文/王海萍

多元化糾紛解決機制的實踐與展望
——以四川法院為視角

文/王海萍

人民法院探索推進(jìn)多元化糾紛解決機制以來，從試點到示范，不斷探索、實踐，實現(xiàn)了改革實踐到制度建設(shè)的升華。四川法院深入貫徹最高人民法院近期出臺的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制積極作用，總結(jié)“一個對接”“兩個延伸”等成功經(jīng)驗，推動法治四川建設(shè)進(jìn)程。

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出重要部署，明確要求“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。建立完善多元化糾紛解決機制，是實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、推動法治中國建設(shè)、提升社會治理水平、推進(jìn)全社會多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。最高人民法院近期出臺《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），是多元化糾紛解決機制走向制度化、法治化的里程碑事件，標(biāo)志著多元化糾紛解決機制的發(fā)展正式進(jìn)入了從單一平面到多元立體、從重點突破到全面啟動、從零散差異到系統(tǒng)整合的新階段。

回顧人民法院探索推進(jìn)多元化糾紛解決的實踐歷程，十余年間，多元化糾紛解決機制從號召到行動，從自發(fā)到自覺，從試點到示范，在各地生動實踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)提升，實現(xiàn)了改革實踐到制度建設(shè)的升華。本文擬結(jié)合多元化糾紛解決的四川實踐，談幾點認(rèn)識和體會。

四川法院推進(jìn)多元化糾紛解決機制的探索實踐

近年來，四川法院按照最高人民法院的部署要求，積極探索推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革，2009年即在全國率先推進(jìn)省級層面的大調(diào)解體系建設(shè)，2012年眉山中院被確定為全國“訴非銜接”試點法院以來，進(jìn)一步發(fā)揮司法的引領(lǐng)、推動和保障作用，形成了富有特色的“眉山經(jīng)驗”，為構(gòu)建具有中國特色的多元化糾紛解決體系貢獻(xiàn)了力量。

四川法院多元化糾紛解決機制的探索實踐可以用“一個對接”“兩個延伸”來概括：“一個對接”指法院審判工作與多元化調(diào)解組織對接，即訴調(diào)對接?！皟蓚€延伸”指通過訴調(diào)對接，使法治化治理向前延伸，多元化糾紛解決機制作用向后延伸。訴調(diào)對接的做法主要是，成立訴調(diào)對接機構(gòu)，積極推動培育多元化的調(diào)解組織，實現(xiàn)糾紛解決的職能互補、相互銜接。同時積極培育調(diào)解組織，注重對糾紛多發(fā)行業(yè)、本地重點產(chǎn)業(yè)調(diào)解組織的培育，法院在法律知識、調(diào)解技能上對調(diào)解隊伍開展全方位培訓(xùn)，有效提升了專業(yè)化調(diào)解水平。法治化治理向前延伸的體現(xiàn)是，法院參加到對多元化調(diào)解組織的指導(dǎo)當(dāng)中去，通過對調(diào)解組織的成果，即調(diào)解協(xié)議以及當(dāng)事方對事實的共同認(rèn)定進(jìn)行確認(rèn)，補強人民調(diào)解、行政調(diào)解的權(quán)威性和強制力，將法院和法律的影響力延伸到非訴調(diào)解過程中。多元化糾紛解決機制作用向后延伸的體現(xiàn)是，對進(jìn)入法院的案件，人民法院通過引導(dǎo)當(dāng)事人訴外調(diào)解和法院邀請調(diào)解、委托委派調(diào)解等方式，進(jìn)一步發(fā)揮多元化調(diào)解組織化解糾紛的積極作用。同時通過非訴糾紛解決過程縮小雙方當(dāng)事人之間的爭議范圍，緩解矛盾沖突，即使最終未達(dá)成協(xié)議，但無異議調(diào)解方案認(rèn)可、無爭議事實記載等機制的運用，使法院審理時間大大縮短，司法效率明顯提升。

在推動形成上述改革經(jīng)驗中，四川法院主要采取了如下舉措：

其一，充分發(fā)揮黨政優(yōu)勢，主導(dǎo)各方積極推進(jìn)。以眉山為例，眉山市委常委會先后5次專題研究“多元化糾紛解決”改革試點工作，以市委名義下發(fā)試點工作方案，成立由市委政法委書記擔(dān)任組長、32個市級部門為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組。市委將反映矛盾糾紛是否突出和矛盾糾紛化解工作是否到位的民商事案件萬人起訴率、民商事糾紛訴前調(diào)解率、委托委派調(diào)解成功率“三項指標(biāo)”和開展多元化糾紛解決工作的機構(gòu)人員、工作經(jīng)費“兩項保障”納入了綜治考核，有效調(diào)動了各部門、社會各方面積極主動地發(fā)揮矛盾糾紛的源頭治理作用。

其二，加強制度建設(shè)，理順內(nèi)外關(guān)系。自2009年10月起，四川高院先后與省政府法制辦、省司法廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省國土資源廳、省人力與社會保障廳、省總工會等12個相關(guān)部門簽訂出臺多元化糾紛解決指導(dǎo)意見，全省大多數(shù)法院也結(jié)合實際制定多元化糾紛解決規(guī)范性文件。

其三，構(gòu)建銜接平臺，健全工作載體。四川高院重點從人大代表、政協(xié)委員、行政機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者、律師中擇優(yōu)選聘了160名特邀調(diào)解員；全省逾八成法院建立特邀調(diào)解組織名冊、特邀調(diào)解員名冊，3/4以上法院建立了法院專職調(diào)解員隊伍，六成法院與商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等建立相對固定的訴調(diào)對接關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，全省法院委派、委托、邀請調(diào)解的民商事案件數(shù)量、成功率基本呈現(xiàn)逐年增長的良好發(fā)展態(tài)勢。

發(fā)揮多元化糾紛解決機制在推動依法治省、建設(shè)法治四川中的積極作用

2013年底，四川省委印發(fā)《依法治省綱要》，將多元化糾紛解決機制作為依法治省的重要內(nèi)容，納入“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理總體格局中。在此格局下，四川法院積極作為，推動訴訟以及非訴訟解紛方式各歸其位、各司其職并實現(xiàn)有序銜接、相互協(xié)調(diào)，有效促進(jìn)了法治四川建設(shè)。

一是多元化糾紛解決機制促進(jìn)社會矛盾有效化解。轉(zhuǎn)型期社會矛盾糾紛，涉及多樣化矛盾主體、多層次社會關(guān)系、多領(lǐng)域利益沖突，解決社會矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會矛盾糾紛的不同性質(zhì)、不同特點，健全、完善多元化糾紛解決機制，讓司法和其他官方和民間的糾紛解決機制共同發(fā)揮作用，形成合力，這才是解決社會矛盾糾紛的根本之道。對此，國家的責(zé)任和義務(wù)就是將各種訴訟以及非訴糾紛解決渠道打通，統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，鼓勵行政機關(guān)、各行業(yè)自治組織、民間社會團體和個人參與糾紛化解，為當(dāng)事人提供靈活多樣、方便有效、富有人性關(guān)懷的糾紛解決渠道，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆绞浇鉀Q糾紛，提升糾紛化解的實際效果。四川通過多元化糾紛解決機制建設(shè)，矛盾糾紛化解成效顯著。

二是多元化糾紛解決機制提升社會治理法治化程度。多年來，隨著中國特色社會主義法律體系形成，法治政府建設(shè)大步邁進(jìn)，司法改革深入進(jìn)行，公權(quán)力層面的治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程得到了快速發(fā)展，治理能力不斷提升。而與此形成對照的是，社會和民間的治理體系還沒有同步推進(jìn)，現(xiàn)代化治理能力有待提高。多元化糾紛解決機制引入法治思維和法治方式，注重培育引導(dǎo)社會組織，注重發(fā)揮司法的支持和保障作用，無疑是對存在短板的國家治理體系和治理能力發(fā)展不平衡的一種調(diào)適。四川法院在多元化糾紛解決體系中充分發(fā)揮司法優(yōu)勢，保障和促進(jìn)非訴調(diào)解組織發(fā)揮作用，全省79.84%的法院建立訴調(diào)對接中心實現(xiàn)專人專責(zé)，保障支持律師、物業(yè)、保險和各地特色行業(yè)等建立起專業(yè)調(diào)解組織，并積極組織培訓(xùn)調(diào)解人員，支持認(rèn)可非訴調(diào)解成果，將非訴解紛引入規(guī)則之治，增強了糾紛解決體系的法治化水平，有力提升了社會治理的法治化程度。

三是多元化糾紛解決機制推動司法公信建設(shè)。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心的擁護(hù)和真誠的信仰。完善多元化糾紛解決機制，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆绞浇鉀Q糾紛，鼓勵各類民間組織和個人參與糾紛化解，廣泛動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，使公民了解法律、熟悉法律、信任法律最后達(dá)至信仰法律。同時，多元化糾紛解決機制與審判工作具有互相促進(jìn)、互相支撐的效果。在立案登記制改革背景下，四川法院通過運用發(fā)揮多元化糾紛解決機制作用，有效控制了案件增量，為精審判創(chuàng)造了條件，審判質(zhì)效穩(wěn)中向好。

以貫徹落實《意見》《規(guī)定》為契機，推動多元化糾紛解決機制創(chuàng)新發(fā)展

一是加快推動地方立法，固化多元化糾紛解決機制改革成果。《意見》第四十條明確提出“推動立法進(jìn)程”，要求各級法院“及時總結(jié)各地多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，從而推動國家層面相關(guān)法律的立法進(jìn)程”。在2015年四川省兩會上，筆者作為全國、全省人大代表，已提交了《關(guān)于推動多元化解決糾紛地方立法的建議》。四川省人大高度重視，形成《四川省多元化糾紛解決機制促進(jìn)條例》地方立法草案，已征求相關(guān)部門意見并進(jìn)行省內(nèi)專家論證，擬于今年11月提交省人大常委會第一次審議。下一步，四川法院將繼續(xù)積極配合省人大做好相關(guān)地方立法工作，力爭通過法律固化推廣專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)及調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接的經(jīng)驗做法，賦予多元化糾紛解決機制持久的生命力。

二是加快載體建設(shè)，搭建功能完備、運行規(guī)范的訴調(diào)對接平臺。2012年，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》，要求試點法院建立訴調(diào)對接中心。2015年，周強院長在“眉山會議”上強調(diào)各級人民法院要以訴訟服務(wù)中心或者訴調(diào)對接中心建設(shè)為核心，建設(shè)功能強大、資源充足的訴調(diào)對接平臺。《意見》第四條對此也提出明確要求。下一步，四川法院將按照最高人民法院部署，將訴調(diào)對接平臺建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務(wù)平臺，配備專門人員從事訴調(diào)對接工作，建立訴調(diào)對接長效工作機制，根據(jù)轄區(qū)受理案件的類型，引入相關(guān)調(diào)解、仲裁、公證等機構(gòu)或者組織在訴訟服務(wù)中心等部門設(shè)立調(diào)解工作室、服務(wù)窗口，在糾紛多發(fā)領(lǐng)域以及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等派駐人員指導(dǎo)訴調(diào)對接工作，充分發(fā)揮法院在多元化糾紛解決中的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用。

三是加快提升落實，與相關(guān)司法改革舉措配套推進(jìn)。制度的生命力在于實施，在多元化糾紛解決機制的提升落實中，需加強與繁簡分流、立案登記制改革、法官專業(yè)化培養(yǎng)等相關(guān)司法改革舉措的配套銜接。在立案登記制改革背景下，全國各地訴訟案件大幅增長，案件審理難度加大。法院一方面要落實立案登記制要求，依法保障當(dāng)事人訴權(quán)，確保有案必立、有訴必理；另一方面又必須積極分流引導(dǎo)案件，控制案件增量，以更好地集中精力、時間、審判資源審理好重大、疑難、復(fù)雜案件。下一步，四川法院將在立案環(huán)節(jié)進(jìn)一步推廣眉山訴訟輔導(dǎo)經(jīng)驗，通過對司法認(rèn)知、訴訟心理、訴訟常識和糾紛解決方法的輔導(dǎo)，讓當(dāng)事人了解訴訟解決糾紛的利弊，引導(dǎo)其依法理性選擇最適合自己的方式解決糾紛，實現(xiàn)糾紛的訴前分流。當(dāng)事人堅持通過訴訟解決糾紛的，積極推動案件繁簡分流，簡單案件適用小額速裁、簡易程序等進(jìn)行速審速裁，復(fù)雜案件移送審判庭精心審判，構(gòu)建“調(diào)解前置、繁簡分流、分層遞進(jìn)”的快速解紛機制。

四是加快信息化建設(shè)，大力提升矛盾糾紛多元化解信息化運用水平。認(rèn)真總結(jié)近年來全省多元化糾紛解決工作信息化建設(shè)成功經(jīng)驗，探索推廣網(wǎng)上調(diào)解等經(jīng)驗做法，在厘清矛盾糾紛多元化解相關(guān)責(zé)任主體職能職責(zé)、聯(lián)動協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)有多元化糾紛解決信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺資源優(yōu)勢，升級研發(fā)全省矛盾糾紛多元化解信息化建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺，全面提升矛盾糾紛多元化解機制信息化、科技化運用水平。根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略要求，推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在多元化糾紛解決機制中的運用。推動建立在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認(rèn)、在線審判、電子督促程序、電子送達(dá)等為一體的信息平臺，實現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享、資源整合、數(shù)據(jù)分析等功能，促進(jìn)多元化糾紛解決機制的信息化發(fā)展。

(作者系四川省高級人民法院院長）