾皇钦嬲饬x上的市場主體。其次，排污權(quán)交易的信息費用過高。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，但其造成的污染在全國工業(yè)污染物排放總量中達到或超過半數(shù)。這一基本國情就決定了我國排污權(quán)交易市場的基礎(chǔ)信息尋求費用過高，環(huán)境保護部門監(jiān)測與執(zhí)行費用也會過高，而且存在轉(zhuǎn)談判的問題，從而間接導致了整個排污權(quán)交易市場的無效。最后，有市無價的“零供給”現(xiàn)象。一方面，企業(yè)減排下來的污染物排放指標往往被納入了各地減排“盒子”，而沒有多余指標進入交易平臺。另一方面，在競爭激烈的行業(yè)中，為限制競爭對手，有富余排污指標的企業(yè)要么不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，要么漫天要價，擾亂了正常排污交易秩序。

4.政府職能定位出現(xiàn)偏差，公眾參與不足

目前，政府是我國排污權(quán)交易的主要推動者，交易價格也是由政府環(huán)保部門協(xié)商而成，帶有明顯的行政過度干預色彩，不符合市場機制的要求。理論上講，基于完全市場的排污權(quán)交易本應是雙方在談判的基礎(chǔ)上達成合約的過程，交易價格的形成也應與市場需求相對應，政府部門應是排污交易市場的管理者和監(jiān)督者，而不應是交易雙方的協(xié)調(diào)者。但我國，政府輕易而且習慣地介入市場，從而影響了經(jīng)濟激勵工具的有效實施。在排污權(quán)交易實踐中，公眾（公民、企業(yè)以及環(huán)保非政府組織等）的作用被弱化、被忽視。我國現(xiàn)有的試點地區(qū)基本上只考慮到政府和部分排污者的權(quán)利，甚至更多地只關(guān)注政府區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效應，忽略了公眾在排污權(quán)交易中的地位，其話語權(quán)被嚴重弱化。

三、完善我國排污權(quán)交易制度的法律思考

針對我國排污權(quán)交易存在的問題，可以從以下方面著手完善。

1.完善排污權(quán)交易立法體系

目前，我國排污權(quán)交易立法應當在完善地方立法的基礎(chǔ)上，適時進行國家層面的立法。首先，進一步完善地方立法。針對現(xiàn)行立法的不足，明確、細化總量控制執(zhí)行辦法、許可證交易管理辦法、污染物排放監(jiān)測管理辦法等具體制度，為地方排污權(quán)交易提供可操作的法律依據(jù)。其次，出臺國家層面的專門立法?？捎森h(huán)保部制定指導性的部門規(guī)章《排污權(quán)交易指導辦法》，對排污權(quán)交易的指導思想、目標、基本原則、具體制度、法律責任等作出統(tǒng)一規(guī)定，以規(guī)范地方立法并指導各地的排污權(quán)交易。

2.完善排污權(quán)交易的相關(guān)制度設(shè)計

科學地確定環(huán)境容量，對排污總量控制的目標、總量設(shè)計、調(diào)查和檢測、總量分布等，應通過立法加以明確和細化。構(gòu)建科學的排污權(quán)初始分配制度，逐步實現(xiàn)排污權(quán)初次分配從無償化向有償化的過渡，以體現(xiàn)環(huán)境容量資源的使用價值及環(huán)境法的“污染者付費”原則。以完善排污權(quán)交易合同為核心，推進交易主體的“獨立交易”。

3.加強政府監(jiān)管，建立風險防范機制

政府應充當排污權(quán)市場交易的監(jiān)督者和服務者，從宏觀上制定交易規(guī)則、確定區(qū)域污染物的排放總量、評價環(huán)境容量、審核排污申請、對排污權(quán)進行初始分配、建立排污權(quán)交易系統(tǒng)，以及為企業(yè)之間的交易提供信息服務等方面。

4.循序漸進，培育成熟的排污權(quán)交易市場

政府在進一步明確排污權(quán)交易條件和市場規(guī)則，規(guī)范相關(guān)審核程序、技術(shù)標準和方法的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展專業(yè)的排污權(quán)中介機構(gòu)，為交易各方提供中介信息，提高交易透明度，降低排污權(quán)交易費用。同時，政府也可通過稅收和補貼等手段，獎勵積極減少排放并積極出售排污權(quán)的企業(yè)。

[1]史玉成，郭武.《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第159頁.

[2]彭本利.“我國排污權(quán)交易地方立法之實證分析及其完善”，載《法學評論》2013年第1期.