人民法院如何在基層治理創(chuàng)新工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用
——兼論司法對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范與指引作用

文/楊婷

人民法院如何在基層治理創(chuàng)新工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用
——兼論司法對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范與指引作用

文/楊婷

人民法院是基層治理創(chuàng)新工作的參與者、推動(dòng)者、保障者，發(fā)揮著化解社會(huì)矛盾、規(guī)范和指引社會(huì)行為、促進(jìn)黨委政府鋪開社會(huì)治理創(chuàng)新等作用，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，人民法院應(yīng)充分發(fā)揮司法職能，規(guī)范司法程序，加強(qiáng)釋法明理、強(qiáng)化審判公開，提升司法權(quán)威、延伸審判職能，創(chuàng)新司法服務(wù)、多部門聯(lián)動(dòng)建立訴調(diào)聯(lián)合機(jī)制，從而有效推進(jìn)基層治理創(chuàng)新工作。

黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。基層治理是我國(guó)國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，它既是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)，也是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)。創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在于法治。周強(qiáng)同志強(qiáng)調(diào)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，在全面深化改革的實(shí)踐中，人民法院必須牢固樹立進(jìn)取意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮司法職能，積極主動(dòng)服務(wù)基層治理。因此，如何充分發(fā)揮司法職能、有效推進(jìn)基層社會(huì)治理是人民法院當(dāng)下和今后一個(gè)時(shí)期所面臨的重大任務(wù)。

人民法院在基層治理創(chuàng)新工作的必要性和可行性分析

（一）人民法院是基層治理創(chuàng)新的必要參與者

社會(huì)治理，是指黨委、政府、社會(huì)組織為了使社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以法律、道德、習(xí)俗等作為準(zhǔn)則，對(duì)社會(huì)成員的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的一個(gè)過程。人民法院作為審判機(jī)關(guān)，通過對(duì)民事案件、刑事案件、行政案件的審理來修復(fù)社會(huì)關(guān)系，司法活動(dòng)本身就是社會(huì)治理的一種重要形式。因此，人民法院在基層社會(huì)治理中不可缺位。

（二）人民法院是基層治理創(chuàng)新的積極推動(dòng)者

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。法院歷來是利益糾葛、矛盾糾紛的聚集地，尤其是近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、全面改革深入推進(jìn)，各類矛盾不斷激化，導(dǎo)致了人民法院受理的案件數(shù)量不斷大幅增加；同時(shí)，立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?、刑法修正案不斷通過新的罪名、行政訴訟“民告官”的范圍不斷擴(kuò)大，使得司法防線不斷前移，人民法院被推到了處理社會(huì)矛盾、維護(hù)和諧穩(wěn)定的前沿。在此種情況下，人民法院通過審理案件，在對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行修復(fù)和彌補(bǔ)的同時(shí)，對(duì)各類社會(huì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范和指引，進(jìn)而減少社會(huì)矛盾的發(fā)生，不斷推動(dòng)社會(huì)治理朝著法治化的方向發(fā)展。

（三）人民法院是基層治理創(chuàng)新的有力保障者

作為由國(guó)家制定的社會(huì)規(guī)范，法具有告示、指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育和強(qiáng)制等規(guī)范作用。法作為各類社會(huì)主體從事社會(huì)行為、進(jìn)行社會(huì)治理的主要依據(jù)，必須得以無差別的模范遵守才能夠發(fā)揮作用。人民法院作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，通過發(fā)揮司法監(jiān)督職能，一方面督促政府、社會(huì)組織在法律許可的范圍內(nèi)從事社會(huì)治理工作；另一方面通過司法確認(rèn)來保障社會(huì)治理創(chuàng)新，比如通過判決、出臺(tái)司法解釋、發(fā)出司法建議等方式對(duì)各種行之有效的社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)行“法治化”確認(rèn)，使得各方有序參與到社會(huì)治理中，進(jìn)而提高社會(huì)治理效能。

人民法院在創(chuàng)新社會(huì)治理工作中的作用

（一）定紛止?fàn)?，化解社?huì)矛盾

在社會(huì)發(fā)展的任何時(shí)期，以及糾紛發(fā)生的任何地區(qū)，人民法院都應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，通過對(duì)具體案件的審判，明晰當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定個(gè)案處理的具體結(jié)果，進(jìn)而解決具化為個(gè)案中的矛盾糾紛。因此，解決糾紛是法院所承擔(dān)的基本職能和意義之所在。人民法院通過對(duì)案件的審理、判決以及執(zhí)行，確立新的社會(huì)關(guān)系，以公權(quán)的執(zhí)行力使原有的矛盾糾紛得以化解。從某種意義來講，即使是某些裁決是對(duì)以前社會(huì)關(guān)系的“確認(rèn)”或者是“維持”，因其經(jīng)過司法程序使原有的社會(huì)關(guān)系獲得既判力，也是一種全新的社會(huì)關(guān)系。

（二）規(guī)范和指引社會(huì)行為

法院的每一道程序和工作環(huán)節(jié)無不體現(xiàn)法的規(guī)范作用，向社會(huì)傳達(dá)了哪些行為可為，哪些行為不可為的信息，起到告示作用，通過影響公民的意識(shí)、是非觀、價(jià)值觀而為法的指引作用提供必要的前提，尤其是在以新媒體為代表的信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，司法個(gè)案往往能夠借助媒體的力量而得以廣泛地傳播，進(jìn)而產(chǎn)生示范效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)主體有序參與社會(huì)生活。如在江蘇省儀征市人民法院判決的鄒漢英訴孫立根、劉珍工傷案中，法院對(duì)企業(yè)的不當(dāng)清算行為作出了負(fù)面評(píng)價(jià)，糾正了企業(yè)試圖通過解散公司來逃避工傷待遇給付責(zé)任的不當(dāng)行為，對(duì)企業(yè)具有普遍的教育與指引作用。如崇州市人民法院在辦理聶某某加工病死豬肉非法牟利案中，判決確認(rèn)拿取固定工資的“殺豬匠”也構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)共犯，在當(dāng)?shù)匾疠^大社會(huì)反響，指引著從業(yè)人員遠(yuǎn)離此類犯罪。

（三）促進(jìn)黨委政府鋪開社會(huì)治理創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“城鄉(xiāng)社區(qū)治理和加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”的要求，地方黨委、政府在社會(huì)治理方面處于主導(dǎo)地位。然而，在“全能型”思維模式下，政府管制有余而治理不足，依法行政的能力和意識(shí)薄弱，公權(quán)力運(yùn)行失范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，依靠人民法院的司法權(quán)對(duì)政府治理行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范就顯得尤為重要。一方面，人民法院通過行政訴訟審查行政行為的合法性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、依法治理，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。另一方面人民法院充分發(fā)揮司法建議和行政審判白皮書的作用，對(duì)于個(gè)案反映出行政執(zhí)法存在的帶有普遍意義的程序性問題，可能引起群體性事件和影響社會(huì)穩(wěn)定的行政管理問題，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，引導(dǎo)其完善監(jiān)管，及時(shí)填補(bǔ)相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域的管理漏洞和盲區(qū)。如崇州市人民法院2014年起與崇州市人民政府建立了行政審判與行政執(zhí)法良性互動(dòng)機(jī)制，通過建立規(guī)范行政應(yīng)訴、重大案件聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、互動(dòng)交流等六大具體機(jī)制，不僅促進(jìn)人民法院提高行政審判工作效率、實(shí)現(xiàn)和諧司法，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，而且有效促進(jìn)全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)不斷規(guī)范行政行為，提升依法行政和依法治理的能力和水平。

人民法院在創(chuàng)新社會(huì)治理工作中的路徑建議

（一）規(guī)范司法程序，加強(qiáng)釋法明理

案件審理應(yīng)嚴(yán)格按照各訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，方能確保公開審理的案件正確向群眾傳遞法治的精神，從立案審查到開庭審理再到執(zhí)行環(huán)節(jié)，各程序都應(yīng)公正有理，維護(hù)公正司法形象。要重視司法判決對(duì)社會(huì)生活的規(guī)范和指引作用，“小小的一紙判決，承載著正確解釋法律、充分宣示正義、合理判定沖突、強(qiáng)化法治意識(shí)的重要功能”，以司法判決來引導(dǎo)人們未來的行為。每一個(gè)案件都是獨(dú)特的，當(dāng)事人期待“事了”而法院希望“案結(jié)”，這兩大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于法官判決書的質(zhì)量。司法改革雖明確了法官的責(zé)任，但案多人少的問題仍然實(shí)際存在，法官在處理案件中難免不周全之處，但要肩負(fù)規(guī)范和指引人們社會(huì)生活的重任，因此還是要重視判決的質(zhì)量。例如，在一起離婚案件中，原告起訴離婚，被告堅(jiān)決不同意離婚，原告未提供證明雙方感情確已破裂的證據(jù)，法官應(yīng)在判決書中詳述判決不準(zhǔn)離婚的理由，并闡述雙方當(dāng)事人之間存在的問題，提出解決問題的方案，并說明婚姻家庭的重要性，以此引導(dǎo)人們重視婚姻關(guān)系，維護(hù)家庭和諧。又如，在一起貪污案件中，法官應(yīng)在判決書中詳述判處相應(yīng)刑罰的理由，還要說明此種行為的嚴(yán)重后果，對(duì)處于可貪腐職位的人起到警示教育作用，同時(shí)闡述正確的人生觀和價(jià)值觀，引導(dǎo)人們正確認(rèn)識(shí)權(quán)力及其運(yùn)用。

（二）強(qiáng)化審判公開，提升司法權(quán)威

審判公開既是以公開促公正、防止審判權(quán)濫用的客觀需要，也是體現(xiàn)人民司法、強(qiáng)化司法權(quán)威對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和指引作用的有效途徑。強(qiáng)化審判公開，有兩個(gè)方面，一是強(qiáng)化審判程序公開，二是強(qiáng)化審判結(jié)果公開。就前者而言常態(tài)化開展巡回法庭審判工作，是強(qiáng)化審判程序公開的最有效途徑，一方面能夠方便當(dāng)事人訴訟，有利于法庭及時(shí)、全面、準(zhǔn)確收集證據(jù)，查明案件事實(shí)；另一方面能夠通過現(xiàn)場(chǎng)以案說法，使老百姓通過發(fā)生在身邊的案例走進(jìn)法律，達(dá)到“審理一案，教育一片”的良好效果。就強(qiáng)化審判結(jié)果公開而言，能使社會(huì)主體及時(shí)準(zhǔn)確地獲知各種類型案件的審判結(jié)果，預(yù)判行為將會(huì)產(chǎn)生何種后果，進(jìn)而為自己的行為提供指引。

（三）延伸審判職能，創(chuàng)新司法服務(wù)

既然司法作為社會(huì)治理的一種形式，法院在對(duì)個(gè)案進(jìn)行審判之外應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法能動(dòng)性，服務(wù)社會(huì)治理創(chuàng)新。一是要配合黨委、政府建立矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)分析化解機(jī)制，對(duì)在訴訟中以及訴訟外發(fā)現(xiàn)的矛盾糾紛，應(yīng)及時(shí)形成書面材料，為黨委政府決策提供必要的參考；對(duì)敏感案件和重點(diǎn)案件，要及時(shí)制定處置預(yù)案，妥善采取應(yīng)對(duì)措施，將問題解決在萌芽狀態(tài)。二是要善于運(yùn)用司法建議，對(duì)審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題，及時(shí)向有關(guān)部門提出整改建議，督促其改善工作，減少因管理不當(dāng)而產(chǎn)生的矛盾糾紛。三是要主動(dòng)參與社會(huì)公共政策的制定，對(duì)于在司法審判中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題、形成的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)向黨委政府反映，提出參考意見，促成公共政策的形成。

（四）多部門聯(lián)動(dòng)，建立訴調(diào)聯(lián)合機(jī)制

人民法院要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)聯(lián)合各有關(guān)部門建立訴調(diào)工作機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同參與社會(huì)治理。一是將調(diào)解工作貫穿于立案、審判和執(zhí)行的全過程，加強(qiáng)刑事附帶民事案件調(diào)解、行政案件協(xié)調(diào)以及執(zhí)行和解工作，發(fā)揮訴前和訴后調(diào)解的作用，節(jié)省當(dāng)事人訴訟成本，緩解人民法院案多人少的壓力。二是積極促成建立司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等非訴糾紛解決機(jī)制的對(duì)接機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)人民調(diào)解組織和行業(yè)調(diào)解組織的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、甚至是培訓(xùn)，增強(qiáng)非訴調(diào)解的規(guī)范性、合法性。三是要加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解成果的司法確認(rèn)，增強(qiáng)非訴調(diào)解的確定力和執(zhí)行力，增強(qiáng)非訴調(diào)解的執(zhí)行剛性。但是需要注意的是，人民法院在參與訴調(diào)聯(lián)動(dòng)工作時(shí)要遵守法律權(quán)限，把握適度原則，既不能越俎代庖取代人民調(diào)解員和行業(yè)調(diào)解員工作，又不能逾越法律底線，換取“息案寧人”。

人民法院要在基層治理創(chuàng)新工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的這個(gè)核心與根本宗旨。人民法院堅(jiān)持黨的群眾路線，踐行司法為民宗旨，是充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度優(yōu)越性的本質(zhì)要求，任何時(shí)候、任何情況下都不能有絲毫動(dòng)搖。

(作者單位：四川省崇州市人民法院）