翟崑 等

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東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的波動(dòng)規(guī)律(1997—2017)*

翟崑 等

東盟；東亞合作；主導(dǎo)權(quán)；波動(dòng)

2017年是東盟創(chuàng)立50周年，以及東盟在1997年亞洲金融危機(jī)后創(chuàng)立東亞合作機(jī)制20周年。期間，東盟通過(guò)創(chuàng)建一系列合作機(jī)制形成了嵌套疊加的“東盟加”結(jié)構(gòu)，逐步確立了其在東亞合作中的主導(dǎo)地位，獲得一定的主導(dǎo)權(quán)，形成“小馬拉大車”的局面。但東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)權(quán)并不穩(wěn)固，呈現(xiàn)不斷遭遇沖擊與自覺(jué)維護(hù)的波動(dòng)性變化。本文有三個(gè)階段性的評(píng)估結(jié)論：一是通過(guò)考察東盟主導(dǎo)權(quán)的三次波動(dòng)變化，認(rèn)為東盟利用“東盟加”結(jié)構(gòu)，動(dòng)態(tài)維護(hù)其不斷遭遇沖擊的主導(dǎo)權(quán)；二是可以通過(guò)主動(dòng)性、吸引力、可控性和執(zhí)行力這四個(gè)維度，來(lái)評(píng)估東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)程度的動(dòng)態(tài)變化；三是東盟主導(dǎo)權(quán)未來(lái)仍會(huì)呈現(xiàn)波動(dòng)變化，東盟需要不斷突破困境，才能動(dòng)態(tài)維護(hù)主導(dǎo)權(quán)，推進(jìn)東亞合作進(jìn)程。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化和地區(qū)合作興起。到2017年，東盟已成立50周年，東亞合作機(jī)制自1997年創(chuàng)建以來(lái)也已經(jīng)走過(guò)了20年。東盟一直致力于在區(qū)域甚至全球積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。[1]東盟通過(guò)構(gòu)建“東盟加”結(jié)構(gòu)，逐步確立了在其創(chuàng)立的一系列東亞合作機(jī)制中的中心性地位,并起到不斷推動(dòng)?xùn)|亞合作進(jìn)程的作用，形成了“小馬拉大車”的模式。東盟作為東亞合作的“駕駛員”，充當(dāng)了東亞合作的設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和組織者，起到了事實(shí)上的主導(dǎo)作用。但東盟的主導(dǎo)權(quán)并不穩(wěn)固，“東盟加”結(jié)構(gòu)與主導(dǎo)權(quán)之間產(chǎn)生了明顯的相關(guān)性波動(dòng)變化。如何理解東盟主導(dǎo)權(quán)動(dòng)態(tài)波動(dòng)變化規(guī)律，尋找東盟維護(hù)主導(dǎo)權(quán)的現(xiàn)實(shí)與邏輯，評(píng)估維度與未來(lái)發(fā)展就成為本文要探討的問(wèn)題。

一、東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的確立

本文涉及的地區(qū)合作主導(dǎo)權(quán)的概念，是指在地區(qū)合作中塑造、推動(dòng)、引導(dǎo)各利益相關(guān)國(guó)進(jìn)行地區(qū)合作的權(quán)力。主導(dǎo)權(quán)(leadership*東盟官方聲明中對(duì)東盟主導(dǎo)權(quán)的描述用的是leadership。)，[2]其英文釋義是指組織一個(gè)群體以完成共同的目標(biāo)。主導(dǎo)者不一定擁有正式的權(quán)威，主導(dǎo)權(quán)可能是建立在主導(dǎo)者的特質(zhì)、互動(dòng)情景、價(jià)值觀、魅力、行為、功能等之上。[3]地區(qū)合作的基本理論認(rèn)為，決定地區(qū)合作能否得以推進(jìn)的因素有二：一是區(qū)域合作的潛在收益要足夠大；二是合作中要有領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有意愿承擔(dān)責(zé)任。[4]各國(guó)雖然有參與地區(qū)合作的愿望和條件，但是地區(qū)合作不是一種集體的無(wú)意識(shí)行為，往往具有很強(qiáng)的目的性，因此必須有國(guó)家在地區(qū)合作中起發(fā)起或者推動(dòng)作用。這種作用在合作進(jìn)程中一般就演變?yōu)榈貐^(qū)合作的主導(dǎo)權(quán)。因此，所謂東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)權(quán)，是指東盟在地區(qū)合作中塑造、推動(dòng)、引導(dǎo)各利益相關(guān)國(guó)，推進(jìn)東亞地區(qū)合作的權(quán)力。東盟在東亞合作中主導(dǎo)權(quán)的確立有三個(gè)重要的前提條件：東盟和東亞合作的產(chǎn)生發(fā)展以及尤為重要的東盟在東亞合作中形成了關(guān)鍵的“東盟加”結(jié)構(gòu)。

一是東盟的成立發(fā)展。東南亞聯(lián)通兩大洲兩大洋，地緣政治戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)突出而獨(dú)特，長(zhǎng)久以來(lái)一直是大國(guó)必爭(zhēng)之地。二戰(zhàn)后，殖民者的退出在該地區(qū)形成了權(quán)力真空，如地區(qū)眾小國(guó)不能聯(lián)合自強(qiáng)填補(bǔ)真空，則域外力量勢(shì)必會(huì)為謀求地緣政治利益而進(jìn)入，重蹈東南亞國(guó)家被殖民的覆轍。加之各國(guó)飽受戰(zhàn)火和殖民統(tǒng)治的摧殘，國(guó)家發(fā)展根基薄弱，單一國(guó)家都難以憑借一己之力快速發(fā)展。內(nèi)外壓力迫使東南亞國(guó)家聯(lián)合起來(lái)。經(jīng)過(guò)早期幾次聯(lián)合的嘗試之后，1967年，印尼、泰國(guó)、新加坡和菲律賓四國(guó)外長(zhǎng)和馬來(lái)西亞副總理在曼谷舉行會(huì)議，發(fā)表《東南亞國(guó)家聯(lián)盟成立宣言》宣告東盟正式成立。文萊(1984年)、越南(1995年)、老撾(1997年)、緬甸(1997年)和柬埔寨(1999年)先后加入東盟，東帝汶和巴布亞新幾內(nèi)亞目前是東盟的觀察員國(guó)。東盟成立之初，就具有開放性和非軍事性，為其不斷擴(kuò)大，以及創(chuàng)設(shè)東亞合作奠定了基礎(chǔ)。50年來(lái)，東盟以政治聯(lián)合為起點(diǎn)，逐步將基礎(chǔ)和主線轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)而推動(dòng)?xùn)|亞地區(qū)合作。通過(guò)東盟共同體建設(shè)，其將成為全球發(fā)展中國(guó)家間區(qū)域合作的成功案例，并有助于東盟在東亞合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二是東亞合作的產(chǎn)生發(fā)展。早在1994年，東盟就牽頭成立了東盟地區(qū)論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)。1997年，亞洲金融危機(jī)重創(chuàng)蓬勃發(fā)展的東南亞地區(qū)，改變了東亞區(qū)域的格局及力量對(duì)比。實(shí)力的變化為亞太內(nèi)部各個(gè)力量中心間的關(guān)系調(diào)整提供了契機(jī)。東盟邀請(qǐng)中日韓三國(guó)，召開了東亞國(guó)家非正式首腦會(huì)議，建立“東盟+中日韓”機(jī)制(柬埔寨加入東盟后，簡(jiǎn)稱為“10+3”機(jī)制)，東盟分別與中日韓形成了三組雙邊合作機(jī)制，即三個(gè)“10+1”。2005年底，東盟又發(fā)起召開東亞峰會(huì)(EAS)，將印度、澳大利亞和新西蘭三國(guó)拉入東亞合作機(jī)制，形成與“10+3”平行的東亞峰會(huì)機(jī)制，即“10+6”。2008年之后，東盟又吸收美國(guó)和俄羅斯，將東亞合作擴(kuò)大為“10+8”機(jī)制。2012年后，東盟針對(duì)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)的迅速發(fā)展，提議建立“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)。東盟在東亞合作的產(chǎn)生和發(fā)展中，成為機(jī)制設(shè)計(jì)者、章程創(chuàng)立者、會(huì)議主辦者、議題制定者以及參與成員決定者，確定了事實(shí)上的中心性地位。

三是“東盟加”結(jié)構(gòu)的形成與完善。堅(jiān)持和確保以東盟為中心的最好體現(xiàn)就是其推動(dòng)的“10+”框架。[5]東盟通過(guò)自身一體化和共同體建設(shè)，以及在東亞區(qū)域合作中建立的多層級(jí)合作機(jī)制，形成了以其為中心的“東盟加”結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)是以多組“10+1”為支撐，并形成了“10+3”、“10+8”、ARF等地區(qū)合作機(jī)制為平臺(tái)的復(fù)合圈層地區(qū)關(guān)系運(yùn)行系統(tǒng)。“東盟加”結(jié)構(gòu)的發(fā)展、繁雜和重疊，逐步加深了東盟在東亞區(qū)域合作中的中心性地位，并成為東亞合作的主要推動(dòng)力。東亞合作中形成的“東盟加”結(jié)構(gòu)成為東盟主導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生和確立的重要條件。

二、東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的三次波動(dòng)

東盟通過(guò)自身成立并發(fā)起繁復(fù)的東亞合作機(jī)制層級(jí)，建構(gòu)“東盟加”結(jié)構(gòu)，使東亞合作的主導(dǎo)權(quán)聚集。但這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力并不穩(wěn)固。東盟的主導(dǎo)地位總是因“東盟加”結(jié)構(gòu)失衡而遭受削弱；因“東盟加”結(jié)構(gòu)的再次平衡而有所恢復(fù)?？v觀東亞地區(qū)合作二十年的歷史，東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)權(quán)總共出現(xiàn)了三次明顯的波動(dòng)變化。

第一次波動(dòng)(1997—2005)。亞洲金融危機(jī)后，東亞區(qū)域合作進(jìn)入高速發(fā)展階段，“10+3”合作機(jī)制成為東亞合作的主渠道。[6]中國(guó)經(jīng)濟(jì)在危機(jī)中逆勢(shì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)大。雖然“10+3”機(jī)制有力地推動(dòng)?xùn)|亞合作進(jìn)程，但中國(guó)以其發(fā)展速度和規(guī)模在“10+3”機(jī)制中的作用和地位日益突出，致使“10+3”結(jié)構(gòu)失衡。中國(guó)在東亞合作中的影響力漸強(qiáng)，相對(duì)削弱了東盟的主導(dǎo)地位。而日本希望在東亞合作中發(fā)揮關(guān)鍵作用，不愿看到中國(guó)在東亞合作中獨(dú)大，中日在“10+3”中的競(jìng)爭(zhēng)趨緊。美國(guó)則擔(dān)心不包括美國(guó)的東亞合作，將使太平洋成為分割其與東亞的鴻溝。經(jīng)復(fù)雜的外交博弈，東盟在2005年底創(chuàng)建東亞峰會(huì)，即在“10+3”基礎(chǔ)上加入印度、澳大利亞和新西蘭三個(gè)域外國(guó)家，形成“10+6”機(jī)制。東盟的考量是引入域外新力量，擴(kuò)大東亞合作范圍，抵消中國(guó)作用，在一定程度上維護(hù)和加強(qiáng)了主導(dǎo)權(quán)。東盟決定了“10+3”和“10+6”的籌備、規(guī)則議程制定和參與國(guó)的選擇。2005年首屆東亞峰會(huì)發(fā)表的《吉隆坡宣言》明確指出，繼續(xù)以“10+3”機(jī)制為東亞合作的主渠道，由東盟發(fā)揮主導(dǎo)作用，[7]在制度上明確東盟的主導(dǎo)地位。這是對(duì)東盟多年來(lái)致力于推動(dòng)?xùn)|亞合作的肯定，說(shuō)明東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)地位得到了東亞峰會(huì)成員國(guó)的認(rèn)可。

圖1 東盟主導(dǎo)權(quán)波動(dòng)階段劃分示意圖

第二次波動(dòng)(2005—2011)。東盟發(fā)起東亞峰會(huì)恢復(fù)主導(dǎo)權(quán)，相對(duì)延緩了中國(guó)在東亞合作中地位和影響力的快速提升。東盟與印、澳、新建立了三組新的“10+1”機(jī)制，強(qiáng)化了其主導(dǎo)地位?！?0+6”機(jī)制的定位是與“10+3”機(jī)制平行，而日本提出以“10+6”為合作主渠道的東亞自由貿(mào)易區(qū)的新框架。于是，東亞峰會(huì)的創(chuàng)建和運(yùn)行催生了一個(gè)更重要的問(wèn)題，東亞合作主渠道之爭(zhēng)——“10+3”還是“10+6”？競(jìng)爭(zhēng)背后其實(shí)是中日的博弈。日本擔(dān)憂東亞合作主導(dǎo)權(quán)向中國(guó)轉(zhuǎn)移，不能接受一個(gè)可能被中國(guó)主導(dǎo)的合作機(jī)制。在“10+6”機(jī)制框架下，中國(guó)就明顯不再具有主導(dǎo)的可能。[8]另外，美國(guó)對(duì)東亞峰會(huì)將其排除在外十分不滿。從2005年到2008年，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯兩次缺席東盟地區(qū)論壇，總統(tǒng)布什也缺席2007年的東盟系列峰會(huì)，這使得東亞發(fā)展和安全合作的諸多議題無(wú)法深入展開并達(dá)成協(xié)議。東亞合作機(jī)制的“清談館”特色再次凸顯，東亞合作發(fā)展受挫，東盟的主導(dǎo)權(quán)受到較大打擊。加之2008年的國(guó)際金融危機(jī)在沖擊歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的同時(shí)，也減緩了東南亞國(guó)家等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍保持快速增長(zhǎng)，東盟對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依存度上升，中國(guó)在東亞合作中的地位和作用不降反升，客觀上也沖擊了東盟的主導(dǎo)權(quán)。因此，東盟引入域外力量，邀請(qǐng)美、俄加入東亞峰會(huì)，既是東盟大國(guó)平衡戰(zhàn)略的體現(xiàn)，也是對(duì)美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)亞太戰(zhàn)略的回應(yīng)。美俄加入東亞峰會(huì)，使東亞合作中的大國(guó)博弈形成新一輪的動(dòng)態(tài)平衡，東盟的主導(dǎo)地位相對(duì)恢復(fù)。值得一提的是，東盟為維護(hù)自己的主導(dǎo)權(quán)，提出了加入東亞峰會(huì)的三個(gè)條件：必須為東盟對(duì)話伙伴國(guó)、必須簽署《東南亞友好合作條約》和與東盟有“實(shí)質(zhì)性”的合作關(guān)系。這表明了東盟將選擇與其戰(zhàn)略意義和發(fā)展機(jī)遇最為密切的國(guó)家參與會(huì)議，而不受傳統(tǒng)東亞地緣范圍的限制。[9]東盟不僅界定地區(qū)合作的議程，還將東盟一體化的有限議程作為東亞合作的首選，形成大國(guó)競(jìng)相加大對(duì)東盟投入的新博弈態(tài)勢(shì)，從而確保自己的中心性地位。[10](序言P5-3)

第三次波動(dòng)(2011至今)。東亞峰會(huì)擴(kuò)展為“10+8”之后的東亞合作又帶來(lái)新的問(wèn)題：一是隨著諸多域外大國(guó)介入東亞合作，大國(guó)博弈越發(fā)激烈，“東盟加”結(jié)構(gòu)嵌套更加繁復(fù)，機(jī)制中層次更加復(fù)雜；二是由于東盟發(fā)起和建立的多個(gè)地區(qū)合作機(jī)制沒(méi)有等級(jí)關(guān)系，分工模糊，重疊交錯(cuò)，這種“多元多重多樣”的特征使“面條碗”(spaghetti bowl)效應(yīng)凸顯；三是東亞峰會(huì)的地域范圍與亞太合作有重疊，引發(fā)“東亞”與“亞太”之爭(zhēng)。[11](序言P5-6)尤其是，美國(guó)奧巴馬政府于2010年積極推行其主導(dǎo)的“跨太平洋經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(TPP),東亞經(jīng)濟(jì)合作框架被擾亂，東亞經(jīng)濟(jì)合作開始轉(zhuǎn)向“亞太化”發(fā)展。大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，“東盟加”結(jié)構(gòu)再次失衡，對(duì)東盟主導(dǎo)權(quán)造成了第三次沖擊。為恢復(fù)和維持主導(dǎo)權(quán)，2011年?yáng)|盟正式批準(zhǔn)發(fā)起建立RCEP，并于2013年5月啟動(dòng)RCEP談判進(jìn)程。之后，TPP談判緊鑼密鼓，一度達(dá)成協(xié)議，遠(yuǎn)超RCEP進(jìn)程。加之2013年底以后，中國(guó)推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，引領(lǐng)新型地區(qū)和國(guó)際合作，也在一定程度上沖擊了東亞合作的地位和作用。但是2017年特朗普擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)后宣布退出TPP，中國(guó)支持RCEP建設(shè)并力促21世紀(jì)“海上絲綢之路建設(shè)”與東盟共同體建設(shè)對(duì)接，大大緩解了大國(guó)對(duì)東盟主導(dǎo)權(quán)的沖擊。如果RCEP談成，將覆蓋約35億人，GDP總量將達(dá)到23萬(wàn)億美元，占全球GDP總量的1/3，成為世界最大的自貿(mào)區(qū)。東盟作為RCEP的發(fā)起人，掌握規(guī)則制定權(quán)和機(jī)制的創(chuàng)造權(quán)，有助于鞏固“東盟加”結(jié)構(gòu)，進(jìn)而維護(hù)東盟在東亞合作中的主導(dǎo)地位。

三、東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的評(píng)估維度

上文縱向梳理了東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的波動(dòng)性變化。那么，是哪些因素的綜合效應(yīng)導(dǎo)致東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)出現(xiàn)波動(dòng)性？本文嘗試從主動(dòng)性與吸引力、執(zhí)行力與可控性這四維度進(jìn)行評(píng)估。這四個(gè)維度與東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)權(quán)呈正相關(guān)關(guān)系，如果東盟能較好地把握這四個(gè)維度，其主導(dǎo)地位則會(huì)相對(duì)鞏固，反之亦然。

第一個(gè)維度是主動(dòng)性：主動(dòng)性是指東盟在地區(qū)事務(wù)和地區(qū)合作中發(fā)揮主動(dòng)塑造、引導(dǎo)的作用。東盟是東亞區(qū)域合作的發(fā)起者，但由于內(nèi)部矛盾和問(wèn)題導(dǎo)致其在地區(qū)事務(wù)上的精力分散，作為小國(guó)集團(tuán)的脆弱性進(jìn)一步降低了東盟的主動(dòng)性。

東盟的成立是其對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生的歷史起點(diǎn)。基于區(qū)域內(nèi)外國(guó)家在本地區(qū)的激烈博弈，出于自身安全和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，東盟成立后便成為東亞區(qū)域合作最早的發(fā)起方，并不斷對(duì)東亞區(qū)域合作機(jī)制進(jìn)行更新與發(fā)展，如東盟地區(qū)論壇(ARF)、“10+1”、“10+3”、 “10+6”、“10+8”、 “區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RCEP)等，逐漸形成了以東盟為中心的“東盟加”結(jié)構(gòu)。

但東盟作為一個(gè)國(guó)家間聯(lián)盟，其內(nèi)部存在各方面的矛盾和問(wèn)題，制約了其主動(dòng)性的發(fā)揮。首先，東盟內(nèi)部各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡且分化日趨明顯。加之東盟國(guó)家之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有相似性，導(dǎo)致成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，互補(bǔ)性差，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)及資金的競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)大于合作，各國(guó)利益難以協(xié)調(diào)，貿(mào)易爭(zhēng)端增多。這種經(jīng)濟(jì)不平衡和競(jìng)爭(zhēng)性極大地制約著東盟各成員之間深入合作的可能性，各國(guó)相互適應(yīng)、利益協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的難度都有加大的趨勢(shì)。[12]其次，除了經(jīng)濟(jì)方面的矛盾外，東盟各成員國(guó)在政治制度、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念等方面也存在較大差異。東盟內(nèi)部新老成員分化的趨勢(shì)更是呈現(xiàn)出“政治小集團(tuán)化”和“經(jīng)濟(jì)雙層化”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2015年底，東盟宣布建成東盟共同體，但東盟經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程緩慢，成員國(guó)之間的貿(mào)易和投資壁壘仍有待降低等。東盟在區(qū)域合作中的主導(dǎo)地位面臨諸多挑戰(zhàn)。東盟作為一個(gè)組織，正處于一個(gè)十字路口。

圖2 當(dāng)前亞太地區(qū)主要合作機(jī)制示意圖*該圖為作者整合亞太合作機(jī)制資料所繪制。

此外，東盟作為一個(gè)小國(guó)集團(tuán)，有著與生俱來(lái)的脆弱性，無(wú)法擺脫對(duì)外部世界的依賴，缺少?gòu)?qiáng)勢(shì)的話語(yǔ)權(quán)，勢(shì)必降低了其在區(qū)域合作中的主動(dòng)性。例如，在1997年的亞洲金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)重整中，東盟處于明顯的弱勢(shì)地位，更多的是作為受援助的對(duì)象，難能與地區(qū)強(qiáng)國(guó)討價(jià)還價(jià)。這也導(dǎo)致了在地區(qū)合作談判過(guò)程中，東盟實(shí)際上很難主導(dǎo)進(jìn)程，如在東盟與中、日、韓三國(guó)展開的自由貿(mào)易區(qū)談判中，中、日、韓三個(gè)地區(qū)強(qiáng)國(guó)始終處于主導(dǎo)地位。[13]

第二個(gè)維度是吸引力：吸引力指東盟倡導(dǎo)的地區(qū)合作機(jī)制得到其他國(guó)家的積極響應(yīng)，東盟框架下地區(qū)合作機(jī)制相關(guān)國(guó)家的參與度。東盟主導(dǎo)的地區(qū)合作機(jī)制得到區(qū)域內(nèi)外相關(guān)國(guó)家的支持與參與，但東盟自身的“主導(dǎo)缺失”問(wèn)題削弱了其吸引力。

在東亞合作進(jìn)程中，美國(guó)、中國(guó)、日本、澳大利亞、印度等國(guó)家都曾提出過(guò)各種地區(qū)合作框架。但基于這些國(guó)家大多不希望對(duì)方成為地區(qū)合作機(jī)制的主導(dǎo)者，在本地區(qū)占有過(guò)多的主導(dǎo)權(quán)，所以往往傾向于不認(rèn)可彼此提出的合作形式，反而更愿意主動(dòng)融入由東盟主導(dǎo)的、更具包容性和協(xié)商性的地區(qū)合作框架。由此形成了以東盟為中心的“東盟加”結(jié)構(gòu)，區(qū)域外的其他國(guó)家——美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、印度的加入，使得“東盟加”由東亞區(qū)域合作進(jìn)一步向亞太地區(qū)合作拓展。

但東盟自身存在著“主導(dǎo)缺失”的問(wèn)題，也即東盟各成員國(guó)中，單個(gè)國(guó)家都難以發(fā)揮主導(dǎo)者作用，東盟一直處于“群龍無(wú)首”的狀態(tài)。東盟十國(guó)中，新加坡經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，盡管曾經(jīng)在許多東盟地區(qū)的議題設(shè)定中發(fā)揮過(guò)不少作用，但難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的國(guó)際影響力。印尼作為東盟最大的國(guó)家，自亞洲金融危機(jī)以來(lái)，內(nèi)部問(wèn)題叢生，國(guó)內(nèi)穩(wěn)定成為其最大的利益關(guān)涉。而馬來(lái)西亞、菲律賓和泰國(guó)等，都難以擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色。東盟成員國(guó)紛紛與區(qū)域外國(guó)家或地區(qū)開展的自由貿(mào)易談判，使得東盟看上去“四分五裂。[13]由南海爭(zhēng)端導(dǎo)致了東盟中部分國(guó)家民族主義和民粹主義風(fēng)潮，造成東盟內(nèi)部成員國(guó)之間的“信任赤字”，嚴(yán)重影響東盟作為一個(gè)整體建立共識(shí)。上述因素都將強(qiáng)化東盟在地區(qū)中被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響東盟在該地區(qū)的影響力，降低地區(qū)合作的凝聚力和吸引力。

第三個(gè)維度是執(zhí)行力：執(zhí)行力是指東盟倡導(dǎo)下的各類合作機(jī)制在地區(qū)合作中發(fā)揮的效應(yīng)和作用。東盟是東亞地區(qū)活動(dòng)的組織者，但隨著“東盟加”的不斷擴(kuò)充和合作機(jī)制的疊加，執(zhí)行力下降，而地區(qū)大國(guó)博弈更進(jìn)一步降低了東盟主導(dǎo)下的區(qū)域合作機(jī)制的執(zhí)行力。

東盟一直都是東亞區(qū)域合作活動(dòng)的組織者和東道主，積極組織東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)、安全合作的活動(dòng)。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，構(gòu)建了一個(gè)以自身為軸心，以東盟與中、日、澳、新、印6國(guó)的多個(gè)雙邊自貿(mào)區(qū)為輪輻的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作格局。2002年末，東盟與中國(guó)啟動(dòng)了中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)談判，之后又分別與印度(2003年10月)、日本(2003年10月)、韓國(guó)(2004年11月)、澳大利亞和新西蘭(2005年3月)啟動(dòng)了雙邊自貿(mào)區(qū)談判。[14]在東亞各大經(jīng)濟(jì)體還沒(méi)有達(dá)成任何協(xié)定的情況下，東盟首先成為東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的軸心，推動(dòng)地區(qū)合作，由此加強(qiáng)了東盟在東亞區(qū)域合作中的中心地位，東盟不僅僅是駕駛員，也是主導(dǎo)者和核心。

但隨著“東盟加”結(jié)構(gòu)的不斷擴(kuò)充和合作機(jī)制的疊加，隨之而來(lái)的是機(jī)制、議程的繁冗與參與國(guó)相互博弈的加劇，合作機(jī)制的執(zhí)行力受到極大的影響。此外，在東亞區(qū)域合作中，東盟扮演的是一種“機(jī)制性”領(lǐng)導(dǎo)的角色，也即大國(guó)力量博弈的結(jié)果使東盟成為核心領(lǐng)導(dǎo)者。因此，隨著大國(guó)力量博弈的變化，東盟的領(lǐng)導(dǎo)力也將隨之變化，東盟所搭建的地區(qū)合作架構(gòu)的執(zhí)行力也會(huì)隨之受到影響。目前中美兩國(guó)之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)使得東盟現(xiàn)有的多邊安全機(jī)制成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)。自2009年南海問(wèn)題升溫以來(lái)，東盟搭建的地區(qū)合作機(jī)制愈發(fā)成為大國(guó)政治博弈的角斗場(chǎng)。南海問(wèn)題也使得東盟內(nèi)部各國(guó)分歧增大，影響東盟在地區(qū)安全架構(gòu)中的作用。[15]2016年7月12日，中菲南海仲裁案裁決出爐，隨后在老撾主辦的東盟外長(zhǎng)會(huì)上，因柬埔寨阻止在聯(lián)合聲明中提及任何有關(guān)非法的所謂南海仲裁結(jié)果的言辭，而導(dǎo)致東盟外長(zhǎng)會(huì)議后罕見的未能發(fā)表聯(lián)合聲明，[16]打破了東盟外長(zhǎng)會(huì)后發(fā)表聯(lián)合聲明的慣例，使世人對(duì)協(xié)商一致的“東盟方式”生疑，損害了東盟的形象，破壞了東盟對(duì)東亞地區(qū)合作的控制力。2016年6月，菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺(tái)后一改其前任阿基諾三世一味追隨美國(guó)的態(tài)度，改善與中國(guó)關(guān)系，使得由中菲南海仲裁案裁決引發(fā)的南海爭(zhēng)議高位運(yùn)行的態(tài)勢(shì)逐漸趨緩和降溫。但是南海問(wèn)題仍然是該地區(qū)安全局勢(shì)的潛在沖突點(diǎn)，這種大國(guó)博弈背景下的東盟地區(qū)合作機(jī)制的執(zhí)行力勢(shì)必將受到削弱，影響了東盟主導(dǎo)權(quán)的發(fā)揮。

第四個(gè)維度是可控性：可控性指東盟框架下地區(qū)規(guī)則和規(guī)范的接受度。東盟是東亞合作的規(guī)則制定者，但是由于地區(qū)政治格局的變化和影響與大國(guó)博弈，東盟對(duì)于區(qū)域合作的可控性降低。

東盟作為東亞地區(qū)一體化的先行者，“東盟方式”在東盟形成與發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。這種合作方式表現(xiàn)出極大的靈活性和“包容性”，受到了東盟成員國(guó)和其他國(guó)家的歡迎。實(shí)際上，“東盟方式”也已經(jīng)走出了東南亞，成為東亞地區(qū)合作的指導(dǎo)，東盟地區(qū)論壇、“10+3”機(jī)制和東盟—中國(guó)自貿(mào)區(qū)等等都是基于“東盟方式”建立的。[13]此外，東盟還掌握著東亞區(qū)域合作的入場(chǎng)券，如東盟國(guó)家所簽訂的《東南亞友好合作條約》不僅成為東盟處理成員國(guó)相互關(guān)系的準(zhǔn)則和法律依據(jù)，還是東盟成員開展政治合作的綱領(lǐng)。1987年、1998年、2011年，東盟先后三次對(duì)該條約作了修改，其主要內(nèi)容之一就是非東南亞國(guó)家也可加入該條約，進(jìn)一步明確其向東南亞以外地區(qū)開放的性質(zhì)，也充分顯示了東盟利用該條約提升其在東亞和亞太舞臺(tái)上的地位。目前，東盟所制定的東亞峰會(huì)接納新成員的三個(gè)條件，即必須是東盟的對(duì)話伙伴國(guó)、必須簽署《東南亞友好合作條約》以及要與東盟有“實(shí)質(zhì)性”的關(guān)系。

但是，全球和地區(qū)政治格局的變化和影響，以及大國(guó)地緣政治的戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)，又使得東盟逐漸被邊緣化，逐漸喪失對(duì)東亞合作的控制能力，從而影響東盟的主導(dǎo)權(quán)。東盟維護(hù)主導(dǎo)權(quán)的內(nèi)在邏輯就是不斷擴(kuò)充和完善“東盟加”結(jié)構(gòu)，但隨著“東盟加”結(jié)構(gòu)的不斷擴(kuò)充和合作機(jī)制的疊加，一方面使得東盟加強(qiáng)主導(dǎo)權(quán)策略呈現(xiàn)出邊際效益遞減的規(guī)律——東盟逐漸疲于應(yīng)對(duì)組織各層級(jí)會(huì)議，使各合作機(jī)制流于形式，難以將會(huì)議成果有效轉(zhuǎn)化和執(zhí)行，削弱了東盟對(duì)于合作機(jī)制的可控性；另一方面也使得大國(guó)在區(qū)域合作中的作用上升，或?qū)⑾鄳?yīng)地導(dǎo)致東盟對(duì)區(qū)域合作的可控性降低，在一定程度上削弱東盟的規(guī)則制定權(quán)。

圖3 東盟東亞合作主導(dǎo)權(quán)評(píng)估示意圖

四、結(jié)論及展望

東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的建立和維護(hù)是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中非常特殊的一個(gè)現(xiàn)象，具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。東盟能否從“小馬”升級(jí)為“寶馬”，東亞合作能否從“大車”升級(jí)為“共同體”，是一個(gè)值得長(zhǎng)期觀察研究的國(guó)際關(guān)系問(wèn)題。

結(jié)論及展望一：東盟選擇了東亞區(qū)域合作中的主導(dǎo)者作為自己的角色定位。這不僅僅是東盟自身為了維護(hù)安全與爭(zhēng)取發(fā)展的需要，也是東亞大國(guó)力量博弈的結(jié)果。但東盟的這種結(jié)構(gòu)性主導(dǎo)權(quán)具有一定的脆弱性。從東盟主導(dǎo)權(quán)的三次波動(dòng)可以看出，其一，東盟主導(dǎo)權(quán)受到東盟塑造地區(qū)合作機(jī)制的影響。從1997年?yáng)|亞合作機(jī)制的確立和2005年?yáng)|亞峰會(huì)的召開，東盟自身在地區(qū)合作機(jī)制構(gòu)建中發(fā)揮重要的塑造作用。其二，東盟主導(dǎo)權(quán)的發(fā)揮受到域外大國(guó)的影響。在東亞峰會(huì)后，東亞地區(qū)合作逐漸亞太化，更多的行為主體參與到東盟框架下的地區(qū)合作進(jìn)程中，這一定程度上對(duì)東盟主導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生了沖擊。因?yàn)椋瑬|盟不僅要繼續(xù)大國(guó)平衡，且受到大國(guó)的影響也會(huì)增大。此外，第三次波動(dòng)期，美國(guó)推動(dòng)TPP談判是影響東亞合作進(jìn)程和東盟主導(dǎo)權(quán)的重要因素。而同時(shí)，東盟對(duì)東亞合作主導(dǎo)權(quán)的三次波動(dòng)的周期在逐漸縮短。因?yàn)殡S著區(qū)域合作的深化，東盟自身脆弱性不斷顯現(xiàn)，且大國(guó)對(duì)地區(qū)合作的投入將成為影響東盟主導(dǎo)權(quán)主要因素。在未來(lái)東盟主導(dǎo)權(quán)的發(fā)展中，中國(guó)的影響以及東盟共同體建設(shè)將是影響東盟主導(dǎo)權(quán)的重要變量。隨著中國(guó)21世紀(jì)“海上絲綢之路”倡議的繼續(xù)推進(jìn)，中國(guó)在地區(qū)治理中的影響力也將上升。這可能會(huì)進(jìn)一步暴露東盟的脆弱性。另一方面，東盟共同體建設(shè)的深化，有可能抵消大國(guó)在地區(qū)的影響。東盟共同體建設(shè)“2025愿景”中指出，到2025年?yáng)|盟將繼續(xù)加強(qiáng)三大支柱的建設(shè)。因此，2025年?yáng)|盟共同體建設(shè)的成效可能成為觀察東盟主導(dǎo)權(quán)的一個(gè)新節(jié)點(diǎn)。

結(jié)論及展望二：東盟通過(guò)不斷加強(qiáng)“東盟加”結(jié)構(gòu)來(lái)恢復(fù)強(qiáng)化其東亞合作中的主導(dǎo)權(quán)，推進(jìn)了東亞合作，這在歷史上也是罕見現(xiàn)象。東盟通過(guò)合作機(jī)制的建設(shè)構(gòu)建起“東盟加”結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)與東盟主導(dǎo)權(quán)形成了“相生相伴”的互動(dòng)關(guān)系，二者相互促進(jìn)，互為因果?！皷|盟加”結(jié)構(gòu)聚集了權(quán)力，形成了影響東盟主導(dǎo)權(quán)的四個(gè)維度；它的完善、穩(wěn)定和加固，又強(qiáng)化和提升了東盟主導(dǎo)權(quán)；當(dāng)東盟主導(dǎo)權(quán)受到?jīng)_擊后，東盟通過(guò)調(diào)整“東盟加”結(jié)構(gòu)而恢復(fù)和鞏固其主導(dǎo)權(quán)。未來(lái)，雖然只要“東盟加”結(jié)構(gòu)存在，由此產(chǎn)生的東盟主導(dǎo)權(quán)就將會(huì)一直延續(xù)下去，東盟繼續(xù)引導(dǎo)東亞合作的條件就會(huì)存在。但只有當(dāng)“東盟加”結(jié)構(gòu)的發(fā)展與地區(qū)格局的變化相適應(yīng)，東盟通過(guò)“東盟加”結(jié)構(gòu)繼續(xù)主導(dǎo)地區(qū)合作才能持續(xù)發(fā)揮其生命力。

結(jié)論及展望三：東盟主導(dǎo)權(quán)是四個(gè)維度能力大小綜合體現(xiàn)的結(jié)果*參見東盟東亞合作主導(dǎo)權(quán)評(píng)估示意圖。。主動(dòng)性和吸引力、可控性和執(zhí)行力是兩組正相關(guān)的維度關(guān)系。東盟在東亞區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)主要從這四個(gè)維度體現(xiàn)，也是未來(lái)影響和提高東盟主導(dǎo)權(quán)的四個(gè)途徑。具體來(lái)看，在東盟自身的脆弱性的制約下，東盟在地區(qū)合作中的主動(dòng)性發(fā)揮將受到限制。若東盟無(wú)法在新形勢(shì)下創(chuàng)新機(jī)制，那么其吸引力有可能下降。此外，東盟及以其為中心的合作機(jī)制對(duì)地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用將繼續(xù)保持，且東盟規(guī)范已被相關(guān)國(guó)家接受，成為地區(qū)合作的重要規(guī)則，故其控制力和執(zhí)行力在一段時(shí)間內(nèi)仍繼續(xù)保持。但是，大國(guó)博弈空間復(fù)雜激烈，大國(guó)協(xié)調(diào)正在發(fā)展之中，東盟自身一體化動(dòng)力不足，管理東亞合作的機(jī)制和效率相對(duì)較低，東盟面臨著維護(hù)主導(dǎo)權(quán)策略創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

在地區(qū)合作中，既要有愿意承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，同時(shí)又要求領(lǐng)導(dǎo)國(guó)具備相應(yīng)的實(shí)力和領(lǐng)導(dǎo)能力。在東亞區(qū)域合作中，大國(guó)共同承認(rèn)由東盟這個(gè)小國(guó)集團(tuán)作為主導(dǎo)者來(lái)推動(dòng)地區(qū)合作進(jìn)程，這才出現(xiàn)了東盟主導(dǎo)權(quán)的波動(dòng)變化并逐漸顯現(xiàn)出“心有余而力不足”，使得東盟對(duì)東亞合作的主導(dǎo)權(quán)呈現(xiàn)一定的波動(dòng)規(guī)律。東盟能否把握主導(dǎo)權(quán)波動(dòng)變化規(guī)律，繼續(xù)通過(guò)調(diào)節(jié)“東盟加”結(jié)構(gòu)以突破困境，由“小馬”變成“寶馬”，推動(dòng)?xùn)|亞合作從“大車”到“共同體”，值得我們長(zhǎng)期觀察研究。

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[責(zé)任編輯 劉蔚然]

An Analysis on the Fluctuation of ASEAN’s Leadership in Promoting East Asia Cooperation

Zhai Kun et al.

(School of International Studies, Peking University, Beijing 100871)

ASEAN; East Asia cooperation; leadership; fluctuation

2017 marks the 50th anniversary of the founding of ASEAN, and the 20th anniversary of the establishment of East Asia Cooperation mechanism which began in 1997. During this period, ASEAN established a series of cooperative mechanism towards building a nested superimposed“ASEAN Plus” structure, and gradually solidified its leading position in East Asia Cooperation, resembling a “small Cart” situation. But ASEAN’s leadership in East Asia Cooperation is not a stable one, facing constant internal and external influence, while having to resist against volatile environmental changes. There are three main conclusions in this paper: First, by examining the three changes in ASEAN’s leadership in East Asian cooperation, it is believed that ASEAN could use the “ASEAN Plus” to supplement its fragile leadership. Second, using the four dimensions of “Initiative, Attracting, Controllability and Execution” to evaluate the dynamic changes of ASEAN’s leading role. Third, the future course of ASEAN’s leadership will witness fluctuation. ASEAN needs to overcome numerous obstacles, to dynamically maintain its leadership role in promoting East Asian cooperation.

* 本文系2015年度廣西大學(xué)中國(guó)—東盟研究院委托重大項(xiàng)目課題“21世紀(jì)‘海上絲綢之路’如何惠及民眾研究”(項(xiàng)目號(hào)：CWZD201501)的階段性成果。

翟崑，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)東南亞協(xié)會(huì)青年智庫(kù)導(dǎo)師。課題組成員皆為北京大學(xué)東南亞協(xié)會(huì)青年智庫(kù)研究員，包括：胡鑫，中國(guó)南海研究院以及南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員；郭瀾，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院2016級(jí)碩士研究生；劉靜燁，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士后；范佳睿，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院2015級(jí)碩士研究生。