肖 茹

（100191 北京航空航天大學(xué) 北京）

公益訴訟中適格原告主體資格探析

肖 茹

（100191 北京航空航天大學(xué) 北京）

近年來公益訴訟案件數(shù)量遞增較快，自從2012年開始，《民事訴訟法》增加了有關(guān)公益訴訟方面的相關(guān)規(guī)定。我國公益訴訟從制度和實(shí)踐層面都取得了明顯進(jìn)步。從案件數(shù)量、涵蓋領(lǐng)域、訴訟主體等方面都大大改善。除了環(huán)境公益訴訟之外，還涉及到消費(fèi)者保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、國土、證券市場等。訴訟主體也從消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保組織發(fā)展到檢察機(jī)關(guān)等。但是此規(guī)定仍然存在制度缺陷，特別是對(duì)于公益訴訟原告主體資格的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)過于模糊。對(duì)此，應(yīng)將公益訴訟原告主體進(jìn)一步明確，肯定檢察機(jī)關(guān)以及政府發(fā)起設(shè)立的環(huán)保組織的主體地位，同時(shí)將公益訴訟原告主體擴(kuò)大至社會(huì)群眾自治組織，以達(dá)到順利推進(jìn)公益訴訟的目的。

公益訴訟；原告主體資格；制度完善

一、公益訴訟中原告主體資格存在的缺陷

（一）法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)不明確

公益訴訟規(guī)定的原告范圍經(jīng)歷了從“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體①”到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”，之后再到“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的轉(zhuǎn)變②，雖然從三次變動(dòng)中能看出立法者對(duì)于立法中公益訴訟主體謹(jǐn)慎的修改態(tài)度，但是并沒有從實(shí)際上解決何為“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”之具體含義。許多學(xué)者主張“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”理應(yīng)包含環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)，單單對(duì)于這一原則性的規(guī)定而言，對(duì)象指向的不明確性都無疑不給實(shí)踐操作上帶來很多似是而非的麻煩。

不僅是《民事訴訟法》中對(duì)于原告主體的規(guī)定，許多單行法中對(duì)于公益訴訟原告主體的規(guī)定也是模棱兩可?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職權(quán)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作；其他行使國家海事海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門分區(qū)域行使海洋環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督職權(quán)。此種規(guī)定對(duì)于水受到污染的行為雖進(jìn)行了規(guī)定，但是真正適用于公益訴訟的實(shí)踐時(shí)也難免會(huì)首先對(duì)于“法律規(guī)定機(jī)關(guān)”進(jìn)行推定，而后考慮其是否適格的問題，如此行使訴訟權(quán)利無疑是將公益訴訟推向摸著石頭過河的窘迫局面。

（二）法律規(guī)定的有關(guān)組織無針對(duì)性

根據(jù)民政部2017年第一季度的統(tǒng)計(jì)，目前在民政部門登記的社會(huì)組織是71萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體33.9萬個(gè)，民辦非企業(yè)36.6個(gè)，基金會(huì)5703個(gè)；自治組織66.3萬個(gè)，其中村委會(huì)55.9萬個(gè)，居委會(huì)10.4萬個(gè)。③首先，須針對(duì)公益訴訟領(lǐng)域的不同而規(guī)定不同的組織具有原告資格，在實(shí)際的公益訴訟中，與有關(guān)組織的設(shè)立要與業(yè)務(wù)范圍聯(lián)系起來，即有權(quán)提起某個(gè)領(lǐng)域的公益訴訟的組織應(yīng)當(dāng)是在該領(lǐng)域從事公益活動(dòng)；再者，應(yīng)當(dāng)對(duì)有權(quán)提起公益訴訟的組織設(shè)定相應(yīng)的條件。

對(duì)于以上的兩個(gè)問題，我覺得可以通過以下的方案來解決。一是，規(guī)定由民政部門或其他有關(guān)部門事先予以認(rèn)定的程序，也就是說可以提起公益訴訟的組織的資質(zhì)審核應(yīng)該由法律法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)審核認(rèn)定，并且在一定時(shí)間內(nèi)有效，過期的情況下要去辦理延長手續(xù)，在有效期間內(nèi)可以就業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行公益訴訟，對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)。在這種情況下，法院在審理公益訴訟時(shí)無需再對(duì)原告主體資格進(jìn)行審查。二是，在法律上對(duì)提起公益訴訟的社會(huì)組織的條件做出一般性的規(guī)定。也就是與第一個(gè)方案不同的是，不需要對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)先認(rèn)定程序。而是由法院審理案件時(shí)候?qū)ζ湓尜Y格進(jìn)行認(rèn)定。從操作的便捷度上來看，這種方法并不是特別的便捷。但是從認(rèn)定來看，更大程度上賦予了法官的自由裁量權(quán)。

二、對(duì)于公益訴訟中原告主體資格的完善

（一）檢察院應(yīng)當(dāng)具備原告主體資格

檢察機(jī)關(guān)具有的法律監(jiān)督權(quán)是國家的重要權(quán)力形式之一，對(duì)其作為原告提起公益訴訟提供了前提。④2015年7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)在全國13個(gè)省提起公益訴訟試點(diǎn)工作的正式啟動(dòng)。中央另于2015年5月通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境民事公益訴訟提起的方式包括支持起訴、督促起訴、直接起訴、刑事附帶民事訴訟等。2015年12月的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中第一條：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！钡谑龡l：“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序：（一）依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；（二）建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院?！钡谑臈l：“經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院可以提起民事公益訴訟?！?/p>

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在公益訴訟中充當(dāng)行政機(jī)關(guān)與組織履行公益訴訟職責(zé)的監(jiān)督者，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重要性，不僅在于其主體的社會(huì)公益性，更重要的在于它所針對(duì)事項(xiàng)本身的公共性，涉及的是公眾的環(huán)境利益。

（二）個(gè)別社會(huì)性群眾自治組織應(yīng)當(dāng)具備原告主體資格

1.應(yīng)將基層群眾自治組織列為公益訴訟原告主體

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立居民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，即城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)。民政部《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國基層群眾自治組織共計(jì)68.1萬個(gè)，各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)25.2萬個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率36.9%。⑤

基層群眾組織在生活中負(fù)責(zé)最基本的公共服務(wù)，雖然基層群眾自治組織的經(jīng)費(fèi)需要依靠其同級(jí)或者上級(jí)政府撥付，但是在涉及居民以及村民切身利益時(shí)，經(jīng)費(fèi)的籌集并不是提起公益訴訟的絆腳石?，F(xiàn)實(shí)中許多以基層群眾組織為原告提起的案例都成功立案并受理，而公益訴訟的原告主體本身即具有特殊性，公益訴訟的原告主體資格不同于普通訴訟中的原告主體資格，該主體的適格不以與案件產(chǎn)生直接影響或不利后果為判定依據(jù)，這一規(guī)定在理論層面就放寬了原告的范圍?！爸苯永﹃P(guān)系”原則在公益訴訟領(lǐng)域中的規(guī)定屬于舉重以明輕，無直接利害關(guān)系的主體都能對(duì)侵害公益的事件提起訴訟，何況基層群眾組織此類與案件事實(shí)存在牽連的主體。

2.應(yīng)將物業(yè)委員會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)列為公益訴訟原告主體

業(yè)主委員會(huì)，是指由業(yè)主選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主利益的組織，是業(yè)主行使共同管理權(quán)的一種特殊形式。⑥對(duì)于業(yè)主委員會(huì)性質(zhì)的認(rèn)定一直都存在爭議，然而成都市房產(chǎn)管理局頒布的《業(yè)主委員會(huì)工作規(guī)則》⑦以及上海市房屋土地資源管理局頒布的《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》⑧都規(guī)定了業(yè)主委員會(huì)有權(quán)“對(duì)違反管理規(guī)約的行為進(jìn)行處理”。除此之外，《最高人民法院關(guān)于金湖新村業(yè)主委員會(huì)是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復(fù)函》明確指出業(yè)主委員會(huì)符合"其他組織"條件，可以以自己的名義提起訴訟；《最高人民法院關(guān)于春雨花園業(yè)主委員會(huì)是否具有民事訴訟主體資格的復(fù)函》指出業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)對(duì)外代表業(yè)主進(jìn)行民事活動(dòng)，所產(chǎn)生的法律后果由全體業(yè)主承擔(dān)，業(yè)主委員會(huì)與他人發(fā)生民事爭議的，可以作為被告參加訴訟。根據(jù)這兩個(gè)司法解釋，業(yè)主委員會(huì)在法律上一般被看作“其他組織”，具有民事訴訟主體資格。

與此相同的物業(yè)委員會(huì)也是是經(jīng)物業(yè)產(chǎn)權(quán)人大會(huì)選舉產(chǎn)生，由產(chǎn)權(quán)人和使用人代表組成，代表和維護(hù)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人、使用人合法權(quán)益的房屋管理自治組織。其職責(zé)之一是認(rèn)真宣傳國家衛(wèi)生工作的法律、法規(guī)和政策，向人民政府及時(shí)反映居住區(qū)的衛(wèi)生情況，協(xié)助政府和衛(wèi)生監(jiān)督部門搞好公共衛(wèi)生工作。在物業(yè)委員會(huì)面臨環(huán)境公益遭受損害的情況下，也應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)管職責(zé)，必要時(shí)向法院提起公益訴訟。

三、結(jié)語

綜上所述，我國公益訴訟，在起訴模式上應(yīng)采取檢察機(jī)關(guān)前置審查主義，并輔之以個(gè)人民事公益訴訟的形式，以此來推進(jìn)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)與弘揚(yáng)社會(huì)訴訟制度。公益訴訟與每個(gè)公民的日常生活息息相關(guān)，近年來我國對(duì)于公益訴訟在民事訴訟中一系列的改革，也足以見得國家在法律層面對(duì)于此問題的重視。然而時(shí)局的發(fā)展千變?nèi)f化，在適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)政治高速發(fā)展的今天，我們依然不能放松對(duì)于環(huán)境問題的警惕，特別是在針對(duì)公益訴訟的相關(guān)領(lǐng)域，應(yīng)不斷反思法律制度的合理性，不斷完善其規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)狀的適應(yīng)性。

注釋：

①《中華人民共和國民事訴訟法修正案》(草案),(2011年10月29日)第8條.

②陳麗平.明確提起公益訴訟的主體資格[J].法制日報(bào),2012年4月24日.

③數(shù)據(jù)來源于民政部網(wǎng)站,網(wǎng)址http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201705/20170500004317.shtml，訪問日期,2017年6月14日.

④蔡守秋.檢察機(jī)關(guān)在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則構(gòu)建——基于公益訴訟改革試點(diǎn)方案的思考[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2016年5月,第16卷(第3期).

⑤我國基層群眾自治組織數(shù)量達(dá)68.1萬個(gè),2017年06月10日17：41：35來源：新華網(wǎng),www.mca.gov.cn.

⑥住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十一條：業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)會(huì)議選舉產(chǎn)生，由5至11人單數(shù)組成。業(yè)主委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)是物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，并符合下列條件：（一）具有完全民事行為能力；（二）遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)；（三）遵守業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、管理規(guī)約，模范履行業(yè)主義務(wù)；（四）熱心公益事業(yè)，責(zé)任心強(qiáng)，公正廉潔；（五）具有一定的組織能力；（六）具備必要的工作時(shí)間.

⑦成都市房產(chǎn)管理局頒布的《業(yè)主委員會(huì)工作規(guī)則》(示范文本)【成房發(fā)[2007]87號(hào)】.

⑧上海市房屋土地資源管理局頒布的《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》(示范文本)【滬房地資物[2008]389號(hào)】.

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[4]蔡守秋.檢察機(jī)關(guān)在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則構(gòu)建——基于公益訴訟改革試點(diǎn)方案的思考[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2016年5月,第16卷(第3期).

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[8]關(guān)于將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法——公益訴訟主體擴(kuò)大到社會(huì)組織的提案_[J].全國政協(xié)十二屆四次會(huì)議提案第2806號(hào),特別關(guān)注專題.

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