劉軍儀 鄭浩

（1.中國(guó)人事科學(xué)研究院，北京 100101；2.國(guó)家人事考試中心，北京 100101）

國(guó)外公務(wù)員考錄制度的發(fā)展及其啟示

劉軍儀1鄭浩2

（1.中國(guó)人事科學(xué)研究院，北京 100101；2.國(guó)家人事考試中心，北京 100101）

隨著國(guó)外行政改革的不斷深入，公務(wù)員考錄制度也在變革和發(fā)展之中?？傮w來看，國(guó)外公務(wù)員考錄基于功績(jī)制原則進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，考錄過程堅(jiān)持公平與效率，資格條件設(shè)置依需而定，考試采取分級(jí)分類方式，選拔錄用兼顧就業(yè)機(jī)會(huì)均等與弱勢(shì)群體優(yōu)先。這些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)我國(guó)完善公務(wù)員考錄制度具有借鑒和參考作用。

公務(wù)員考試；考錄制度；文官制度

公務(wù)員考錄是公務(wù)員制度的“入口”，也是公務(wù)員制度得以確立的重要標(biāo)志。公務(wù)員考錄對(duì)建設(shè)高質(zhì)素的公務(wù)員隊(duì)伍起著決定性的作用。尤其是隨著社會(huì)環(huán)境的急劇變遷，公共部門面臨巨大的變革和創(chuàng)新壓力，既要妥善處理日益錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外問題，又要不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，這些都對(duì)公務(wù)員能力素質(zhì)提出了更高的要求。因此，如何完善公務(wù)員考錄、選拔政府需要的優(yōu)秀人才成為世界各國(guó)公務(wù)員制度改革的迫切之需。

1 國(guó)外公務(wù)員考錄制度的建立

在現(xiàn)代西方公務(wù)員制度確立之前，政府官員的任用主要是基于“恩賜官職制”和“政黨分肥制”。這種任用方式在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性，但這種方式往往在親友故舊等人中加以選用，容易導(dǎo)致公務(wù)人員良莠不齊、難以避免貪污腐敗等行為的發(fā)生，從而導(dǎo)致政府工作效率低下，政策缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性等各種弊端日益凸現(xiàn)。19世紀(jì)后期，英、美兩國(guó)為了改變政府在選拔行政官員上所存在的問題，率先進(jìn)行了官吏制度改革，并由此建立了文官制度。1853年年底，諾斯科特和杜威廉在對(duì)英國(guó)官僚制度進(jìn)行全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，形成了《諾斯科特—杜威廉報(bào)告》。該報(bào)告針對(duì)當(dāng)時(shí)英國(guó)文官管理制度存在弊端，提出了全面改革文官體制的如下建議：公務(wù)員招聘應(yīng)該完全依照功績(jī)?cè)瓌t，通過公開、競(jìng)爭(zhēng)性的考試選拔人才；成立相應(yīng)的考試管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招錄；公務(wù)員招聘應(yīng)該采取分級(jí)分類的方式；公務(wù)員晉升取決于功績(jī)?cè)瓌t而不是優(yōu)先照顧、恩賜、賄賂。該報(bào)告對(duì)報(bào)考者資格條件、考試內(nèi)容、考試合格錄用等具體問題也提出了相應(yīng)的建議和指導(dǎo)[1]。該報(bào)告提出的建議得到英國(guó)政府的采納，并于1855年設(shè)置文官委員會(huì)負(fù)責(zé)考試事務(wù)。1870年，英國(guó)政府頒布了樞密院令確立公開競(jìng)爭(zhēng)的考試制度，從1918年開始，英國(guó)公務(wù)員招錄全面實(shí)施公開考試。

美國(guó)文官制度的建立受到了英國(guó)的影響，并從中借鑒了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。1880年，美國(guó)改革家伊頓就世界各國(guó)特別是古代中國(guó)和近代英國(guó)官吏管理制度的情況進(jìn)行了調(diào)查，形成了著名的《伊頓報(bào)告》。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)國(guó)外最有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)就是競(jìng)爭(zhēng)性考試制度和功績(jī)制原則。1883年，美國(guó)頒布《彭德爾頓法》?！杜淼聽栴D法》明確提出要通過公開考試、擇優(yōu)錄取文官，并對(duì)資格條件審查、考試時(shí)間、成立考試負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了規(guī)定，為美國(guó)考錄制度的建立提供了法律基礎(chǔ)。1978年，《文官改革法案》再次強(qiáng)調(diào)了競(jìng)爭(zhēng)性考試的原則，為美國(guó)公務(wù)員考錄制度的發(fā)展提供了指導(dǎo)原則。

隨后，其他國(guó)家紛紛仿效英、美兩國(guó)的做法，基于各自的國(guó)情逐步建立了公務(wù)員考試錄用制度?？傮w來看，競(jìng)爭(zhēng)性考試打破了政治干預(yù)，為政府選人用人提供了一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍的良序發(fā)展，已經(jīng)成為國(guó)外選人用人普遍采用的方式。

2 國(guó)外公務(wù)員考錄制度的基本特點(diǎn)

公務(wù)員考錄制度的目的在于拓寬選人用人的范圍，為政府選拔優(yōu)秀人才。為確保公務(wù)員的錄用建立在“公平與功績(jī)”的原則基礎(chǔ)之上，其關(guān)鍵是建立公開的競(jìng)爭(zhēng)性錄用選拔程序。從選拔最合適人選的角度來看，公開的競(jìng)爭(zhēng)性錄用選拔程序可以提供較高程度的客觀依據(jù)，也有助于抵制政治化傾向的影響。通過公務(wù)員考錄選拔程序的對(duì)比，國(guó)外公務(wù)員考錄制度堅(jiān)持公開競(jìng)爭(zhēng)、考選獨(dú)立、考用一致等原則，具有以下共同的特點(diǎn)。

2.1 公務(wù)員考錄遵循公平就業(yè)原則，保障考錄過程公平公開

國(guó)外公務(wù)員考錄遵循公平就業(yè)機(jī)會(huì)，讓所有公民都具有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)擔(dān)任公職，排除了家世、政黨、門第等背景因素對(duì)考錄結(jié)果的外在干預(yù)。一般來說，相關(guān)公務(wù)員法規(guī)都明確規(guī)定了報(bào)考公務(wù)員不受年齡、性別、種族、民族、出身、宗教等條件的限制，為所有的人都提供了經(jīng)過公開、公平考試的平等機(jī)會(huì)。如美國(guó)1978年《文官改革法》規(guī)定，聯(lián)邦政府對(duì)合格的應(yīng)考人員，禁止因其政治背景、種族、膚色、宗教、原國(guó)籍、性別、婚姻狀況、年齡、殘障或其他與工作能力無關(guān)等因素而受到歧視，應(yīng)秉持公平原則給予報(bào)考機(jī)會(huì)[2]。通過考錄過程的公開化，讓盡可能多的、符合報(bào)考條件的人員來報(bào)考，從而擴(kuò)大了選拔人才的范圍。同時(shí)，公開考試也有利于公眾監(jiān)督，防止出現(xiàn)任人唯親、以權(quán)謀私等問題的出現(xiàn)。公務(wù)員考錄也建立了申述機(jī)制，在考錄過程中如報(bào)考人員受到不合法、不公平對(duì)待，可依申述渠道向相關(guān)負(fù)責(zé)部門進(jìn)行申述。

2.2 公務(wù)員考錄基于功績(jī)制原則，以競(jìng)爭(zhēng)性考試為主

功績(jī)制原則是國(guó)外公務(wù)員考錄制度建立的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了根據(jù)才能和成就來取才用人的標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)《文官法》明確規(guī)定了“選拔以具有最佳才能者為優(yōu)先”。國(guó)外選拔公務(wù)員以競(jìng)爭(zhēng)性考試為主，關(guān)注的是報(bào)考者是否具備任職所需要的知識(shí)和能力，本著專才專業(yè)、適才適所的宗旨來選拔稱職合適的人才。大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員考試中的考試合格者主要是獲得錄用資格，是否被錄用則由招錄機(jī)構(gòu)在考試合格者中間進(jìn)行挑選。一般是由政府人事部門把獲得錄用資格的人選推薦給招錄機(jī)構(gòu)，由招錄機(jī)構(gòu)來最終決定，因此這一選拔考試具有較高的淘汰率。如2010年日本國(guó)家公務(wù)員第1級(jí)考試的合格人數(shù)為1 314人，實(shí)際只有487人被錄用[3]。

2.3 公務(wù)員考試采取分級(jí)分類方式，重在實(shí)現(xiàn)人崗匹配

實(shí)行公務(wù)員分類的國(guó)家，其考錄通常根據(jù)職位分類和層級(jí)不同采取分級(jí)分類考試，不同層級(jí)和類別使用不同的考選程序，考試負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、報(bào)考資格條件、考試內(nèi)容、考試方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同。一般來說，招錄一般行政人員著重知識(shí)考試，而針對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的公務(wù)員職類著重專業(yè)技能的考查。這種分級(jí)分類的考試有利于選拔適合崗位需求的優(yōu)秀人才，避免了一刀切的情況。如英國(guó)文官行政職系考試實(shí)行分級(jí)考試，行政、執(zhí)行、文書前3個(gè)級(jí)別的考試采用筆試和口試，助理文書只要求筆試；法國(guó)在分類考試中對(duì)行政類人員的考試內(nèi)容偏重一般學(xué)識(shí)和專業(yè)知識(shí)的考查，而科技專業(yè)人員的選拔通過測(cè)驗(yàn)或面試甄選的方式，主要側(cè)重于測(cè)驗(yàn)技術(shù)專業(yè)知識(shí)和技能的考查；2010年，日本國(guó)家公務(wù)員考試改革后分為綜合職和一般職兩類，綜合職考試注重考查知識(shí)廣度、深度，一般職注重考查應(yīng)用技術(shù)的熟練度。兩類考試均有兩檔學(xué)歷資格要求，以滿足崗位對(duì)學(xué)歷的不同要求[3]。

2.4 公務(wù)員資格條件設(shè)置依崗位需求而定，強(qiáng)調(diào)因職擇人

國(guó)外公務(wù)員考錄在招錄之前會(huì)對(duì)報(bào)考者進(jìn)行資格條件設(shè)置，主要是根據(jù)招聘崗位的工作需求對(duì)申請(qǐng)者知識(shí)、能力、素質(zhì)、專業(yè)資格等提出要求，并以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格審查。通過科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y格條件設(shè)置和審查程序，可以避免資格條件設(shè)置和審查的隨意性和不公正性，為更好地挑選適合崗位需求的候選者提供了科學(xué)合理的參考依據(jù)。如法國(guó)、日本等國(guó)較低層級(jí)的公務(wù)員招考學(xué)歷要求為高中畢業(yè)生，高層級(jí)的公務(wù)員則要求大學(xué)畢業(yè)生，強(qiáng)調(diào)資格條件與崗位需求一致，避免過度強(qiáng)調(diào)高學(xué)歷。美國(guó)在舉辦考試之前，由標(biāo)準(zhǔn)制定中心對(duì)招聘崗位所需資格條件進(jìn)行設(shè)置。針對(duì)專業(yè)技術(shù)性或體力要求較高的職位，資格條件審查工作由具有該領(lǐng)域?qū)ｉT知識(shí)的專家組成小組來具體負(fù)責(zé)。專家小組對(duì)崗位進(jìn)行工作分析，列出該崗位所需的知識(shí)、能力和技能及其重要性程度。以此作為標(biāo)準(zhǔn)，仔細(xì)審查報(bào)考者的資格。在審查過程中，由兩位以上的審查人獨(dú)立完成，以求公平公正。

2.5 錄用兼顧就業(yè)機(jī)會(huì)均等與弱勢(shì)群體優(yōu)先，履行促進(jìn)社會(huì)公平責(zé)任

注重就業(yè)機(jī)會(huì)公平是一個(gè)多元化或多族群社會(huì)的基本要求。國(guó)外公務(wù)員考錄特別注重為報(bào)考者提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，在考錄過程中對(duì)所有參加考試的人員不存在任何歧視性的行為，確保機(jī)會(huì)均等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求顧及弱勢(shì)優(yōu)先原則，通過加分、通過考試后優(yōu)先列入合格名冊(cè)、同等條件優(yōu)先錄用等相關(guān)優(yōu)待措施和多樣性行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償，以保障少數(shù)族裔、女性、殘障人士等弱勢(shì)群體（美國(guó)退伍軍人尤其是傷殘退伍軍人優(yōu)待也屬于這一范疇）進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的考錄權(quán)力，維護(hù)人事管理的民主化與公平性理念，促進(jìn)社會(huì)公平。如美國(guó)政府對(duì)黑人、少數(shù)種族及婦女給予一定的照顧，使他們?cè)诠珓?wù)員中的比例與他們?cè)诳側(cè)丝谥械谋壤噙m應(yīng)，以此改善公共部門機(jī)構(gòu)中少數(shù)民族和婦女不足的情況。

3 國(guó)外公務(wù)員考錄制度的發(fā)展趨勢(shì)

任何一個(gè)國(guó)家的公務(wù)員考錄制度都是隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化的變化而發(fā)展的，始終處在動(dòng)態(tài)變化之中。隨著全球化的深入發(fā)展、跨國(guó)界的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)變革、快速變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這一切都給各國(guó)政府帶來巨大的壓力。與此同時(shí)，社會(huì)公眾民主意識(shí)的不斷提升、政府公共服務(wù)質(zhì)量需求的不斷高漲等各種因素對(duì)公務(wù)員能力素質(zhì)提出了更高更新的要求。政府能否有效地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，在很大程度上取決于能否招募和保留優(yōu)秀的公務(wù)員，這也要求及時(shí)調(diào)整公務(wù)員考錄制度，從而及時(shí)響應(yīng)這些訴求。

3.1 下放公務(wù)員招錄管理權(quán)限，動(dòng)態(tài)調(diào)整人員配置

隨著公共選擇理論和新公共管理主義思潮的興起，有限政府的觀念逐漸得到人們的認(rèn)可，各國(guó)政府紛紛開始從“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，?qiáng)化政府的治理能力和高績(jī)效。在這一背景下，公務(wù)員考錄制度也隨之進(jìn)行了改革。通過權(quán)力下放、引入市場(chǎng)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)等方式，簡(jiǎn)化規(guī)則和繁瑣的招錄程序，擴(kuò)大用人機(jī)構(gòu)的人事管理自主權(quán)。比如，美國(guó)用人機(jī)構(gòu)以往錄取公務(wù)員時(shí)，需要從主管機(jī)構(gòu)提供的侯用人名冊(cè)中按前3名或前5名進(jìn)行選擇，現(xiàn)在這一規(guī)定在某些地區(qū)已經(jīng)被廢止，用人單位可以從前20名或采取其他替代方式進(jìn)行錄取[4]。分權(quán)化的人事管理允許各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門根據(jù)自身的人力資源狀況開展考試、設(shè)定選拔標(biāo)準(zhǔn)和決定錄用人選。這一做法有利于加快人才選拔的便捷性和進(jìn)度，增加用人機(jī)構(gòu)選人用人的彈性和適切性，進(jìn)而能夠更好地滿足用人機(jī)構(gòu)的人力資源需求。

3.2 引入彈性制公務(wù)員聘用方式，延攬政府所需人才

在激烈的人才競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，政府要想吸引優(yōu)秀的人才，必須形成具有彈性的用人制度來吸引和留住人才。20世紀(jì)80年代以后，公務(wù)員終身制受到?jīng)_擊，各國(guó)開始逐步減少終身制人員比例，通過簽訂合同，雇用和臨時(shí)聘用人員的形式逐步擴(kuò)大。一方面，針對(duì)一些臨時(shí)性、緊缺性、事務(wù)性和輔助性職位，用人機(jī)構(gòu)可以靈活地根據(jù)工作任務(wù)需要來調(diào)整人員配置，從而降低政府的用人成本；另一方面，針對(duì)科學(xué)、技術(shù)類等專業(yè)性強(qiáng)、職位吸引力不夠的問題，采取聘用制面向社會(huì)直接聘任，并提供高水平的彈性薪酬，有利于吸引高層次專業(yè)人士參與政府管理。比如，美國(guó)政府對(duì)科學(xué)或?qū)＜衣毼灰约案呒?jí)公務(wù)員中的非常任人員實(shí)行高于常規(guī)薪酬標(biāo)準(zhǔn)的彈性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還提供雇用獎(jiǎng)金等獎(jiǎng)勵(lì)措施防止優(yōu)秀人才流失。采用多樣化、靈活的招聘、考試、錄用政策來招募人才是適應(yīng)政府人力資源管理改革和發(fā)展的需要。這些彈性政策和做法也為公務(wù)員考錄制度提供了新的發(fā)展契機(jī)，有利于延攬各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域的人才，進(jìn)而提高政府治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。

3.3 重視法律法規(guī)建設(shè)和調(diào)整，不斷完善考錄適應(yīng)性

隨著社會(huì)環(huán)境的急劇變化，國(guó)外公務(wù)員制度一直處于變革之中。公務(wù)員考錄如何在維護(hù)基本理念的同時(shí)，積極回應(yīng)政府人力資源管理改革的需求，已成為各國(guó)公務(wù)員員管理中必須解決的問題。在這一過程中，各國(guó)政府都大力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)，對(duì)公務(wù)員考試的基本原則、規(guī)則程序、方式方法、內(nèi)容科目、主考機(jī)構(gòu)的地位和職能、錄取辦法等問題進(jìn)行專門立法，形成對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)人權(quán)的保護(hù)；同時(shí)，各國(guó)政府都建立以評(píng)估反饋機(jī)制為基礎(chǔ)的調(diào)整機(jī)制，根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化對(duì)法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行檢查評(píng)估，作出新的調(diào)整和修改。通過調(diào)整后的公務(wù)員法律體系形成了新的規(guī)范秩序，對(duì)改進(jìn)和完善公務(wù)員考錄工作提供了法律保障。

4 結(jié)語

國(guó)外公務(wù)員考錄制度是在借鑒我國(guó)古代科舉制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)過近百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了公平、公開、科學(xué)、規(guī)范的選拔人才程序。反觀我國(guó)公務(wù)員考錄工作已經(jīng)開展20多年，在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些問題。因此，我們有必要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，在傳承我國(guó)科舉制確立的公開考試、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)考錄工作進(jìn)行改進(jìn)和完善。要根據(jù)公務(wù)員考試作為選拔性測(cè)評(píng)的特點(diǎn)，采用多樣化的人才測(cè)評(píng)方式和考錄測(cè)評(píng)工具開發(fā)，為選拔優(yōu)秀人才提供參照標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)依據(jù)和技術(shù)支撐。要突破現(xiàn)行“一張卷子打天下”的考試測(cè)評(píng)方式，建立基于職位分類的公務(wù)員考試錄用制度，明確不同類別公務(wù)員選拔的標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)評(píng)要素，保障公務(wù)員考試錄用的針對(duì)性、科學(xué)性和客觀公正性。要完善資格條件設(shè)置的針對(duì)性和科學(xué)性，在對(duì)報(bào)考公務(wù)員資格條件的禁止歧視范圍作出明確規(guī)定的同時(shí)，根據(jù)職位分析對(duì)不同類別、不同層次公務(wù)員分別設(shè)置資格條件。弱化資格條件設(shè)置的篩選功能，擴(kuò)大選拔人才的范圍，努力打造一支作風(fēng)優(yōu)良、艱苦奮斗、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于開拓的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員。

[1]Northcote-Trevelyan report[EB/OL].[2016-10-19].https://en.wiki?pedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report.

[2]Civil Service Reform Act of 1978[EB/OL].[2016-10-09].https://en. wikipedia.org/wiki/Civil_Service_Reform_Act_of_1978.

[3]日本人事院.平成23年年度報(bào)告書[M]//胡威.日本國(guó)家公務(wù)員制度研究:發(fā)展、變革與轉(zhuǎn)型.北京:中國(guó)人事出版社,2013:114.

[4]LAVIGNA J,HAYS W.Recruitment and Selection of Public Work?ers:An International Compendium of Modern Trends and Practices [J].Public Personnel Management,2004,33（3）:237-253.

Foreign Civil Servants Examination and Recruitment System: Development and Inspirations

LIU Junyi1，ZHENG Hao2
（1.Chinese Academy of Personnel Science,Beijing 100101,China; 2.Personnel Testing Authority of the Ministry of Human Resources and Social Security,Beijing 100101,China）

With the deepening of the foreign administrative reform,public servants examination and recruitment system is also developing and changing.Overall,foreign civil servants substantially based on the principle of merit system for competitive,process insist on fairness and efficiency,the qualifications set depends on the need, classification test,recruit insist on equal employment opportunity and priority selection of vulnerable groups.All of these mature experiences can give reference to improve China civil examination and recruitment system.

Civil Servant Examination;Examination and Recruitment System;Civil Service System

G405

A

1005-8427（2017）02-0059-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.02.009

（責(zé)任編輯：周黎明）

劉軍儀（1982—），女，博士，中國(guó)人事科學(xué)研究院，助理研究員；鄭 浩（1985—），男，國(guó)家人事考試中心，副主任科員。