白云蔚

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

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我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展方向

白云蔚

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

近年來隨著公益訴訟在世界范圍內(nèi)的興起，我國(guó)也逐步開始了對(duì)這一新興訴訟形式的探索實(shí)踐。本文針對(duì)當(dāng)前我國(guó)檢查機(jī)關(guān)在公益訴訟提起過程中所面臨的身份定位、受案范圍劃定、司法救濟(jì)執(zhí)行等實(shí)踐困境，從構(gòu)建完善公益訴訟法律體系、跟進(jìn)各項(xiàng)配套保障措施兩個(gè)方面提出了建議。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；發(fā)展

2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。在此后的兩年多時(shí)間里，我國(guó)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的探索從未停止。2015年6月最高人民檢察院被授權(quán)在13個(gè)省區(qū)市開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)工作。2016年11月最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明作了《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。

上述實(shí)踐，不僅為完善我國(guó)公益訴訟體系積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過在實(shí)踐中不斷地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，也為下一步深化改革指明了方向。

一、當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀

盡管十八屆四中全會(huì)已為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)勾畫了藍(lán)圖，但要實(shí)現(xiàn)從國(guó)家政策到訴訟制度的轉(zhuǎn)換仍有很長(zhǎng)一段路要走，尤其離不開法律的承轉(zhuǎn)和授權(quán)。而無論是《民事訴訟法》亦或《行政訴訟法》，對(duì)于公益訴訟制度的設(shè)計(jì)或留有空白，或存在粗糙、籠統(tǒng)的弊病?？傊?，現(xiàn)有法律規(guī)范不能完全滿足司法實(shí)務(wù)工作的需要。

首先，在身份定位問題上，一方面檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告主體資格始終未得到法律正式授權(quán)。現(xiàn)有法律僅賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施情況的權(quán)利，而對(duì)于其以原告身份參與公益訴訟的規(guī)定，僅見于2015年以后的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議決定以及最高人民檢察院頒布的試點(diǎn)方案之中。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告資格存在缺乏法定性和廣泛性的問題。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的多重身份，容易引發(fā)公眾對(duì)其公正行使監(jiān)督職能的質(zhì)疑。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不僅是案件的原告當(dāng)事人或起訴的支持者，同時(shí)也是法律的監(jiān)督者。這種多重身份的存在，直接侵害了雙方當(dāng)事人的平等法律地位，傳統(tǒng)的“等腰三角形”訴訟結(jié)構(gòu)遭到?jīng)_擊；另外，也容易使法院懾于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位而失去審判的中立性，從而影響到判決結(jié)果的公正性。

其次，在受案范圍的劃定問題上，基于司法資源稀缺這一現(xiàn)狀，各方已就通過限定公益訴訟訴權(quán)以提高檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有效性達(dá)成共識(shí)。然而，最高人民檢察院出臺(tái)的試點(diǎn)方案中，雖然在民事公益訴訟中有針對(duì)性地增設(shè)了訴前審查程序，但是在案件來源方面仍然缺少詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，受案范圍問題仍然困擾著廣大實(shí)務(wù)工作者。

再有，在司法救濟(jì)執(zhí)行方面，檢察機(jī)關(guān)面臨著公共利益損失計(jì)量難的問題。眾所周知，公共利益因其概念邊界的模糊性、寬泛性特點(diǎn)而導(dǎo)致?lián)p害后果計(jì)量困難；由于我國(guó)針對(duì)這一方面的研究尚屬起步階段，理論支撐稍顯稚嫩，目前尚未形成規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，加之檢察機(jī)關(guān)專業(yè)人才匱乏，因而導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益損失的評(píng)估結(jié)果容易受到各方質(zhì)疑。

二、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的建議

一是穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟法律體系的構(gòu)建和完善工作。由于現(xiàn)行法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟規(guī)定的缺失，加之檢察機(jī)關(guān)作為原告主體參與公益訴訟的特殊性；所以，有必要在合理吸收各試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一部專門的公益訴訟法予以統(tǒng)一規(guī)范，將國(guó)家政策最終上升到法律的高度。

在具體方法上，可以采取分步立法策略，“先行先試，以點(diǎn)帶面；立足地方，輻射全國(guó)”。各試點(diǎn)地區(qū)在總結(jié)本地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過地方立法的形式先行固定經(jīng)驗(yàn)成果，待到時(shí)機(jī)成熟，再及時(shí)啟動(dòng)國(guó)家層面的立法。

在具體內(nèi)容上，一要應(yīng)準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的性質(zhì)地位，根據(jù)其參與訴訟的不同方式賦予其不同的訴訟地位和稱謂。在檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟的案件中，建議將此種情形下的檢察機(jī)關(guān)稱為“公益訴訟機(jī)關(guān)”；在督促起訴或者支持起訴的案件中，則宜將其歸為“支持起訴機(jī)關(guān)”之列。二要嚴(yán)格把握檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能邊界，遵循公益法定原則和謙抑性原則。只有在檢察建議不被其他適格原告的公益組織采納的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提出訴訟。

二是扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套保障措施的跟進(jìn)工作。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，如果說公益訴訟法律體系關(guān)乎這一制度能否運(yùn)行，那么與之匹配的各項(xiàng)保障措施則與其運(yùn)行效果的好壞密不可分。尤其對(duì)于公共利益損害后果的評(píng)估問題，應(yīng)對(duì)實(shí)踐中易受侵害的公共利益作類型化劃分，并依據(jù)各自特點(diǎn)分別組織專家學(xué)者進(jìn)行研究，制定出一套科學(xué)合理的損害評(píng)估規(guī)范，為公益訴訟的損害賠償認(rèn)定提供具體依據(jù)。

[1]白彥.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究[J].法學(xué)雜志，2016(3)：98-104.

[2]湯唯建.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)相關(guān)問題解析[J].中國(guó)政黨干部論壇，2015(8)：54-58.

D926.3；D

A

2095-4379-(2017)09-0248-01

白云蔚(1996-)，女，漢族，河北石家莊人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，本科生，研究方向：治安學(xué)。