陳素云

畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全社會(huì)共治問題研究

陳素云

畜禽產(chǎn)業(yè)在國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有重要位置，但頻發(fā)的畜禽產(chǎn)品安全事件引起公眾的擔(dān)憂，畜禽產(chǎn)品綠色安全問題已成為制約畜禽產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。本文嘗試運(yùn)用社會(huì)治理的理論來探討畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全問題，界定畜禽產(chǎn)業(yè)中的主要主體——政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)三方的責(zé)權(quán)，形成垂直協(xié)作、行業(yè)聯(lián)盟、政府監(jiān)管三維協(xié)同的畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全體系。

畜禽 綠色 共治

畜禽產(chǎn)品是人類食物的重要組成部分，畜禽產(chǎn)業(yè)在國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有重要位置。但近年來重大畜禽產(chǎn)品安全事件屢有發(fā)生，畜禽產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境污染問題日益凸顯，畜禽產(chǎn)品綠色安全問題已成為制約畜禽產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全具有負(fù)外部性，循著“外部性內(nèi)部化”思路，學(xué)者們對畜禽產(chǎn)品綠色安全問題的研究更多的基于政府規(guī)制視角。然而，由于決策、執(zhí)行的低效率以及尋租等都可能導(dǎo)致“政府失靈”問題。

隨著公眾認(rèn)知的覺醒和社會(huì)組織力量的發(fā)展，社會(huì)治理的理論逐步崛起，其理念是通過協(xié)調(diào)不同利益群體，有效利用資源，實(shí)現(xiàn)公共福利最優(yōu)。社會(huì)治理的理論是否可以為畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全問題的解決提供新的思路？如何協(xié)調(diào)畜禽產(chǎn)業(yè)中的主要主體——政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)三方的責(zé)權(quán)？本文嘗試運(yùn)用社會(huì)共治的理論，探討畜禽產(chǎn)業(yè)的綠色安全問題，形成垂直協(xié)作、行業(yè)聯(lián)盟、政府監(jiān)管三維協(xié)同的畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全體系。

協(xié)同共治的機(jī)理

畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的內(nèi)涵是綜合平衡各相關(guān)利益者，權(quán)衡產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈中各相關(guān)方從治理效率中獲取的利益，各參與主體基于各自的職能，協(xié)同運(yùn)用政府、市場、技術(shù)、監(jiān)督、信息等工具，在畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全的標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、實(shí)時(shí)監(jiān)測等方面合作，以較低的成本建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)，抑制畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)畜禽產(chǎn)業(yè)的綠色安全生產(chǎn)，達(dá)到社會(huì)福利最優(yōu)。是一種由下而上、各方主動(dòng)、多方共贏的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

監(jiān)管和治理的區(qū)別在于，監(jiān)管是政府和市場間的雙向關(guān)系，是政府對市場主體的監(jiān)督和限制；治理則是政府、市場和社會(huì)的多方關(guān)系，是通過綜合的手段建立各方的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益，提升制度績效。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，雙向的關(guān)系顯然難以應(yīng)對復(fù)雜的畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全問題，政府規(guī)制、企業(yè)治理、行業(yè)自律、消費(fèi)者監(jiān)督的多方網(wǎng)絡(luò)關(guān)系才是保障畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全的路徑。

社會(huì)共治理論去除了政府作為唯一管理者的定位，政府、企業(yè)、協(xié)會(huì)、消費(fèi)者均成為治理主體。在多方關(guān)系中，政府可以從微觀的行政監(jiān)管中擺脫出來，致力于政策規(guī)制的宏觀治理；協(xié)會(huì)作為中觀治理的主體，關(guān)注行業(yè)的發(fā)展；企業(yè)作為微觀治理的主體，進(jìn)行自我規(guī)制；消費(fèi)者和其他社會(huì)主體起到監(jiān)督的作用。

政府在協(xié)同共治中的責(zé)任

構(gòu)建制度保障環(huán)境

在畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的框架下，政府作為社會(huì)共治的引導(dǎo)者，其首要責(zé)任是構(gòu)建保障市場有序運(yùn)營的制度環(huán)境。政府監(jiān)管的重心在于規(guī)制政策的制定而非行政管理。畜禽安全的法律標(biāo)準(zhǔn)和違反畜禽安全生產(chǎn)的懲罰機(jī)制是政府應(yīng)確立的制度。比如《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律的完善，出臺行業(yè)協(xié)會(huì)自律組織條例等，政府執(zhí)法人員以及畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全事故相關(guān)責(zé)任人的懲罰機(jī)制等。

建立社會(huì)共治治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是建立一種制衡體系，畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全的社會(huì)共治是否有效，取決于治理結(jié)構(gòu)是否完善，是否能夠形成一種制衡的治理體系。社會(huì)共治中的關(guān)鍵主體包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織，這三者之間應(yīng)當(dāng)建立一種相互牽制的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理的制衡。要建立這種制衡機(jī)制，首先要解決信息不對稱問題，信息交流制度就成為治理機(jī)制建立的前提。由于企業(yè)是畜禽產(chǎn)業(yè)安全信息的提供者，政府需要規(guī)范企業(yè)提供的綠色安全信息，使得各企業(yè)提供的信息具有可比性。既然綠色安全是一種風(fēng)險(xiǎn)，可以要求企業(yè)安全COSO的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，建立包括風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、內(nèi)部控制、信息與溝通、監(jiān)督等八要素的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，并按照這八要素提供畜禽產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管理信息。政府通過專門的機(jī)構(gòu)，按照企業(yè)提供的信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并制定嚴(yán)格的懲罰機(jī)制，對信息造假的行為進(jìn)行處罰。在信息對稱的前提下，將政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自治納入一個(gè)治理體系中。

監(jiān)督規(guī)制者

政府作為畜禽產(chǎn)業(yè)安全的規(guī)制者，建立制度保障社會(huì)共治機(jī)制的運(yùn)行，構(gòu)建合理的社會(huì)共治結(jié)構(gòu)，規(guī)制經(jīng)營者生產(chǎn)綠色安全的食品，但一個(gè)尖銳的問題是，誰來監(jiān)督規(guī)制者？在公共經(jīng)濟(jì)理論中，政府規(guī)制作為市場的有益補(bǔ)充，矯正市場失靈，提供市場機(jī)制不能解決的公共物品，是保障公共利益的重要途徑。然而政府的管理者是誰？這些規(guī)制的制定者和執(zhí)行者能否代表公共利益？政府有不同的層級，不同的層級在追求自身利益最大化時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)是否會(huì)被受規(guī)制的產(chǎn)業(yè)控制產(chǎn)生規(guī)制俘獲問題？事實(shí)上，在全球食品安全規(guī)制制定的過程中，我們能夠看到大型食品公司的意志反映。在國內(nèi)食品安全事件發(fā)生時(shí)，地方政府也可能基于地方GDP的考慮在第一時(shí)間保護(hù)生產(chǎn)不安全食品的企業(yè)。那么，如何設(shè)置有效的機(jī)制來監(jiān)督畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全規(guī)制者，成為政府規(guī)制必須考慮的問題。

監(jiān)督規(guī)制者的有效途徑可能應(yīng)該包括組織的設(shè)置和信息的公開。為了監(jiān)督規(guī)制者，避免規(guī)制俘獲問題，應(yīng)該設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督監(jiān)管者。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以參照企業(yè)中的共議制度，設(shè)置綠色安全委員會(huì)之類的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。監(jiān)管部門的畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全信息應(yīng)依法公開，不同的監(jiān)管主體在其職責(zé)范圍發(fā)布日常監(jiān)管信息，建立一個(gè)共同的信息發(fā)布平臺。信息的公開有利于公眾了解政府規(guī)制者的規(guī)制政策和規(guī)制執(zhí)行，形成公眾監(jiān)督的機(jī)制，防范規(guī)制俘獲的發(fā)生。在防范規(guī)制俘獲的同時(shí)，也防止監(jiān)督過度。

企業(yè)在社會(huì)共治中的責(zé)任

塑造綠色安全生產(chǎn)文化

依據(jù)合法性機(jī)制的分析，企業(yè)有“制度同形”的傾向。生產(chǎn)綠色安全畜禽產(chǎn)品的企業(yè)可以降低違法成本，并形成良好的聲譽(yù)機(jī)制。以相關(guān)利益者最大化作為管理目標(biāo)的畜禽企業(yè)，更注重的是企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而非短期的利潤目標(biāo)。兩者之間的區(qū)別是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的度量是企業(yè)價(jià)值，企業(yè)價(jià)值是企業(yè)未來現(xiàn)金流量的價(jià)值；利潤目標(biāo)的度量是企業(yè)凈利潤，凈利潤只是企業(yè)一年的盈利。如果以可持續(xù)發(fā)展作為企業(yè)的管理目標(biāo)，治理層將注重企業(yè)未來的收益，維護(hù)企業(yè)的聲譽(yù)機(jī)制，注重產(chǎn)品在消費(fèi)者中的口碑。企業(yè)的治理層應(yīng)在企業(yè)內(nèi)建立相關(guān)利益者最大化的管理目標(biāo)，以可持續(xù)發(fā)展為理念，形成綠色發(fā)展的企業(yè)文化。

這種企業(yè)文化的形成，將直接影響企業(yè)的決策行為，形成企業(yè)中的內(nèi)部控制機(jī)制和質(zhì)量管理機(jī)制。建立內(nèi)部控制和質(zhì)量管理機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制是企業(yè)生產(chǎn)綠色安全產(chǎn)品，規(guī)避規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。設(shè)計(jì)一套完備的風(fēng)險(xiǎn)管理流程可以避免企業(yè)的日程風(fēng)險(xiǎn)，以及操作不當(dāng)?shù)热藶榈木G色安全事件。依據(jù)錨定效應(yīng)理論，在綠色發(fā)展的企業(yè)文化氛圍中，員工有向管理層學(xué)習(xí)的效應(yīng)，除了質(zhì)量管控機(jī)制的效應(yīng)外，錨定效應(yīng)也會(huì)引導(dǎo)員工按照生產(chǎn)的規(guī)程，生產(chǎn)綠色安全的畜禽產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我管理。

建立企業(yè)內(nèi)部契約機(jī)制

盡管作為企業(yè)投資者的治理層有“制度同形”的傾向，以可持續(xù)發(fā)展為理念，有生產(chǎn)綠色安全產(chǎn)品的要求，但管理層依據(jù)自身的利益可能違背治理層的意愿。委托代理理論認(rèn)為，在信息不對稱的環(huán)境中，代理者可能利用信息優(yōu)勢產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。由于對管理層的考核更多地采用利潤指標(biāo)，國資委對管理層考核的EVA指標(biāo)實(shí)質(zhì)上也建立在利潤指標(biāo)的基礎(chǔ)上，可能誘導(dǎo)管理層以利潤最大化作為管理目標(biāo)，基于成本效益的考慮，生產(chǎn)非綠色安全的畜禽產(chǎn)品。為了解決這種治理層與管理層之間的委托代理問題，在管理層的績效考核中應(yīng)更多地加入長期指標(biāo)，比如股權(quán)激勵(lì)，以使管理層與治理層的目標(biāo)一致，實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益者最大化的企業(yè)目標(biāo)。

企業(yè)內(nèi)部的契約機(jī)制不止在治理層和管理層之間，也體現(xiàn)在上下游企業(yè)之間。許多食品安全事件并非源自企業(yè)本身，而是由于上下游企業(yè)間契約的松散。為了生產(chǎn)綠色安全的畜禽產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈中垂直一體化的契約機(jī)制彰顯必要。如果企業(yè)具有更多的資金建設(shè)上下游企業(yè)，將上下游企業(yè)演化為自身的子公司，企業(yè)就形成垂直一體化契約，這是保障畜禽產(chǎn)業(yè)質(zhì)量安全最有效的契約模式。對于資金相對短缺的企業(yè)，即使與上下游的養(yǎng)殖戶和企業(yè)之間難以形成垂直一體化契約，也要形成緊密的契約模式。由于畜禽產(chǎn)品“經(jīng)驗(yàn)品”和“信任品”的特質(zhì)，產(chǎn)品的品質(zhì)難以直觀識別，契約條款中應(yīng)細(xì)化具體的投入和行為。比如雛鷹模式，為養(yǎng)殖戶建立養(yǎng)殖小區(qū)，養(yǎng)殖戶在小區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖，公司統(tǒng)一提供飼料、獸藥等，規(guī)范養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖行為。如果無法做到建立養(yǎng)殖小區(qū)的模式，則需要建立更完備的檢測系統(tǒng)，避免類似瘦肉精事件的發(fā)生。

建立信息傳遞機(jī)制

企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)利益主體，效率機(jī)制必然發(fā)揮效用。如果企業(yè)的綠色安全產(chǎn)品生產(chǎn)不能為企業(yè)帶來附加的收益，而只是增加綠色安全生產(chǎn)的成本，企業(yè)也難以為繼。換而言之，市場中要有信息對稱機(jī)制，令消費(fèi)者為綠色安全的畜禽產(chǎn)品支付更高的價(jià)格，以避免檸檬市場的產(chǎn)生。企業(yè)作為產(chǎn)品的制造者，掌握了更多的產(chǎn)品生產(chǎn)信息，需要將這種信息傳遞給市場。

企業(yè)應(yīng)該向市場傳遞何種質(zhì)量安全信息？畜禽產(chǎn)品中諸多的化學(xué)指標(biāo)，消費(fèi)者并不清楚，即使披露也無法令消費(fèi)者理解。同時(shí)，不同的產(chǎn)品有不同的化學(xué)指標(biāo)，這種信息也不具有可比性。從風(fēng)險(xiǎn)理論的視角看，畜禽產(chǎn)品是一種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，那么，我們可否將企業(yè)控制風(fēng)險(xiǎn)的流程以及效果傳遞給市場？我們可以這樣理解，如果企業(yè)控制了畜禽產(chǎn)品綠色安全風(fēng)險(xiǎn)，并取得了較好的效果，那么企業(yè)的產(chǎn)品就是值得信賴的。由此，企業(yè)可以按照風(fēng)險(xiǎn)控制的流程，向市場披露風(fēng)險(xiǎn)控制的過程，并披露風(fēng)險(xiǎn)控制中的缺陷，由消費(fèi)者自行判斷風(fēng)險(xiǎn)控制的結(jié)果。這種信息披露更具客觀性和可比性，可以和政府宏觀的風(fēng)險(xiǎn)管理相鏈接，形成一個(gè)宏觀和微觀聯(lián)系的畜禽產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)信息披露機(jī)制，節(jié)約社會(huì)總成本。

行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)共治中的責(zé)任

協(xié)助政府制定規(guī)制政策

畜禽產(chǎn)業(yè)的規(guī)制政策應(yīng)該由政府制定還是行業(yè)協(xié)會(huì)制定一直是學(xué)界探討的問題。政府作為國家機(jī)器，制定的規(guī)則具有更高的強(qiáng)制力和威懾力，但由于畜禽產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性，諸多的標(biāo)準(zhǔn)只有行業(yè)內(nèi)部更為清楚，行業(yè)協(xié)會(huì)作為規(guī)制政策的制定者更具科學(xué)性。也有學(xué)者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)代表行業(yè)內(nèi)組織的利益，由行業(yè)協(xié)會(huì)制定規(guī)制政策，可能會(huì)導(dǎo)致不客觀的問題。各國在進(jìn)行規(guī)制政策制定時(shí)，一個(gè)普遍的做法是政府制定規(guī)制法律，而行業(yè)協(xié)會(huì)制定準(zhǔn)則作為法律的補(bǔ)充。行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序是政府的主要政策工具，行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)是法律的補(bǔ)充，政府通過行業(yè)協(xié)會(huì)對行業(yè)內(nèi)組織進(jìn)行間接管制。協(xié)會(huì)內(nèi)部組織的行為準(zhǔn)則由協(xié)會(huì)制定，并向政府提供建議提高規(guī)制水平。

完善行業(yè)自律機(jī)制

畜禽產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律監(jiān)管作用的前提，是建立自律性的規(guī)則體系，規(guī)范組織成員的機(jī)會(huì)主義行為。這種自律機(jī)制的建立，首先是建立畜禽行業(yè)的信用體系，在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行信用調(diào)查、簽訂誠信公約、建立信用檔案和誠信信息披露制度，對組織成員的綠色安全情況進(jìn)行追蹤監(jiān)測，以行業(yè)信用評級手段，建立組織成員的綠色安全生產(chǎn)信用意識。

其次，建立自主的治理結(jié)構(gòu)。畜禽產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)生存的本源，是組織成員對自我利益的追求，協(xié)會(huì)代表的是畜禽行業(yè)的整體利益，從維護(hù)行業(yè)共同利益的視角出發(fā)，才能承擔(dān)行業(yè)自律的公共職能，這是協(xié)會(huì)自律的基礎(chǔ)。如果行業(yè)協(xié)會(huì)將自身定位為政府的附屬機(jī)構(gòu)，追求官方認(rèn)同，協(xié)會(huì)將缺乏獨(dú)立性和代表性，難以獲得行業(yè)組織的認(rèn)同，導(dǎo)致失去權(quán)威性和公信力。畜禽產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)建立維護(hù)組織成員利益的自主治理結(jié)構(gòu)，是其自律職能發(fā)揮的社會(huì)基礎(chǔ)。參照公司治理結(jié)構(gòu)，畜禽產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立組織成員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)分權(quán)制衡的治理機(jī)制，日常管理試行秘書長負(fù)責(zé)制，理事會(huì)成員、協(xié)會(huì)會(huì)長、協(xié)會(huì)秘書長等均按照民主程序選舉產(chǎn)生。協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)由協(xié)會(huì)自籌，自主進(jìn)行決策，真正成為一個(gè)畜禽行業(yè)自治組織。

提高行業(yè)服務(wù)能力

畜禽行業(yè)協(xié)會(huì)的一個(gè)重要特征是服務(wù)性，行業(yè)中組織成員無法單獨(dú)完成的部分應(yīng)由協(xié)會(huì)提供服務(wù)。比如進(jìn)行行業(yè)的規(guī)劃、提供技術(shù)咨詢、培訓(xùn)技術(shù)人才等，畜禽產(chǎn)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后所需的各項(xiàng)服務(wù)，均由協(xié)會(huì)提供。作為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的協(xié)會(huì)，還要承擔(dān)政府的一些公共職能，比如建立畜禽產(chǎn)品的可追溯制度，前期各類畜禽產(chǎn)品的生產(chǎn)人員、養(yǎng)殖所在地、使用獸藥數(shù)量及次數(shù)、使用的飼料、畜禽出欄日期等信息，為每個(gè)畜禽產(chǎn)品分配“身份證”號碼等。畜禽產(chǎn)品供貨鏈上的企業(yè)陸續(xù)加入原材料、添加劑等信息。這種可追溯制度的建立是單個(gè)企業(yè)無法完成的，需要行業(yè)協(xié)會(huì)建立可追溯系統(tǒng)，為政府依據(jù)可追溯系統(tǒng)進(jìn)行畜禽產(chǎn)業(yè)綠色安全規(guī)制提供基礎(chǔ)信息。

本文系2016年河南省人民政府發(fā)展研究中心決策招標(biāo)課題“河南省綠色發(fā)展研究——以畜禽產(chǎn)業(yè)為例”（2016B025）的階段性成果

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）