林并利

（323000 浙江省麗水市公安局交通警察支隊法制大隊 浙江 麗水）

淺議如何完善道路交通行政處罰

林并利

（323000 浙江省麗水市公安局交通警察支隊法制大隊 浙江 麗水）

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，道路交通狀況日益復(fù)雜，交通安全違法行為呈上升趨勢，使得交通管理工作面臨新的挑戰(zhàn)。道路交通行政執(zhí)法主體必須做到依法行政，即遵循有關(guān)的法律規(guī)定，堅持公平、公正、公開的法律程序。但在現(xiàn)實生活中，公安機關(guān)交通管理部門在道路交通行政執(zhí)法中仍面臨問題，一是相關(guān)法律法規(guī)不健全；二是執(zhí)法者的處罰行為不規(guī)范。因此需要從法律、執(zhí)法者、執(zhí)法機構(gòu)等角度，綜合法理與實踐兩方面分析問題原因，并提出相應(yīng)的建議，以完善道路交通安全處罰程序。

道路交通；行政處罰程序

道路交通行政處罰作為交通安全管理的一個重要內(nèi)容，對交通安全發(fā)揮著重要的影響作用。行政處罰是使行政法律規(guī)范得以遵守的保障之一，是維護社會秩序的必要手段。[1]目前，由于經(jīng)濟的發(fā)展與道路交通形勢的改變，道路交通安全行政處罰在實際操作中面臨著來自各方面的挑戰(zhàn)。

一、道路交通行政處罰涵義

依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第八十七條第二款，“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)適合本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通違法行為予以處罰。”我國學(xué)者指出，道路交通安全違法行為是指公民、法人和其他組織在道路交通或與道路交通有關(guān)的活動中，違反道路交通管理法律法規(guī)，進而危害交通秩序，妨礙交通安全暢通，加大交通污染，侵犯他人交通權(quán)益，尚未觸犯刑法的行為。[2]根據(jù)這一定義，本文認為道路交通行政處罰即公安機關(guān)交通管理部門 及其交通警察，為保障道路交通有序、安全、暢通，依據(jù)道路交通安全法律法規(guī)，對危害道路交通安全的人做出的一種法律制裁。它是公安機關(guān)在進行交通管理工作中的一項執(zhí)法活動，屬于公安行政處罰之一。

二、道路交通行政處罰中的問題

道路交通安全管理屬于社會管理的重要部分，它不僅關(guān)系到人民群眾的安全，更影響到社會生產(chǎn)與活動的進行。為加強對道路交通安全的管理，2003年我國出臺了道路交通安全法，并在2011年進行了修改。明確了道路交通安全管理的主體及有關(guān)部門的責(zé)任。但當(dāng)前道路交通形勢更加復(fù)雜，舊的法律條文不可避免地存在滯后性，道路交通安全管理中新的問題層出不窮。

1.行政處罰的法律體系不完善

我國道路交通處罰法律體系主要存在兩個問題，一是法律法規(guī)的沖突；二是相關(guān)領(lǐng)域立法的空白?；谖覈鴩?，道路交通行政執(zhí)法主體并不唯一，且各個部門擁有細化法律的權(quán)力，在實踐中部門利益法律化現(xiàn)象嚴(yán)重。部門利益的法律化客觀上導(dǎo)致我國存在較為嚴(yán)重的道路交通行政執(zhí)法的法律沖突問題，具體表現(xiàn)在同位階法律之間、位階較高的法律和位階較低的行政規(guī)章之間、部門規(guī)章之間的法律沖突。[3]這些法律沖突問題，極大影響著有關(guān)部門及人員道路交通管理的效果。此外，立法的空白導(dǎo)致相關(guān)職能部門對管理難題互相“踢皮球”。近年來，電動三輪車、殘疾人專用輪椅車非法營運越來越多，運管、公路、交管等部門都認為無法律依據(jù)管理，互相推諉，這必將帶來管理的隱患。

2.行政處罰的程序執(zhí)行不合法

在道路交通行政處罰實踐中，程序違法也屢見不鮮。其中，處罰程序中當(dāng)事人的陳述、申辯制度就存在執(zhí)行不合法的問題。根據(jù)《行政處罰法》第三十二條：當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。[4]然而，在實際執(zhí)行中，交通管理部門及交警往往認為自己掌握了大量的證據(jù)，符合事實認定清楚以及法律依據(jù)明確的要求。因此，對于當(dāng)事人以及旁觀者的說法與解釋采取避而不聽的態(tài)度，事實上違反了程序正義，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)利。

3.行政處罰的社會效果不容樂觀

《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門及交通警察對違法行為的處理，應(yīng)當(dāng)遵循處罰與教育相結(jié)合的原則。但現(xiàn)實中，有關(guān)部門及交警往往會偏重處罰而輕視教育，甚至于在處罰后沒有監(jiān)督違法行為人消除違法狀態(tài)。罰款與記分成為對于道路交通安全違法行為處罰的基本模式，這導(dǎo)致被處罰者事后在思想上并未深刻認識到自己行為的危害性，僅僅停留在“倒霉”、“不走運”的層面，這與使其自覺遵紀(jì)守法的理想效果相去甚遠。

三、道路交通行政處罰問題的原因及建議

1.法律法規(guī)系統(tǒng)亟待完善

法律規(guī)范是依法行政的重要依據(jù)，完善法律法規(guī)即完善道路交通行政執(zhí)法的前提條件，根據(jù)前文所提，有關(guān)部門需要厘清沖突法律規(guī)范，根據(jù)實際情況對沖突內(nèi)容進行刪改，完善行政處罰的法律依據(jù)。另外，還要填補道路交通安全立法空白。目前，我國相關(guān)法律法規(guī)還存在一些法律空白，特別要注意對于新形勢的應(yīng)對以及對于相關(guān)條款的細化操作等等具體執(zhí)行問題。

2.執(zhí)法人員程序意識淡薄

在道路交通處罰實踐中，執(zhí)法人員并未嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求的程序設(shè)計，對于程序正義的重視度不夠，認為嚴(yán)格按照處罰程序，增加執(zhí)法成本，影響執(zhí)法效率，是一件自找麻煩的事。執(zhí)法人員程序意識的淡薄也是落后的執(zhí)法思想的遺留問題。然而，這一行為也會導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟敗訴案件的出現(xiàn)。因此，筆者認為要加強對執(zhí)法人員程序意識的培育，從每一個環(huán)節(jié)做到依法行政。

3.執(zhí)法人員個體素質(zhì)不齊

執(zhí)法人員的個體素質(zhì)也是影響執(zhí)法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。個別執(zhí)法人員對于法律知識的掌握不牢固，對法律法規(guī)的運用能力有待提升，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法活動出現(xiàn)偏差。另外，不排除有些執(zhí)法人員由于個人感情因素或者金錢利益因素，濫用職權(quán)，對明明犯法的公民不作處罰，損害人民群眾的權(quán)益，以及法律的權(quán)威性。

4.執(zhí)法機關(guān)考核制度不合理

對于工作效果的量化指標(biāo)一直是一個頗受爭議的問題，有的部門將考核標(biāo)準(zhǔn)制定地過于簡單與片面。糾違數(shù)的多少并不能完全體現(xiàn)交警的工作質(zhì)量高低。為了達到指標(biāo)，交警也可能不去規(guī)范執(zhí)法。因此，合理并且多元的考核標(biāo)準(zhǔn)亟待制定，這對于道路的有序和人民的安全影響深遠。

5.執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督措施不到位

公安機關(guān)作為國家重要執(zhí)法機關(guān)，在被賦予權(quán)力的同時，也需要受到來自內(nèi)部與外部的監(jiān)督。針對目前情況，公安機關(guān)需要完善監(jiān)督制約措施如追究責(zé)任、處分等，強化事前、事中及制度監(jiān)督以及層級監(jiān)督。從而避免執(zhí)法者濫用權(quán)力的情況發(fā)生，真正做到依法行政，維護人民的利益。

[1]應(yīng)松年，劉莘．行政處罰法理論與實務(wù)[M]．北京：中國社會出版社，1996．

[2]何平主編《道路交通管理新編》，西安交通大學(xué)出版社，2006年版，第274頁.

[3]徐升聲.基于比例原則下道路交通行政執(zhí)法中存在的問題及其思考[D].江西師范大學(xué)，2014.

[4]趙素英.淺議交通行政處罰中的問題[J].赤峰學(xué)院學(xué)報（漢文哲學(xué)社會科學(xué)版），2014，（09）：92-93.