高 俊，計 晗，溫鐵軍，董筱丹

(1.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872； 2. 中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081)

國家綜合安全基礎在于改善鄉(xiāng)村治理
——關于問題意識和政策選擇的討論

高 俊1，計 晗2，溫鐵軍1，董筱丹1

(1.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872； 2. 中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081)

本文以樹立國家綜合安全觀為指導思想，在歷史比較和國際比較的基礎上，構建了全球化、現(xiàn)代化、國家安全與鄉(xiāng)村治理四個范疇的關聯(lián)。本文指出，在經(jīng)濟領域，全球化的主導國家向外轉(zhuǎn)嫁成本是影響發(fā)展中國家安全的首要負外部性因素，而宗教、文化、種族等矛盾使發(fā)展中國家的安全更具復合性特征。在中國，農(nóng)村既可能成為宏觀危機軟著陸的載體，也可能成為風險集中爆發(fā)的區(qū)域。中國在面臨內(nèi)外疊加的重大挑戰(zhàn)之際，需要認識到城鄉(xiāng)二元結構下的農(nóng)村對于保障國家綜合安全具有重要的、無可替代的作用。因此，亟待從調(diào)整治理結構、創(chuàng)新治理機制兩方面入手，把改善鄉(xiāng)村治理作為打造國家危機軟著陸載體的基礎性工作。

國家綜合安全；全球化；成本轉(zhuǎn)嫁；危機軟著陸；鄉(xiāng)村治理

本文認為，鄉(xiāng)村是經(jīng)濟危機軟著陸的基礎，也是國家綜合性安全的基礎。21世紀中國在應對內(nèi)外風險疊加的重大挑戰(zhàn)之際，應該把改善鄉(xiāng)村治理作為國家安全外部性風險得以內(nèi)部化處置、實現(xiàn)軟著陸的主要基礎工作。

與國家安全戰(zhàn)略有關的理論研究需要研究者自主創(chuàng)新，跨學科地建構系統(tǒng)性邏輯解釋。為此，本文重在做交叉學科建設的基礎性工作，以經(jīng)濟學、政治學、社會學、歷史學等多學科的相關文獻回顧為主要內(nèi)容，重點在于形成對既有研究成果的結構性把握和邏輯性梳理，從而確立去意識形態(tài)化的問題意識。

一、問題的提出：樹立中國的總體國家安全觀

習近平主席在2014年4月15日國家安全委員會第一次會議上的講話提出，“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，必須堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。

從歷史視角看待中國國家安全內(nèi)涵的發(fā)展，上世紀中葉，新中國誕生于二戰(zhàn)形成的雙寡頭壟斷主導的冷戰(zhàn)地緣政治格局的大環(huán)境之中，在戰(zhàn)爭風險的籠罩下，國家安全勢所必然地以軍事安全和政治主權安全為重心。其后，毛澤東在中蘇邊境戰(zhàn)爭的1969年、鄧小平在中越邊境戰(zhàn)爭的1979年、江澤民在西方再度制裁中國的1989年，都分別作過中國未來20年不會遭遇大戰(zhàn)的判斷。他們研判的依據(jù)，主要是冷戰(zhàn)時期的國際形勢；而且，在那時的國內(nèi)體制下，社會矛盾整體上可控，故而不納入國家安全的主要考慮。

然而，當前與前三代領導人的不同在于新的全球化挑戰(zhàn)：1991年蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結束，西方旋即提出“中國崩潰論”；1992年中國深化改革開放，5年后遭遇東亞金融風暴；1999年中國駐南聯(lián)盟大使館被炸；2001年南海撞機事件……構成了中國國家安全外部環(huán)境發(fā)生變化的一系列轉(zhuǎn)折點。同期，國內(nèi)群體性治安事件大量發(fā)生，食品安全事件、環(huán)境污染事件、勞工運動等吸引各界高度關注。由此，進入新世紀之后的領導人更多強調(diào)包括國內(nèi)安全和非傳統(tǒng)領域安全在內(nèi)的“綜合安全”。

基于現(xiàn)階段的形勢，要走出中國特色的國家安全道路，必須從內(nèi)外兩方面研究國家總體安全的風險因素及其關聯(lián)和傳導機制，并思考如何創(chuàng)新國家綜合安全體系。

二、國家安全問題的一般討論：當代發(fā)展中國家的國家安全挑戰(zhàn)是產(chǎn)業(yè)資本階段的“再殖民化”* 房寧在《現(xiàn)代資本主義發(fā)展引論》和《全球化陰影下的中國之路》兩本著作中提出了“再殖民化”和“后殖民主義”的概念。他把世界資本主義的歷史劃分成三個階段：殖民主義時代，表現(xiàn)為直接統(tǒng)治，超經(jīng)濟的掠奪；二戰(zhàn)后，世界政治、經(jīng)濟格局發(fā)生變化，舊殖民主義瓦解，社會主義陣營出現(xiàn)，世界經(jīng)濟進入全球化，新殖民主義產(chǎn)生，一種有利于西方的世界經(jīng)濟秩序出現(xiàn)；但隨著“發(fā)展的陷阱”使全球化出現(xiàn)障礙，西方國家不得不對第三世界國家進行越發(fā)直接的控制和干涉，其手段日益向殖民主義時代復歸，房寧把這第三個階段概括為“后殖民主義”或“再殖民化”。在房寧看來，后殖民主義與新殖民主義的最大區(qū)別是：后殖民時代，西方將不再滿足于間接地通過跨國公司、國際經(jīng)濟組織控制第三世界經(jīng)濟，進行價值轉(zhuǎn)移；而將直接控制第三世界國家的經(jīng)濟權力，表現(xiàn)為部分或全面接管第三世界國家的經(jīng)濟主權。與金融資本階段的“去國家化”

(一)在世界體系中確立國家安全研究的問題意識

明確問題意識，是客觀研究的第一步，而提出什么樣的問題也決定著使用什么樣的理論工具。

伊曼紐爾·沃勒斯坦的“世界體系理論”指出，分析某個國家的問題要以整個世界體系作為基本分析單位，在這個體系中國與國之間存在著等級，少數(shù)國家成為核心國，多數(shù)國家成為它們的附屬國，核心國家占有全球化制度收益的另一面是全球資本化的巨大成本從核心國家遞次向邊緣國家轉(zhuǎn)嫁[1]。

據(jù)此則不難理解，國家安全概念興起于近代殖民主義，尤其是工業(yè)革命以來的資本主義在世界范圍內(nèi)擴張并引發(fā)國家間的戰(zhàn)爭沖突[2]。

那些向外轉(zhuǎn)嫁制度成本的核心國家，作為矛盾的主要方面，應該是國家安全問題的最主要研究對象。

從現(xiàn)實看，由于決定核心國家地位和相互之間關系的權力和實力是以地理環(huán)境為基礎的，受位置、空間、資源等地理因素限制，追求大陸、海洋、天空等空間主導權,石油、礦產(chǎn)、糧食等資源支配權和戰(zhàn)略要地、海洋通道等基地控制權，就成為西方近世文明的主題[3]。這種格局勢必導致國家之間互相猜忌、敵視與對抗而陷入“囚徒困境”，占據(jù)主導地位的核心國家之間的關系也是一種不可避免的不安全關系甚至軍事沖突關系[4-5]，現(xiàn)實主義的安全觀成為這些國家的“自覺選擇”[2]。

由于核心國家對于國家安全的研究主要是為其自身利益最大化服務，而發(fā)展中國家主流學者卻很少明確自己的研究本位在哪里、現(xiàn)實的操作空間在哪里。事關國家安全問題的研究，功能價值與學術邏輯同等重要，“服務于發(fā)展中國家自身安全”的研究“本位觀”亟需確立，從而引出相關研究的第一個問題意識，即從發(fā)展中國家安全的研究本位出發(fā)看待其所面臨的內(nèi)外安全挑戰(zhàn)，這就要求根本性地改變以發(fā)達國家特別是核心國家的安全問題為主導的研究框架。也只有在這種本位觀之下，本文所闡述的一些“另類”觀點才值得重視。

(二)發(fā)展中國家安全風險的復合性：輸入型風險與內(nèi)生性風險共存

就全球格局來說，當前發(fā)展中國家的輸入型風險主要來自于金融資本全球化。從美元與黃金脫鉤、美國向金融資本階段躍升開始，基于“地緣戰(zhàn)略”的冷戰(zhàn)就已被美國主導的“幣緣戰(zhàn)略”所取代[6]。伴隨著金融資本主導國家的金融全球擴張以及配套的話語輸出，發(fā)展中國家的國內(nèi)政治與國際政治、政治治理與社會治理、國家安全與社會安全、器物類問題與體制性問題的界限越來越模糊，以經(jīng)濟、文化、科技、環(huán)境等為主導的非傳統(tǒng)安全問題逐漸顯化，國家安全形勢日趨復雜多變[7]。

就國內(nèi)發(fā)展來說，二戰(zhàn)后解殖獨立的發(fā)展中國家普遍預設了追求現(xiàn)代化的目標，客觀上這導致了發(fā)展中國家的內(nèi)生性風險。對此，可以從以下幾個角度分析。

從系統(tǒng)角度來看，烏爾里?！へ惪酥赋?，“風險社會至少是伴隨著工業(yè)社會的產(chǎn)生而產(chǎn)生的”；安東尼·吉登斯認為風險主要是人類自我制造出來的，因此，現(xiàn)代風險是現(xiàn)代社會系統(tǒng)內(nèi)生的，“各種后果都是現(xiàn)代化、技術化和經(jīng)濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果”[8]。

從國家治理角度來看，現(xiàn)代風險社會導致對國家機器的依賴，進而不斷地上推社會治理的成本。例如，在號稱超級現(xiàn)代化的美國，有文章披露這個“監(jiān)獄之國”有超過800萬人被國家監(jiān)控，監(jiān)獄人數(shù)不斷增長；全球女性囚犯(成年和未成年)有三分之一在美國；每十個兒童中就有一位兒童的父母至少有一方在監(jiān)獄服刑*資料來源：英國《金融時報》美國事務編輯加里·西爾弗曼對瑪麗·戈特沙爾克(Marie Gottschalk)著作《被捕：監(jiān)獄國家和美國政治的禁閉》(Caught: The Prison State and the Lockdown of American Politics)的書評《美國已成“監(jiān)獄之國”》，轉(zhuǎn)引自FT中文網(wǎng)http://m.ftchinese.com/story/001060589?utm_campaign=2G158003&utm_source=marketing&utm_medium=social#rd。。2008年華爾街金融海嘯引發(fā)的歐債危機及西亞、北非國家的街頭政治，不僅緣于金融化經(jīng)濟泡沫破滅，也是內(nèi)含高成本上推機制的西方現(xiàn)代政體累積國家負債而致[9]。

從社會階級結構來看，拉爾夫·達仁道夫認為工業(yè)社會產(chǎn)生了階級，因此工業(yè)社會中的矛盾沖突具有顯著的階級性、群體性和普遍性；由于不同階級在訴求與回應上往往存在著經(jīng)濟與政治的錯位，占統(tǒng)治地位的階級傾向于“去政治化”，借助經(jīng)濟問題來避開問題的政治本質(zhì)，而另一些人卻傾向于將經(jīng)濟訴求“泛政治化”，因此工業(yè)社會的沖突被蒙上了一層復雜的色彩[10]。

從城鄉(xiāng)差距來看，發(fā)展中國家因發(fā)展政策的城市傾向?qū)е鲁青l(xiāng)經(jīng)濟結構的非均衡機制日益強化，農(nóng)村勞動力和資金大量向城市流動，不僅城鄉(xiāng)收入差距日益擴大[11-12]，農(nóng)村社會穩(wěn)定問題也成為發(fā)展中國家的普遍問題[13]。

值得一提的是，上述現(xiàn)代化所內(nèi)生的風險雖然在發(fā)達國家也曾大量發(fā)生，但其主要靠對外轉(zhuǎn)嫁成本來化解風險的實際經(jīng)驗卻極少被人討論，更多的是被冠以各種意識形態(tài)化的解讀。

而從發(fā)展中國家近年來的實際經(jīng)驗過程來看，內(nèi)外風險疊加爆發(fā)的復合性特征愈益明顯。發(fā)展中國家不僅不能向外轉(zhuǎn)嫁風險，還同時暴露在發(fā)達國家轉(zhuǎn)嫁成本所帶來的各種風險之中，使得內(nèi)部風險以更加激進對立的形式爆發(fā)，因此，局部風險演化成為對國家層面的政治安全風險的可能性更大。

2008年以來的一系列街頭政治與顏色革命事件表明：發(fā)達國家的經(jīng)濟波動和政策調(diào)整，通過全球資本和商品市場傳導給發(fā)展中國家，加劇了一般發(fā)展中國家內(nèi)部本就緊張的經(jīng)濟和社會關系，并越來越多地從根本上危及國家政治安全?！鞍l(fā)達國家的金融危機，就是金融危機，頂多惡化成經(jīng)濟危機*2008年華爾街金融海嘯后發(fā)達國家演化出了政府的主權債務危機，以往歷次危機雖然也表現(xiàn)出巨大的財政壓力，但與此次有著本質(zhì)不同。。發(fā)展中國家的金融危機，不僅每次就是經(jīng)濟危機，而且經(jīng)常遞進成社會動亂、政權顛覆、國家分裂[14]?！备嗟娜碎_始認識到，發(fā)達國家在全球化條件下的制度成本轉(zhuǎn)嫁，極有可能是發(fā)展中國家的安全風險爆發(fā)的扳機。

綜上可知，當代以民族國家為基本競爭單元的全球化框架中，發(fā)達國家不斷向處于邊緣地位的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁制度成本，使得發(fā)展中國家安全風險越來越復雜，內(nèi)部矛盾有可能被所承擔的外部性風險加劇，并經(jīng)常以對抗性沖突的形式爆發(fā)，其本質(zhì)實乃國際外部輸入型風險疊加國內(nèi)內(nèi)生性風險的復合風險。

三、金融資本全球化條件下中國的城鄉(xiāng)二元結構與國家綜合安全

中國目前仍是城鄉(xiāng)二元對立為基本體制矛盾的社會，在中央和地方政府之間、政府與鄉(xiāng)土社會之間，存在治理上的“三元悖論”，由此更深地陷入了“有組織的不負責任”的安全治理困境之中*中國科學院中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究課題組《中國現(xiàn)代化報告2006》，轉(zhuǎn)引自參考文獻[8]。。

(一)中國國家安全局勢的復雜性

中國作為全球產(chǎn)業(yè)資本第一大國深嵌于發(fā)達國家主導的金融資本全球化之中，絕不可能獨立于成本轉(zhuǎn)嫁規(guī)律之外。20世紀90年代中期以來，隨著經(jīng)濟對外依存度的提高，中國先是在1997年遭遇“輸入型”危機，隨后在2001年以后全球產(chǎn)業(yè)重新大布局之際陡然發(fā)生“輸入型”經(jīng)濟高漲。在實現(xiàn)了長達10多年的經(jīng)濟高速增長的同時，也要注意到，吸引跨國公司大量入駐的主要原因是可以低成本占有國內(nèi)的資源環(huán)境租和勞動力租*經(jīng)濟學關于租的研究最早源于西方古典政治經(jīng)濟學家對于土地收益分配的關注。在早期的研究中，法國重農(nóng)學派的弗朗斯瓦·魅奈認為，地租是“純產(chǎn)品”，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)品扣除生產(chǎn)中耗費的生產(chǎn)資料和工人、資本家消費的生活資料后的剩余。而威廉·配第則認為，租、稅最終都來自于勞動者，地租是利潤之前的概念。約翰·洛克認為，地租是土地所有者以土地這個勞動條件與雇傭勞動者的勞動進行的交換。亞當·斯密認為，租來源于對資源的壟斷，是資源所有者憑借壟斷地位參與剩余分配的一種手段。阿爾弗雷德·馬歇爾的“準租”、約翰·貝次·克拉克以及保羅·薩繆爾森和羅伯特·D·托利森的“經(jīng)濟租”等研究，使租的概念完成了從特殊范疇到一般范疇的演化。所有為使用土地(引申為自然資源)、勞動、設備、貨幣甚至制度等資源所做的支付后的剩余，即“生產(chǎn)要素的實際收益減去機會成本的余額”，都可以視為一種租。參見董筱丹、溫鐵軍，致貧的制度經(jīng)濟學研究：制度成本與制度收益的不對稱性分析，經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2011年第1期。，但這不僅導致了國內(nèi)的勞資糾紛、環(huán)境事件、土地沖突等問題頻繁發(fā)生，推高了國內(nèi)制造業(yè)的要素成本而使其競爭力減弱，還因外商投資主要集中于城市開發(fā)區(qū)而加劇了城鄉(xiāng)二元結構矛盾；另一方面，在資本市場因其以中國制造名義出口形成的巨大貿(mào)易盈余美元，形成通脹壓力，國內(nèi)本幣對沖性增發(fā)，遂致中國不得不通過控制信貸和提高國內(nèi)利率來防止通貨膨脹，從而提高了國內(nèi)實體產(chǎn)業(yè)的資金成本，遂致中國高附加值產(chǎn)品出口中外資企業(yè)占比一度高達82%。并且，這種脆弱的局面還由于進出口依存度和資金對外依賴度的提高，而頻繁受到發(fā)達國家經(jīng)由全球商品市場和資本市場向外轉(zhuǎn)嫁成本的影響[15-16]。換言之，對國際資源、國際資本和國際消費市場的緊密依附，使得中國的安全風險具有顯著的國際國內(nèi)聯(lián)動性。

中國的中央政府和地方政府之間的復雜關系，進一步加劇了國家安全局面的復雜性。代表國家的中央政府在國際壓力和挑戰(zhàn)面前，需要借助地方和基層力量來應對時局挑戰(zhàn)；近代以來鄉(xiāng)村治理結構的數(shù)輪重大調(diào)整，核心都是在中央、地方與基層社會三者之間進行剩余分配調(diào)整[17]。由于利益矛盾具有哲學意義上的對抗性，遂使中央、地方和鄉(xiāng)土社會基于利益關系的一致性建構，自清末以來一直難以達成[18]。這種利益結構上的“三元悖論”，恐怕是中國作為一個超大型發(fā)展中國家所特有的。

公司化地方政府普遍的親資本和片面追求增長的政策取向，不僅導致了在市場的“過度競爭”下，經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等國家廣義生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞，內(nèi)生性的不可持續(xù)風險不斷攀升；國際和國內(nèi)、中央和地方、金融集團與實體產(chǎn)業(yè)、城市和農(nóng)村、農(nóng)村集體和農(nóng)戶個體之間的利益格局日益復雜，也使國家綜合安全問題相關的經(jīng)濟發(fā)展、地方財政和基層治理的不可持續(xù)風險不斷增長[19]。從微觀基礎來看，中國經(jīng)濟很有可能出現(xiàn)“斷崖式崩塌”[20]，而社會安全領域則彌漫著“擊鼓傳炸彈”的普遍擔憂。

(二)鄉(xiāng)村“穩(wěn)定器”功能是新中國工業(yè)化取得巨大成就的重要保障

我們一向重視城鄉(xiāng)二元結構的對立矛盾，認為這是中國的基本體制矛盾，近年來則強調(diào)二元結構對于維護穩(wěn)定的作用*本文第三作者溫鐵軍最早于1980年代中期開始討論城鄉(xiāng)二元結構問題，1996年正式提出“三農(nóng)”問題。相關具體論述參見溫鐵軍于2008 年1月在成都召開的“中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇”上的發(fā)言“發(fā)展中國家的發(fā)展問題”，收入其演講錄《告別百年激進》，東方出版社2016年4月出版。。在一般發(fā)展中國家，無論何種意識形態(tài)、何種政治體制的政府都把工業(yè)化與城市化作為現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，但對于轉(zhuǎn)型中國家來說，城市是充滿風險的，而保留著傳統(tǒng)社會關系和治理機制的鄉(xiāng)村則相對穩(wěn)定[21]。

自劉易斯1954年提出“二元經(jīng)濟模型”(dual system)[12]以來，城鄉(xiāng)二元結構就成為發(fā)展經(jīng)濟學的經(jīng)典話題，但很少有人將其與國家安全問題聯(lián)系起來。

歷史地看，鄉(xiāng)村之于國家穩(wěn)定呈現(xiàn)出明顯的功能分化，既是國家安全的“穩(wěn)定器”，又是國家不安全的“導火索”：在古代中國，依托族田廟產(chǎn)等社區(qū)公共財產(chǎn)和以血地緣關系為主的成員關系網(wǎng)絡，鄉(xiāng)土社會能夠?qū)崿F(xiàn)良性自治，從而達到所謂“皇權不下縣”的低成本維持基層安全穩(wěn)定的局面；而每當鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部治理機制受破壞到一定程度時，小農(nóng)大量破產(chǎn)、鄉(xiāng)村普遍衰敗，就會爆發(fā)嚴重的社會沖突乃至農(nóng)民革命，這與其他發(fā)展中國家具有共同性。

從當代看，新中國的發(fā)展成就離不開鄉(xiāng)村的“穩(wěn)定器”功能：以小農(nóng)均田為主要內(nèi)涵的土地革命，既是“農(nóng)村包圍城市”摧毀奠基于城市的舊政權的動力，也為新中國的綜合安全做出顯著貢獻——因土改實質(zhì)性地延續(xù)了具有內(nèi)在穩(wěn)定性和歷史延續(xù)性的中國特色的“小農(nóng)村社制”，而使得鄉(xiāng)村成為國家穩(wěn)定的底盤。在其后的工業(yè)化資本原始積累、產(chǎn)業(yè)擴張、結構調(diào)整直至生產(chǎn)過剩的各個階段，相對于風險集中于城市而言，國家都得以借助“三農(nóng)”載體多次成功實現(xiàn)經(jīng)濟危機“軟著陸”，使得中國的現(xiàn)代化進程幾乎不間斷地延續(xù)了60多年，并成為發(fā)展中國家原住民人口大國中唯一完成工業(yè)化的國家[22]。

全球化下，鄉(xiāng)土社會同樣可以吸納外部輸入型風險。在1998-2001年中國因遭遇東亞金融風暴而發(fā)生持續(xù)四年的通貨緊縮期間，林毅夫曾經(jīng)直接對中央領導提出政策建議，在全球化挑戰(zhàn)下只有中央政府啟動以國債為主的新農(nóng)村建設投資，才能夠緩解中國正在發(fā)生的資本和勞動力“雙重過剩”危機。同期，溫鐵軍強調(diào)城市資本導向的宏觀政策演變與三農(nóng)形勢嚴峻高度相關[23]。對此，雖然理論界呼應很少，但國家不僅在2003年確立了“三農(nóng)問題重中之重”的調(diào)整方針，而且隨之在2005年確立了“建設社會主義新農(nóng)村”的重大戰(zhàn)略，其對于國家安全的客觀效果，在遭遇2009年外需下降，沿海6萬多家企業(yè)破產(chǎn)，2500萬打工者失業(yè)的危機代價沖擊之際，才突出發(fā)揮——客觀上成為中國應對2008-2009年全球經(jīng)濟危機的有效措施[22]。

(三)鄉(xiāng)村的風險特征不斷加強，安全功能日益弱化

在鄉(xiāng)村為中國宏觀經(jīng)濟提供“軟著陸”載體的同時，我們也需看到，鄉(xiāng)村“去組織化”改革多年之后，幾乎全面地進入了“有組織地不負責任”的狀態(tài)，近20年來正在成為大量制造風險從而對國家綜合安全產(chǎn)生嚴重影響的區(qū)域。各種現(xiàn)代化內(nèi)生性風險在中國農(nóng)村都有表現(xiàn)，以下從社會、文化、糧食、生態(tài)和經(jīng)濟等五個方面，對農(nóng)村中存在的風險進行歸納。

第一，社會沖突已經(jīng)成為影響當前農(nóng)村社會穩(wěn)定的最嚴峻問題之一。據(jù)有關報告，2013年全國群體性事件大約16.5萬起，2014年17.2萬起，其中農(nóng)村群體性事件占了相當大的比重。征地拆遷成為群體性事件的主要誘因，既數(shù)量最多，也對抗得最為激烈。其中，村委會等集體組織私自拖欠、截留、挪用征收補償款，侵害農(nóng)民利益，是引發(fā)征地群體性事件的重要原因。從群體性事件發(fā)生參與主體來看，2013年農(nóng)民(含征地拆遷戶)占總參與者的32.3%，流動人口(含農(nóng)民工)占16.3%，二者合計占48.6%[24-25]。

第二，農(nóng)村文化建設主體缺失，文化安全缺乏有效維護和保障。當前農(nóng)村文化安全的風險主要有：農(nóng)村積極文化的陣地內(nèi)縮，村莊謠言盛行，呈現(xiàn)普遍的道德失范和信仰危機，誠信文化和公益文化嚴重失語；農(nóng)村生活方式、歷史傳統(tǒng)、風俗習慣、娛樂形式、建筑風格等文化生態(tài)受到嚴重破壞；文化庸俗化傾向嚴重，文化中的暴力傾向突出，公共文化的精神健康安全受到嚴重威脅；宗教文化盛行，文化分裂勢力不斷擴大[26]。

第三，農(nóng)村難為國家糧食安全提供有力的基礎保障。中國糧食安全問題之所以日益尖銳也在于內(nèi)外矛盾疊加。在外部是由于金融資本全球化造成的糧食金融化，美元大量增發(fā)，過剩流動性注入國際糧食市場，糧食市場大起大落成為過剩金融流動性的垃圾消納場，而被人為創(chuàng)造出“金融屬性”，糧食現(xiàn)貨價格越來越多地決定于期貨市場以及金融流動性[6]。糧價大起大落使得農(nóng)村的糧食生產(chǎn)和國內(nèi)糧食政策深陷被動：當國際糧價上漲，進口會導致一定程度的輸入型通脹；當國際糧價下跌到低于國內(nèi)市場“地板價”，則國內(nèi)糧食相關產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)會受到極大的傾銷壓力。在內(nèi)部，由于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，三農(nóng)領域的土地、水資源使用日益“非農(nóng)化”，糧食生產(chǎn)的兩個瓶頸——土地資源瓶頸和環(huán)境生態(tài)資源瓶頸愈加突出[27]，而且，農(nóng)村居民的勞動投入也開始參照城市預期打工收入，導致糧食種植面積減少和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率降低[28-29]，這成為糧價“地板高于天花板”的另一方面因素。

第四，鄉(xiāng)村污染成為國家生態(tài)安全的重要威脅。農(nóng)業(yè)污染屬于無法修復的面源污染，由于過量使用化肥、農(nóng)藥導致的水、土壤等資源的農(nóng)業(yè)污染已占到全國總污染量的1/3-1/2[30]；農(nóng)村自發(fā)開辦的以及從城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)的污染企業(yè)，加上礦山的無保護開采等，使工業(yè)污染日益成為農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源；由于缺乏有效的污染和垃圾控制及處理安排，農(nóng)村生活垃圾污染情況嚴重[31]。由于去組織化改革使得分散小農(nóng)無力承載巨大外部性成本，并且作為自然人對向生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)嫁成本的行為不承擔直接責任，生態(tài)安全問題內(nèi)在地具有制度成本整體性爆發(fā)的性質(zhì)。

第五，鄉(xiāng)村經(jīng)濟對國家經(jīng)濟安全具有長遠影響。農(nóng)民的可持續(xù)生計是農(nóng)村發(fā)揮“勞動力蓄水池”功能的基礎。然而，近年來由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，而農(nóng)業(yè)的比較收益極低，加之各地政府推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化內(nèi)在具有的資本排斥勞動傾向，農(nóng)村勞動力離農(nóng)傾向越發(fā)突出，草尖群體被掐走之后的草根社會如何自我可持續(xù)，成為農(nóng)村可持續(xù)的一個迫切問題[33]。此外，伴隨著快速城市化，大量土地被征占，造成農(nóng)民原有的生計基礎被摧毀，而由于貨幣補償安置效果短期性、征地補償費用偏低、就業(yè)培訓效果差和社會保障缺位等原因，失地人口的可持續(xù)生計問題成為農(nóng)村中非常突出的一個問題[33]。

綜上，仍然有著8億多戶籍人口的中國農(nóng)村，與國家安全之間的關系呈現(xiàn)出復雜的兩面性，鄉(xiāng)土社會發(fā)揮的正外部性日益減小，同時在因不能內(nèi)部消化工業(yè)和城市轉(zhuǎn)嫁來的成本，而將這些風險遞次對社會和生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)嫁，產(chǎn)生了嚴重的負外部性，鄉(xiāng)村不僅不是“世外桃源”，而且已經(jīng)成為直接影響國家綜合安全的重要因素。

(四)未來國家維護綜合安全仍要寄望于鄉(xiāng)村

城鄉(xiāng)二元結構賦予中國的，除了發(fā)展主義和現(xiàn)代性話語下廣受批判的城鄉(xiāng)差距之外，還有生態(tài)文明視角下農(nóng)村的獨特比較優(yōu)勢——村莊因血緣、地緣關系而形成的成員嵌入性、資源多樣性、文化多元性、社會互助性和農(nóng)業(yè)多功能性，使得低成本維持其內(nèi)在穩(wěn)定性和可持續(xù)性成為可能[34]。尤其是土改分地后極大強化了小農(nóng)在社區(qū)中的成員權，也就使得村社理性的機制更加突出[35]！

正由于這些本地化機制是西方學者因哲學視野和實際經(jīng)驗先天不足而難以領略到的，遂使受困于邯鄲學步的中國學者不僅對于自己的獨特制度優(yōu)勢熟視無睹，更缺乏本土創(chuàng)新的信心與勇氣。倘若一邊倒地訴諸內(nèi)在具有高成本、高風險屬性的現(xiàn)代化體系來維護國家綜合安全，這無異于緣木求魚！近年來的強力維穩(wěn)及其龐大開支雖然被社會廣為詬病，但批評者也只是寄望于非此即彼的另一種現(xiàn)代化。

愛因斯坦曾說過，人不能用制造這個問題的辦法來解決這個問題。既然資本與風險同步集中的城市深深地嵌入全球經(jīng)濟循環(huán)中難以自外，那么，國家防范安全風險的基礎，只能是農(nóng)村。當前國家綜合安全局勢嚴峻，尤其需要重視，客觀上具有“風險對沖機制”和“穩(wěn)定器”功能的是鄉(xiāng)村，而不是城市。若政策對路，則鄉(xiāng)村作為中國經(jīng)濟危機軟著陸的載體，作為國家應對多方面安全風險的基礎，仍然是中國當前應對全球化風險疊加的挑戰(zhàn)下發(fā)揮“政府主導”和“人民主體”作用的最佳領域。

四、改善鄉(xiāng)村治理是使鄉(xiāng)村成為國家綜合安全軟著陸載體的基礎

要讓鄉(xiāng)村在政府主導和人民主體兩方面作用下發(fā)揮安全載體功能，必須正視，當前農(nóng)村乃至國內(nèi)愈益嚴峻的幾大安全問題中，最大的挑戰(zhàn)仍然是制度性的：在全面轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下，還沒有形成權責對等的經(jīng)濟主體。農(nóng)村去組織化改革多年來，各種風險隱患在“有組織的不負責任”中日益累積。

因此，要把鄉(xiāng)村從對國家安全的負功能轉(zhuǎn)變?yōu)檎δ?，必須要在鄉(xiāng)村推進創(chuàng)新性的組織和制度建構，既要從結構上進行調(diào)整以加強政府主導地位，也要通過機制創(chuàng)新進行人民主體性的動員。只有以國家總體安全作為治理的“矢量性”目標，進行結構調(diào)整和機制創(chuàng)新，才能使鄉(xiāng)村維持“外部風險內(nèi)部化”，而不是“內(nèi)部風險外部化”，進而使國家綜合安全體系具有微觀基礎體系。這方面的探索，將是對國家綜合安全理論的重大創(chuàng)新。

(一)超越鄉(xiāng)村微觀視角和“國家-社會”二元對立，調(diào)整鄉(xiāng)村治理結構

當前鄉(xiāng)村治理危機的一個根源，就是偏向性政策使農(nóng)村剩余過量外流到城市和工業(yè)，收益過低的小農(nóng)經(jīng)濟無法維系高成本運作的現(xiàn)代形態(tài)的上層建筑[36]。

如果我們秉持發(fā)展中國家的研究本位，就需要將這一分析框架放到更宏大的國際背景和歷史脈絡中。

一方面，中國近代以來的鄉(xiāng)村治理問題是在中國作為后發(fā)國家因追求工業(yè)化的大背景中產(chǎn)生的，鄉(xiāng)村治理格局改變乃是國家從農(nóng)村地區(qū)提取剩余完成工業(yè)化資本原始積累的需要。因此，西方經(jīng)驗衍化中潛在預設并被照搬到國內(nèi)學術界的國家和社會的對立關系[37]，既不符合中國的社會和文化語境，也不符合當前中國參與民族國家為基本單位的全球化競爭之歷史使命。在發(fā)達國家不斷向外轉(zhuǎn)嫁成本并被發(fā)展中國家不自覺承接的金融全球化時代，這種對立性假設內(nèi)含的片面而非辯證地強調(diào)社會權力，甚至將并沒有自覺意識的“社會”作為合法性的唯一來源的價值取向，對在二戰(zhàn)以來新近獲得主權、國家政治和經(jīng)濟建設正在進行之中的民族國家來說，往往會促使外部輸入型問題在國內(nèi)矛盾演化之中激化為內(nèi)部對抗。

另一方面，農(nóng)村中的社會也非一般“國家—社會”話語中的市民社會，而是由面廣量大而又剩余過少的小農(nóng)組成的。溫鐵軍等指出，新農(nóng)村建設中，政府公共投資在改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會基礎中發(fā)揮著不可替代的重要作用，但由于農(nóng)村缺乏組織化載體，國家普惠性的財政資金下達到農(nóng)村基層往往被“精英俘獲”，故而必須提高農(nóng)民綜合組織化水平，才能克服政府與分散小農(nóng)之間交易成本過高的難題，為構建市場契約和信用社會提供基礎[13]。與此相呼應地，黃宗智指出，小農(nóng)合作在日、韓、臺都是國家戰(zhàn)略的產(chǎn)物，中國也要以政府主導、成立產(chǎn)-加-銷縱向一體化的合作社[38]。楊團亦提出借鑒臺灣農(nóng)會經(jīng)驗來建設大陸綜合農(nóng)協(xié)[39]。董筱丹等則構建了一個以中央資金扶持下的縣-鄉(xiāng)-村的三級經(jīng)濟基礎帶動縣-鄉(xiāng)-村三級治理的整體框架[34]。

(二)多元主體共同參與的安全治理創(chuàng)新

在發(fā)達國家，“治理”概念的提出本來就有市場和政府雙重失靈的背景。從資本主義福利國家的歷史來看，20世紀70年代的經(jīng)濟不景氣使得福利國家的政府失靈危機逐漸呈現(xiàn)出來，并且“具有經(jīng)濟-政治-社會的綜合性特點”[40]，治理概念的興起正是試圖尋找在市場與國家之外的一種新的解決方案。正如鮑勃·杰索普所指出，面對市場失效和政府失靈，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協(xié)調(diào)的失敗”[41]。然而，總體來看，有關治理的理論進展仍然是內(nèi)涵性的抽象討論多于外延性的經(jīng)驗歸納。

由于這一概念多與國際機構對發(fā)展中國家政府在執(zhí)行項目時的轉(zhuǎn)型要求相聯(lián)系，因而有人批判治理概念“只不過是發(fā)達國家將新自由主義意識形態(tài)強加于人的婉轉(zhuǎn)做法，是西方國家將其發(fā)展模式(尤其是政治制度)全球化的理論工具”。如果不直面全球化條件下發(fā)展中國家的根本問題，治理所能發(fā)揮的實際作用將與理論預期相去甚遠。

此外，國內(nèi)很多治理研究，最后的政策建議都是以“政府和市場能夠完美運行”為隱含前提的，忽視了“‘政府能力’和‘民眾能力’與理想制度要求存在差距”[42]的現(xiàn)實問題，若要服務于國家安全重大戰(zhàn)略的決策需求，可操作性明顯不足。

因此，以下的理論研究和實踐探索格外值得重視：

奧斯特羅姆認為在與個體日常參與緊密相關的公共品領域，政府和強調(diào)私有化產(chǎn)權的市場都存在著嚴重的失靈，而一些傳統(tǒng)社區(qū)在傳統(tǒng)資源收益下，就能以極低的成本實現(xiàn)區(qū)域公共品的供給與維護[43]。其總結出來的一些基本原則，對于發(fā)展中國家形成低成本治理具有重要意義。

折小葉等對工業(yè)化“超級村莊”發(fā)展歷程的研究[44]，藍宇蘊對“都市村社共同體”的研究[45]，李培林對城市化進程中的羊城村變遷的研究[46]，以及溫鐵軍等對蘇南農(nóng)村工業(yè)化中“村社理性”機制的研究[35]，都以工業(yè)化迅速推進中保持了共同體形態(tài)的村莊作為理論建構的實踐基礎，側重研究村莊中社會共同體的作用和變化。這些比較積極且有調(diào)研依據(jù)的研究表明，村莊中的經(jīng)濟共同體對于社會治理具有顯著的經(jīng)濟基礎支撐作用。

新世紀以來我們開展的各地鄉(xiāng)村建設試驗表明，通過文化嵌入、社會關聯(lián)、倫理性整合等多種機制創(chuàng)新，可以“自下而上”地提高基層社會的可治理性[13]。

我們認為，政府與市場“雙失靈”的宏觀背景，與當代社會普遍發(fā)生的“有組織的不負責任”高度相關。正是面對這種復雜局面，才必須實現(xiàn)多元主體協(xié)調(diào)互動；只有籍由自主性的組織和機制創(chuàng)新，才能開啟“安全治理”新局面。

五、國家綜合性安全研究的三個要點

綜上所述，本文認為應以鄉(xiāng)村為基礎建立中國特色的國家安全戰(zhàn)略體系。為此，提出以下三個要點：

第一，研究中國安全問題需要超越中心主義意識形態(tài)，及其國家-社會二元對立的研究框架，建立以發(fā)展中國家為本位的問題意識。

而發(fā)展中國家本位的安全局面同時面臨國際和國內(nèi)、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全等多因素的復合性挑戰(zhàn)。中國的安全問題研究更需同時關注國際和國內(nèi)、中央和地方、城市和農(nóng)村、農(nóng)村集體和農(nóng)戶個體等多個維度，具有其他國家不可比擬的復雜性。

第二，在金融全球化成本轉(zhuǎn)嫁機制日益深化的背景下，國際風險“國內(nèi)化”已成定勢，它使得承擔國家安全最終責任的中央政府以宏觀調(diào)控為主的政策供給，與公司化地方政府追求GDP而親資本的政策供給之間，以及此二者與過度分散的基層社會之間，都因交易費用和制度成本難題而形成了復雜的博弈格局，并隨著時間推移形成明顯的路徑依賴。

因此，近代以來中國的安全治理長期存在的“三元悖論”，如果繼續(xù)沿用過去的思路，則短期內(nèi)并不具備根本上化解的條件；而且隨著中國風險社會的特征日益顯化和嚴峻，呈現(xiàn)出更緊迫的應對需求。

第三，盡管鄉(xiāng)村對于國家安全正越來越多地表現(xiàn)為風險特征，但中國仍然要以鄉(xiāng)村而不是城市作為國家總體綜合安全的基石和軟著陸的載體。

若以鄉(xiāng)村作為國家安全基礎，則需以鄉(xiāng)村治理結構調(diào)整和機制創(chuàng)新為前提。另一方面，改善鄉(xiāng)村治理是一個動態(tài)的過程，在其改進和變遷的過程中，需要始終以維護國家綜合安全作為“矢量性目標”，超越愈益保守的學科和部門限制，構建中央政府-地方政府-基層社會這三者之間激勵相容的制度框架，同時發(fā)揮社會組織的積極作用，發(fā)掘農(nóng)村低成本治理經(jīng)驗，將自上而下的政府主導與自外而內(nèi)、自下而上的基層組織創(chuàng)新相結合，使得從中央到農(nóng)村基層的各層級政府治理主體和各種城鄉(xiāng)市場主體之間，在行動過程中通過相互關聯(lián)和補充來增進結構凝聚及功能融合，促成鄉(xiāng)村治理各主體彼此依賴、共存互生，使鄉(xiāng)村的安全性、公共性、市場性與社會性等不同機制有機地綜合為一體，如此，才能將中央-地方-鄉(xiāng)村社會之間“三元悖論”調(diào)整為三者在經(jīng)濟、社會發(fā)展和綜合安全等方面的多維共贏。

總之，我們要以總體安全觀為指導思想，以創(chuàng)新中國特色的國家安全體系為要求，把國內(nèi)安全與全球化成本轉(zhuǎn)嫁之間的相關性作為背景，對中央政權、地方政權和基層社會三者做綜合性研究——把三農(nóng)領域的鄉(xiāng)村治理及其內(nèi)部化機制作為應對輸入型安全風險、使之軟著陸的基礎。據(jù)此，需要進一步將全球化對中國的綜合安全挑戰(zhàn)與農(nóng)村基層組織建設結合起來，將宏觀層面的影響因素、傳導機制與鄉(xiāng)村治理的結構調(diào)整與機制創(chuàng)新結合起來，重點考慮突出鄉(xiāng)村外部風險內(nèi)部化的功能，建立依托鄉(xiāng)村良治的風險防護屏障。

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(本文責編：辛 城)

Improving Rural Governance Is Basis for Strengthening National
Comprehensive Security: Question Consciousness and Research Emphasis

GAO Jun1, JI Han2, WEN Tie-jun1, DONG Xiao-dan1

(1.SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.AgriculturalInformationInstitute,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Beijing100081,China)

From the angle of national comprehensive security, this paper establishes the relationship among such categories as globalization, modernization, national security and rural governance, based on historical comparison and international comparison. It is pointed out that the cost transferred by dominant countries is the primary source of the negative externality for the national security of developing countries, in which the security issue mixed with religious, cultural or racial conflicts tends to be more complicated. In China, the countryside can be either a soft-landing carrier for macroeconomic crisis or an area where the risks are likely to intensively outbreak. We argue that the irreplaceable important positive role of the countryside under dual socioeconomic structure in ensuring national comprehensive security needs to be realized, especially when facing many challenges both inside and outside. Moreover, it is urgent to improve rural governance by adjusting governance structure and innovating administrant system and make it as the groundwork of constructing China’s crisis soft-landing system.

national comprehensive security; globalization; cost transference; crisis soft-landing; rural governance

2016-04-11

2016-08-16

國家社科基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉(xiāng)村治理結構與機制研究”(14ZDA064)。

高俊(1990-)，男，湖北荊州人，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士研究生，研究方向：地方治理、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設、區(qū)域發(fā)展比較。通訊作者：董筱丹。

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1002-9753(2017)02-0007-10