馮建軍

摘 要 當前，我國公民教育總體上落后于社會發(fā)展的要求，表現(xiàn)為公民教育內涵模糊，目標偏頗，內容碎片化，方式單一，方法死板。出現(xiàn)這些問題，是因為對公民教育的重視不夠，國家沒有形成系統(tǒng)的公民教育規(guī)劃，學校公民教育實施不力，缺少基于中國文化、中國政治的公民觀念。加強公民教育，需要從理論上界定中國公民的內涵，國家要把公民教育提上議程，對公民教育進行系統(tǒng)規(guī)劃；確立以社會主義核心價值觀為核心的公民教育內容，在學校設置專門的公民教育課程；建構多元的公民教育實施途徑；建立多層面的公民教育支持系統(tǒng)。

關 鍵 詞 公民教育；體系；政策建議

中圖分類號 G41

文獻編碼 A

文章編號 2095-1183（2017）01-00-05

我國正處在一個社會轉型期。實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉型，在根本上需要人的轉型，即由封建宗法社會和高度計劃經(jīng)濟體制下的依附性臣民，轉變?yōu)閾碛猩鐣髁x市場經(jīng)濟所要求的平等、權利、參與、競爭和高度自主意識的公民。公民教育是培養(yǎng)公民有效參與國家和社會公共生活、養(yǎng)成健全公民人格的教育實踐，其核心是通過傳遞特定的價值觀，培養(yǎng)公民對國家、民族的認同感，提高公民的權利與義務意識，形成自主參與政治活動的各項能力。

開展公民教育有助于增強公民的國家認同和民族認同感，形成公民的愛國主義情懷；有助于培養(yǎng)公民政治參與的自覺性與理性參與能力，推進社會主義的民主化建設；有助于培養(yǎng)公民的公共精神和社會公德，促進社會的和諧。因此，開展公民教育是建設富強、民主、文明的中國，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的需要，也是新時期我國教育的核心使命。

一、我國公民教育存在的主要問題

公民教育源于西方。我國缺少公民教育的傳統(tǒng)，改革開放為公民教育創(chuàng)造了良好的社會條件，促使國家開始重視公民教育。2001 年《公民道德建設實施綱要》頒布，是我國第一次系統(tǒng)而全面地為公民道德建設提供指導性文件，標志著我國公民道德教育進入一個新的發(fā)展階段。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》在“戰(zhàn)略主題”中提出了要“加強公民意識教育”，培養(yǎng)“樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”的“社會主義合格公民”，這表明我國已全面開啟了公民教育的新時代。但由于我國公民教育時間短，經(jīng)驗不夠豐富，還存在著諸多問題，主要有：

（一）公民教育落后于社會發(fā)展的要求

改革開放后，市場經(jīng)濟體制的建立和社會主義民主法治的完善，為公民的形成提供了良好的社會條件。黨的十六大提出健全民主制度、擴大公民有序政治參與，黨的十七大明確提出加強公民意識教育，黨的十八大指出要全面提高公民的道德素質，加強包括政務、商務、社會在內的誠信和司法公信建設。與社會發(fā)展的要求相比，我國公民教育顯然落后于社會發(fā)展的要求。對公民教育的認識還沒有達到應有的高度，有的人甚至心存疑慮；公民教育還沒有取得獨立的地位，更沒有形成完整的體系；還存在著認識不明確、定位不準確、內容不系統(tǒng)、形式單一等諸多問題，急需加強。

（二）對公民教育內涵認識不統(tǒng)一

對公民教育內涵的認識是開展公民教育的前提。但目前對公民教育還沒有形成統(tǒng)一的認識。有人依據(jù)憲法之規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國的公民”，把國民等同于公民，把國民教育等同于公民教育；有人把公民道德教育視為公民教育；有人把政治教育、思想教育視為公民教育；有人把品德課、政治課視為公民教育。在這些不同的看法中，有人從教育目標定位公民教育，把公民教育看作培養(yǎng)公民的教育；有人從教育內容界定公民教育，把公民教育視為培養(yǎng)公民素質的特定內容；有人進而把公民教育視為公民教育課程，特指培養(yǎng)參與國家或社會公共生活有效成員所需公民學科?？傊壳按嬖谥鴮窠逃龔V義和狹義的不同理解，廣義的理解把公民教育等同于國民教育，狹義的理解把公民教育等同于公民教育課程。公民教育內涵模糊，指代不明，直接影響著公民教育的開展。

（三）公民教育目標定位偏頗

公民教育以培養(yǎng)公民為目標，但對于什么是公民，存在著不同的認識。就西方而言，古典共和主義強調公民的公共性和公民的責任；近代自由主義強調公民個人的權利和自由。自由主義公民觀是當代公民教育的主導。我國傳統(tǒng)社會強調個人的義務，忽視個人的權利；強調個人對集體的奉獻，忽視個人的利益。因此，按照西方自由主義公民觀念，中國社會缺乏公民教育傳統(tǒng)。改革開放后，受西方公民思想的影響，我們強調公民自由和權利甚于公民的責任與義務，強調公民的個體利益甚于公共性，造成了公民公共精神和社會責任感的缺失。公民只在乎個人權利，而不對他人負責、為社會盡義務；同時，把公民身份定位于國家公民，忽視了新時期公民身份的多元化，諸如世界公民、區(qū)域公民、網(wǎng)絡公民、生態(tài)公民等。

（四）公民教育內容碎片化

由于沒有厘清公民教育與道德教育、思想政治教育的關系，因此，常常把公民教育與道德教育、思想政治教育相混淆。我國沒有獨立設置的公民教育體系和課程，主要通過中小學的品德課程、政治課程等進行滲透，使公民教育內容分散在各個學科中，容易造成碎片化，缺少整合，缺乏系統(tǒng)性。公民教育與道德教育、思想政治教育固然有聯(lián)系，有交叉，但以道德教育、思想政治教育代替公民教育，是不合適的。它會造成對公民教育的誤解，尤其是會把傳統(tǒng)的“好人”的道德教育，視為“好公民”的道德教育，從而弱化了公民的權利意識。

（五）公民教育實施形式單一，方法死板

公民教育是一項系統(tǒng)工程，需要家庭、學校和社會協(xié)作完成。但由于我們的公民教育系統(tǒng)沒有建立起來，公民教育主要依靠學校教育實施，而且學校教育又把公民教育局限于品德、政治課堂之中，局限于教師講授，課堂教學缺少合作活動、體驗和反思，更缺少向課外、校外以及社會的延伸與拓展。這種單純靠說教和死記硬背傳授公民知識的陳舊落后的教學形式，不能提高學生對于公民的理解和認同感，不能使學生形成公民意識和公民習慣養(yǎng)成，造成公民的知與行的分離。公民教育不僅是公民知識學習，而更應重在公民能力的培養(yǎng)和公民行為習慣的養(yǎng)成，所以，公民教育不僅需要學校中的實踐，更需要社會上的實踐。

二、我國公民教育問題的成因分析

（一）對公民教育重視不夠

改革開放以來，社會的發(fā)展為公民和公民教育提供了良好的外部環(huán)境，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，民主化進程的加快，以及社會組織的大量涌現(xiàn)，呼喚公民教育的出現(xiàn)。盡管2001年中共中央印發(fā)了《公民道德建設實施綱要》，2010年頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，使公民道德建設和公民意識教育在國家層面得以提出。但《公民道德建設實施綱要》只強調公民道德，其中所提到“公民道德”，并非嚴格意義上的“公民”道德，沒有觸及到公民道德教育的實質?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》只提出加強公民意識教育，而公民教育不只有公民意識教育。因此，無論是公民道德教育，還是公民意識教育，都非完整意義上的公民教育。公民教育涉及到一個國家培養(yǎng)什么人，怎么培養(yǎng)人的重大問題，關系到一個國家公民素質的提高，乃至一個國家未來發(fā)展的命運。對此，國家必須從培養(yǎng)什么人的高度對公民教育給予充分肯定，明確提出公民的核心素養(yǎng)，深入推進公民教育的開展。

（二）公民教育缺少中國特色

公民作為一個源于西方的概念，是西方政治、社會和文化的產(chǎn)物，反映了西方資產(chǎn)階級自由民主的思想，形成了以個人權利為核心的公民觀念。我國新時期的公民教育研究受西方自由主義思想的影響，過于強調公民個人的自由和權利，以此否定我國傳統(tǒng)社會中以責任和義務為核心的公民教育，試圖確立西方的公民教育理念，甚至一些人把西方的公民概念作為普世性的概念。這種認識是不妥的。公民作為特定社會、特定國家的社會成員，必然反映特定社會和國家的政治要求和文化傳統(tǒng)。因此，中國的公民概念必須反映中國的傳統(tǒng)文化，反映儒家的倫理道德，適應建設中國特色社會主義的要求，從而建立起中國本土的公民概念。但我們對此研究不多，認識不夠，使中國的公民教育以西方自由主義為主導，強調個人權利和自由，甚至出現(xiàn)了否定公民對他人、對國家、對社會的義務和責任。

（三）國家、社會多方參與的公民教育實踐體系尚未建立

公民教育不是“接受”公民的教育，而是“做”公民的教育，是在公民生活中成為公民的教育。因此，國家、社會和學校必須為公民的生活創(chuàng)造機會、提供條件，建立多層次的公民教育體系，包括國家的制度支撐，社會領域的廣泛支持，社會輿論環(huán)境的營造，學校的民主生活氛圍和公民個人的積極參與。從實踐方面來看，尚未建立多層次的公民教育實踐體系，是公民教育實效性不強的重要原因。公民參與國家政治生活的制度化程度不夠，社會組織在公民教育中沒有發(fā)揮應有的作用，學校也缺少公民生活的氛圍和參與機會，個人參與公共生活的積極性不高，使公民教育只能停留在政治課對公民規(guī)范的不全面認識上，公民教育所倡導的公民參政議政的政治參與素質、掌握自己基本權利與義務、法治精神及參與公共生活的能力等都未得到實踐和鍛煉。

（四）學校公民教育缺少系統(tǒng)規(guī)劃和有力保障

學校是對中小學生實施公民教育的主體。國家提出加強公民意識教育，培養(yǎng)社會主義合格公民。但公民有哪些核心素養(yǎng)，學校通過什么課程、什么活動培養(yǎng)公民的核心素養(yǎng)，學校如何全面開展公民教育活動，這些在現(xiàn)階段都缺少具體的規(guī)劃和系統(tǒng)的實施，還沒有對公民的核心素養(yǎng)、公民教育的內涵與性質等作出明確的定位，缺少對公民教育的內容、方式、方法、途徑等結合中小學生的身心發(fā)展特點的合理規(guī)劃，公民教育沒有作為獨立的課程納入國家課程計劃，沒有明確公民教育的法定地位。目前公民教育還帶有民間的、實驗性質，缺少國家保證的權威性。

（五）應試教育對公民教育實施的不利影響

應試教育以追求分數(shù)和升學率為核心，把學生參與公民教育活動視為不務正業(yè)而將其排斥在學校教育之外，為公民教育實施帶來了不利影響。高考只重視學生的考試分數(shù)，缺少對學生作為公民參與公共生活和公益活動的考察，沒有將公民應該具有的社會責任感、對他人和公共利益的關注納入考察范圍?？傊?，應試教育以分數(shù)和升學率作為對中小學評價最主要的標準，忽視公民的素養(yǎng)，從根本上影響了公民教育的落實。

三、改進和加強我國公民教育的對策建議

1.明確中國公民教育目標的定位：培養(yǎng)負責任的積極公民

公民是一個西方的概念，這一概念本身在西方也是歷史的、變化的。從古希臘的古典共和主義，到近代資產(chǎn)階級的自由主義，再到當代社群主義對自由主義的矯正，西方的公民從只追求個人權利，到當代以權利為核心的權責統(tǒng)一。我國的一些研究者把西方的公民概念當作一個普適性概念，而且只強調自由主義公民的權利，否認公民對國家、對社會的責任。實際上，純粹的自由主義公民已經(jīng)不是當代西方對公民的理解。以西方社會的公民概念，尤其是以自由主義的公民概念指導我國的公民教育是不合適的。西方的公民概念滋生于個人主義文化，強調個人權利、自由和利益最大化，不強調公民對國家和社會的責任，是一種消極公民的形象。中國的文化傳統(tǒng)是集體主義，強調公民對于公共利益的維護，重視公民對于他人、國家和社會的責任和義務，是一種積極公民形象。當代西方自由主義公民導致出現(xiàn)了“公民唯私綜合征”，因此，也開始重視公民的公共精神和公共參與。我國改革開放后，市場經(jīng)濟激發(fā)了個人的主體性，開始重視個人的利益。所以，中西方在公民與國家、社會關系，公民權利與義務關系等方面呈現(xiàn)出相向而行的趨勢，路徑不同，但殊途同歸，都強調公民權利與責任的統(tǒng)一。當代西方公民是“伴隨著有責任的自由身份”，我國的公民是培養(yǎng)“負責任的積極公民”，這是基于我國儒家文化的傳統(tǒng)，同時又反映了西方公民教育發(fā)展趨勢，具有本土文化根基的中國公民教育目標的定位。

2.制定公民教育實施綱要，對公民教育進行系統(tǒng)規(guī)劃

我國于2001年頒布了《公民道德建設實施綱要》，對公民道德建設的內容以及如何進行公民道德建設做出了規(guī)定。但《公民道德建設實施綱要》只局限于公民道德，并且重點不在教育。公民教育關系到“培養(yǎng)什么人，怎么培養(yǎng)人”的整體問題，公民道德只是公民身份的構成要素之一。我們必須把公民教育提到新時期培養(yǎng)什么人的高度來認識，提升到關系整體國民素質和國家未來發(fā)展方向的戰(zhàn)略高度上來認識，制定國家關于公民教育的實施綱要，對公民教育的指導思想、公民教育目標、公民教育的內容，以及公民教育的實施原則、方法、途徑、組織保障等做出全面的、系統(tǒng)的規(guī)劃，加快推進學校公民教育的實施，改革社會治理結構，為公民參與公共生活提供機會和條件。

3.以社會主義核心價值觀為核心內容，全面設計公民教育內容

任何公民都是國家的公民，因此，公民必須基于國家的立場，維護國家的利益，對國家具有高度的政治認同、社會認同和文化認同，具有高度的愛國主義精神。中國公民教育要為社會主義國家培養(yǎng)負責任的積極公民，就必須以馬克思主義關于人的全面發(fā)展思想為指導，以社會主義核心價值觀為核心，重視愛國主義精神的培育。社會主義核心價值觀是社會的主流意識形態(tài)，公民教育以社會主義核心價值觀為核心內容，就是從國家層面樹立中國公民的價值觀，增強公民對國家的政治認同、社會認同，有效促進個人的政治社會化，培養(yǎng)具有愛國精神的中國公民。

社會主義核心價值觀是我國公民應該具有的公民意識，它體現(xiàn)了社會、國家對公民的要求，是我國公民教育的核心內容，但不能代替公民教育的全部內容。公民教育內容包括公民知識、公民意識、公民能力、公民行為，四個方面是統(tǒng)一的。我們要根據(jù)培養(yǎng)“負責任的積極公民”這一定位，確立這一公民身份在公民知識、公民意識、公民能力和公民行為等方面的具體要求，依據(jù)不同年齡階段學生的發(fā)展特征和發(fā)展需要，合理設計不同學段的公民教育內容。迎接全球化和信息化的挑戰(zhàn)，新時期的公民教育，還要注意全球公民意識的培育和網(wǎng)絡公民公共理性的培育。

4.設立專門公民教育課程，制定公民教育國家課程標準

從西方國家實施公民教育的經(jīng)驗看，獨立設置公民教育課程是一個普遍的做法。由于我國實施公民教育的政策不夠明確，加之有品德課、政治課等，公民教育滲透在這些課程之中，甚至以這些課程代替公民教育課程。公民教育與這些課程有交叉，但各自的立足點不同。公民教育作為培養(yǎng)公民的綜合性課程，需要在明確公民核心素養(yǎng)的前提下，依照公民核心素養(yǎng)的要求，對其他相關課程進行整合，獨立設置綜合性的公民教育課程，明確其在課程計劃中的課時比例，按照不同年齡階段學生發(fā)展的特征，合理地設計不同學段公民教育的內容，編制公民教育的國家課程標準，將公民教育納入課程體系，使其制度化、常規(guī)化，改變其碎片化、零散化的狀況。

5.家庭、學校和社會全面參與公民教育，建構多元的公民教育實施途徑

公民教育是終身教育，貫穿人的一生，因此，人一生所經(jīng)歷的家庭、學校和社會等都是公民教育的場域，在公民教育中起著不同的作用，共同構成公民教育實施的有機系統(tǒng)。

家庭是人們接受道德教育最早的地方，家風是中國人最重要的倫理觀念，承載著中國的倫理文化。中國公民教育不同于西方基于制度的公民教育，它是基于德性的公民教育，高度重視公民德性的培育。家風在培育公民德性中具有重要的啟蒙影響，因此，必須重視優(yōu)良家風的傳承與教育。

學校是推行公民教育的最基本的路徑。學校的公民教育要構建課堂教學、實踐活動、學科滲透三位一體的公民教育實施模式。學校要開設專門的公民教育課程，利用綜合實踐活動課程和相關學科滲透公民教育，充分利用班團隊會、國旗下的講話等開展公民意識教育，利用合作學習、班級民主管理和社團活動等，提升學生的公民實踐能力。實行民主管理，創(chuàng)造民主的學校生活，讓學生在學校公民生活中成長。

社會是公民參與的重要場所，要充分發(fā)揮社會組織和社區(qū)的作用，開展公民的社區(qū)服務活動，包括社會服務、做義工和社區(qū)的服務學習。在社區(qū)服務和公民社會組織中，讓學生過一種真正的公民生活，從而鍛煉公民的能力，提升公民參與公共生活的素質。

6.優(yōu)化公民教育的外部條件，建立多層面的公民教育支持系統(tǒng)

在國家層面，提高對公民教育重要性的認識；從政策法律上，給公民教育以獨立的、合法性地位。加強國家對公民教育相關政策的制定，制定公民教育實施綱要和公民教育的國家課程標準，為公民教育提供經(jīng)費支持。同時，加大社會治理體制的改革，為公民參與政治和社會生活，提供更多機會。

在社會層面，建立社會環(huán)境支持系統(tǒng)。充分發(fā)揮大眾傳媒的宣傳引導作用，強化大眾傳媒的正面導向作用，抵制低俗文化的錯誤價值引導；充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在公民政治參與、社會參與中的作用，引導網(wǎng)民在公共參與中，遵守公共規(guī)則，不造謠、不傳謠，理性地參與公共生活；充分發(fā)揮社會組織的作用，使公民在社會組織中受到鍛煉。

在學校層面，提升教師的公民教育意識和教育能力，建設專業(yè)化的公民教育教師隊伍；改革教育評價體系，把公民核心素養(yǎng)作為評價的質量標準，把關心他人和參加公益活動，納入高考考核范圍之中；建立和完善學校民主管理制度，營造適合公民成長的學校生活。

公民在生活中，通過生活而成為公民。培養(yǎng)負責任的積極公民，需要學生參與公共生活。因此，無論是家庭、學校還是社會，都必須創(chuàng)造一種公共生活空間，搭建公共生活的平臺，使學生在公共生活中，通過參與公共事務，增強公民的公共意識和社會責任感。

責任編輯 徐向陽