袁芳芳

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

論公民個人納入民事公益訴訟主體范圍的合理性
——以《中華人民共和國民事訴訟法》第55條為分析視角

袁芳芳

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

2012年《中華人民共和國民事訴訟法》首次增加了公益訴訟的內(nèi)容，以法律條文的形式將民事公益訴訟的原告確定為機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，這在我國立法上具有開創(chuàng)性的意義。但由于將公民個人排除在原告主體的范圍之外，這嚴(yán)重阻礙了民事公益訴訟在司法上的運(yùn)用。在中外法律制度對比的基礎(chǔ)上，論述了民事公益訴訟公民個人原告資格適當(dāng)性的基礎(chǔ)——法理學(xué)基礎(chǔ)、現(xiàn)實基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。為保障公民的權(quán)益，我國應(yīng)確立民事公益訴訟原告主體多元主義的立法思路。

民事公益訴訟；原告主體；個人資格的適當(dāng)性；多元主義

2012年的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”我國首次以法律條文的形式引入民事公益訴訟法律制度，這一規(guī)定彌補(bǔ)了立法上的不足，為理論探討提供了法律依據(jù)，具有十分重要的意義。但是，該條僅將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”作為民事公益訴訟的主體有失偏頗，同時也減弱了民事公益訴訟的威懾力和效用。在古羅馬法律制度中，市民個人亦有權(quán)代表社會公眾的利益提起民事公益訴訟。英美法系的典型代表，英國和美國的民事公益訴訟法律制度中，在滿足特定條件的情況下，法律亦可以賦予公民個人提起民事公益訴訟的主體資格。有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的力量畢竟是有限的，而公民作為社會生活的組織體，其代表的社會力量是無限的。因此，賦予公民個人以民事公益訴訟的主體資格，不僅是社會發(fā)展的需要，更是保障公民權(quán)利的體現(xiàn)。同時，公民個人作為民事公益訴訟的主體，亦有其存在的合理性基礎(chǔ)。

1 我國民事公益訴訟原告資格的立法引入

2012年《民事訴訟法》第55條對公益訴訟的規(guī)定，體現(xiàn)了法律對不特定群體生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等的保護(hù)。近幾年來，媒體曝光了大量侵害社會公共利益的惡性事件，尤其是危害食品安全的事件大量涌現(xiàn)，如2008年的三鹿集團(tuán)“毒奶粉”事件、2009年的“咯咯噠”問題雞蛋事件、2010年的麥樂雞事件、2011年的雙匯“瘦肉精”事件、2012年的思念湯圓創(chuàng)可帖事件、2013年的農(nóng)夫山泉“標(biāo)準(zhǔn)門”事件、2014年的“吸血鬼飲料”事件、2015年的冷凍僵尸事件，受害人可以遭受損害為由通過訴訟的方式維護(hù)自身的合法利益。但被侵權(quán)人往往要承擔(dān)高昂的鑒定費和訴訟費，而侵權(quán)人多為財力雄厚的大企業(yè)，同時這類訴訟又存在取證困難、不易立案、訴訟時間長等特點，這些都是公民個人無法承受的，而《民事訴訟法》規(guī)定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對損害社會公共利益的行為可以原告的身份向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，避免公共利益處于無人保護(hù)的狀態(tài)。

2 國外有關(guān)法律規(guī)定

2.1 古羅馬法對民事公益訴訟原告資格的確定

公益訴訟是源自古羅馬的一項傳統(tǒng)法律制度，是與私益訴訟相對而言的。公益訴訟就是保護(hù)社會公共利益的訴訟，在法律未有例外規(guī)定的情況下，羅馬市民在公共利益受到損害時，可以提起公益訴訟。在古羅馬法中，公益訴訟的實質(zhì)含義是“原告代表社會集體利益而非個人利益起訴”[1]17。因起訴主體的不同，古羅馬法將公益訴訟劃分為兩類，即市民法上的公益訴訟和大法官公益訴訟。在古羅馬法律制度中，市民個人具有代表社會公眾利益提起公益訴訟的原告資格。據(jù)此，在古羅馬法中，市民個人和大法官均有權(quán)提起公益訴訟。

2.2 大陸法系國家有關(guān)民事公益訴訟原告資格的立法規(guī)定

羅馬法是大陸法系國家法律的淵源，民事公益訴訟是大陸法系國家一項重要的法律制度?！兜聡袷略V訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。同時，法律還規(guī)定公益團(tuán)體也可以代表社會公眾提起公益訴訟。法國對有關(guān)民事公益訴訟的主體資格也做出了相關(guān)的法律規(guī)定，如1804年的《法國新民事訴訟法》中規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟*《法國新民事訴訟法》第422條規(guī)定：“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟?！钡?23條規(guī)定：“在公法秩序受到損害時，檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公法秩序而提起訴訟?！薄Ｍ瑫r，法國還以判例的形式正式確立團(tuán)體民事公益訴訟制度*1973年法國《羅艾伊埃法律》第46條正式賦予消費者團(tuán)體以民事公益訴訟的原告主體資格。。

2.3 英美法系國家有關(guān)民事公益訴訟原告資格的立法規(guī)定

英美法起源于日耳曼法，古代日耳曼不是以成文法的形式，而是以裁判的形式確定了民事公益訴訟制度。在英國，法律規(guī)定在公共利益遭受不法侵害時，只有檢察長有權(quán)代表公眾提起民事公益訴訟。但是，在特定情況下公民、公職人員、公眾團(tuán)體對某些致害行為亦可提起民事公益訴訟*主要有以下幾種情形：一是公民個人的合法利益遭受不法侵害，已經(jīng)受損或者可能受損，而檢察長又拒絕對該不法行為提起訴訟時，公民個人經(jīng)過檢察長的同意可以自己的名義提起訴訟，但其提起訴訟的目的在于維護(hù)社會公眾的利益而非為了自身的利益。美國法學(xué)家蓋茨將這種訴訟行為稱之為“檢舉人訴訟”制度。二是《英國污染控制法》規(guī)定：“對于公害，任何人都可提起訴訟”。三是某些組織經(jīng)檢察長同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。四是英國法也賦予某些機(jī)構(gòu)如英國的平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長等以特別訴權(quán)，以維護(hù)社會公共利益。。在美國，法律也賦予檢察官、公民個人、企業(yè)可以提起民事公益訴訟的主體資格，但對公民個人提起公益訴訟的情形進(jìn)行了嚴(yán)格的限制*美國《謝爾曼法》(1890年通過)和《克萊頓法》(1914年通過)均有規(guī)定，“對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴”。《美國反欺騙政府法》(1986年10月)第二次修正案規(guī)定，“任何個人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府，索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金(一般是從被告罰金中提取15%～30%金額作為獎勵)”?！睹绹鴧^(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定，“在法定情況下，保護(hù)他人利益的案件也可以用合眾國的名義提起”。。無論是古羅馬法，還是大陸法系國家、英美法系國家的立法，對民事公益訴訟原告資格的確認(rèn)，均采用了原告多元主義的立法思路，以期更好地保障公眾的利益。

3 民事公益訴訟公民個人原告資格適當(dāng)性的基礎(chǔ)

3.1 法理學(xué)基礎(chǔ)

3.1.1 權(quán)利基礎(chǔ)——公益訴權(quán)

羅馬著名哲學(xué)家和神學(xué)家奧古斯丁曾說：“沒有真正的正義，也就不可能有真正的權(quán)利。凡有權(quán)利根據(jù)的一切都是有爭議的；凡非正義的一切都不可能是有權(quán)利根據(jù)的。”[1]60因此，利益的維護(hù)必須存在合理的權(quán)利基礎(chǔ)，民事公益訴訟也不例外。民事公益訴訟制度是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是社會公正的需要，同時，它的發(fā)展也促進(jìn)了法律學(xué)科的逐步完善。但是，民事公益訴訟制度創(chuàng)立的前提是公益訴權(quán)的存在，它是啟動民事公益訴訟程序的先決條件，直接決定了訴訟主體的范圍和權(quán)利來源[1]60。正是公益訴權(quán)的存在，為民事公益訴訟公民個人原告資格的適當(dāng)性提供了合理的權(quán)利基礎(chǔ)。因此，公益訴權(quán)成為公眾對抗侵害社會公共利益行為的有效武器和權(quán)利保障。

3.1.2 價值基礎(chǔ)——公正

法理學(xué)家張文顯在他的書中這樣寫道：“法的價值具有雙重性質(zhì)。它一方面體現(xiàn)了作為主體的人和作為客體的法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系，即法律價值關(guān)系；另一方面它又體現(xiàn)出法所具有的，對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性?！盵2]民事訴訟的基本價值取向是公正與效率，訴訟公正是訴訟效率的目標(biāo)，訴訟效率是實現(xiàn)訴訟公正的保障，而公正是民事訴訟追求的終極價值。任何司法制度的確立都必須以一定的價值觀念作為基本依據(jù)和取向。保障訴訟公正，是訴訟法永恒的出發(fā)點和歸宿[3]2-3。因此，民事訴訟要同時兼顧實體正義和程序正義，而民事公益訴訟正是訴訟正義得以實現(xiàn)的重要途徑和法律制度，這也是公民個人原告資格正當(dāng)性的基礎(chǔ)之一。

3.1.3 功能基礎(chǔ)——法的教育作用

法的教育作用是法的功能價值之一，是指通過法律規(guī)定和實施，使人們樹立正確的價值觀念，明白哪些是合法行為，哪些是違法行為，并最終引導(dǎo)社會公眾做出符合法律規(guī)定的行為。法的教育作用主要通過以下兩種方式獲得實現(xiàn)：一是通過法律規(guī)定和法制宣傳，不斷提高公民的法律意識，使人們“知法”“懂法”“守法”，發(fā)揮法的教育功能；二是通過對違法犯罪行為的制裁，使違法犯罪者受到應(yīng)有懲罰的同時使一般社會成員能夠自覺依法辦事，發(fā)揮法的教育作用。所以，法的教育功能在法的作用中具有獨特的意義[4]。民事公益訴訟制度的引入體現(xiàn)了法的教育功能，對公民個人原告資格的確認(rèn)能更好地發(fā)揮法的教育作用。

3.2 現(xiàn)實基礎(chǔ)

3.2.1 社會基礎(chǔ)——大量侵害公眾利益事件的涌現(xiàn)

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不斷涌現(xiàn)出大量損害社會公共利益的行為，社會公眾的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到重大侵害，尤其是知名企業(yè)的惡性行為，這些突發(fā)事件出現(xiàn)后，公眾急需通過相關(guān)的法律制度保障自己的合法權(quán)利。這是民事公益訴訟法律制度產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)，而將公民個人納入原告主體的范圍正是為了滿足現(xiàn)實的需要。

3.2.2 法律基礎(chǔ)——《中華人民共和國憲法》對基本人權(quán)的確認(rèn)

2004年我國《憲法》修正案規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”，以國家根本大法的形式對“人權(quán)”予以法律保護(hù)。人權(quán)屬于自然法的范疇，其基本含義是每個人都擁有基于生存而享有的權(quán)利。人權(quán)具有普適性和道義性的基本特征，是人作為人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，它不能被他人非法、無理剝奪，亦不能轉(zhuǎn)讓給他人，是做人的權(quán)利[5]。因此，人權(quán)的外延具有開放性，凡是與人的生存有關(guān)的權(quán)利，均可歸入人權(quán)的范疇，如財產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)等，而民事公益訴訟法律制度的建立完善了我國人權(quán)保障的法律體系，對公民個人原告資格的確認(rèn)也是對公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的需要。

3.3 經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)——“公地悲劇”

“公地悲劇”*1968年，美國學(xué)者哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的一篇題為《公地的悲劇》的文章中首次提出。是經(jīng)濟(jì)學(xué)界熟知的一種現(xiàn)象，也是一個廣泛存在的現(xiàn)實。我們身邊每天都在上演侵害公共利益的事情。例如：有一片水產(chǎn)富饒的水域，將其劃分為幾片分給幾個漁民，但留下一片作為公共捕撈區(qū)域，允許漁民自由捕撈。結(jié)果，分給漁民個人的水域得到了合理地使用，而公共水域卻因漁民的過度捕撈而面臨水生物的枯竭。每個人對自己的財產(chǎn)會有計劃地使用，而對無人管理的公共財產(chǎn)卻都想占為己有，以使自己的利益達(dá)到最大化。因此，處于無保護(hù)狀態(tài)下的社會公共利益是最容易受到侵害的。訴訟法理論認(rèn)為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請求司法救濟(jì)，如果一個漁民未經(jīng)另一個漁民的同意而捕撈其水域中的魚，另一個漁民當(dāng)然可以要求其賠償自己受到的損失。那么，當(dāng)公共水域受到侵害時，又有誰來提起訴訟呢？公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護(hù)的緊迫需要。

以上是民事公益訴訟法律制度確立的基礎(chǔ)，因此，我國《民事訴訟法》的修訂適應(yīng)了社會的發(fā)展要求，但立法規(guī)定僅僅是對社會公共利益進(jìn)行保護(hù)的第一步，更為重要的是如何去實施這項法律制度，使其發(fā)揮更大的社會效用，真正避免權(quán)利保護(hù)的真空狀態(tài)?！睹袷略V訟法》雖賦予機(jī)關(guān)和有關(guān)組織享有公益訴訟的起訴權(quán)，但由于法律條文的不明確性以及原告主體范圍的狹窄，社會公共利益仍得不到很好的保護(hù)。盡管可以借助其他法律法規(guī)來進(jìn)一步明確哪些機(jī)關(guān)和有關(guān)組織享有公益訴權(quán)，但是對于原告主體的范圍必須采取多元主義的立法思路，不能將公民個人排除在原告主體范圍之外，這也是上述基礎(chǔ)因素分析的結(jié)果。公民個人作為民事公益訴訟的重要力量基石，公眾的廣泛參與無疑能對侵害社會公益行為形成有效的威懾和監(jiān)督制約[6]。因此，法律必須保障公民個體均有權(quán)為維護(hù)社會公益，代表國家起訴違法行為的權(quán)利。

4 確立民事公益訴訟原告主體多元主義的立法思路

法國思想家盧梭有這樣一句格言：“明智的創(chuàng)制者也并不從制定良好的法律本身入手，而是事先要考察一下，他要為之而立法的那些人民是否適宜于接受那些法律?！盵1]232這說明法的價值在于法律在社會生活中得到了切實的運(yùn)用，獲得了人們的普遍認(rèn)可。對于民事公益訴訟法律制度的實現(xiàn)，我國法律將希望寄托于機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，這是不科學(xué)的，也是不合理的。公民個人是否擁有提起公益訴訟的權(quán)利，在一定程度上影響了民事公益訴訟制度在司法實踐中的貫徹實施?！睹袷略V訟法》第55條將公民個人排除在原告的范圍之外，這一“特立獨行”的規(guī)定，不利于社會公共利益的保護(hù)，同時也與世界各國的立法趨勢相違背[7]。

原告主體資格是民事公益訴訟制度首要的、核心的問題。因為原告身份的確定是民事公益訴訟程序順利進(jìn)行的前提條件和首要解決的問題。世界各國由于政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史文化傳統(tǒng)的不同，公益訴訟在確定誰可以作為原告提起民事公益訴訟上采取了不同的立法模式。一是國家訴訟。許多國家如英、日、德、法等都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)代表國家依法直接提起公益訴訟。二是團(tuán)體訴訟，是指除了國家公訴機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)、社會組織為了社會公共利益以自己的名義提起公益訴訟，如消費者團(tuán)體。三是公民訴訟，是指公民個人因為自身利益受到損害，而對侵害社會公共利益的行為以自己的名義提起公益訴訟。四是相關(guān)人訴訟，即有相關(guān)身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟[8]。

《民事訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)確立了國家訴訟和團(tuán)體訴訟的訴訟模式，需要進(jìn)一步彌補(bǔ)公民訴訟模式方面的缺陷。需要注意的是，在立法時要明確界定任何公民均可提起的公益訴訟和僅特定公民可提起的公益訴訟的范圍。同時，為了避免公民個人濫用公益訴權(quán)，有必要對公民提起民事公益訴訟的條件和情形加以嚴(yán)格的限制，并建立相應(yīng)的制約制度。例如，對不同的民事公益訴訟糾紛設(shè)置適當(dāng)?shù)那爸贸绦?，設(shè)立濫訴的侵權(quán)責(zé)任制度等[3]111。

5 結(jié)束語

民事公益訴訟的目的在于保護(hù)或者恢復(fù)受到侵害的社會公共利益，根據(jù)公共利益的特點，公共利益與社會公眾的人身、財產(chǎn)權(quán)益息息相關(guān)，因而不得限制公民維護(hù)社會公共利益的權(quán)利，不能阻斷實現(xiàn)公平和正義的司法途徑。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在公共利益受到不法侵害時，任何公民個人均有權(quán)以原告的身份提起民事公益訴訟[3]111。

[1] 李卓.公益訴訟與社會公正[M].北京：法律出版社，2010.

[2] 張文顯.法哲學(xué)范疇研究(修訂版)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：192.

[3] 劉金華.民事訴訟法專題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2014.

[4] 葛洪義.法理學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：93.

[5] 南京大學(xué)法學(xué)院《人權(quán)法學(xué)》教材編寫組.人權(quán)法學(xué)[M].北京：北京科學(xué)出版社，2005：7.

[6] 顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2003：181.

[7] 梁梓.論修訂后的民事公益訴訟之完善[J].法制與社會，2015(1)：123-124.

[8] 孫佑海.對修訂后的《民事訴訟法》中公益訴訟的理解[J].法學(xué)雜志，2012(12)：89-93.

〔責(zé)任編輯： 張 敏〕

On the rationality of individual citizens into the subject scope of civil public interest litigation— Using Article 55 of the civil procedural law in our country as the analysis perspective

YUAN Fangfang

(School of Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The public interest litigation was first added to the Civil Procedure Law of the People’s Republic of China in 2012. The civil litigation plaintiff in the form of legal provisions being identified as relevant agencies and organizations exerts a groundbreaking significance in the legislation in our country. But exclusion of the individual citizens from the scope of the original subject has seriously hindered the the civil public interest litigation in judicial practice. Based on the comparison of Chinese and foreign legal systems, this thesis explores basis of the civil public interest litigation plaintiff qualification of appropriate individual citizens — jurisprudence foundation, realistic foundation, economics foundation. For the protection of citizens’ rights and interests, China should establish the legislative ideas of civil plaintiff public interest litigation subject pluralism.

civil public interest litigation; the plaintiff main body; personal qualification appropriateness; pluralism.

2016-05-23

袁芳芳(1987—)，女，河南偃師人，碩士生，主要從事民商法研究。

D925.1

A

1008-8148(2017)01-0060-04