文/楊思思

大數(shù)據(jù)時(shí)代下基層治理創(chuàng)新的隱憂與破解

文/楊思思

大數(shù)據(jù)時(shí)代信息整合和技術(shù)發(fā)展等給社會(huì)治理帶來(lái)創(chuàng)新機(jī)遇，同時(shí)也存在陳舊治理理念消解基層治理創(chuàng)新、“大數(shù)據(jù)”沖擊信息安全防線、多元治理方式隱含背離法治治理的風(fēng)險(xiǎn)等隱憂。推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的基層治理創(chuàng)新，必須堅(jiān)持法治治理，從樹(shù)立“大數(shù)據(jù)”意識(shí)、構(gòu)建開(kāi)放安全的信息公開(kāi)體系、厚植基層治理的法治土壤等方面探索破解路徑，將“大數(shù)據(jù)”思維融入到基層治理工作中。

隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的快速發(fā)展和急劇變遷，社會(huì)治理數(shù)據(jù)和信息變得越來(lái)越龐雜，社會(huì)治理領(lǐng)域普遍存在治理理念滯后、決策機(jī)制不夠科學(xué)、部門(mén)協(xié)作亟須加強(qiáng)、工作效率亟待提升等問(wèn)題。由此，如何創(chuàng)新治理方式，是擺在國(guó)家面前的重要課題。而基層治理方式的創(chuàng)新顯得尤為迫切。主要有三方面原因：一是社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是公共服務(wù)中政府主導(dǎo)為主、民眾參與力度不足；三是居民對(duì)公共服務(wù)的多樣化和專(zhuān)業(yè)化需求明顯增長(zhǎng)。黨的十八大提出“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》也提出，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門(mén)、行業(yè)依法治理，支持各類(lèi)社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)隊(duì)章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。而以“網(wǎng)絡(luò)化”“數(shù)字化”“虛擬化”為標(biāo)簽的“大數(shù)據(jù)”時(shí)代，正在給人們的生存和思維方式帶來(lái)劇變，也在信息收集、開(kāi)發(fā)、效果評(píng)估等方面極大地拓寬了人們的視野，同時(shí)不可避免地給政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)治理方式帶來(lái)了變革要求，這與基層治理創(chuàng)新的要求不謀而合。因此各地紛紛開(kāi)展了如何利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行基層治理方式創(chuàng)新的探索和實(shí)踐。然而，大數(shù)據(jù)時(shí)代給社會(huì)治理創(chuàng)新帶來(lái)了歷史性機(jī)遇的同時(shí)，挑戰(zhàn)也如影隨形。如何直面挑戰(zhàn)，如何破除隱憂，即是本文寫(xiě)作的緣起。

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下基層治理方式的變革概況

大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)信息化和政府信息化程度前所未有，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)整合、基于語(yǔ)義網(wǎng)的 Web3.0、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、信息發(fā)布等新技術(shù)的發(fā)展及普及，為政府治理實(shí)現(xiàn)“智能”化提供了技術(shù)支撐。具體而言，大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理模式帶來(lái)了如下變革：

（一）“有限個(gè)案經(jīng)驗(yàn)”到“海量數(shù)據(jù)池”。傳統(tǒng)治理思維，通常是基于少數(shù)人的需求推導(dǎo)預(yù)判多數(shù)狀況、基于過(guò)去預(yù)測(cè)現(xiàn)時(shí)或?qū)?lái)、基于部分地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推斷更多地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理政策和措施。而大數(shù)據(jù)的跨時(shí)代變革，使得公共基礎(chǔ)信息資源庫(kù)的“海量數(shù)據(jù)池”成為可能，信息的鮮活、真實(shí)、全面以及大數(shù)據(jù)帶來(lái)的信息聚合功能，為社會(huì)治理決策的科學(xué)化和過(guò)程精細(xì)化提供了基礎(chǔ)，提高了其精準(zhǔn)度和有效性。例如湖南、四川等地均建立了以網(wǎng)格信息采集員（簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)格員”）為基礎(chǔ)，多種信息來(lái)源同豐富基礎(chǔ)信息來(lái)源庫(kù)的“1+N”的信息采集體系，打造公共基礎(chǔ)信息資源庫(kù)，解決了基層治理的信息來(lái)源問(wèn)題。

（二）“單一治理”到“多頭治理”。長(zhǎng)期以來(lái)，各政府部門(mén)各自為政，協(xié)同性不足，同時(shí)不同部門(mén)的職能之間存在交叉和重疊，“信息孤島”和“信息打架”現(xiàn)象并存。依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，極大程度上打破了“信息壟斷”的壁壘，為政府及其職能部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾共享資源、共同參與治理，提供技術(shù)支持，從而使基層治理方式從“單一”轉(zhuǎn)向“多頭”。例如四川、深圳整合服務(wù)管理資源，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，建立社會(huì)網(wǎng)格化服務(wù)管理機(jī)制，為推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理由單一中心向多中心治理范式轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

（三）“被動(dòng)響應(yīng)”到“主動(dòng)預(yù)見(jiàn)”的治理范式。通過(guò)對(duì)APP、網(wǎng)站、微信、微博等平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集與分析，既能增強(qiáng)民眾與政府的互動(dòng)，能夠充分發(fā)揮居民參與公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，提升民眾對(duì)公共事務(wù)的理解力、信任度、參與度。更重要的是，相應(yīng)平臺(tái)也已轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾糾紛信息收集中心，一方面能加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的矛盾糾紛排查，另一方面也能增強(qiáng)基層治理的精準(zhǔn)度及拓寬治理邊界。前者如對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的收集與分析，及早建立預(yù)警機(jī)制；后者如對(duì)城市規(guī)劃以居民意見(jiàn)反饋為設(shè)置和修改的重要考量因素。

黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要深刻認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)家管理和社會(huì)治理中的作用，加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社會(huì)治理。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，必須重視大數(shù)據(jù)的價(jià)值。隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，在基層治理中，大數(shù)據(jù)正日益成為社會(huì)管理的“強(qiáng)力推手”。廣大基層干部的格局視野、思維理念、治理手段，正面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代下基層治理方式創(chuàng)新的隱憂

大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、分析、整合及控制等技術(shù), 推動(dòng)了政府治理能力的現(xiàn)代化，簡(jiǎn)單而言，促進(jìn)社會(huì)治理體制從碎片化到網(wǎng)格化的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)治理方法從以有限個(gè)案為基礎(chǔ)到“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)治理模式從靜態(tài)治理到動(dòng)態(tài)治理的轉(zhuǎn)變；促進(jìn)社會(huì)治理方式從簡(jiǎn)單粗放到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變。然而一些隱憂在不算長(zhǎng)的創(chuàng)新變革期已開(kāi)始“若隱若現(xiàn)”。

（一）陳舊治理理念消解基層治理創(chuàng)新

1.傳統(tǒng)治理與循“數(shù)”治理之間的鴻溝。大數(shù)據(jù)時(shí)代需要政府在各種數(shù)據(jù)中測(cè)探社會(huì)輿情、洞悉民意、發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)回應(yīng)民眾，以提供更好的公共治理和公共服務(wù)，即所謂的“循數(shù)”治理。這意味著地方執(zhí)政者必須轉(zhuǎn)變治理理念，以開(kāi)放、民主、包容的心態(tài)，打破傳統(tǒng)的“科層化”隔閡的管理模式。然而，以“官本位”及“管理型而非服務(wù)型”為根源的錯(cuò)誤執(zhí)政理念，仍然導(dǎo)致基層治理中困境重重：一是談“公開(kāi)”色變。執(zhí)政部門(mén)在信息公開(kāi)中較為被動(dòng)，甚至抗拒的態(tài)度。以信息公開(kāi)為例，以最高人民法院2014年9月12日公布的政府信息公開(kāi)的十大典型案例來(lái)看，行政機(jī)關(guān)敗訴的具體原因就包括隨意擴(kuò)大不公開(kāi)的范圍以及信息公開(kāi)不符合標(biāo)準(zhǔn)的典型性問(wèn)題。二是“穩(wěn)定壓倒一切”的思維。新媒體的興起，極大地改變了信息傳播渠道的廣度和頻率，給執(zhí)行部門(mén)提出了應(yīng)對(duì)新課題，同時(shí)，也催生了倒逼依法行政最強(qiáng)有力的方式——網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。然而，一些地方政府對(duì)待基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，基于傳統(tǒng)管控思維，停留在以“堵”代“疏”的舊思維，反而對(duì)政府公信力造成不利影響。

2.“唯數(shù)據(jù)論”與深度挖掘利用的矛盾?！罢?lài)以進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)的核心資源——信息或數(shù)據(jù)的質(zhì)量很重要，因?yàn)槠淙嫘?、真?shí)性、時(shí)效性、可靠性中的任何一條欠缺，都會(huì)給政府信用和公共權(quán)威帶來(lái)致命打擊。”因此，如何在浩如煙海的大數(shù)據(jù)中篩選真正有用的數(shù)據(jù)，如何對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和利用，而非以無(wú)用的數(shù)據(jù)或者片面追求地方信息的“海量數(shù)據(jù)庫(kù)”來(lái)作為基層治理創(chuàng)新的“裝點(diǎn)”，都是對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下基層治理方式創(chuàng)新的背離。

（二）“大數(shù)據(jù)”沖擊信息安全防線

大數(shù)據(jù)時(shí)代，人們的一舉一動(dòng)以及社會(huì)關(guān)系都能夠被輕易解構(gòu)：一方面，政府機(jī)構(gòu)如何在便利基層治理比如信息收集、輿情分析的同時(shí)尊重個(gè)人隱私及商業(yè)秘密，避免觸及對(duì)個(gè)人生活空間的擠壓；另一方面，如何有效遏制不法企業(yè)以及個(gè)人通過(guò)收集這些泛濫的碎片化信息，獲得他人隱私以謀利，政府如何構(gòu)建個(gè)人隱私保護(hù)的“防火墻”，避免再次出現(xiàn)“魏則西”事件，也是近年來(lái)困擾社會(huì)治理的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

（三）多元治理方式隱含背離法治治理的風(fēng)險(xiǎn)

1.鄉(xiāng)規(guī)民約治理與法治治理的矛盾。法治化應(yīng)當(dāng)是基層治理方式的核心與創(chuàng)新點(diǎn)，傳統(tǒng)熟人社會(huì)以村規(guī)民約、宗族禮俗治世的同時(shí)，其是否存在與法律法規(guī)沖突的地方，又或者其能否作為裁斷依據(jù)及效力如何，都是隱含其中又不能忽視的問(wèn)題。

2.信息收集渠道的多元與主體授權(quán)基礎(chǔ)缺乏的矛盾。網(wǎng)格化管理是政府確保大數(shù)據(jù)時(shí)代及時(shí)獲得社會(huì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要途徑，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代提高我國(guó)社會(huì)治理能力、完善公共服務(wù)具有重要意義。創(chuàng)新性的探索，不可避免會(huì)碰到許多困難和問(wèn)題。目前網(wǎng)格管理工作面臨的主要問(wèn)題即是網(wǎng)格員信息采集職權(quán)缺乏法律授權(quán)基礎(chǔ)，運(yùn)作制度和機(jī)制不規(guī)范的問(wèn)題。

破除大數(shù)據(jù)時(shí)代下基層治理隱憂的進(jìn)路

（一）樹(shù)立“大數(shù)據(jù)”意識(shí)

“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的不可逆轉(zhuǎn)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的治理理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理理念，即將“大數(shù)據(jù)”思維融入基層治理的方向、工作方式和決策思路：一是充分發(fā)揮現(xiàn)有平臺(tái)的積極作用，以積極、開(kāi)放的心態(tài)面對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，主動(dòng)公開(kāi)信息、吸納民智、尊重民意，構(gòu)建信息公開(kāi)大格局。二是優(yōu)化已有的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，強(qiáng)化政府工作人員的“大數(shù)據(jù)”意識(shí)及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。三是深度挖掘分析數(shù)據(jù)，要實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)收集者到數(shù)據(jù)分析者的轉(zhuǎn)變，決策過(guò)程中應(yīng)從大數(shù)據(jù)中預(yù)測(cè)社會(huì)需求，預(yù)判社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化和科學(xué)化。四是強(qiáng)化大數(shù)據(jù)的宣傳教育。通過(guò)各種方式的宣傳推廣，讓社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)和階層群體接觸與了解大數(shù)據(jù)的新思維和新技術(shù)，為大數(shù)據(jù)的運(yùn)用奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建開(kāi)放安全的信息公開(kāi)體系

信息公開(kāi)體系必須要在開(kāi)放和安全間達(dá)至衡平狀態(tài)，確保數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的安全，同時(shí)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密也絕對(duì)不容侵害。一是加強(qiáng)技術(shù)支撐和保障，信息系統(tǒng)的軟硬件投入。二是制定落實(shí)嚴(yán)格的信息安全制度，從數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存、分析、使用要建立嚴(yán)格規(guī)范的制度。譬如深圳推行網(wǎng)格化管理，對(duì)網(wǎng)格員的權(quán)限進(jìn)行明確限制，網(wǎng)格員只有訪問(wèn)推送到本人的信息終端的信息權(quán)限和上傳核對(duì)信息及實(shí)時(shí)采集信息的權(quán)限，而無(wú)法訪問(wèn)主數(shù)據(jù)庫(kù)的權(quán)限和已上傳信息的權(quán)限。又如強(qiáng)調(diào)在數(shù)據(jù)應(yīng)用過(guò)程的“去隱私化”，保障公眾隱私和企業(yè)商業(yè)秘密不泄露。三是提升數(shù)據(jù)安全意識(shí)。對(duì)信息使用規(guī)范制度進(jìn)行廣泛宣傳，加強(qiáng)公眾的信息安全意識(shí)同時(shí)打消安全顧慮。

（三）厚植基層治理的法治土壤

推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的基層治理創(chuàng)新，必須堅(jiān)持法治治理，完善法律法規(guī)體系。一是完善網(wǎng)格化管理配套法規(guī)制度。通過(guò)地方人大制定法規(guī)，對(duì)網(wǎng)格員的信息采集工作進(jìn)行授權(quán)，明確網(wǎng)格管理的職責(zé)、任務(wù)，工作機(jī)制、方式方法。二是適度認(rèn)可“習(xí)慣和慣例”治理方式。各地區(qū)應(yīng)對(duì)本地仍然起著基層治理效用的鄉(xiāng)規(guī)民約、禮俗習(xí)慣、慣例等進(jìn)行清理，對(duì)其中違背法律規(guī)定的進(jìn)行清理，充分發(fā)揮傳統(tǒng)禮俗在化解糾紛基層治理中的優(yōu)勢(shì)效用。三是堅(jiān)持依法行政，完善社會(huì)監(jiān)督。積極動(dòng)員社會(huì)公眾參與社會(huì)治理，拓寬建言獻(xiàn)策渠道，倒逼行政機(jī)關(guān)依法治理。

(作者單位：四川省成都市溫江區(qū)人民法院）