涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作問題所在與改進(jìn)建議
——以紹興市為例

周國行/紹興市檔案局

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，電子政務(wù)全面進(jìn)入政府行政審批和社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域?！笆濉币詠恚B興市政府各部門及與公共服務(wù)相關(guān)的各企事業(yè)單位紛紛開發(fā)建設(shè)電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，把各種相關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)搬上系統(tǒng)，通過計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行辦理，由此產(chǎn)生了海量的業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)），這給檔案（數(shù)據(jù)）安全監(jiān)管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。多年來，紹興市檔案局堅(jiān)持實(shí)施民生部門電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份戰(zhàn)略，逐年有計(jì)劃地?cái)U(kuò)面推進(jìn)，并通過優(yōu)化技術(shù)手段不斷升級登記備份系統(tǒng)功能，構(gòu)建了電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份云平臺(tái)，實(shí)施了登記備份信息系統(tǒng)三級安全保護(hù)，進(jìn)一步完善了民生業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份管理制度；通過與各民生部門（單位）面對面、點(diǎn)對點(diǎn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等措施，將22個(gè)重點(diǎn)民生部門（單位）37個(gè)重要電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的檔案（數(shù)據(jù)）通過架設(shè)VPN通道的方式進(jìn)行在線式實(shí)時(shí)備份；將另外3個(gè)部門（單位）7個(gè)電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)（檔案）實(shí)施周期分別為月、季、年的脫機(jī)載體登記備份，走出了一條具有紹興特色的民生電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）安全監(jiān)管的路子。然而，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)今浩瀚的民生大數(shù)據(jù)面前，登記備份還有許多局限性，需要反思與總結(jié)，需要不斷加以改進(jìn)，尤其需要建立與登記備份相適應(yīng)的全方位的涉及民生類的電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）安全監(jiān)管體系。本文圍繞當(dāng)前涉及民生類的電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作，提出問題所在和改進(jìn)建議。

1 當(dāng)前涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份存在的問題

1.1 涉民電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)種類多、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量大，實(shí)施登記備份難度不小

以紹興市為例，市級相對比較重要的民生部門（單位）有38個(gè)，涉及民生的重要事業(yè)單位43家，這些部門所擁有和運(yùn)行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)有139個(gè)，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)每天都產(chǎn)生新的業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）。此外，隨著信息化建設(shè)的不斷深入，當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行業(yè)站（所）也紛紛開發(fā)并運(yùn)用了電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，全市上下涉民電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)不勝數(shù)。如此眾多的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及海量的電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)），若都在登記備份中心做備份，幾乎沒有可能。從現(xiàn)實(shí)看，檔案部門根本沒有可能也沒有能力承擔(dān)如此繁重的任務(wù)。如，市檔案登記備份中心6年來累計(jì)備份數(shù)據(jù)達(dá)260T，其設(shè)備存儲(chǔ)的空間及運(yùn)行維護(hù)能力都已達(dá)到極限，盡管這幾年系統(tǒng)平臺(tái)經(jīng)過數(shù)次升級改造，但可挖掘的潛力已經(jīng)不多。總之，檔案登記備份中心功能的提升速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的擴(kuò)張速度。

1.2 涉民電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能不足，影響了自身系統(tǒng)的運(yùn)維，也浪費(fèi)了大量的登記備份資源

據(jù)筆者調(diào)查，紹興市民生部門的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)因工作業(yè)務(wù)和流程各不相同，其系統(tǒng)架構(gòu)及數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)也千差萬別，同時(shí)還缺乏明確各種業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸檔范圍以及保管期限的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，許多電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)之初就沒有設(shè)計(jì)歸檔模塊。隨著各部門（單位）電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)量的增長，形成的數(shù)據(jù)經(jīng)日積月累大量堆積起來，這些海量數(shù)據(jù)當(dāng)中的絕大多數(shù)是很少訪問的歷史信息或背景信息，甚至是無用信息，這些數(shù)據(jù)的存在會(huì)占用越來越多的系統(tǒng)資源、降低業(yè)務(wù)系統(tǒng)自身性能，部門（單位）的信息技術(shù)部門需要不斷地升級服務(wù)器，但囿于主存儲(chǔ)成本高，容量也不可能無限制地提升，系統(tǒng)性能還是難以滿足實(shí)際利用需求。大量的無用數(shù)據(jù)不僅影響業(yè)務(wù)系統(tǒng)本身，而且也給登記備份工作帶來了巨大壓力，因?yàn)檫@些沒有經(jīng)過歸檔的混沌數(shù)據(jù)沒有任何利用價(jià)值，這些數(shù)據(jù)在備份服務(wù)器中大量堆積，造成登記備份資源的極大浪費(fèi)，也使得登記備份投入與產(chǎn)出不成正比。

1.3 重備份輕監(jiān)管，許多民生電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）游離于監(jiān)管之外

檔案登記備份是我省各級檔案局（館）的一項(xiàng)新職能，也是檔案局（館）唯一一項(xiàng)既包含行政監(jiān)管又包含檔案保管及技術(shù)備份的職能。但在實(shí)踐中，筆者感到我們往往偏重于檔案保管及技術(shù)備份，監(jiān)管工作并不到位，表現(xiàn)如下：一是對以數(shù)據(jù)庫文件為主的數(shù)據(jù)是不是檔案存疑，對其進(jìn)行監(jiān)管缺乏底氣。二是開展監(jiān)管工作鞭長莫及，這是由于檔案法律法規(guī)的滯后以及部門（單位）檔案工作管理體制陳舊等因素造成的，就后者而言，單位檔案室一般只收集已歸檔成卷的紙質(zhì)業(yè)務(wù)檔案，涉民電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的檔案（數(shù)據(jù)）一般不屬于單位檔案室的管理范疇，分散在各業(yè)務(wù)處（科）室的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)之中，由業(yè)務(wù)處（科）室和信息技術(shù)部門管理，致使業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）游離于監(jiān)管之外。三是單位數(shù)字檔案室還不具備接收電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的能力。2009年開始，紹興市實(shí)施了兩期館（室）一體化及檔案安全管理項(xiàng)目，大多數(shù)機(jī)關(guān)單位建成了規(guī)范化數(shù)字檔案室，但數(shù)字檔案室系統(tǒng)管理的檔案主要為文書檔案的數(shù)字化副本和歸檔電子公文，還不具備接收電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的條件，這也導(dǎo)致了涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）缺乏監(jiān)管。

1.4 電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）所依賴的登記備份系統(tǒng)自身需要加強(qiáng)保護(hù)

計(jì)算機(jī)、存儲(chǔ)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是登記備份系統(tǒng)的物理載體，系統(tǒng)在數(shù)據(jù)接收、處理、傳輸、保存以及恢復(fù)時(shí)都離不開這些物理載體，系統(tǒng)所依托的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的安全性和穩(wěn)定性在很大程度上影響著系統(tǒng)以及電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的安全性。從實(shí)際情況看，物理載體存在不穩(wěn)定性，容易造成存儲(chǔ)數(shù)據(jù)丟失或損毀。如登記備份工作開展以來，市檔案登記備份中心為備份單位處置數(shù)據(jù)災(zāi)難事故5起，其中因軟硬件故障導(dǎo)致服務(wù)器宕機(jī)就占4起。此外，當(dāng)前系統(tǒng)所依托的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境具有一定的開放性，因此系統(tǒng)遭受網(wǎng)絡(luò)病毒、木馬、黑客等攻擊的幾率較高。今年5月全球勒索病毒爆發(fā)，我們在第一時(shí)間關(guān)閉登記備份系統(tǒng)，后又及時(shí)打上微軟補(bǔ)丁進(jìn)行防護(hù)。

2 改進(jìn)涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作的若干對策

2.1 堅(jiān)持成本與效益原則，進(jìn)一步厘清涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作職能

筆者認(rèn)為，檔案部門登記備份的對象應(yīng)該偏重于檔案而不是數(shù)據(jù)，要認(rèn)識(shí)到電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的檔案必定是數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)不一定是檔案。對于未經(jīng)歸檔的數(shù)據(jù)，檔案部門可以將其納入行政監(jiān)管的范圍之中，但不應(yīng)承擔(dān)技術(shù)備份的責(zé)任，事實(shí)上也無力承擔(dān)，建議檔案部門只備份按要求歸檔后的電子業(yè)務(wù)檔案。另外，開展檔案登記備份工作時(shí)必須遵循檔案信息化建設(shè)的基本原則，特別要注重經(jīng)濟(jì)和集約的原則，實(shí)現(xiàn)合理的成本效益比。

2.2 堅(jiān)持重監(jiān)管、適當(dāng)輕備份的原則，從行政指導(dǎo)層面加強(qiáng)對涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的安全監(jiān)管

開展檔案登記備份的初衷是保證檔案與電子文件的安全，這項(xiàng)工作也是適應(yīng)信息化時(shí)代需要的、具有前瞻性的舉措。檔案部門必須做好這項(xiàng)工作，充分發(fā)揮工作效用，尤其要發(fā)揮對涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的行政監(jiān)管效用。為此必須建立健全相應(yīng)的工作制度，明確電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）必須納入單位檔案室集中統(tǒng)一管理。若單位數(shù)字檔案室系統(tǒng)還沒有完全與各業(yè)務(wù)處（科）室電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對接，檔案室檔案員應(yīng)堅(jiān)持傳統(tǒng)的檔案歸集模式，即根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）歸檔要求，檢查核對業(yè)務(wù)處（科）室移交的檔案材料，確保齊全完整。數(shù)字檔案室系統(tǒng)要完善自動(dòng)遷移過來的業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)，如添加檔號(hào)與責(zé)任者等必要元素、將紙質(zhì)檔案數(shù)字化并上傳至系統(tǒng)等。檔案部門（登記備份中心）要對涉民單位擁有的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)的名稱、種類、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、電子業(yè)務(wù)檔案的歸檔情況、數(shù)據(jù)數(shù)量等進(jìn)行登記，并主動(dòng)配合政府網(wǎng)絡(luò)和信息安全部門對電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）的安全保障情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改。對于特別重要的、但安全保障措施沒有到位的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可以臨時(shí)采取備份措施，對系統(tǒng)產(chǎn)生的電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）進(jìn)行登記備份。

2.3 大力推進(jìn)涉民電子業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的電子化歸檔工作

只有實(shí)施業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)電子化歸檔，才能使數(shù)據(jù)“瘦身”成為檔案，從而減輕登記備份數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的壓力，同時(shí)也減少登記備份的盲目性。通過登記備份將電子業(yè)務(wù)檔案直接接收進(jìn)館，使之成為重要檔案信息資源，有利用于保障電子業(yè)務(wù)檔案的安全。今年上半年，我省召開了“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作部署會(huì)，下發(fā)了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作的通知》，這為涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作帶來了全新機(jī)遇。紹興市委、市政府對做好全市“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔各項(xiàng)工作提出了具體目標(biāo)，要求到2017年底，在全市范圍全面開展行政許可事項(xiàng)電子化歸檔工作；到2018年6月底，在全市啟動(dòng)行政處罰等其他行政事項(xiàng)的電子化歸檔工作，市、縣兩級全部建成政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔移交、長久保存和共享利用統(tǒng)一平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)各類電子文件應(yīng)歸盡歸、安全保管、有效利用，形成全市政務(wù)事項(xiàng)在線辦理、歸檔、保存、利用的長效工作機(jī)制。同時(shí)對電子化歸檔工作的方法與途徑也提出了明確要求：各部門（單位）應(yīng)在政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦結(jié)后實(shí)時(shí)歸檔，對政務(wù)服務(wù)網(wǎng)內(nèi)預(yù)歸檔的電子進(jìn)行整理、組件、導(dǎo)出、檢測等操作，“固化”形成電子檔案，納入統(tǒng)一的虛擬檔案室，并由各部門（單位）檔案部門保存管理。各部門（單位）在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)外自行建設(shè)的電子政務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件應(yīng)符合歸檔標(biāo)準(zhǔn)，匯交政務(wù)服務(wù)網(wǎng)后再歸檔。目前，浙江省檔案局已經(jīng)制定出臺(tái)了《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔移交業(yè)務(wù)需求與技術(shù)規(guī)范（試行）》，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。據(jù)筆者調(diào)查，涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）很多都屬于“最多跑一次”事項(xiàng)范圍，因此必須借此東風(fēng)，在全面推進(jìn)電子化歸檔工作的同時(shí)，提升涉民電子業(yè)務(wù)檔案（數(shù)據(jù)）登記備份工作效能。

2.4 切實(shí)提升登記備份系統(tǒng)平臺(tái)的功能

首先，要借力政務(wù)云平臺(tái)開展檔案登記備份。檔案登記備份是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，做好這項(xiàng)工作需要借勢借力，不能單打獨(dú)斗。近年來，紹興市電子政務(wù)發(fā)展迅速，2015年市本級政務(wù)云平臺(tái)基本建成，這為檔案登記備份工作的發(fā)展帶來了新機(jī)遇。從2016年初起，市檔案局在市政府電子政務(wù)辦公室的全力協(xié)助下，逐步將檔案登記備份系統(tǒng)平臺(tái)和部分備份數(shù)據(jù)遷移至政務(wù)云平臺(tái)，較好地解決了登記備份中心機(jī)房存儲(chǔ)空間不足、信息化設(shè)備更新維保經(jīng)費(fèi)不足、登記備份技術(shù)力量不足等問題。其次，要確保登記備份系統(tǒng)自身的絕對安全。市檔案登記備份中心主動(dòng)爭取市保密部門和市網(wǎng)絡(luò)信息安全部門的大力支持，按照信息系統(tǒng)等級保護(hù)3級的要求，2015年投入80余萬元配置網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備，后又請專業(yè)測評公司對登記備份業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整個(gè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、系統(tǒng)架構(gòu)、設(shè)備使用、安全制度執(zhí)行情況等進(jìn)行了全方位測評，針對測評中提出的問題，今年又投入7萬元對系統(tǒng)用戶身份鑒別、數(shù)據(jù)安全、通信安全等進(jìn)行了全方位整改，以確保登記備份業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息安全保護(hù)等級真正達(dá)到3級標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作的通知.

[2]浙江省檔案局.關(guān)于印發(fā)〈浙江省檔案局貫徹落實(shí)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法的實(shí)施意見〉的通知,浙檔發(fā)〔2017〕9號(hào).

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[4]張莉.對業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)歸檔的探討[J].檔案天地,2014(S1).

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