費(fèi) 鈞

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經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民主促進(jìn)、非正式制度
——農(nóng)村公共物品供給的三個(gè)分析視角*

費(fèi) 鈞

農(nóng)村公共物品；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論；民主促進(jìn)論； 非正式制度

本文主要綜述了農(nóng)村公共物品供給研究的三個(gè)分析視角：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論認(rèn)為公共物品的供給取決于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；民主促進(jìn)論認(rèn)為村民自治制度的完善提升了公共物品供給的績(jī)效；而以宗族網(wǎng)絡(luò)、文化慣例和社會(huì)資本等為載體的非制度因素也對(duì)農(nóng)村公共物品供給產(chǎn)生影響。上述三個(gè)視角代表了學(xué)界對(duì)中國(guó)農(nóng)村公共物品供給研究的主要思考進(jìn)路，不過(guò)它們各自存在一定的不足。

盡管依照國(guó)家《憲法》和《村民組織法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)以村民委員會(huì)這一基層自治組織為載體，實(shí)行村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。從操作層面上來(lái)說(shuō)，公共物品供給是有關(guān)村莊治理中公共資源如何分配的問(wèn)題。但是，中國(guó)的廣大農(nóng)村并非完整意義上“自治”的單位。在新中國(guó)成立以來(lái)60多年的發(fā)展中，國(guó)家稅費(fèi)制度改革、鄉(xiāng)村行政組織的變遷、干部管理體制的調(diào)整等都在深刻影響著作為基層自治單位的村莊。而從另一個(gè)角度來(lái)看，農(nóng)村公共物品供給的研究也為理解當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷提供了重要的切入點(diǎn)。因此，農(nóng)村公共物品的研究既成為一門“顯學(xué)”，同時(shí)又是一個(gè)存在眾多學(xué)科交叉的討論話題。這其中，由于不同學(xué)者所屬學(xué)科領(lǐng)域的差別，對(duì)于公共物品的供給研究也存在不同的分析進(jìn)路。

從現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)村公共物品研究的側(cè)重點(diǎn)來(lái)看，大致可以分為供給現(xiàn)狀和理論分析兩類：一類研究的重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村公共物品供給狀況、供給績(jī)效以及供給模式等主題進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出完善措施*參見(jiàn)張鳴鳴：《農(nóng)村公共產(chǎn)品效率的檢驗(yàn)與實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年；鄧蒙芝：《農(nóng)村公共物品供給績(jī)效研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2015年；馮華艷：《農(nóng)村公共服務(wù)供給研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年。；另一類研究則關(guān)注農(nóng)村公共物品供給的影響因素，嘗試從理論上對(duì)農(nóng)村公共物品的供給狀況進(jìn)行解釋。當(dāng)然，理論研究大多需要建立在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)之上。而本文主要是歸納現(xiàn)有理論研究中三類具有代表性的分析視角，并反思這三類分析視角存在的不足。

一、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論認(rèn)為農(nóng)村公共物品的供給主要取決于村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。在這個(gè)視角之下，已有研究分析了兩個(gè)相關(guān)的問(wèn)題：一是村莊的經(jīng)濟(jì)收入水平與公共物品供給的相關(guān)性；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)公共物品供給所產(chǎn)生的影響。

(一)經(jīng)濟(jì)收入水平與農(nóng)村公共物品供給

從經(jīng)濟(jì)收入水平來(lái)看，似乎在村莊經(jīng)濟(jì)條件與公共物品供給之間存在著相關(guān)性。例如已有研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)相對(duì)富裕的東部地區(qū)比西部地區(qū)具有更高的公共物品供給水平；工商業(yè)活動(dòng)多的村公共投資活動(dòng)及投資水平也相對(duì)較高。[1]在中國(guó)的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政是最基層的財(cái)政組織，農(nóng)村的公共物品供給資金主要依靠自籌或上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。但是在20世紀(jì)80年代農(nóng)業(yè)“去集體化”的政策變動(dòng)下，中國(guó)農(nóng)村原依靠集體公社來(lái)提供公共物品的供給機(jī)制失去了基礎(chǔ)。在政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資和公共物品投資削減的背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就越來(lái)越受到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。[2]

在“更高的經(jīng)濟(jì)收入水平”與“更好的公共物品供給水平”之間所建立的聯(lián)系得到了相關(guān)研究的驗(yàn)證。例如約翰·奈特(John Knight)和宋麗娜(Lina Song)發(fā)現(xiàn)盡管中國(guó)的農(nóng)村發(fā)生了去集體化，但是由于農(nóng)民收入水平的提升，增加了在衛(wèi)生保健上的需求和消費(fèi)，農(nóng)村的衛(wèi)生保健狀況并沒(méi)有發(fā)生較大的惡化。[3]但是其他研究卻對(duì)上述推論提出了質(zhì)疑。例如蔡曉莉(Lily Tsai)的研究就發(fā)現(xiàn)處于相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的村莊，卻在村莊公共物品供給上存在較大的差異。她認(rèn)為村莊公共物品供給的關(guān)鍵不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，重點(diǎn)在于是否存在問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)將村莊收入轉(zhuǎn)化為公共物品支出。如果缺少問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)確保資金的投入，很有可能出現(xiàn)違背上述推論的情況。[4]同樣，莊玉乙和張光的研究也發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入較高的地方政府并不一定會(huì)確保公共支出的高比例。一些資源豐裕地區(qū)的地方政府對(duì)教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療社保等社會(huì)民生的財(cái)政支出相對(duì)較少，但是政府自身的行政管理支出則明顯高于前者。[5]

(二)稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共物品供給

自2003年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步在全國(guó)各地區(qū)推廣。進(jìn)行稅費(fèi)改革的主要目的在于緩解由農(nóng)村稅費(fèi)征收所激化的“干群矛盾”，但是稅費(fèi)改革并沒(méi)有從根本上解決地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等的狀況，這也使得稅費(fèi)改革在事實(shí)上造成了既積極又消極的后果。

稅費(fèi)改革的積極效應(yīng)主要體現(xiàn)在減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。田秀娟和周飛舟對(duì)湖南省2個(gè)縣市8鎮(zhèn)16村350余農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革使該地區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)總量下降了1/4左右。[6]賀雪峰和羅興佐對(duì)湖北省荊門市兩個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。另外，稅費(fèi)改革后農(nóng)村的公共物品供給建立在公共財(cái)政和農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)之上，這還增強(qiáng)了農(nóng)民的自主性。[7]

不過(guò)更多的研究則發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革所帶來(lái)的消極影響，其集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入的減少，使得地方公共產(chǎn)品的供給陷入了困境。[8]根據(jù)中央制定的政策規(guī)劃，稅費(fèi)改革后公共開(kāi)支的財(cái)政虧空可以通過(guò)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)。但由于相關(guān)配套改革措施未能跟進(jìn)，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給縣鄉(xiāng)財(cái)政的支持難以彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革造成的財(cái)政缺口，從而影響到農(nóng)村公共品供給。[9][10]例如研究發(fā)現(xiàn)在稅費(fèi)改革后，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育投資、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)村公共衛(wèi)生等等的投入都不夠，其中尤以農(nóng)村基礎(chǔ)教育為甚。[11]因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，卻對(duì)農(nóng)村公共投資產(chǎn)生了短期負(fù)面影響。[12]

總體而言，現(xiàn)有研究圍繞稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共物品所產(chǎn)生影響的討論，普遍表達(dá)了擔(dān)憂的態(tài)度。從政策設(shè)計(jì)的主要目的來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革可能有利于減輕農(nóng)民原承受的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，但是這種成功必須建立在中央政府加大財(cái)政資助的前提之下，如果不進(jìn)行財(cái)政再分配制度的根本性改革，現(xiàn)有的稅費(fèi)改革可能是傷害而不是幫助貧窮的農(nóng)民。[13]

二、民主促進(jìn)論

民主促進(jìn)論的分析重點(diǎn)是民主選舉及問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善對(duì)公共物品供給的積極效應(yīng)。在西方民主國(guó)家，對(duì)民主制度與公共物品供給的關(guān)聯(lián)已進(jìn)行了深入的研究。例如艾迪特(Aidt)、杜塔(Dutta)和洛克伊安洛娃(Loukoianova)三位學(xué)者考察了1830年至1938年西歐國(guó)家公共開(kāi)支與民主擴(kuò)展之間的關(guān)聯(lián)，他們發(fā)現(xiàn)隨著選舉權(quán)覆蓋面的擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與國(guó)內(nèi)安保的開(kāi)支也同步提升。[14]阿薩特里安(Asatryan)和威特(Witte)以德國(guó)巴伐利亞州20世紀(jì)90年代中期所進(jìn)行的直接民主制改革為例，發(fā)現(xiàn)當(dāng)公民擁有更多的機(jī)會(huì)參與到地方公共事務(wù)中時(shí)，政府會(huì)更加負(fù)責(zé)的供給公共物品和服務(wù)。[15]民主選舉成為一種提供公共物品的交換過(guò)程。當(dāng)執(zhí)政者無(wú)法滿足公民對(duì)于公共服務(wù)的需求之時(shí)，選舉確保了一個(gè)相對(duì)安全和低成本的途徑來(lái)罷免現(xiàn)任官員。而為了獲得選民支持，地方政府必須確保公共物品的有效供給。[16]

在此進(jìn)路下，中國(guó)農(nóng)村研究的許多學(xué)者探討了20世紀(jì)80年代所推行的村委會(huì)選舉對(duì)于農(nóng)村公共物品供給的影響。其中大部分研究都持有較為樂(lè)觀的看法：其一，民主選舉增加了村莊預(yù)算中的公共支出份額，并減少了行政支出份額。其關(guān)鍵在于在村莊所進(jìn)行的選舉強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村的問(wèn)責(zé)機(jī)制。[17]其二，從公共投資的分布狀況來(lái)看，村委會(huì)主任直接選舉可以有效地促進(jìn)對(duì)農(nóng)村公共投資的增加。[18]其三，中國(guó)的村莊選舉對(duì)農(nóng)村的基層治理具有顯著的選舉效應(yīng)。民主選舉的積極效應(yīng)清晰地體現(xiàn)在選舉能夠增加村級(jí)公共品供給、減少管理費(fèi)用和增加公共支出的比例幾個(gè)方面。[19]當(dāng)村委會(huì)主任是直接選舉產(chǎn)生時(shí)，相對(duì)于非其他方式產(chǎn)生的情況，民主選舉能夠提高公共物品的供給。而選舉與公共物品投資之間相關(guān)聯(lián)的機(jī)制在于村干部謀求競(jìng)選連任。[20]其四，村莊層面“一事一議”的公共物品決策機(jī)制的創(chuàng)新也為農(nóng)村公共物品的有效提供創(chuàng)造了渠道。[21]

但是，也有研究者質(zhì)疑民主選舉是否真正提高了村莊公共物品供給水平，在村委會(huì)選舉與農(nóng)村公共物品提供之間可能并不存在直接的聯(lián)系。研究認(rèn)為單靠選舉不一定能增加村賬務(wù)支出中公共投資的比例(相應(yīng)地降低行政開(kāi)支的比例)。只有真正實(shí)現(xiàn)決策權(quán)分擔(dān)以后，公共支出中用于公共投資的比例才會(huì)增加。這是由于選舉只代表了村民的參與，而實(shí)際當(dāng)選的干部是否有決策實(shí)權(quán)，才是影響公共投資比例的關(guān)鍵。[22]只有當(dāng)村委會(huì)的決策權(quán)力是分享型時(shí)，即主要決策在村干部間進(jìn)行商定的情況下，民主選舉所帶來(lái)的公共投資比例才顯著增長(zhǎng)。[23]此外，宗族勢(shì)力的強(qiáng)弱也影響著村莊的選舉，進(jìn)而影響著村莊的治理績(jī)效(公共物品供給)。對(duì)于村莊的治理績(jī)效而言，在一些宗族勢(shì)力較強(qiáng)的村莊，如果只存在宗族而不能引入民主，那么宗族的治理績(jī)效并不會(huì)太好。同樣，那些不存在宗族的村莊，僅僅引入民主是不夠的，仍然需要其他形式的非正式的民間組織，才能更好地增進(jìn)治理績(jī)效。[24]

盡管村民自治制度已經(jīng)在中國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了30多年的實(shí)踐，相關(guān)的法律與政策也在不斷完善。[25](P147-164)不過(guò)總體而言，村委會(huì)選舉的民主化程度并不高，村莊治理一方面受到上級(jí)政府(以黨組織為核心)的影響，另一方面還受到村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約。在制度建設(shè)還不夠完善的鄉(xiāng)村社會(huì)中，農(nóng)民并不能對(duì)村干部進(jìn)行有效的約束，這樣在委托—代理關(guān)系中往往形成“供給主導(dǎo)”型的農(nóng)村公共物品供給決策體制，也導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給和需求的錯(cuò)位。[26]

三、非正式制度

“非正式制度是與正式制度相對(duì)應(yīng)的，對(duì)人們的行為起到約束作用的一系列規(guī)則。它們并非經(jīng)過(guò)人們有意識(shí)的設(shè)計(jì)，而是在人們長(zhǎng)期的社會(huì)交往中自發(fā)形成、并被人們無(wú)意識(shí)接受的行為規(guī)范，主要包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等”。[27]在近期對(duì)中國(guó)農(nóng)村公共物品供給的研究中，宗族網(wǎng)絡(luò)、文化慣例和社會(huì)資本等非制度因素受到越來(lái)越多的關(guān)注。非正式制度對(duì)于農(nóng)村公共物品供給的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，非正式制度代表了一種非正式問(wèn)責(zé)機(jī)制，這使得村民具備了監(jiān)督村干部履行公共物品供給責(zé)任的渠道；其二，非正式制度提供了由社會(huì)組織或個(gè)體自主供給公共物品的條件。

(一)對(duì)村干部的非正式問(wèn)責(zé)

與村委會(huì)選舉、村民理財(cái)小組、崗位責(zé)任制等正式問(wèn)責(zé)體系不同，非正式問(wèn)責(zé)(informal accountability)關(guān)注村莊內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)鄉(xiāng)村干部履行公共物品供給責(zé)任的影響。一方面，非正式問(wèn)責(zé)提升了鄉(xiāng)村干部為村民提供公共物品的主動(dòng)性。肯特·詹寧斯(M. Kent Jennings)發(fā)現(xiàn)當(dāng)鄉(xiāng)村干部與普通村民之間存在密切的交往聯(lián)系時(shí)，這一“嵌入性關(guān)系”將使得村干部?jī)A向于滿足村民的需求。[28]此外，村干部還會(huì)受到村莊內(nèi)非正式組織的監(jiān)督和約束，例如在宗族傳統(tǒng)保留較完善的村莊，其公共物品投資水平明顯高于沒(méi)有這些組織的村莊。陳捷和呼和那日松以鄉(xiāng)村干部的“社會(huì)嵌入性”作為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的宗族組織的成員身份和參與度對(duì)于農(nóng)村公共物品的提供具有正面影響。鄉(xiāng)村干部在社會(huì)宗族組織和其他社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的嵌入度，增強(qiáng)了非正式問(wèn)責(zé)，進(jìn)而提升了供給公共物品的動(dòng)力。[29]

另一方面，非正式問(wèn)責(zé)機(jī)制也使得村干部具有了社會(huì)動(dòng)員的權(quán)力。例如在宗族社會(huì)中，村干部可以利用宗族基礎(chǔ)上的社會(huì)權(quán)力來(lái)進(jìn)行資源動(dòng)員，此時(shí)的非正式制度誘使村民配合村干部的公共投資。[30]其關(guān)鍵在于來(lái)自最大姓的村主任可以利用其在宗族中的相對(duì)位置說(shuō)服宗族成員支持其決策(代表了一種非正式權(quán)威)，使得行政權(quán)力充分發(fā)揮，在村民與村干部之間達(dá)成“權(quán)威耦合“，進(jìn)而增加村莊公共品的投資。[31]蔡曉莉也認(rèn)為，非正式問(wèn)責(zé)存在的前提條件是必須具備一個(gè)嵌入性(embedding)和涵蓋性(encompassing)的連帶團(tuán)體，其中當(dāng)鄉(xiāng)村干部同時(shí)是單姓宗族組織和民間寺廟的成員時(shí)，能夠?yàn)榇迩f提供較好的公共物品。這些社會(huì)組織培育了地方干部的社會(huì)嵌入性，以及強(qiáng)烈的道德獎(jiǎng)勵(lì)，而這些道德獎(jiǎng)勵(lì)又成為地方干部的權(quán)力組成部分。[32]

(二)社會(huì)組織或個(gè)體的自主供給

非正式制度對(duì)村莊公共物品供給的影響還體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)組織和村民個(gè)體行為的形塑作用。由于農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)，在其中聲譽(yù)、道德和習(xí)俗占有重要的地位，因此村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本對(duì)村民自發(fā)合作提供公共物品起到基礎(chǔ)性的作用。[33][34][35]例如在鄉(xiāng)村水利建設(shè)方面，羅興佐和賀雪峰認(rèn)為水利建設(shè)不僅與宏觀層面的鄉(xiāng)村組織體制相關(guān)聯(lián)，也與微觀層面的村莊性質(zhì)相聯(lián)系。在荊門這類“缺乏分層與缺失記憶型村莊”中，原子化的村民不能進(jìn)行有效合作，導(dǎo)致鄉(xiāng)村水利供給嚴(yán)重不足。[36]

同樣研究也發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊并不一定造成公共物品的衰敗。由于存在類似村莊理事會(huì)這樣的非正式組織，利用村落社會(huì)資本有力地促進(jìn)了村民在公共物品上的合作。在其中，村落自組織利用宗族網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員村民參與村莊公益；利用聲譽(yù)機(jī)制、輿論機(jī)制動(dòng)員村民參與村莊公益。[37]當(dāng)然，理事會(huì)之類的村落組織之所以能夠發(fā)揮強(qiáng)大的動(dòng)員作用，在于它背后具有較強(qiáng)認(rèn)同和行動(dòng)能力的載體——宗族組織。[38]

在華南地區(qū)宗族組織保留較為完善，較多的案例研究也驗(yàn)證了在這一地區(qū)的公共物品供給與宗族的相關(guān)性。例如溫瑩瑩在福建的案例研究表明，由于歷史和宗族因素而在村形成的非正式制度——即“頭家輪流制”和特有的習(xí)俗慣例，促進(jìn)了村民在村莊宗族性活動(dòng)和村莊修建水泥村道中的捐資行為，最終對(duì)村公共物品的自我供給起到了積極有效的影響作用。[39]同樣，陳天祥、魏曉麗和賈晶晶在廣東的研究也強(qiáng)調(diào)基于宗族組織所產(chǎn)生的文化傳統(tǒng)在公共物品提供中的積極作用。[40]不過(guò)，以宗族為載體的非正式制度需要一個(gè)文化傳統(tǒng)的積累過(guò)程，這就使得非正式制度具有一定的區(qū)域性。

四、幾點(diǎn)評(píng)論

(一)經(jīng)濟(jì)條件并不起決定性的作用

從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論的角度來(lái)看，農(nóng)村公共物品供給與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件相關(guān)聯(lián)。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升并不一定帶來(lái)較高的公共服務(wù)質(zhì)量。以2012年江蘇省各地級(jí)市為例：南京市的人均GDP在省內(nèi)排第三位，其公共服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果卻排在全省第九位。相反，公共服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果最高的連云港市，其人均GDP只排在全省第十二位。[41]

而稅費(fèi)改革對(duì)于農(nóng)村公共物品供給的影響也是不均衡的。在一些以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的中西部地區(qū)，稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力下降，這是由于稅費(fèi)改革使得稅源較窄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財(cái)政困境，并且由于稅費(fèi)制度的完善，原來(lái)的稅費(fèi)攤派不再可行。[42]但是在一些原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，稅費(fèi)征收對(duì)于村民和當(dāng)?shù)馗刹縼?lái)說(shuō)，并不是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)，他們可以通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來(lái)獲取資金。

更為重要的是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)論忽略了村莊治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。張勁松和金太軍以湖北鄂州市z鄉(xiāng)東大堤為例，發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施之類的公共產(chǎn)品投入面臨困境。而其中的主要原因是市縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農(nóng)民都根據(jù)自己的理性進(jìn)行博弈，博弈的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終傾向于繼續(xù)收費(fèi)，農(nóng)民被動(dòng)繳納。[43]因此，農(nóng)村公共物品供給是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不僅是有關(guān)經(jīng)濟(jì)條件的問(wèn)題，而更加需要關(guān)注其中村干部、村民以及其他行為主體的角色和行為。[44]改善鄉(xiāng)村公共物品供給不僅僅需要更多的國(guó)家資源投入以及社會(huì)權(quán)利組織的培育，它本身還受到農(nóng)民和地方官員互動(dòng)方式的極大影響。[45]

(二)民主促進(jìn)論的不足

首先，現(xiàn)有對(duì)于民主選舉與村莊公共物品供給關(guān)聯(lián)的研究，很多都是通過(guò)定量的方式進(jìn)行相關(guān)性的統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)具體的傳導(dǎo)機(jī)制分析欠缺，這就有可能忽視在村委會(huì)選舉之外其他影響到公共物品供給的因素。正如一部分研究所揭示的民主選舉可能對(duì)于公共物品供給有一定的積極影響，但是它還需要在一定的背景條件下才能起作用。在一些定量研究中，將村莊民主選舉簡(jiǎn)單操作化為“是否進(jìn)行差額選舉”，這樣的概念操作可能產(chǎn)生誤導(dǎo)，實(shí)際的村莊民主選舉至少還應(yīng)該重視候選人的提名和確定過(guò)程，即政治因素在其中的作用。[46]

其次，民主選舉或許解決了村莊公共支出比例的問(wèn)題，但是并沒(méi)有考慮到村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問(wèn)題。也就是說(shuō)民主選舉可能只是解決了公共支出決策的程序問(wèn)題，而公共支出的來(lái)源問(wèn)題，民主選舉并不能處理。就如一些研究所發(fā)現(xiàn)的，經(jīng)過(guò)改制村辦企業(yè)集體企業(yè)之后成為了私營(yíng)企業(yè)，村莊從私營(yíng)企業(yè)主那里征收公共開(kāi)支變得困難。[22]這樣，村莊公共物品的供給就不再是民主選舉的程序完善，而是如何能讓私營(yíng)企業(yè)主有意愿為村莊提供公共物品。

(三)非正式制度的視角的局限

由于中國(guó)各地區(qū)文化傳統(tǒng)的差異，關(guān)于非正式問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于公共物品的影響需要更多的個(gè)案分析來(lái)尋找其中的機(jī)制性因素。在非正式制度視角中，宗族組織以及相關(guān)聯(lián)的文化傳統(tǒng)是能夠發(fā)揮公共物品供給功能的關(guān)鍵。但是，宗族性的要素并不是在各地區(qū)都具備，在一些地區(qū)宗族勢(shì)力是相當(dāng)弱的。同樣是對(duì)宗族組織與公共物品之間關(guān)聯(lián)的影響，也有研究發(fā)現(xiàn)基于宗族結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)聯(lián)對(duì)公共品供給的影響并不顯著。[47]

此外，宗族組織功能的發(fā)揮渠道是通過(guò)傳統(tǒng)權(quán)威、鄉(xiāng)土關(guān)聯(lián)來(lái)進(jìn)行動(dòng)員，它主要對(duì)于農(nóng)村道路修建發(fā)揮影響，也就是說(shuō)宗族組織所能提供的公共物品具有一定的傾向性。在溫瑩瑩的調(diào)研中，她發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利、生活飲用水、學(xué)校這三項(xiàng)公共物品或由國(guó)家政府承擔(dān)或已經(jīng)放棄，T村的村民也不再參與供給。只有道路修建這一項(xiàng)依照“公辦民助”的原則，T村村民在這一項(xiàng)公共物品供給中的參與率依然很高，她將這一類公共物品稱為“宗族性公共品”。[39]因此，可以發(fā)現(xiàn)非正式制度作用下所能夠提供的公共物品存在著類型差異。

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[責(zé)任編輯 陳翔云]

Economic Base, Democratic Promotion and Informal Institutions ——Three perspectives of rural public goods supply

Fei Jun

(School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275)

rural public goods; economic base theory; democratic promotion theory; informal system

This paper mainly expounds the three perspectives of rural public goods supply. The economic base theory insists that the supply of public goods depends on the development of village economy; democracy promotion theory holds that improvement of the villager autonomy system will enhance the supply of public goods and performance; the non institutional factors with clan network, cultural practices and social capital as the carrier also have impact on the supply of rural public goods. The above three perspectives represent the main ways of thinking about the supply of public goods in China’s rural areas, but there are some deficiencies respectively in these three explanations.

* 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“擴(kuò)大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策”(項(xiàng)目號(hào)：12&ZD040)的階段性成果。

費(fèi)鈞，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生(廣東 廣州 510275)。