● 栗燕杰 田 禾

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的挑戰(zhàn)、因應(yīng)與展望
——以江蘇省徐霞客鎮(zhèn)為樣本

● 栗燕杰 田 禾

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，具有一定人口、工商業(yè)聚集規(guī)模，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)化水平較高，能引領(lǐng)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇、浙江、廣東等地涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。但同時(shí)，受制于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和法律政策制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)無(wú)法提供足夠有效的公共服務(wù)和監(jiān)管執(zhí)法，其治理能力滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)典型的徐霞客鎮(zhèn)，位于無(wú)錫市區(qū)和江陰市區(qū)之間，系江陰市面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口18萬(wàn)，有6000多家企業(yè)和個(gè)體工商戶。為進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)社會(huì)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展，當(dāng)?shù)胤e極實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，實(shí)施行政執(zhí)法的體制機(jī)制改革，管理秩序躍上新臺(tái)階，民眾的幸福感、獲得感顯著提升。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的諸多挑戰(zhàn)

不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，雖仍作為基層政府，但是經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域面積、人口數(shù)量都遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇，接近中等城市體量。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理面臨著諸多挑戰(zhàn)，存在“先發(fā)的煩惱”。如外來(lái)人口數(shù)量較多乃至倒掛，政府責(zé)任重而權(quán)力少，事項(xiàng)繁多而經(jīng)費(fèi)不足，管理體制滯后于社會(huì)治理需求，監(jiān)管服務(wù)能力滯后于發(fā)展需求等，都對(duì)治理能力提出較高要求。實(shí)踐中，各類考核測(cè)評(píng)往往最終落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面。大量事權(quán)職責(zé)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在最前線“沖鋒陷陣”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一把手”負(fù)總責(zé)、諸多事項(xiàng)的“一票否決”仍屢見(jiàn)不鮮。其管理事項(xiàng)之廣泛、執(zhí)法任務(wù)規(guī)模之巨，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制已無(wú)法滿足。在執(zhí)法能力有限而管理要求過(guò)高、法定手段少而任務(wù)過(guò)多的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法監(jiān)管面臨諸多挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

（一）各類風(fēng)險(xiǎn)居高不下

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨著各類風(fēng)險(xiǎn)。其中，既包括巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，又包括金融風(fēng)險(xiǎn)，既有地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又存在勞資糾紛風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而有上升態(tài)勢(shì)。2012年江蘇省啟東市造紙排污工程引起激烈請(qǐng)?jiān)福?014年浙江省杭州市余杭區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目導(dǎo)致的抗議事件等，都表明隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)在人民生活水平已有較大改善的背景下，社會(huì)對(duì)于環(huán)境安全的敏感度明顯增強(qiáng)。政府在重大建設(shè)項(xiàng)目方面或征求意見(jiàn)不到位或處置稍有不慎，往往容易引發(fā)群體事件，本已走上軌道的重大項(xiàng)目被叫停，營(yíng)商環(huán)境受到不利影響，嚴(yán)重?fù)p害政府公信力。

（二）民生訴求不斷增強(qiáng)

日益增強(qiáng)的民生訴求，對(duì)政府治理提出較高要求。發(fā)展至今，普通民眾對(duì)于環(huán)保、民生等問(wèn)題的關(guān)注程度、敏感程度明顯增強(qiáng)，這對(duì)政府的執(zhí)法監(jiān)管、公共服務(wù)都提出新的要求。比如，在環(huán)境問(wèn)題常態(tài)化的趨勢(shì)下，民眾環(huán)保需求有增無(wú)減。許多地方基層環(huán)保部門都反映，對(duì)于餐飲油煙擾民、河道黑臭、揚(yáng)塵污染、垃圾焚燒、露天燒烤等投訴的數(shù)量居高不下，群眾怨氣也增大，甚至發(fā)生群體性信訪。隨著生活水平的提高，食品藥品、飲用水、空氣的清潔安全牽動(dòng)著各界民眾的心，成為基層政府執(zhí)法監(jiān)管要解決的重點(diǎn)任務(wù)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力少而責(zé)任重。現(xiàn)行法律中明確就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置執(zhí)法權(quán)的規(guī)定較少。從現(xiàn)行法律法規(guī)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能承擔(dān)的執(zhí)法職能不多?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級(jí)安排承擔(dān)各類任務(wù)職責(zé)，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)表現(xiàn)尤為突出。以徐霞客鎮(zhèn)為例，其擁有6000多家企業(yè)和個(gè)體工商戶，對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察而言構(gòu)成“無(wú)法完成的任務(wù)”，陷入“救火隊(duì)”的工作狀態(tài)。同時(shí)，上級(jí)政府、普通民眾、法律政策都對(duì)基層執(zhí)法提出越來(lái)越高的要求。一些問(wèn)題稍有不重視、不應(yīng)對(duì)、不落實(shí)，就可能成為媒體炒作熱點(diǎn)。當(dāng)下推行的一些改革也抬高了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)要求。比如，行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)施之后，對(duì)行政執(zhí)法的現(xiàn)場(chǎng)取證、證據(jù)固定要求達(dá)到接近刑事認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，條塊分割的管理體制更是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力低下的問(wèn)題。派駐機(jī)構(gòu)主要作為縣級(jí)部門的派出機(jī)構(gòu)存在，執(zhí)法資源分散且未形成合力，機(jī)構(gòu)類型繁多而能力低下。面對(duì)違法層出不窮的現(xiàn)象，條塊分割的正規(guī)執(zhí)法隊(duì)伍點(diǎn)多面廣、任務(wù)繁重、人手不足，執(zhí)法能力遠(yuǎn)不能滿足維護(hù)管理秩序、保障民眾權(quán)益的需要，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，駐鎮(zhèn)執(zhí)法部門執(zhí)法的管轄區(qū)域大而力量相對(duì)缺乏。一些行政執(zhí)法部門在鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)力量薄弱，對(duì)事關(guān)民生、環(huán)保等事項(xiàng)難以涉及。以環(huán)保領(lǐng)域?yàn)槔话隳苈鋵?shí)到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的執(zhí)法人員1-2名，只能疲于應(yīng)付，更不可能強(qiáng)調(diào)監(jiān)管到位。第二，每個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)的管轄只限于特定條線，即便個(gè)別派駐機(jī)構(gòu)力量存在“富余”，但由于分工過(guò)細(xì)、機(jī)構(gòu)職能單一，對(duì)于其他違法行為即便發(fā)現(xiàn)也無(wú)權(quán)處置。第三，缺乏強(qiáng)制手段。鎮(zhèn)政府工作人員在日常工作中發(fā)現(xiàn)違法情況時(shí)，只能對(duì)違法情形進(jìn)行勸阻；不聽(tīng)勸阻的，只能反饋給有執(zhí)法權(quán)的縣級(jí)部門來(lái)處理。由于發(fā)現(xiàn)違法不能及時(shí)采取處置措施，執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性勢(shì)必大打折扣，出現(xiàn)了市縣部門“管得到而看不到”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“看得到而管不到”的怪現(xiàn)象。

二、徐霞客鎮(zhèn)的改革探索

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的法治政府。據(jù)此，許多經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)積極開(kāi)展探索，在體制理順、制度創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)重組、流程優(yōu)化等方面積極創(chuàng)新，基層政府治理逐步走向現(xiàn)代化。探索構(gòu)建適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求的新型管理體制，從傳統(tǒng)的部門間聯(lián)合執(zhí)法起步，走向跨部門整合統(tǒng)一的新型綜合執(zhí)法體制機(jī)制。如天津市濱海新區(qū)在鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，集中行使13大類近300項(xiàng)行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街層面的綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍管全部”；成都市金堂縣淮口鎮(zhèn)推行綜合執(zhí)法機(jī)制改革，在縱向上整合鎮(zhèn)、區(qū)執(zhí)法職責(zé)，將原來(lái)省級(jí)工業(yè)區(qū)的城市管理、交巡警、規(guī)劃建設(shè)等10類行政執(zhí)法職責(zé)整合劃入淮口鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一執(zhí)法。各地在探索中，表現(xiàn)出橫向上整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縱向上減少執(zhí)法層級(jí)，走向基層新型綜合執(zhí)法的新模式。其中，徐霞客鎮(zhèn)的做法值得關(guān)注。

（一）推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，理順管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一線行政執(zhí)法的承擔(dān)者，直接面對(duì)公眾、企業(yè)，其執(zhí)法體制，上受制于各級(jí)政府及其部門，下直接面對(duì)公眾需求和問(wèn)題。新形態(tài)的綜合行政執(zhí)法如何闖出一條新路？有的地方在基層體制改革與綜合執(zhí)法探索中，走上了提高規(guī)格、增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充編制人員的老路。我們認(rèn)為，從條塊分割的單一部門分別執(zhí)法走向條塊整合、職能整合的跨部門綜合執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵。

徐霞客鎮(zhèn)按照“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效、資源優(yōu)化配置、管理職能清晰”的要求，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。2010年4月，徐霞客鎮(zhèn)被確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。按照精干高效的綜合決策機(jī)構(gòu)、便民服務(wù)的綜合辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相分離的思路，徐霞客鎮(zhèn)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)整合歸并，鎮(zhèn)及以下不設(shè)派出機(jī)構(gòu)。2012年，徐霞客鎮(zhèn)組建起“兩辦六局一中心”的新型機(jī)構(gòu)模式，即黨政辦公室、組織人事和社會(huì)保障局、政法和社會(huì)管理辦公室（掛司法所牌子）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革局（掛生態(tài)旅游局牌子）、財(cái)政和資產(chǎn)管理局、建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局、綜合執(zhí)法局、便民服務(wù)中心（掛招投標(biāo)中心牌子）。

在人員方面，探索行政、事業(yè)人員統(tǒng)一使用模式，實(shí)有編制不增反減；鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制予以保留，但不配備相關(guān)人員、不實(shí)際運(yùn)作，職責(zé)與相關(guān)辦、局、中心整合歸并，人員統(tǒng)一使用、分類管理。改革后，編制大幅精簡(jiǎn)，實(shí)有人員減少10人，初步搭建起簡(jiǎn)約、精干的政府組織架構(gòu)。在綜合執(zhí)法方面，徐霞客鎮(zhèn)正式組建綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使城管、環(huán)保、安監(jiān)、民政等與社會(huì)管理相關(guān)的數(shù)百項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法隊(duì)伍打破原有條線限制，按片區(qū)分成三個(gè)中隊(duì)，隊(duì)內(nèi)相對(duì)分工，協(xié)同執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。改革體現(xiàn)了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，既有利于精兵簡(jiǎn)政，又有利于減少職能交叉、多頭執(zhí)法。

（二）下沉執(zhí)法力量，塑造中隊(duì)執(zhí)法格局

從全國(guó)的普遍情況看，不少地方縱向上的執(zhí)法資源配置存在頭重腳輕的現(xiàn)象，縣、市層級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、編制、隊(duì)伍相對(duì)齊備，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量非常薄弱。針對(duì)這種執(zhí)法配比與執(zhí)法需求的強(qiáng)烈反差，徐霞客鎮(zhèn)注重縱向整合，優(yōu)化資源配置。

在權(quán)力職責(zé)下放方面，江陰市政府各部門盡可能將權(quán)力下放給徐霞客鎮(zhèn)行使涉及項(xiàng)目投資、規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等方面的行政許可、非許可類審批事項(xiàng)，公共服務(wù)事項(xiàng)和行政執(zhí)法權(quán)。以行政處罰為例，截至2016年8月，徐霞客鎮(zhèn)的網(wǎng)格綜合執(zhí)法已承接了江陰市級(jí)13個(gè)部門下放的行政執(zhí)法權(quán)力647項(xiàng)。其中，160多項(xiàng)需要專業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備，徐霞客鎮(zhèn)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將部分專業(yè)要求較高、年度業(yè)務(wù)量較少的業(yè)務(wù)委托給專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。

同時(shí)下沉執(zhí)法隊(duì)伍力量。徐霞客鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局逐步形成法規(guī)科指導(dǎo)、監(jiān)管各中隊(duì)執(zhí)法工作的格局。按照“相對(duì)分工、協(xié)同執(zhí)法”的原則，各個(gè)中隊(duì)統(tǒng)一行使城管、安監(jiān)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域647項(xiàng)行政處罰權(quán)，并相對(duì)獨(dú)立完成網(wǎng)格內(nèi)的各項(xiàng)任務(wù)。

（三）利用網(wǎng)格治理，配合執(zhí)法提升效能

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，數(shù)以萬(wàn)計(jì)乃至十多萬(wàn)的人口，數(shù)以百計(jì)乃至千計(jì)的企業(yè)數(shù)量，僅靠數(shù)十人的執(zhí)法隊(duì)伍，又沒(méi)有社會(huì)力量的參與，很難把城市管理好。對(duì)此，徐霞客鎮(zhèn)將已有的網(wǎng)格體系和網(wǎng)格員隊(duì)伍納入大綜合執(zhí)法體系中來(lái)。其思路是，以網(wǎng)格化管理體系為基礎(chǔ)，整合基層治理資源，配合執(zhí)法，促成執(zhí)法成本的降低和執(zhí)法效能的提升。徐霞客鎮(zhèn)先后制定出臺(tái)了網(wǎng)格治理、網(wǎng)格化執(zhí)法的一系列專項(xiàng)管理制度，網(wǎng)格管理與行政執(zhí)法無(wú)縫銜接。在監(jiān)管上，借鑒已有網(wǎng)格化管理的經(jīng)驗(yàn)。徐霞客鎮(zhèn)按照尊重歷史沿革、兼顧?quán)l(xiāng)土風(fēng)情、滿足現(xiàn)實(shí)需求、預(yù)設(shè)發(fā)展愿景四個(gè)原則，以片為單位將全鎮(zhèn)劃分6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，以村、社區(qū)為單位劃分了21個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，以自然村及企業(yè)數(shù)為單位劃分了179個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，把區(qū)域內(nèi)所有的“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網(wǎng)格，成立了由179名網(wǎng)格員和1025名信息員組成的網(wǎng)格巡查隊(duì)伍。各網(wǎng)格員、信息員及時(shí)收集、受理、監(jiān)督、處理本網(wǎng)格范圍內(nèi)的環(huán)保、安監(jiān)、城管、國(guó)土、住建等14大類問(wèn)題?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部也存在著各區(qū)域、各網(wǎng)格的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，徐霞客鎮(zhèn)以網(wǎng)格為基礎(chǔ)的綜合執(zhí)法，并不過(guò)分強(qiáng)調(diào)整齊劃一，而是注重凸顯特色、凸顯需求。如原璜塘工業(yè)園區(qū)和峭岐工業(yè)園區(qū)所屬的網(wǎng)格，由于區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)較多，且不少為化工類企業(yè)，其專業(yè)網(wǎng)格員配置就側(cè)重環(huán)保、安監(jiān)類。

對(duì)于一般公眾、網(wǎng)格員直接發(fā)現(xiàn)的違法線索、信息，通過(guò)移動(dòng)終端直接拍照取證，固定違法線索；上報(bào)給本級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)后，在其職權(quán)范圍內(nèi)能夠解決的，就即時(shí)處理并反饋至指揮中心結(jié)案。由此，既能第一時(shí)間對(duì)違法行為作出反應(yīng)，克服了之前基層執(zhí)法的延遲滯后的弊病，又提升了執(zhí)法效能，網(wǎng)格巡查隊(duì)伍對(duì)于綜合執(zhí)法局的執(zhí)法構(gòu)成有力的配合和支持。

（四）推行繁簡(jiǎn)分流，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程再造

徐霞客鎮(zhèn)積極探索執(zhí)法程序的流程再造，實(shí)施執(zhí)法程序的類型化。一是依托指揮中心進(jìn)行流程再造，設(shè)置分層次的處置機(jī)制。對(duì)于在網(wǎng)格內(nèi)能夠化解的，由網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員予以處置；超越其職權(quán)范圍或需要實(shí)施強(qiáng)制的，則由指揮中心派單給相關(guān)職能部門予以處置，處置完畢反饋至指揮中心結(jié)案；職能部門認(rèn)為案件復(fù)雜、疑難的，則移入疑難事件庫(kù)，進(jìn)行專案研討處理。處理完畢后經(jīng)第三方評(píng)估進(jìn)行考核再予以歸檔。二是完善快速處置機(jī)制?？焖偬幹脵C(jī)制對(duì)于最大限度地減輕違法行為的損害后果，增強(qiáng)民眾對(duì)執(zhí)法行為的信任度，都有積極作用。徐霞客鎮(zhèn)在行政處罰法明確的簡(jiǎn)易程序的基礎(chǔ)上，建構(gòu)完善違法行為的快速處置機(jī)制。綜合執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)的違法情形，如依照有關(guān)法律、法規(guī)可適用當(dāng)場(chǎng)處置程序的，執(zhí)法人員將配備的移動(dòng)執(zhí)法終端現(xiàn)場(chǎng)連接藍(lán)牙打印機(jī)，現(xiàn)場(chǎng)制作并打印、送達(dá)行政處罰文書(shū)；對(duì)于適用一般程序的處罰事項(xiàng)，則通過(guò)移動(dòng)執(zhí)法終端拍照取證，執(zhí)法取證更加便捷。

（五）依托信息技術(shù)，有效提升執(zhí)法能力

徐霞客鎮(zhèn)通過(guò)信息技術(shù)在執(zhí)法線索搜集、執(zhí)法證據(jù)保存、執(zhí)法流程優(yōu)化等方面的應(yīng)用，執(zhí)法能力得到提升。

一方面，信息化設(shè)備的應(yīng)用，提高了當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法、預(yù)警防控、調(diào)查取證的能力。徐霞客鎮(zhèn)借助綜合管理信息平臺(tái)，對(duì)管理對(duì)象建檔立庫(kù)并予以類型化，現(xiàn)已基本完成對(duì)象信息入庫(kù)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類企業(yè)，包括僵尸企業(yè)、失信企業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)信息及時(shí)更新，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析研判，大幅降低了金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。依托信息化技術(shù)構(gòu)建的指揮中心，真正實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法的主動(dòng)巡查、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。以環(huán)保為例，江陰市面對(duì)近萬(wàn)家企業(yè)、82家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)和2000余家企業(yè)，而僅有76名編制的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察人員的格局，江陰市開(kāi)發(fā)出環(huán)保在線監(jiān)控系統(tǒng)。執(zhí)法人員在辦公室通過(guò)視頻監(jiān)控圖象、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)即可發(fā)現(xiàn)企業(yè)的異常排放情況并及時(shí)派人處置。

在傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式下，證據(jù)取得、證據(jù)保存等方面存在的“取證難”問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)。徐霞客鎮(zhèn)對(duì)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)可能存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)施全天候視頻監(jiān)控，配備視頻轉(zhuǎn)發(fā)分發(fā)、錄像存儲(chǔ)、檢索回放、調(diào)查取證等功能，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程巡查，足不出戶可及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法排污等環(huán)境違法行為，并可遠(yuǎn)程取證。

另一方面，借力數(shù)據(jù)平臺(tái)形成常態(tài)化信息共享機(jī)制。針對(duì)以往部門之間各自為政、難以形成合力，信息孤島下信息搜集使用效率低下等問(wèn)題，徐霞客鎮(zhèn)注重信息的整合與共享?，F(xiàn)已通過(guò)整合衛(wèi)計(jì)、民政、社保、安監(jiān)等多個(gè)部門的基層信息數(shù)據(jù)，做到了信息共享共用。其審批信息與監(jiān)管執(zhí)法政務(wù)信息的“雙向推送”模式，值得關(guān)注。具體做法是，審批部門與監(jiān)管部門形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到“一批就管、審管同步”。審批部門將審批結(jié)果的數(shù)據(jù)信息及時(shí)推送給監(jiān)管部門，監(jiān)管部門則據(jù)此開(kāi)展事中事后監(jiān)管，逐條逐項(xiàng)列出監(jiān)管目錄清單和追責(zé)清單，并將監(jiān)管情況及時(shí)反饋給審批部門。審批部門則根據(jù)監(jiān)管信息開(kāi)展協(xié)同處理。綜合執(zhí)法局根據(jù)審批結(jié)果和監(jiān)管信息，有針對(duì)性地開(kāi)展日常巡查和調(diào)查處置。由此，以往“強(qiáng)審批、弱執(zhí)法”的格局得到矯正。

運(yùn)用指揮中心監(jiān)督平臺(tái)，與全鎮(zhèn)1168個(gè)監(jiān)控點(diǎn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接和信息交換，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了每一名執(zhí)法人員、每一次執(zhí)法行為都在系統(tǒng)上留痕、可追溯，有利于保護(hù)執(zhí)法人員并倒逼執(zhí)法行為規(guī)范。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍選拔建設(shè)，提供人才保障

新型綜合執(zhí)法對(duì)于執(zhí)法人員、網(wǎng)格員都提出了較高要求。江陰市和徐霞客鎮(zhèn)重視隊(duì)伍建設(shè)，選拔優(yōu)秀人才并積極加以培訓(xùn)。2012年10月，徐霞客鎮(zhèn)按照“縮編減員、提高效率”的原則，對(duì)所有中層干部實(shí)行清零競(jìng)崗、全員競(jìng)聘，全機(jī)關(guān)32個(gè)中層正職崗位和17個(gè)中層副職崗位全部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。這為綜合執(zhí)法改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)施新型綜合執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法人員的素質(zhì)提出了更高的要求。對(duì)此，徐霞客鎮(zhèn)通過(guò)對(duì)網(wǎng)格員的培訓(xùn)，要求每位網(wǎng)格員能夠熟悉并掌握本網(wǎng)格內(nèi)的工作對(duì)象、工作資源，摸清社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與不和諧因素，家底、賬本和風(fēng)險(xiǎn)了然于胸。此外，徐霞客鎮(zhèn)還采取選派優(yōu)秀人員跟班、掛職等方式到市對(duì)應(yīng)部門、服務(wù)中心學(xué)習(xí)的方式，使得其工作人員快速掌握綜合執(zhí)法相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)、操作流程，在執(zhí)法內(nèi)容廣泛化的同時(shí)確保執(zhí)法的專業(yè)水準(zhǔn)。

三、提升基層執(zhí)法能力的展望

目前，徐霞客鎮(zhèn)已初步建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新型治理體制機(jī)制，社會(huì)治理能力顯著提升。2015年，徐霞客鎮(zhèn)的全口徑財(cái)政收入達(dá)到12.5億元，公共財(cái)政收入達(dá)到6.2億元，綜合考核排名從2012年的江陰市第13名，2014年躍升至第3名，并在激烈競(jìng)爭(zhēng)的背景下2015年繼續(xù)穩(wěn)居第3名。

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)執(zhí)法體制、綜合行政執(zhí)法機(jī)制、責(zé)任制、協(xié)調(diào)機(jī)制等提出明確要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要抓住這一契機(jī)，以滿足公眾需求為導(dǎo)向，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)前進(jìn)的節(jié)奏，進(jìn)一步完善其綜合執(zhí)法體制機(jī)制。為不斷提升基層治理能力，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展，改革應(yīng)注重以下方面。

第一，理順條塊關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)新型綜合執(zhí)法。從發(fā)展方面看，基層行政執(zhí)法有必要從“小綜合”走向“大綜合”，從縱向?yàn)橹鞯膶I(yè)行政執(zhí)法走向“塊塊為主”的區(qū)域綜合執(zhí)法。今后的新型綜合執(zhí)法，應(yīng)在總結(jié)綜合執(zhí)法成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量、執(zhí)法資源繼續(xù)整合，從條條的縱向?yàn)橹飨蜴?zhèn)主導(dǎo)的塊塊為主轉(zhuǎn)化。

第二，完善立法，強(qiáng)化固化引領(lǐng)作用。有必要根據(jù)基層治理的新形勢(shì)新需求，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的深刻影響，出臺(tái)新法、修改已有立法，為新形態(tài)綜合執(zhí)法監(jiān)管保駕護(hù)航，便于其發(fā)揮更大作用。一方面，從執(zhí)法手段來(lái)看，行政處罰權(quán)的集中行使有行政處罰法作為明確依據(jù)，而行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的集中綜合仍處于無(wú)法可依的狀態(tài)。從中央到地方的相關(guān)文件都提出要將各部門在鎮(zhèn)、街層面的派出機(jī)構(gòu)整合由鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，需要修改法律予以支持。另一方面，基于信息化、網(wǎng)絡(luò)化的新型綜合執(zhí)法尚缺乏明確的法律依據(jù)。以環(huán)境污染源的在線監(jiān)控為例，已經(jīng)在環(huán)境執(zhí)法方面發(fā)揮一定作用，但由于缺乏足夠明確的法律依據(jù)，在線數(shù)據(jù)是否能夠作為執(zhí)法的有效證據(jù)，民眾通過(guò)拍照發(fā)現(xiàn)的違法行為能否作為行政執(zhí)法的證據(jù)還是僅可作為執(zhí)法線索，現(xiàn)在仍不明確，在許多地方，這些數(shù)據(jù)、視頻只能發(fā)揮預(yù)警或補(bǔ)充作用。為此，一方面，建議對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行審視、修訂；另一方面，利用立法法所賦予的立法權(quán)，通過(guò)地方立法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法提供依據(jù)。

第三，強(qiáng)化保障，形成堅(jiān)強(qiáng)后盾。為新型綜合執(zhí)法與配套改革提供全方位的保障，是改革深入推進(jìn)的基礎(chǔ)。一是確保鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的編制身份保障。一方面，與執(zhí)法需求、執(zhí)法規(guī)模相適應(yīng)，在地方機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，建議賦予相對(duì)靈活的用人自主權(quán)。另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員身份待遇保障。從全國(guó)范圍看，基層綜合執(zhí)法人員身份較為混亂，有公務(wù)員、事業(yè)編制、合同編制等。執(zhí)法人員身份的差異，不僅帶來(lái)待遇不同，而且導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制差異，成為綜合執(zhí)法人員反映較為強(qiáng)烈的問(wèn)題。對(duì)此，建議考慮將城管執(zhí)法人員整體納入公務(wù)員的“行政執(zhí)法類”，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范、績(jī)效激勵(lì)和責(zé)任機(jī)制。二是加強(qiáng)財(cái)政支持保障力度。江陰市本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，加大對(duì)徐霞客鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政支持力度?？紤]到發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的需求較強(qiáng)，江陰市明確財(cái)政關(guān)系按照“一定三年不變”的原則，公共財(cái)政預(yù)算收入超過(guò)2009年基數(shù)部分，地方留成部分按80%結(jié)算財(cái)力返還，以增強(qiáng)其發(fā)展活力，確保公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障充足、到位，這為確保徐霞客鎮(zhèn)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性提供了堅(jiān)實(shí)保障。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、法學(xué)博士；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心主任，法學(xué)研究所研究員）