同心“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)+反擔(dān)保”貸款10年探索

金衛(wèi)江

同心“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)+反擔(dān)?！辟J款10年探索

金衛(wèi)江

缺乏有效抵押物一直是阻礙農(nóng)戶(hù)獲得金融機(jī)構(gòu)貸款支持的瓶頸。寧夏同心縣試點(diǎn)創(chuàng)新推出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+反擔(dān)?！辟J款模式，為解決農(nóng)戶(hù)抵押難和貸款難提供了一條可借鑒的路徑。

探索歷程

（一）初始階段：農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)形式

以行政村為單位成立農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)，村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向協(xié)會(huì)入股成為會(huì)員。會(huì)員向信用社申請(qǐng)貸款時(shí)，首先選擇三戶(hù)加入?yún)f(xié)會(huì)的村民和一名常務(wù)會(huì)員作為貸款擔(dān)保人，農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)再為貸款的會(huì)員向信用社提供擔(dān)保。同時(shí)，會(huì)員用入股土地向協(xié)會(huì)提供反擔(dān)保，并簽訂協(xié)議。當(dāng)貸款到期無(wú)法歸還時(shí)，由土地協(xié)會(huì)歸還貸款，并將該會(huì)員的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得收入用于彌補(bǔ)清償貸款，流轉(zhuǎn)收入達(dá)到清償?shù)馁J款額后，土地協(xié)會(huì)收回土地并還給貸款會(huì)員。

該模式自推出以后，受到了農(nóng)戶(hù)普遍歡迎，同時(shí)也為金融支持“三農(nóng)”發(fā)展起到了非常重要的作用。從2006年至今，貸款發(fā)放戶(hù)數(shù)逐年增多，沒(méi)有發(fā)生一筆逾期貸款。雖然土地協(xié)會(huì)試點(diǎn)非常成功，但這種形式存在的隱性風(fēng)險(xiǎn)非常大，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)給金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)方帶來(lái)較大損失。土地協(xié)會(huì)存在的突出問(wèn)題是：一是土地協(xié)會(huì)不合法。土地協(xié)會(huì)只是村委會(huì)牽頭成立的一個(gè)民間非正式組織，沒(méi)有在工商部門(mén)注冊(cè)，沒(méi)有合法的市場(chǎng)主體地位。農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)為其入股會(huì)員提供擔(dān)保本身就是一個(gè)無(wú)效擔(dān)保，沒(méi)有任何法律效力。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)不健全。缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，沒(méi)有權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定。對(duì)入股、反擔(dān)保、出租等土地流轉(zhuǎn)行為，缺少相關(guān)的登記部門(mén)。三是缺少統(tǒng)一規(guī)范的操作辦法。沒(méi)有制定統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保貸款管理辦法，所依據(jù)的只是一個(gè)土地協(xié)會(huì)章程及當(dāng)?shù)匦庞寐?lián)社出臺(tái)的一個(gè)辦法，缺乏規(guī)范性。四是難以滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)需求。土地反擔(dān)保貸款主要以水澆耕地為主，以小額、短期為主，無(wú)法滿(mǎn)足一些種養(yǎng)大戶(hù)的貸款需求。

（二）完善階段：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社形式

為規(guī)范貸款模式，對(duì)原有形式進(jìn)行了改進(jìn)，將農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)改為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，以村為單位成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，并在工商部門(mén)注冊(cè)，成為合法的市場(chǎng)主體。貸款操作流程與土地協(xié)會(huì)大體相同。

“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社形式”較之前的“農(nóng)戶(hù)土地協(xié)會(huì)形式”有了很大的改進(jìn)，主要體現(xiàn)在以下方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社的合法性。土地流轉(zhuǎn)合作社，是經(jīng)過(guò)注冊(cè)的合法市場(chǎng)主體。二是具有統(tǒng)一規(guī)范的操作模式。吳忠市制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保貸款管理辦法》，提供了規(guī)范的操作辦法。規(guī)定以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押的，抵押期限不得超過(guò)土地承包期內(nèi)剩余期限；以流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，抵押期限不得超過(guò)其流轉(zhuǎn)期限。全縣成立土地流轉(zhuǎn)合作社37家，農(nóng)戶(hù)辦理反擔(dān)保貸款3.77億元，抵押土地8.2萬(wàn)畝，惠及1.35萬(wàn)農(nóng)戶(hù)。三是搭建了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，提供評(píng)估、登記、鑒證等服務(wù)。四是法律風(fēng)險(xiǎn)降低，農(nóng)戶(hù)不會(huì)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地反擔(dān)保貸款模式中，農(nóng)戶(hù)發(fā)生違約后，合作社處置抵押權(quán)，只能采取轉(zhuǎn)包和出租的形式。當(dāng)流轉(zhuǎn)收入達(dá)到其償還貸款的收入或農(nóng)戶(hù)提前向合作社歸還欠款后，就可以收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種做法保證了農(nóng)戶(hù)不會(huì)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去的只是一段時(shí)期的使用權(quán)。

（三）提升階段：縣級(jí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心形式

2015年12月，同心縣被列為全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款232個(gè)試點(diǎn)縣之一，積極探索，創(chuàng)新實(shí)施“抵押+反擔(dān)?！辟J款模式。一是重新明晰產(chǎn)權(quán)。試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)實(shí)地丈量、三榜公示、農(nóng)民確認(rèn)、依法頒證，明晰了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“以圖管地”，為開(kāi)展產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。目前，同心縣已完成44534戶(hù)農(nóng)戶(hù)土地確權(quán)工作，確權(quán)面積118萬(wàn)畝，確權(quán)率98%。二是搭建了交易平臺(tái)。成立了縣級(jí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，健全完善了同心縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，提供信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、價(jià)值評(píng)估、交易鑒證等服務(wù)。貸款抵押登記業(yè)務(wù)由縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心辦理，入股社員需要貸款時(shí)，選擇3戶(hù)已加入合作社的村民作為擔(dān)保人，由合作社向金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)?；蚍磽?dān)保證明，金融機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)后向縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心出具經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款抵押意見(jiàn)書(shū)，借款人辦理貸款手續(xù)取得貸款。三是健全了規(guī)章制度。印發(fā)了《同心縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《同心縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)抵押貸款管理暫行辦法》，對(duì)抵押貸款工作進(jìn)行周密安排，確保規(guī)范運(yùn)行。設(shè)立500萬(wàn)元農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，用于化解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，四是豐富了抵押擔(dān)保物。貸款對(duì)象擴(kuò)大為所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的種養(yǎng)大戶(hù)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。貸款抵押范圍延伸至農(nóng)村集體“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)權(quán)，大型農(nóng)機(jī)局、設(shè)施大棚、曬場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備所有權(quán)，牧業(yè)、林業(yè)及其他符合抵押和反擔(dān)保條件的農(nóng)村土地，滿(mǎn)足了不同農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體的不同貸款需求。五是建立了產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)制。依據(jù)區(qū)域、土地條件、經(jīng)濟(jì)效益、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)便利性等因素，確定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)參考價(jià)，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款評(píng)估的依據(jù)。抵押額度在20萬(wàn)元以下的貸款，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值由借款人和信貸員協(xié)商評(píng)估；抵押額度在20萬(wàn)元以上的貸款，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值由借款人選擇縣級(jí)組織的協(xié)商評(píng)估組或?qū)I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。六是建立利率優(yōu)惠機(jī)制。允許農(nóng)民和各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資，利率按照人民銀行公布的同檔次基準(zhǔn)利率上浮最高不超過(guò)30%執(zhí)行，按每戶(hù)平均貸款4萬(wàn)元計(jì)算，僅利息每年就可以為農(nóng)戶(hù)節(jié)省1000元左右，極大地降低了農(nóng)民群眾的貸款成本。

開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和反擔(dān)保貸款，擴(kuò)大了農(nóng)村有效擔(dān)保物的范圍，激活了農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。丁塘鎮(zhèn)金家井村孟凡杰拿著自家的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，用自己家中15畝地入股到土地合作社后作抵押，從信用社貸款6萬(wàn)元，購(gòu)買(mǎi)3頭成齡奶牛，家里每個(gè)月的流水上萬(wàn)元，到年底就可以全部歸還貸款。河西鎮(zhèn)上河灣村2006年貸款僅有36萬(wàn)元，現(xiàn)在每年用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保貸款達(dá)2600萬(wàn)元。村民們說(shuō)，現(xiàn)在不但春耕的困難能解決，節(jié)水灌溉、牛羊飼養(yǎng)等方面也有了發(fā)展資金。10年來(lái)，該村玉米畝產(chǎn)從300斤提高到2300斤，養(yǎng)牛也從出欄不足100頭發(fā)展到成年出欄5000頭的養(yǎng)牛示范村。截至2017年4月，該縣累計(jì)抵押土地60余萬(wàn)畝，涉及37個(gè)村，受益農(nóng)戶(hù)達(dá)9萬(wàn)戶(hù)，投放抵押貸款18.5億元，用于發(fā)展蘋(píng)果、辣椒、大蔥、肉牛、灘羊等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困戶(hù)脫貧致富。

制約因素

抵押效力存在法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前從國(guó)家政策層面上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押予以認(rèn)可，但《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律均對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作出了禁止性規(guī)定。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性，一旦出現(xiàn)貸款違約，金融機(jī)構(gòu)既缺少處置抵押物的法律依據(jù)，也缺少流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的渠道，抵押物無(wú)法或不能在短時(shí)間內(nèi)處置，資產(chǎn)變現(xiàn)很難。

市場(chǎng)化土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制未建立。地方尚無(wú)專(zhuān)業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制及評(píng)估規(guī)則，如何確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，成為實(shí)踐中遇到的突出難題。同時(shí)，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估受土地經(jīng)營(yíng)期限、自然條件、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等影響，實(shí)際價(jià)值評(píng)估有一定的難度。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全。由于農(nóng)業(yè)固有的周期性長(zhǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)貸款無(wú)法償還的情況，如何處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是各方關(guān)注的重點(diǎn)。而目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押市場(chǎng)尚未全面建立，如何有效實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押仍面臨困境。

（作者單位：寧夏吳忠市農(nóng)經(jīng)站）