康建光 浙江理工大學

信息公開下的個人信息公法保護研究

康建光 浙江理工大學

個人信息保護與政府信息公開屬于一個事物的兩個方面，前者是對隱私權的保護，后者是對知情權的保護。但我國更多考慮對知情權的保護，而對個人信息的保護卻步伐緩慢。同時，政府出于社會管理的需要大量搜集公民信息，讓人們將視野從信息公開轉(zhuǎn)向信息保護。在該問題上，美國“憲法隱私權”理論與德國“信息自決權”理論給予了很多啟示，可以成為探究和構建個人信息公法保護的理論基礎。

個人信息保護 憲法隱私權 信息自決權

一、問題引入

2017年5月1日，《政府信息公開條例》迎來了施行的第九個年頭。該條例的第一條闡述了其目的是為了最大程度地保障人們對政府信息的獲取。這是公民知情權的體現(xiàn)，也是行政機關的職責所在。但就目前我國對信息權的立法來看，這是存在偏頗的。根據(jù)歐盟《關于個人數(shù)據(jù)處理及自由流通個人保護指令》對個人信息權的規(guī)定，信息權應該是一種綜合性的權利，不僅包括獲取信息的權利，還包括要求信息保護的權利。而《政府信息公開條例》僅僅強調(diào)了前者，對于信息保護的權利卻存在著法律空白。尤其是近年來，這種厚此薄彼的情況愈發(fā)嚴重，行政機關對個人信息過度獲取，不當使用的實例頻頻發(fā)生。如《居民身份證法》第3條第3款規(guī)定：“公民申請領取、換領、補領居民身份證，應當?shù)怯浿讣y信息?！边@一規(guī)定實質(zhì)上是一種強制采集指紋信息的行為，一旦掌握指紋這類獨特信息，行政機關就可以在現(xiàn)代技術的處理下，讓個人在國家的“監(jiān)視”下無法遁形。

必須承認政府上述行為的目的是為了有效地進行社會管理，但是如此就能讓行政權肆意剝奪公民個人的信息權嗎？在強大的行政權力面前，公民又如何保護個人信息不被無限搜集和濫用呢？筆者認為，只依靠私法的救濟已遠遠不夠，需要從公法層面對政府行為進行限制。

二、域外法學理論啟示

（一）美國“憲法隱私權”理論

美國在處理該問題時，首先引用的是“隱私權”概念。對于隱私權，美國學者沃倫和布蘭代斯最先將其定義為“一個人呆著的權利”，但是隨著信息網(wǎng)絡的廣泛使用，信息隱私侵權案件不斷發(fā)生。由于對隱私權的定義過于消極，法官在裁判時大都拒絕對信息隱私進行保護。這讓學界開始對隱私權進行開放式地定義，認為隱私權還包括了積極地控制個人數(shù)據(jù)的權利。而在另一方面，隨著聯(lián)邦最高法院的有關判例不斷增加，逐漸產(chǎn)生了“憲法隱私權”的概念，最早是在1965年的“格瑞斯沃爾德訴康涅狄格州案”中被確立。這讓隱私權從私法領域向公法領域全面擴張，成為憲法性原則。

但是，作為公法上對個人信息保護的理論，其存在著局限性：第一，傳統(tǒng)的隱私權被認為是自然人享有的私人生活安寧與私人信息不受非法侵犯的權利,“私人”就是不為共眾所周知的。但是現(xiàn)在很多個人的信息已被置于公共領域，屬于一種公開的狀態(tài)，這類信息就不再是“私人”的了，無法得到隱私權的保護?？梢姡摾碚摰囊?guī)制對象是有限的。第二，在美國司法實踐中，并沒有形成有關該理論的具體操作方式。較規(guī)范性法學而言，它只是零碎的，缺乏統(tǒng)一性的碎片化理論。這導致地方法院在界定權利屬性及其范圍時存在模糊性，法官也會有較大的自由裁量權。

（二）德國“信息自決權”理論

德國對于個人信息的保護視角不同于美國，其將重點放在了“人格權”上。“信息自決權”理論源自于1983年的“人口普查案”判決。德國聯(lián)邦憲法法院援引了《基本法》的第1條第1款的“人性尊嚴”和第2條第1款的一般人格權條款，認為個體基于理性的自我確定和自我尊重，要建立起個人的價值和尊嚴。這種價值和尊嚴主要體現(xiàn)為“自由的自主決定”。在網(wǎng)絡時代背景下，這種“自由的自主決定”包括了個人對所擁有權利的自主決定，比如決定何時何地在何種程度內(nèi)披露個人生活等信息。這就是信息自決權的推導過程，并讓其成為一項個人用來抵御公權力機關的權利。

但是信息自決權不是絕對的，國家在符合聯(lián)邦憲法法院列明的“限制要件”時，可以對信息自決權進行必要的限制，也被稱為合憲性理由。第一，合目的性原則。一方面，國家搜集、使用公民信息必須符合法律明文規(guī)定的目的；另一方面，國家在利用個人信息時必須嚴格限定在收集的目的范圍內(nèi)，不能在收集目的范圍之外使用。第二，比例性原則。主要包括三個方面，首先是國家采用的措施與其想要達到的目的之間要相適應；其次是采取的措施是所能達到目的的措施中對他人損害最小的；最后是相關措施考慮到公共利益和個人利益之間的平衡性。第三，法律保留。行政機關對基本權利的干涉必要由法律授權，即行政行為“法無規(guī)定不可為”。

綜上，該理論有著多方面的優(yōu)勢。第一，該理論將信息自決權明確納入憲法的基本權利中，其權利屬性得以明確，受到最高憲法的保護，避免國家無限搜集個人信息。第二，德國法認為個人信息是具備“可識別性”的，而不是僅僅具有隱私性的，即使是不具有隱私價值的公開信息，公民也可以利用信息自決權來保護自己。第三，信息自決權作為憲法基本權利并未被絕對化，而是同時引入了合憲性理由，由聯(lián)邦憲法法院在法益權衡下，對個人信息的保護作出價值最大化的判斷，可見該理論的開放性和多元性。

三、我國個人信息公法保護的建議

目前我國在個人信息保護的立法仍處于起步階段，政府和公民對于個人信息權的重要性還沒有認識。同時，我國重公權輕私權的現(xiàn)象比較嚴重，想要在短時間內(nèi)將保護范圍拓展至個人信息全領域是比較艱難。因此筆者認為，我國的個人信息權保護可分為兩步走，先以隱私權為保護重點，將涉及個人隱私的信息在公法的框架下保護起來；然后通過積累經(jīng)驗將保護的領域逐步推廣至所有的個人信息領域。

[1]趙宏.從信息公開到信息保護：公法上信息權保護研究的風向流轉(zhuǎn)與核心問題［J］.比較法研究，2017（3）

[2]楊芳.個人信息自決權理論及其檢討—兼論個人信息保護法之保護客體［J］.比較法研究，2015（6）

康建光（1992.12-），浙江紹興人，浙江理工大學，碩士研究生。