杜圣智

成本管理理念對提高公安指揮效益的啟示

杜圣智

企業(yè)成本管理是企業(yè)在生產(chǎn)過程中對各個環(huán)節(jié)進行科學合理的規(guī)劃分析，實現(xiàn)以成本決策和成本控制幾個重要組成部分。在經(jīng)濟學角度來看，公安作為政府的行政部門，從政府的行政權主體那里獲得相應的行政成本，以實現(xiàn)行政權權屬主體所需的行政效益，因此，公安行政成本要想達到成本投入與公安行政所需之間的統(tǒng)一就需要經(jīng)過精確計算和運用。指揮必有其成本，從成本的角度對公安指揮過程進行審視和管理，在開展指揮活動之前精打細算，把警力、裝備、指揮調(diào)度系統(tǒng)、指揮時效、民警精力等的投入和指揮工作的目標和預期效益結(jié)合起來，從而做出更加理性的指揮決策，實現(xiàn)做小的指揮成本投入產(chǎn)生最大的指揮效益的“帕累托最優(yōu)”。

目前，接警員態(tài)度差、處警準確性不夠、指揮資源浪費、指揮效率低下等現(xiàn)象幾乎是我國公安指揮部門面臨的共同問題，究其原因，大都習慣性地歸因于警力不足、職能不清、工作壓力過大、技術落后、經(jīng)費不足等，當然，這些問題的確是影響指揮效益的掣肘，故理論學術界或多或少地也陷入思維定式，總是盯著從加強指揮中心職能、增加人員編制、制定各種規(guī)章制度、改善指揮技術裝備等角度去改進，但效果卻一直不盡如人意，相反卻衍生出疲勞戰(zhàn)術、人海戰(zhàn)術等浪費指揮資源和基礎設施、科技裝備等硬件建設脫離實際、盲目建設、重復建設等問題，因為對人、財、物、時間、精力等因素的需求是永無止境的。所以，利用企業(yè)成本管理的理論研究公安指揮問題，另辟蹊徑可能會有意想不到的效果。

一、成本管理理念對提高公安指揮效益的意義

（一）是“無增長改善論”下盤活現(xiàn)有指揮資源的必然選擇

“無增長改善論”是英國警務理論家約翰·安德遜提出的關于警力配置的重要理論，他認為警察機關應該在不增加人員編制器材裝備的前提下通過提高警察素質(zhì)、改革警察機構和勤務制度等方式改善與提高警力。目前，考慮到公安指揮中心的職能任務、機構設置、崗位設置、編制數(shù)量、經(jīng)費預算等因素，大幅提高指揮中心的人員編制數(shù)量、增加經(jīng)費等傳統(tǒng)的“依賴路徑”是明顯不符實際的。面臨著日益繁重的接處警指揮工作，我們不得不從成本管理角度思考指揮過程，并且借鑒“無增長改善論”對指揮警力資源進行整合與重組，通過改變指揮中心的人員結(jié)構、改善相關人員的健康狀況、增強其業(yè)務素質(zhì)、改進勤務制度、提高科技貢獻比等措施來降低指揮成本，盤活現(xiàn)有警力資源，緩解警力不足。

（二）是市場經(jīng)濟深入發(fā)展階段下提高指揮效益的現(xiàn)實需要

市場經(jīng)濟是一種追求高效率的經(jīng)濟體制，強調(diào)對市場資源的自主、高效調(diào)配，市場經(jīng)濟體制中，任何社會人都是理性人，都是經(jīng)濟動物，都會追求利益的最大化。公安活動實質(zhì)上也是一種特殊的經(jīng)濟活動，雖然公安指揮的工作目標不以經(jīng)濟效益為導向，但降低指揮成本的同時增加指揮效益對于公安指揮本身具有重大意義。公安指揮資源的稀缺性、特殊性、專營性、非對稱性以及不平衡性決定了它更易受到社會、政治、經(jīng)濟、文化等因素的影響，也決定了需要通過計劃為主、市場為輔、二者相結(jié)合的手段對其進行配置。因此，如何把這些資源合理科學地配置到指揮調(diào)度、系統(tǒng)維護、指揮大廳管理、情報信息挖掘等各項指揮過程，是我們實現(xiàn)指揮效益最大化、降低公安行政成本以及政府行政成本所面臨的重大課題和現(xiàn)實需要。

（三）是全面深化公安改革背景下實現(xiàn)指揮隊伍科學管理的迫切要求

《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》）中明確提出，到2020年基本形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系。此外，《意見》中還提出探索建立警力編制動態(tài)調(diào)整機制以及按照事權和支出責任相一致的原則，健全新型公安保障體制。因此必須充分評估現(xiàn)有指揮的成本耗費、指揮資源狀況以及指揮相關人員的生理、心理狀況和工作狀態(tài)等，調(diào)整相關崗位人員年齡、學歷、經(jīng)驗結(jié)構以及輔警民警比例，向科技要警力，向質(zhì)量要警力，實現(xiàn)警察指揮隊伍管理的科學、持續(xù)發(fā)展。

二、當前我國公安指揮的成本與效益現(xiàn)狀分析

公安指揮成本是指公安指揮體系運行的全部成本，按照不同的分類標準可以分為不同成本，既包括指揮系統(tǒng)建設經(jīng)費、接警員、指揮員、指揮調(diào)度設備、出警單兵裝備等的硬成本，也包括接處警、系統(tǒng)維護、現(xiàn)場指揮、警務協(xié)調(diào)、時間精力等環(huán)節(jié)的軟成本。既包括指揮機構體系運行、指令下達與執(zhí)行、相關制度規(guī)定與落實、相關人員保障與福利等直接成本，也包括內(nèi)部效率損耗、收入成本轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)合作等間接成本。

研究表明，犯罪的減少不僅取決于警力資源的水平，更取決于警察資源的利用效率。公安指揮效益是指通過對指揮資源的優(yōu)化配置和使用，使得除去成本消耗后最大化體現(xiàn)指揮資源的價值和效果。當前我國公安指揮成本與效益方面存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和不足，主要體現(xiàn)有：

（一）成本意識不強

公安指揮是公安工作運行的樞紐，跨度廣、維度長，加之指揮員在指揮各環(huán)節(jié)中的節(jié)儉意識、成本意識不夠強，缺乏事先成本評估預算和事后成本核算，導致了一是指揮的平均成本過大，指揮的平均成本是指揮中心開展一次指揮調(diào)度活動所支出的費用和代價，是總成本和總供給的比值，是衡量公安工作效益的直接標準；二是經(jīng)費浪費現(xiàn)象較為嚴重，不是經(jīng)費緊張，而是“好鋼沒有用在刀刃上”，重復建設、形象工程等現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）集約化指揮體系有待改進

集約化指揮的“集”是指集中，集合人力、物力、財力、管理等要素，進行統(tǒng)一配置。“約”是指在集中、統(tǒng)一配置指揮要素的過程中，以節(jié)儉、約束、高效為價值取向，從而達到降低成本、高效指揮，進而集中核心力量，獲得可持續(xù)競爭的優(yōu)勢，以效益為根本對指揮資源組合方式進行調(diào)整、重組，實現(xiàn)以最小的成本耗費，獲得最大的社會效益和政治效益。當前我國公安指揮體系普遍臃腫和煩瑣，以往的“標配”是省、市、縣（區(qū)）3級指揮架構，現(xiàn)在各地基本都在建設派出所勤務指揮室，但是這樣無疑一是增加了指揮的層級；二是增加了基層民警的工作壓力，降低了民警工作積極性和效率；三是弱化了縣（區(qū)）分局指揮中心的作用，使其更大程度上成為“二傳手”。此外，出警頻率最高的治安、刑偵等警鐘并未成立指揮中心，并且納入指揮中心進行統(tǒng)一指揮，無疑增加了指揮協(xié)作的成本。

（三）指揮決策準確性、科學性有待提高

指揮中心不同于其他公安活動，大部分的指揮調(diào)度和決策都是有章可循的，但是目前由于指揮中心與業(yè)務部門之間的指揮職責不夠明確、行政領導權與業(yè)務指揮權相干擾、指揮員缺乏擔當和責任感、警情指令跟蹤不及時以及執(zhí)行監(jiān)督不到位等原因造成處警準確性不夠、現(xiàn)場風險評估不準確、出警過度以及權力尋租等現(xiàn)象時有發(fā)生，實戰(zhàn)中難免會增加指揮成本，影響指揮的效益。

（四）指揮隊伍管理不夠科學

目前，一是很多公安指揮人員素質(zhì)尚不適應指揮崗位需求，接警指揮人員系統(tǒng)性、常態(tài)性的業(yè)務培訓開展不足，知識更新不及時，民警輪崗交流制度難以落實，一些指揮人員專業(yè)知識缺乏，指揮意識淡薄，指揮方法落后，綜合指揮藝術和實戰(zhàn)指揮能力匱乏。二是指揮人員的考核評估機制不科學、獎懲標準不明、考核原則不清、考核量化水平較低等導致指揮人員的積極性、主動性不強，工作效率低下。三是盲目招聘輔警人員擴充編制，而不是通過充分發(fā)揮科技的力量、發(fā)掘接警員潛力和提高指揮員的素質(zhì)，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。四是勤務制度不合理，既包括各級指揮中心、指揮室的勤務制度，也包括基層民警、巡邏警力等勤務制度，從而導致警情處置相關人員過度疲勞、人海戰(zhàn)術、消極怠工等現(xiàn)象較為常見，增加了指揮的邊際成本（開展一次指揮活動額外或增加的費用成本）。

（五）成本效益評估體系不健全

一是缺乏成本評估體系。公安指揮的效益主要由經(jīng)濟、政治和社會3大效益組成，但在對經(jīng)濟、政治和社會3大效益進行實際操作評估過程中卻很難對政治效益和社會效益進行量化評估,并且短時間內(nèi)效果很難顯現(xiàn)，而且目前尚沒有一套科學、完整、有效的成本管理評估體系。二是缺乏評估壓力。公安機關是國家行政機關，是特殊的行業(yè)，經(jīng)費保障由中央地方政府足額保障，往往不會受到市場經(jīng)濟的競爭壓力。

三、運用成本管理理念提高公安指揮效益的路徑

（一）樹立成本意識,增強效益觀念

意識是行為的先導，舊思想不改變再好的制度和措施終究難以落實，因此筆者把成本意識的培養(yǎng)和提高放在了首要位置。首先，要充分理解指揮成本的內(nèi)涵和外延，公安指揮的成本不僅僅是指人、物、財?shù)挠渤杀?，也包括投入公安指揮隊伍的業(yè)務素質(zhì)、指揮資源的配置、民警戰(zhàn)斗力、警務協(xié)調(diào)、時間精力、內(nèi)部效率損耗、收入成本轉(zhuǎn)移等軟成本。其次，樹立成本意識更不是簡單地節(jié)約使用指揮資源，而是要學會計算公安指揮的“投入產(chǎn)出賬”，在開展公安指揮活動時，對其進行詳細的投入和產(chǎn)出設計和評估，清楚自己的投入產(chǎn)出是多少，以利于進行相應的改進；學會計算公安指揮的“庫存賬”，準確盤點、掌握現(xiàn)有警務指揮資源，及時跟蹤了解各類裝備、設備的配置，對警力進行動態(tài)配置，從而實現(xiàn)資源的有效整合；學會計算公安指揮的“增值賬”，通過調(diào)整指揮資源的警力、裝備、資金配比，從而使其財富貢獻比達到最大化。

（二）改革指揮架構,實現(xiàn)集約指揮

經(jīng)過幾十年的探索和努力，公安指揮基本形成了以公安指揮中心為核心的立體化的打防控指揮體系，基本建立了規(guī)范化的指揮管理制度和工作機制，建立了網(wǎng)絡化的公安指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)了公安指揮工作的新跨越、新發(fā)展。但是，站在全面深化公安改革和公安“四項建設”的新的背景下，公安機關必須順應新形勢，通過合并小警種、改進現(xiàn)有指揮體系，實現(xiàn)集中化、合成化、實戰(zhàn)化指揮，降低公安指揮協(xié)調(diào)的成本。一是構建“大指揮”機制。通過壓縮中上層指揮機構編制，撤銷分局指揮中心，做大做強市局指揮中心和派出所勤務指揮室，在市局指揮中心增加合成指揮席位，把刑偵、治安、巡特警、消防等警種統(tǒng)一納入指揮系統(tǒng)，真正構建起集約化的指揮結(jié)構，從而降低指揮調(diào)度的成本耗損。二是在職能設置、崗位設置以及勤務運行等方面進行配套改革。明確指揮中心和指揮室的核心地位，合并職能相近的警種，基層派出所只設置刑偵、治安、巡邏、內(nèi)勤、指揮室等部門即可，實行彈性工作制度，改變傳統(tǒng)的運動式、粗放型的警力結(jié)構和相應的經(jīng)費結(jié)構。三是充分發(fā)揮情報主導警務的優(yōu)勢,重視犯罪預防。主動預防是最好的降低警務成本最有效的手段，通過完善公安“大情報”系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)常量精確指導警務工作，加快自助警務、電子警務建設，實現(xiàn)數(shù)字化、可視化巡防和違法犯罪的精確打擊。

（三）強化隊伍管理，提高科技支撐

公安指揮的指令是靠警察執(zhí)行的，因此公安指揮的效果如何最終還是取決于警察的執(zhí)行情況，加強警察隊伍管理提高警察隊伍的業(yè)務素質(zhì)和工作積極性是降低公安行政成本的關鍵環(huán)節(jié)。當前我國公安面臨的警力不足問題不是簡單的數(shù)量不足,而是由更深層次的素質(zhì)、體制、模式等因素造成的復雜問題。因此,在適度增加民警編制的同時,更要充分挖掘現(xiàn)有警力的潛力。這就首先要求公安機關充分利用警察人力資源管理理論，運用現(xiàn)代化的管理手段從警察的招募、培訓、分配、激勵、考核、晉升等環(huán)節(jié)進行設計和規(guī)劃，提高警察隊伍的管理水平。其次要求公安加大警用裝備和科研力度，用科技武裝公安,真正實現(xiàn)科技強警,提高行政效益。三是建立靈活的經(jīng)費制度。警務支出不僅僅由財政和稅收決定，而應該有政策、歷史、環(huán)境和社會需要共同決定，例如警察群眾比日本是199/100000,阿富汗是401/100000。筆者認為，公安機關的經(jīng)費制度不能“一刀切”，尤其是在貧困地區(qū)，應當構建事權明晰的分級財政保障機制，構建規(guī)范的經(jīng)費預算機制，構建快速的應急經(jīng)費機制，構建協(xié)調(diào)的經(jīng)費補助機制，構建嚴格科學的公安經(jīng)費管理機制和有效的公安經(jīng)費監(jiān)督機制。

（四）加強效益評估,健全考核機制

一是建立起公安指揮效益評估體系。一般而言，公安指揮效益=公安指揮收益－公安指揮成本，指揮效益反映了公安指揮活動的價值，是衡量指揮的標準和評價。當然，由于公安指揮的效益表現(xiàn)形式較為復雜，包括政治效益、社會效益、經(jīng)濟效益、法律效益等，并且基于公安行政的公益性和社會性,公安指揮活動的公益效益和社會效益如何將直接影響著成本再投入的高低,因此,對公安指揮的效益評估不能簡單地加減成本和收益，除了要考慮顯性經(jīng)濟效益外,還應考慮不可計量的社會、政治、法律等效益。二是建立模擬公安指揮收、支、利的收支核算體系和與經(jīng)濟核算相匹配的考核獎懲機制，合理規(guī)劃經(jīng)費的開支，想方設法激勵指揮隊伍的成本管理意識和能力，以更少的成本投入實現(xiàn)更大的效益。三是完善公安經(jīng)費投入使用的監(jiān)督、審計機制，確保經(jīng)費真正做到用有所托、支有所值，提高經(jīng)費的使用效率。

（作者單位中國人民公安大學）

（責任編輯 盧維英）