□ 本刊記者 侯慶山 葉朝輝

讓食品違法者無處遁形
——《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》解讀

□ 本刊記者 侯慶山 葉朝輝

近日，國家食藥監(jiān)總局會同財政部發(fā)布新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》），自發(fā)布之日起施行。《辦法》根據(jù)各地舉報獎勵實施情況，將單次舉報獎勵限額從原來的30萬元提高至50萬元，進一步提高群眾舉報的積極性?！掇k法》發(fā)布以來，在社會各界引起廣泛反響。

強化激勵作用

據(jù)介紹，國家食藥監(jiān)總局成立后，整合了原國務(wù)院食安辦、原國家食品藥品監(jiān)管局、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局涉及食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品等相關(guān)監(jiān)管職能。因此，無論是2011年原國務(wù)院食安辦頒布的《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，還是2013年原國家食品藥品監(jiān)管局與財政部聯(lián)合下發(fā)的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，都無法完全涵蓋所有食品藥品有獎舉報內(nèi)容。而且，由于之前各部門的職責(zé)范圍不同，獎勵的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、主體、對象也不盡相同，亟需對相關(guān)有獎舉報制度進行梳理修訂和整合，建立與國家總局調(diào)整范圍一致的食品藥品有獎舉報制度；另一方面，在相關(guān)舉報獎勵制度實施的幾年里，地方普遍反映存在著獎勵程序繁瑣、可操作性不強、激勵作用發(fā)揮不夠等問題，一些地區(qū)甚至存在獎勵資金發(fā)放困難的情況。這些實踐中存在的問題應(yīng)該通過制度的修訂完善或重新設(shè)計得到有效解決，以最大化發(fā)揮有獎舉報制度的激勵引導(dǎo)作用。

自2014年開始，國家總局決定在原有基礎(chǔ)上制定頒布新的《辦法》，使食品藥品有獎舉報制度進一步規(guī)范明確和簡便易行，使舉報獎勵真正落到實處。

《辦法》明確了獎勵主體和管轄原則。考慮到舉報受理部門對于舉報案件立案處理后的相關(guān)信息掌握不全面，負(fù)責(zé)獎勵實施的難度較大，因此，《辦法》明確實行“誰辦理、誰獎勵”的原則，即由負(fù)責(zé)舉報調(diào)查、做出最終處理決定的食品藥品監(jiān)管部門作為舉報獎勵實施部門。另外，辦法還明確了獎勵實施主體競合情況下的管轄原則，即上級受理的跨地區(qū)的舉報，由兩個或者兩個以上地區(qū)的辦理部門分別調(diào)查處理的，各部門分別就本行政區(qū)域內(nèi)的舉報查實部分進行獎勵，避免了既往辦法中獎勵主體沖突的情形。

《辦法》還明確了舉報獎勵資金來源。規(guī)定食品藥品違法行為舉報獎勵資金由地方財政部門納入財政預(yù)算，由各級食品藥品監(jiān)管部門?？顚Ｓ?，并接受審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查，以確保獎勵資金能得到地方各級財政部門的支持。

同時完善了獎勵情形和獎勵條件。舉報案件只有經(jīng)查證屬實并已經(jīng)依法處理后，才能為后續(xù)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)?！掇k法》本著公平正義和維護公序良俗的原則，對于食品藥品監(jiān)管部門工作人員或負(fù)有法定監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)、報告違法行為義務(wù)人員的舉報、假冒偽劣產(chǎn)品的被假冒方及其委托代理人或利害關(guān)系人的舉報等明確規(guī)定不予獎勵。還特別加入了“對標(biāo)簽、說明書存在不影響產(chǎn)品質(zhì)量安全且不會對公眾造成誤導(dǎo)的瑕疵的舉報”的舉報獎勵排除，作為對新《食品安全法》第148條的呼應(yīng)，有利于遏制實際工作中部分舉報人針對“標(biāo)簽瑕疵”等的牟利性打假行為。

細(xì)化相關(guān)內(nèi)容

《辦法》明確了獎勵實名舉報的原則和匿名舉報獎勵的特殊處理方式，同案兩人及以上舉報的獎勵原則，同一舉報人舉報同一事項的獎勵原則以及舉報事項和違法事實是否一致時的區(qū)別對待原則。這些都是針對既往辦法實施中存在的具體問題而作出的專門規(guī)定。

確定獎勵標(biāo)準(zhǔn)?！掇k法》規(guī)定了舉報獎勵的三個等級標(biāo)準(zhǔn)，明確各?。▍^(qū)、市）可結(jié)合實際，按照涉案貨值金額或罰沒款金額、獎勵等級等因素綜合計算獎勵金額。將單筆獎勵限額提高至50萬，將重大案件的獎勵底線設(shè)置為30萬，提高公眾參與積極性，增強打擊食品藥品違法犯罪的靶向性。

細(xì)化獎勵程序?！掇k法》對獎勵實施部門進行獎勵的程序、期限和支付方式作出了規(guī)定，對舉報案件依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任后的獎勵提出要求。還特別加入了糾錯程序，使有異議的舉報人可通過復(fù)核請求解決問題，以減少行政復(fù)議、行政訴訟等途徑給舉報人帶來的不便。

加強落地實施?！掇k法》明確規(guī)定各省級食品藥品監(jiān)管部門和財政部門應(yīng)制定本行政區(qū)域內(nèi)的舉報獎勵辦法，對具體獎勵程序作出具體規(guī)定，以提高辦法落地的可操作性。

原《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》由原國家食品藥品監(jiān)管局和財政部聯(lián)合下發(fā)。在《辦法》修訂過程中，財政部給予了大力支持，雙方一致認(rèn)可延續(xù)兩部委聯(lián)合發(fā)文的方式，以保障獎勵資金的落實。同時，為了測算預(yù)算規(guī)模，合理確定單次獎勵最高限額標(biāo)準(zhǔn)，兩部門共同開展調(diào)研，深入了解全國各省市局近年來獎勵實施情況，經(jīng)研究討論，最終將單次獎勵最高額提高至50萬元，并且加入了四類重大舉報情形最低獎勵30萬元的規(guī)定，順應(yīng)了加大獎勵力度、鼓勵公眾舉報的大形勢。可以說，《辦法》明確規(guī)定舉報獎勵資金納入地方各級政府預(yù)算，接受監(jiān)督檢查，將為獎勵資金的落實提供堅實保障。

全力貫徹實施

接下來，國家總局將從以下方面貫徹實施。

制定配套文件。國家總局將盡快發(fā)文，要求各地對辦法提高認(rèn)識，深入貫徹執(zhí)行，科學(xué)引導(dǎo)舉報人合理舉報，積極與當(dāng)?shù)刎斦块T溝通落實財政專項獎勵資金，盡快制定本行政區(qū)域內(nèi)的獎勵辦法并及時上報總局和財政部備案，確保各項工作有序開展。

舉辦全國培訓(xùn)?？偩謱⒂诮趯Ω魇〖壨对V舉報辦理部門和投訴舉報機構(gòu)進行獎勵辦法的專題培訓(xùn)，加強基層對于《辦法》的理解掌握。

廣泛開展宣傳。通過多途徑、多手段宣傳辦法的內(nèi)容、意義，并在后續(xù)過程中根據(jù)社會反饋及時跟進解讀。

強化工作考核。要把《辦法》的貫徹落實情況納入2018年食品藥品監(jiān)管工作年度考核范圍，督促各地加快獎勵辦法的出臺，落實獎勵資金的發(fā)放。

在修訂過程中，監(jiān)管部門通過對舉報獎勵實施現(xiàn)狀的深入了解和摸底發(fā)現(xiàn)，舉報人對舉報獎勵工作缺乏足夠的信任和了解是影響舉報積極性的原因之一，因為害怕被打擊報復(fù)而往往采用匿名舉報的方式。修改后的《辦法》第十七條對于匿名舉報獎勵的原則、程序等作了細(xì)化規(guī)定，并允許各地根據(jù)實際情況制定匿名舉報獎勵發(fā)放的特別程序，為地方實施匿名舉報獎勵提供政策支持。

而重獎內(nèi)部舉報人，是借鑒了其他國家的“吹哨人”制度，即知情人士爆料制度。企業(yè)內(nèi)部知情人士對產(chǎn)品生產(chǎn)流程、隱秘的違法行為、作案方式非常熟悉，甚至超出了一些執(zhí)法者和行業(yè)專家的水平。在執(zhí)法力量還難以做到對市場進行全方位、全覆蓋、無縫隙監(jiān)管巡查的現(xiàn)實情況下，內(nèi)部知情人無論是良知發(fā)現(xiàn)還是希望得到獎勵，其舉報行為都能在客觀上降低監(jiān)管成本，增強食藥安全監(jiān)管和治理效果?！掇k法》對于保護舉報人隱私、舉報人非現(xiàn)場領(lǐng)獎等均做了規(guī)定，和前述的匿名舉報獎勵聯(lián)合使用，有助于降低舉報人風(fēng)險，打消其顧慮，鼓勵更多內(nèi)部知情人對危害食品安全行為說不。

此次修訂還有一個重要的原則改動，就是將2013年獎勵辦法的“依據(jù)舉報人的申請獎勵”變?yōu)樾隆掇k法》的監(jiān)管部門主動獎勵。這一點是經(jīng)過反復(fù)討論研究決定的。有獎舉報制度的本質(zhì)是信息交易，在信息交易的制度框架下，行政機關(guān)（信息獲得者）有支付獎金的義務(wù)，作為交易的對象，舉報人（信息提供者）自然可以獲取獎金，無需申請領(lǐng)取。因此，按照《辦法》規(guī)定，辦案部門在反饋辦理結(jié)果時，把征求舉報人領(lǐng)獎意愿作為是否啟動獎勵程序的依據(jù)，而不必再由舉報人專門申請獎勵。對于基層辦理部門來說，無疑會增加相應(yīng)的工作量，但這是真正站在社會公眾的角度作出的原則調(diào)整。對于履職風(fēng)險，希望執(zhí)法層面嚴(yán)格按照各項規(guī)定，該罰要罰，該獎要獎，杜絕灰色地帶出現(xiàn)。謹(jǐn)慎履職盡責(zé)，就可以把履職風(fēng)險降到最低。