黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的階段性特征及性質(zhì)認(rèn)定

文/蔡金榮

黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的階段性特征及性質(zhì)認(rèn)定

文/蔡金榮

由于我國(guó)法律傳統(tǒng)的缺失以及長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)環(huán)境，黨內(nèi)法規(guī)概念自提出以來(lái)直至改革開(kāi)放之前接受程度比較低，自身的規(guī)范性特征也不明顯。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家層面法治建設(shè)的開(kāi)展，黨內(nèi)法規(guī)的概念才得到廣泛的認(rèn)可，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征也日益增強(qiáng)。從本質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)不屬于依法治國(guó)之“法”，與社會(huì)法、軟法概念雖有類似，但仍有根本性的區(qū)別，其應(yīng)當(dāng)也能夠像軟法一樣成為一個(gè)獨(dú)立的理論體系。我們應(yīng)當(dāng)以規(guī)范主義為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的銜接與轉(zhuǎn)化。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的五大體系之一，并強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。在隨后展開(kāi)的理論研究和實(shí)踐探索中，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的課題備受社會(huì)各界關(guān)注。其中之一就是，在依法治國(guó)方略之下，如何對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行科學(xué)定位。客觀地講，黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)概念的形成經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中隨著中國(guó)共產(chǎn)黨自身地位的變遷，黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)地表現(xiàn)出明顯的階段性特征。一般而言，以新中國(guó)成立為界，中國(guó)共產(chǎn)黨先后經(jīng)歷了革命黨和執(zhí)政黨兩種身份。但是，在新中國(guó)成立之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然沒(méi)有擺脫階級(jí)斗爭(zhēng)的革命思維，直到改革開(kāi)放才從思想上徹底完成向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。因此，筆者擬以改革開(kāi)放為界，結(jié)合我國(guó)國(guó)家層面法治建設(shè)的歷史進(jìn)程，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念形成和具體建設(shè)過(guò)程進(jìn)行考證，逐步揭示黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展中的階段性特征，嘗試在依法治國(guó)方略中找準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)的坐標(biāo)。

改革開(kāi)放之前黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征不夠明顯

在黨的歷史文獻(xiàn)中，首次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”的是毛澤東。1938年10月，毛澤東在中共六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）上，針對(duì)張國(guó)燾嚴(yán)重破壞黨的紀(jì)律的行為，重申了個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央等四項(xiàng)紀(jì)律，并且強(qiáng)調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述最重要的四項(xiàng)紀(jì)律之外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。然而，由于毛澤東本人以及黨的權(quán)威文獻(xiàn)并沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延予以清晰地揭示，所以在毛澤東提出黨內(nèi)法規(guī)概念之后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在黨內(nèi)法規(guī)意欲表達(dá)的核心意涵上，其他概念較之于黨內(nèi)法規(guī)，在使用上更成熟，在接受程度上更高，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)遠(yuǎn)未取得“定于一尊”的地位。比如，劉少奇在中共六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）上，就會(huì)議審議通過(guò)的三部重要黨內(nèi)法規(guī)所作的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中就使用了“黨規(guī)黨法”概念，指出“要保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”。劉少奇在黨的七大上所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中又使用了“黨的法規(guī)”概念，指出“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”。此外，在黨的歷史文獻(xiàn)中，還長(zhǎng)期將“黨法”“黨規(guī)”“黨紀(jì)”“黨的規(guī)章”“黨的紀(jì)律”“黨的制度”等概念與黨內(nèi)法規(guī)交替使用來(lái)表達(dá)類似內(nèi)涵。

1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)所作的政治報(bào)告中首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。

1945年5月， 劉 少奇在黨的七大上所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中用到“黨的法規(guī)”的概念。

1962年2月，鄧小平在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上指出，“我們還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度，……是我們的黨規(guī)黨法。”

1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！?/p>

1992年，黨的十四大召開(kāi)，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫(xiě)入黨章。

究其原因主要在于，當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨尚處于革命黨的地位，其在國(guó)家生活中更多地具有社團(tuán)屬性，而依照當(dāng)時(shí)的法律觀，社團(tuán)對(duì)自身事務(wù)的管理更多地強(qiáng)調(diào)紀(jì)律而非法律，事實(shí)上中國(guó)共產(chǎn)黨一直以優(yōu)良的紀(jì)律性而聞名。更為重要的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的根本目的在于奪取國(guó)家政權(quán)，其表現(xiàn)形式就是利用直至推翻既有政權(quán)的“偽法統(tǒng)”。雖然中國(guó)共產(chǎn)黨相應(yīng)地提出了“革命的法制”觀，并在其領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地，制定了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》以及《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》等上百部立法，但是這些立法的內(nèi)容具有集中性，主要是運(yùn)用法律手段解決與國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)密切相關(guān)的問(wèn)題，且正如鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中所指出的，“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視?！币虼?，彼時(shí)很難在根本上確立以（依）法治黨管黨的法律意識(shí)，即使有也仍處于以（依）黨制定的紀(jì)律、章程等治黨管黨的層面。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨當(dāng)時(shí)絲毫沒(méi)有“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)的意識(shí)。事實(shí)上，作為中國(guó)共產(chǎn)黨理論導(dǎo)師的馬克思主義經(jīng)典作家們?cè)缫褜?duì)“黨內(nèi)法規(guī)”有了充分的認(rèn)識(shí)。比如，最早把“法律”引入黨內(nèi)生活的恩格斯，在討論第一國(guó)際的章程時(shí)指出：“這個(gè)共同章程和組織條例，是我們協(xié)會(huì)唯一的法律，它們可能會(huì)使你們的自治受到限制……這些法律是整個(gè)歐洲工人創(chuàng)立的，是7年來(lái)在他們的各次年度代表大會(huì)上制定并為所有的人所承認(rèn)的?！瘪R克思則將無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的黨章和決議稱為“最高的判決”。列寧繼承并發(fā)展了馬克思和恩格斯關(guān)于黨的“法律”“法規(guī)”的思想，并且領(lǐng)導(dǎo)俄共（布）制定了《監(jiān)察委員會(huì)條例》《中央檢查委員會(huì)條例》等重要的“黨內(nèi)法規(guī)”。斯大林同樣對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”有著充分的認(rèn)識(shí)，指出“如果我們對(duì)領(lǐng)袖們宣布一種黨的法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)的‘平民’宣布另一種黨的法規(guī)，那么我們就根本沒(méi)有什么黨，沒(méi)有什么黨的紀(jì)律了”。由此可見(jiàn)，馬克思主義經(jīng)典作家已經(jīng)明確地從“法”和“黨內(nèi)”兩個(gè)維度建構(gòu)了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念體系。作為馬克思主義的繼承者，毛澤東為將黨的紀(jì)律予以細(xì)化，使其更具有操作性，進(jìn)而提出黨內(nèi)法規(guī)的概念，就有了理論上的源頭活水。

然而，馬克思主義經(jīng)典作家“在實(shí)踐中并未提出成熟有效的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)模式”，所以黨內(nèi)法規(guī)概念被提出來(lái)之后，長(zhǎng)期未得到廣泛認(rèn)同，且對(duì)管黨治黨的制度化建設(shè)的指導(dǎo)效果甚微。既有研究成果表明，無(wú)論是在新中國(guó)成立之前，還是在新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之間，所謂“黨內(nèi)法規(guī)”普遍存在下列問(wèn)題：一是形式上。法規(guī)名稱不規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法與其他文件相區(qū)別；法規(guī)的目錄、標(biāo)題、序言和附錄等基本結(jié)構(gòu)殘缺；法規(guī)的正文鮮有按照編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的順序編排；法規(guī)的制定日期、頒布日期和生效日期規(guī)定不全；法規(guī)的制定主體、解釋主體和修改主體規(guī)定不全；等等。二是內(nèi)容上。黨內(nèi)法規(guī)往往是為解決眼前的突出問(wèn)題而制定，故而具有被動(dòng)性，注重即時(shí)效力，忽視穩(wěn)定性、一致性；一般做法就是將黨的紀(jì)律成文化，故而強(qiáng)調(diào)政治性、保密性，公開(kāi)性則有所欠缺。

一言以蔽之，在黨內(nèi)法規(guī)概念提出的初期階段，由于我們主觀上缺乏基本的法治意識(shí)，客觀上長(zhǎng)期身處革命斗爭(zhēng)環(huán)境之中，故而尚未能夠自覺(jué)地從“法”的角度對(duì)其進(jìn)行構(gòu)建，甚至對(duì)“法”的認(rèn)識(shí)本來(lái)就不到位，進(jìn)而無(wú)論在理念上還是在實(shí)踐中，彼時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)均缺乏“法”所必備的規(guī)范性特征，在管黨治黨過(guò)程中的作用未得到足夠重視，實(shí)際效果也相對(duì)有限。這種狀態(tài)一直貫穿了新中國(guó)成立之后的前三十年。特別是，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)生活自1957年開(kāi)始逐漸出現(xiàn)了不正常，并且蔓延到整個(gè)國(guó)家生活中，法治虛無(wú)主義思想盛行，最典型的表現(xiàn)就是先后將“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”寫(xiě)入1975年和1978年的兩部憲法。相應(yīng)地，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的理論和實(shí)踐較之于其初期階段甚至出現(xiàn)了暫時(shí)的倒退。

改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征逐漸增強(qiáng)

文化大革命結(jié)束以后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家生活關(guān)系回歸正?；?，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)對(duì)“大躍進(jìn)”以來(lái)，特別是“文化大革命”中所犯錯(cuò)誤的原因進(jìn)行了深刻地分析，所形成的一個(gè)基本共識(shí)就是民主集中制受到了嚴(yán)重破壞，至于民主集中制受到破壞的原因“關(guān)鍵在于人治還是法治問(wèn)題，在認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐上還沒(méi)有得到根本解決”。為此，1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中，旗幟鮮明地指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！边@標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，具有規(guī)范性特征的法有利于避免社會(huì)關(guān)系的反復(fù)無(wú)常，實(shí)現(xiàn)可預(yù)期性和穩(wěn)定性。在1982年全面修訂的憲法中，廢除了前兩部憲法中有關(guān)“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”的規(guī)定。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨在指導(dǎo)思想上徹底擺脫了“無(wú)法無(wú)天”的階級(jí)斗爭(zhēng)學(xué)說(shuō)，真正完成了從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。1986年6月，鄧小平在《在全體人民中樹(shù)立法制觀念》的講話中指出：“現(xiàn)在從黨的工作來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)是端正黨風(fēng)，但從全局來(lái)說(shuō)，是加強(qiáng)法制。我們國(guó)家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)……沒(méi)有法制不行?！边@標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法及其在國(guó)家治理中重要性的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的飛越。同時(shí)，客觀上以上述思想認(rèn)識(shí)為指導(dǎo)而展開(kāi)的法治建設(shè)活動(dòng)成效卓著。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的二百余部法律中，在1978年之前三十年中制定的法律只有寥寥15部，而在1978年到1980年三年間制定的法律就達(dá)到了15部。

在國(guó)家層面形成應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治建設(shè)這一基本共識(shí)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步將其導(dǎo)入到黨的治理領(lǐng)域。1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！?001年7月，江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中指出：“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事?！?002年11月，中共十六大提出了“依法執(zhí)政”的重要方針。2006年1月，胡錦濤在中紀(jì)委第六次全會(huì)上指出，“國(guó)有國(guó)法，黨有黨章，黨章是立黨、治黨、管黨的總章程”，并且首次提出“要加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。2014年10月，《決定》指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！睆纳鲜稣摂嗟膬?nèi)在邏輯不難看出，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始自覺(jué)地用“法”的理念來(lái)塑造黨內(nèi)法規(guī)的基本品格，這與馬列經(jīng)典作家們從“法”和“黨內(nèi)”兩個(gè)維度建構(gòu)“黨內(nèi)法規(guī)”概念體系的做法一脈相承；以此為指導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，進(jìn)一步啟動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐。

首先，將黨內(nèi)法規(guī)從學(xué)理概念轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘā备拍睿瑥亩行У馗淖兞伺c其他類似概念混同并用的局面。1990年7月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）首次明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化”（該表述后來(lái)進(jìn)行了部分修正）；同時(shí)還專門(mén)指出，“黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于加強(qiáng)黨的建設(shè)，保證黨的各項(xiàng)工作和黨內(nèi)生活的制度化，具有十分重要的作用”。隨后，1992年10月，中共十四大將之前黨章中表述的“黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”，修改為“黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，從而“黨內(nèi)法規(guī)”被首次寫(xiě)入黨章，得到了“最根本的黨內(nèi)法規(guī)”——黨章的正式確認(rèn)。2013年5月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）首次指出黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)于其他規(guī)范性文件的獨(dú)立性，即“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見(jiàn)、通知等規(guī)范性文件”。筆者在“中國(guó)國(guó)家圖書(shū)館”官網(wǎng)的“聯(lián)機(jī)公共目錄查詢系統(tǒng)”中，以“黨內(nèi)法規(guī)”為“正題名”進(jìn)行查詢，最早的成果是1996年底中共中央辦公廳法規(guī)室編寫(xiě)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》，就是以改革開(kāi)放為時(shí)間起點(diǎn)的。在此之前的具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件，由于規(guī)范性特征不明顯，故和其他文件一起收錄于《中共中央文件選集》之中。這表明中共中央將改革開(kāi)放作為回溯黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史的起點(diǎn)，換言之，黨內(nèi)法規(guī)的提法一直到改革開(kāi)放以后才得以固定化和規(guī)范化。

研究區(qū)位于天山—興蒙造山系，跨準(zhǔn)噶爾地塊—吐哈地塊，覺(jué)羅塔格晚古生代裂陷槽，中天山多期復(fù)合陸緣巖漿弧和艾爾賓山—庫(kù)米什殘余盆地等三個(gè)Ⅲ級(jí)構(gòu)造單元[8]。北以阿其克庫(kù)都克斷裂為界，其北部為覺(jué)羅塔格晚古生代裂陷槽，南部為中天山多期復(fù)合陸緣巖漿?。荒弦钥ㄍ卟祭藬嗔褳榻?，其南部為艾爾賓山—庫(kù)米什殘余盆地(圖1a)。

其次，注重對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身品質(zhì)的完善，將法的規(guī)范性特質(zhì)注入黨內(nèi)法規(guī)。《決定》指出“良法是善治的前提”，所謂良法就是要求法自身必須具備普遍性、公開(kāi)性、明確性、一致性、可行性、穩(wěn)定性等“一些建構(gòu)和管理規(guī)范人類行為的規(guī)則系統(tǒng)的方式，這些方式使得這種規(guī)則系統(tǒng)不僅有效，而且保持著作為規(guī)則所應(yīng)具備的品質(zhì)”。1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中明確指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等……誰(shuí)也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰(shuí)違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外。”2014年10月，習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求?！鄙鲜稣摂嗑幸庾R(shí)地以法的規(guī)范性特質(zhì)為參照，一方面要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法的普遍性特征，即黨內(nèi)法規(guī)不是針對(duì)個(gè)別黨員而是針對(duì)全黨發(fā)出的“一般性”要求，這是形式平等的直接體現(xiàn)，在更深的層次上，也是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)，因?yàn)闆](méi)有民主就談不上平等。另一方面強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法的“他律”特征，即黨內(nèi)法規(guī)不是個(gè)體“自律”意義上道德規(guī)范，黨員個(gè)體如果違背了黨內(nèi)法規(guī)，就會(huì)產(chǎn)生外界強(qiáng)加于其身的否定性后果。當(dāng)然，在既有的黨內(nèi)法規(guī)文本中，很多規(guī)范只有“行為模式”部分，而缺少“法律后果”部分，其主要還是要依靠黨員的自覺(jué)遵循，故而其規(guī)范性還有進(jìn)一步增強(qiáng)的空間。需要特別指出的是，為了確保實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了規(guī)范化，出臺(tái)了專門(mén)的“黨內(nèi)立法法”——《暫行條例》（后被正式的《條例》所取代），規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱、位階、制定權(quán)限、制定原則、制定程序、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等內(nèi)容，從源頭上保障黨內(nèi)法規(guī)更多地體現(xiàn)法的公開(kāi)性、明確性、一致性、可行性、穩(wěn)定性等基本品質(zhì)。

綜上所述，自改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)概念得到了正式的認(rèn)可，其與類似概念混同并用的狀況得到了顯著改善，其自身的規(guī)范性特征得到了明顯提升，其對(duì)于管黨治黨的重要性得到了充分的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而真正成為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。

黨內(nèi)法規(guī)不屬于“依法治國(guó)”之“法”

從發(fā)展脈絡(luò)上看，黨內(nèi)法規(guī)受重視程度和建設(shè)成效與國(guó)家層面（解放前為地方政權(quán)）法治建設(shè)的整體狀況存在一種正相關(guān)的關(guān)系，即當(dāng)國(guó)家層面法制受到重視時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就得到加強(qiáng)，反之亦然。那么，在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性日益提升以及依法治國(guó)全面推進(jìn)的時(shí)代背景之下，我們應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)與“依法治國(guó)”之“法”之間的關(guān)系呢？有研究者認(rèn)為，“長(zhǎng)期以來(lái)，人們一講到法，就想到國(guó)家的憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，不將黨規(guī)視為法，最多稱之為‘軟法’。全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，突破了傳統(tǒng)意義上‘法’的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國(guó)之‘法’的視野中，黨法也是法。”甚至有研究者認(rèn)為，作為“最根本的黨內(nèi)法規(guī)”的黨章在中國(guó)憲法體系中處于高級(jí)法的地位。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)有待商榷。

在中共權(quán)威文獻(xiàn)中，“依法治國(guó)”所依之“法”就是指國(guó)家法。1997年9月，中共十五大報(bào)告首次將依法治國(guó)確立為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，并指出“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！憋@而易見(jiàn)，既然是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理“國(guó)家”的基本方略，“依法進(jìn)行”的是“國(guó)家各項(xiàng)工作”，這些都具有明顯的全局性，而只有國(guó)家法才能匹配這種全局性要求，那么執(zhí)政黨就應(yīng)當(dāng)借助國(guó)家政權(quán)，將自己的主張進(jìn)行法律化地表達(dá)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家的有效治理。簡(jiǎn)而言之，“依法治國(guó)”中所依之“法”就應(yīng)當(dāng)是國(guó)家法，即“憲法和法律”。我國(guó)屬于制定法國(guó)家，而我國(guó)憲法序言中明確規(guī)定“本憲法……具有最高的法律效力”，可見(jiàn)“憲法”僅僅是指憲法文本自身，不包括諸如黨章等其他形式的文本；并且按照通常的邏輯解釋，既然憲法具有“最高的法律效力”，就不可能存在其他處于憲法之上的、以黨內(nèi)法規(guī)文本形式存在的“高級(jí)法”。同時(shí)，在我國(guó)立法法對(duì)“法律”的具體認(rèn)定中，也沒(méi)有將黨內(nèi)法規(guī)包括在內(nèi)。事實(shí)上，黨的權(quán)威文獻(xiàn)中歷來(lái)是將黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于國(guó)家法來(lái)表述的，如前文所述的鄧小平提出“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“國(guó)有國(guó)法，黨有黨章”，按照通常的理解，這種表達(dá)方式的基本意涵是，黨內(nèi)法規(guī)之于黨與國(guó)家法之于國(guó)家具有相似性，但卻是各自獨(dú)立而非同一的。

從事物的內(nèi)在本質(zhì)來(lái)看，以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法所體現(xiàn)的是兩個(gè)不同主體的意志，前者是黨（全體黨員）的意志，后者是主權(quán)者（全體人民）的意志，這就決定了兩者應(yīng)當(dāng)是不同的。從事物的形成過(guò)程來(lái)看，在現(xiàn)代政黨政治中，主權(quán)者意志形成的路徑一般是，先由政黨對(duì)民意進(jìn)行收集與匯總，然后通過(guò)法定程序予以固定和表達(dá)；黨的意志形成的路徑與之類似，只是收集與匯總的對(duì)象是黨員的意見(jiàn)，固定和表達(dá)的程序是黨內(nèi)民主程序，并且黨的意志應(yīng)當(dāng)以主權(quán)者意志為基礎(chǔ)，才能體現(xiàn)其正確性并有利于發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力。這一點(diǎn)我國(guó)亦莫能外，并且因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期的執(zhí)政黨，所以其在黨的意志和主權(quán)者意志形成過(guò)程中的角色必然是重疊的；同時(shí)，從中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身先進(jìn)性的定位來(lái)看，其始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，因此黨的意志與人民的意志從根本上講應(yīng)當(dāng)是一致的。但是，我們不能因此得出結(jié)論認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)等同于國(guó)家法。因?yàn)椤胺膳c其他現(xiàn)象（道德、宗教、鄉(xiāng)規(guī)民約、社會(huì)組織規(guī)則、家規(guī)家法等）在內(nèi)容上有許多重合，將法律從其他社會(huì)現(xiàn)象區(qū)別出來(lái)的標(biāo)志恰恰是形式，而不是別的東西，放棄了法律的形式方面，法律就成為一個(gè)無(wú)法識(shí)別的混沌之物”，而黨內(nèi)法規(guī)所表征的意志是通過(guò)黨內(nèi)民主程序形成的，國(guó)家法所表征的意志是通過(guò)人民民主程序形成的，顯然兩者的“形式方面”是迥然有別的，故而不能等同視之。列寧曾就此指出：“我們不能立刻頒布一項(xiàng)法律，我們決議的缺點(diǎn)就在于它不完全是法律——在黨的代表大會(huì)上是不可能制定法律的?！迸c此同時(shí)，說(shuō)黨的意志與人民的意志是一致的，并不意味著兩者是完全相同的。比如，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法對(duì)某種行為都不持肯定態(tài)度，這時(shí)兩者背后所體現(xiàn)的意志可以說(shuō)是一致的，但黨內(nèi)法規(guī)完全可以作出較“不持肯定態(tài)度”更為嚴(yán)格的否定態(tài)度，這樣一來(lái)兩者的差異就顯而易見(jiàn)了。

此外，《決定》中規(guī)定：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！蹦敲?，能不能據(jù)此認(rèn)為“依法執(zhí)政”之“法”包括黨內(nèi)法規(guī)呢？筆者認(rèn)為答案是否定的。該論斷是從國(guó)家和黨兩個(gè)維度來(lái)表述依法執(zhí)政對(duì)執(zhí)政黨的要求：前者是就執(zhí)政黨治國(guó)理政的外部行為而言的；后者是就執(zhí)政黨管黨治黨的內(nèi)部行為而言的。根據(jù)法治的基本理念，現(xiàn)代政黨作為公民行使結(jié)社權(quán)而形成的政治社團(tuán)，其執(zhí)政或者參政等外部行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家法是不言而喻的；其自身管理的內(nèi)部行為則屬于自治范疇，往往依據(jù)自治規(guī)范而非國(guó)家法展開(kāi)，這在早期既排除法律保留原則，也排除司法審查原則；但是，隨著政黨公共性的不斷提升，特別是現(xiàn)代法治理念的全面普及，這在上世紀(jì)70年代開(kāi)始逐步松動(dòng)，即雖不強(qiáng)調(diào)政黨的自治規(guī)范必須符合國(guó)家法，但是須以不違反國(guó)家法為底線。這點(diǎn)正如中共十二大以來(lái)，黨章一直明確要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)一樣。可見(jiàn)，制定黨內(nèi)法規(guī)作為黨的一項(xiàng)重要活動(dòng)，必須以不違反憲法和法律為內(nèi)在前提，亦即黨內(nèi)法規(guī)自身須得依“法”。如果堅(jiān)持認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律一樣也是依法執(zhí)政之“法”，那么又何以要求黨內(nèi)法規(guī)不得違法國(guó)家法呢？之所以《決定》中出現(xiàn)邏輯跳躍，說(shuō)依法執(zhí)政“也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，而不是說(shuō)依法執(zhí)政“也要求依法治黨”，主要是因?yàn)榭陀^上我國(guó)管黨治黨的國(guó)家法闕如，而黨內(nèi)法規(guī)則相對(duì)齊備，加之《條例》第7條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定必須“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”；同時(shí)，“國(guó)家沒(méi)有明確去反對(duì)或者否定某種它（應(yīng)當(dāng)）知道的公

共自治組織意志，就意味著國(guó)家承認(rèn)它與國(guó)家意志的契合性：或者是依據(jù)國(guó)家法，或者是符合國(guó)家法，至少是不違背國(guó)家法”，可見(jiàn)“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”沒(méi)有突破“依法治黨”的要求。更為重要的是，中國(guó)共產(chǎn)黨作為憲法規(guī)定的長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨，其許多內(nèi)部管理事項(xiàng)往往具有外部（國(guó)家）意義。如果認(rèn)為“依法執(zhí)政”之“法”包括黨內(nèi)法規(guī)，則容易在客觀上導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)效力外部化，使其成為直接約束黨外社會(huì)成員的國(guó)家規(guī)范，這實(shí)質(zhì)上就是我們長(zhǎng)期所反對(duì)的以黨代政、以黨代法現(xiàn)象。綜上所述，“依法執(zhí)政”可以要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，這符合現(xiàn)代政黨自身管理規(guī)范化、制度化的歷史趨勢(shì)，但不能由此倒推出黨內(nèi)法規(guī)就是“依法執(zhí)政”之“法”。

黨內(nèi)法規(guī)不宜被視作“軟法”

黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法，不能被視為“依法治國(guó)”之“法”，但是客觀上又具有法的規(guī)范性特征，那我們應(yīng)當(dāng)如何對(duì)其進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ荒?？正如前文所述，有研究者主張將黨內(nèi)法規(guī)視為“軟法”。近年來(lái)，我國(guó)公法學(xué)界從國(guó)際法中引申出“軟法”概念，認(rèn)為“在法規(guī)范體系中，與法律目的的公共性高低不等相對(duì)應(yīng)的剛性程度強(qiáng)弱有別的法規(guī)范，按照能否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩類：一類是硬法規(guī)范，他們是指能夠運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，它們屬于國(guó)家法；另一類是軟法規(guī)范，指的是不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范（內(nèi)涵），它們由部分的國(guó)家法規(guī)范與全部的社會(huì)法規(guī)范共同構(gòu)成（外延）”。以此為觀照，黨內(nèi)法規(guī)的確符合軟法的部分特征：黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是中國(guó)共產(chǎn)黨，具有社團(tuán)屬性，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)；黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要是靠黨的紀(jì)律和黨員的自覺(jué)，而不是依靠國(guó)家強(qiáng)制力。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”，這能夠確保黨內(nèi)法規(guī)符合軟法應(yīng)當(dāng)“依靠憲法統(tǒng)帥”“符合法治精神”的基本要求。可見(jiàn)，“軟法”概念能為我們認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)提供新的視角，但黨內(nèi)法規(guī)是否屬于軟法則仍需要進(jìn)一步論證。

軟法理論的出發(fā)點(diǎn)在于對(duì)法的“國(guó)家性”進(jìn)行解構(gòu)，進(jìn)而主張法不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)制定的國(guó)家法，還包括社會(huì)公權(quán)力主體（如政治組織、社會(huì)共同體等）制定的社會(huì)法；不僅包括具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的硬法，還包括不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的軟法，并且將部分不具有強(qiáng)制約束力的國(guó)家法和全部社會(huì)法歸為軟法。具體到黨內(nèi)法規(guī)，首先從制定主體這一形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是中國(guó)共產(chǎn)黨，屬于政治社團(tuán)，按照黨政分開(kāi)的精神和要求，其顯然不同于國(guó)家機(jī)關(guān)，據(jù)此可以肯定黨內(nèi)法規(guī)不屬于國(guó)家法，而可以將其定位為社會(huì)法。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意到軟法理論中的社會(huì)法是指“政治組織創(chuàng)制的自律規(guī)范”和“社會(huì)共同體創(chuàng)制的自治規(guī)范”。然而，黨內(nèi)法規(guī)雖冠以“黨內(nèi)”這一限定語(yǔ)，但這不足以保證黨內(nèi)法規(guī)屬于“自律規(guī)范”或者“自治規(guī)范”。因?yàn)槲覈?guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，其可以根據(jù)憲法和法律直接行使某些公權(quán)力，比如根據(jù)黨管干部原則制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，既規(guī)范黨的干部的選拔任用，也規(guī)范國(guó)家干部的選拔任用；既規(guī)范中共黨員干部的選拔任用，也規(guī)范非中共黨員干部的選拔任用，其效力顯然已經(jīng)溢出了“黨內(nèi)”范圍，進(jìn)而在國(guó)家層面產(chǎn)生實(shí)際的影響，而且類似的例子不勝枚舉，故將黨內(nèi)法規(guī)視作社會(huì)法，進(jìn)而定位為軟法缺乏足夠的說(shuō)服力。其次，雖然表面上黨內(nèi)法規(guī)不具有國(guó)家強(qiáng)制力這點(diǎn)符合軟法的要求，但是部分黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施實(shí)際上是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的。比如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定，調(diào)查組有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”，即俗稱的“雙規(guī)”，這屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施。按照我國(guó)立法法的規(guī)定，這是法律保留的立法事項(xiàng)，嚴(yán)格地講黨內(nèi)法規(guī)是否有權(quán)對(duì)此作出規(guī)定尚且存疑，更遑論提供強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施。實(shí)踐中的“雙規(guī)”條款之所以能夠順利實(shí)施，顯然不是黨員的自覺(jué)遵守所能解釋的，究其實(shí)質(zhì)主要是仰仗中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位所產(chǎn)生的國(guó)家強(qiáng)制力，盡管這種國(guó)家強(qiáng)制力是潛在的和非法律化的，但卻是我們不能視而不見(jiàn)的。綜上所述，我們不宜將黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法。

即便如此，軟法理論建構(gòu)的過(guò)程卻可以為形成獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)理論提供合理性論證。首先，兩者都不完全與傳統(tǒng)法理論相吻合。軟法概念突破了傳統(tǒng)法理論中法須以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的要求；而黨內(nèi)法規(guī)則不符合傳統(tǒng)法理論中法的制定主體必須是國(guó)家的要求。其次，兩者都以不違反國(guó)家法為基本前提。雖然軟法理論豐富了法的內(nèi)涵、拓寬了法的外延，但是其恪守以憲法為統(tǒng)帥、硬法優(yōu)先適用的原則；而黨內(nèi)法規(guī)同樣以“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”為原則，是否符合憲法和法律是黨內(nèi)法規(guī)審核的重要內(nèi)容。最后，兩者同樣經(jīng)歷了從被忽視到被重新認(rèn)識(shí)再到被重視的過(guò)程?！稕Q定》提出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，實(shí)際上就是要求重視軟法的功能；而《決定》同時(shí)指出“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之一，并認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”。更為重要的是，軟法理論的奠基工作是重構(gòu)了法的概念，認(rèn)為“法是體現(xiàn)公共意志的、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范體系”。其中，“由國(guó)家制定或認(rèn)可”中的“認(rèn)可”包括默示，即國(guó)家知道或者應(yīng)當(dāng)知道該公共意志存在，但沒(méi)有明確反對(duì)或者否認(rèn)。根據(jù)這個(gè)概念，黨內(nèi)法規(guī)得以和軟法一樣成為法的形態(tài)之一，這就為建立獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)理論鋪平了道路。需要指出的是，作為筆者一以貫之的態(tài)度，“依法治國(guó)”之“法”應(yīng)當(dāng)是國(guó)家法，并沒(méi)有因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)理論的獨(dú)立性而動(dòng)搖，因?yàn)闊o(wú)論是依據(jù)軟法治理社會(huì)，還是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，都要接受依法治國(guó)方略的統(tǒng)帥，即軟法和黨內(nèi)法規(guī)自身不得違反國(guó)家法；反過(guò)來(lái)這也不會(huì)抑制黨內(nèi)法規(guī)理論的獨(dú)立性，軟法理論被《決定》所接受即為最佳例證。綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)理論完全可以如同軟法理論一般具備獨(dú)立性。

黨內(nèi)法規(guī)的法治化及路徑

中國(guó)共產(chǎn)黨作為政治社團(tuán)之所以提出黨內(nèi)法規(guī)這一概念，是因?yàn)槠湔J(rèn)識(shí)到法在國(guó)家治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而將其借鑒到黨的自身管理中來(lái)，并不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征，以期實(shí)現(xiàn)管黨治黨的規(guī)范化、制度化。從形式上看，黨內(nèi)法規(guī)屬于社團(tuán)自治的社會(huì)法，可以納入軟法的范疇，但新中國(guó)成立之前的革命黨身份和新中國(guó)成立之后的長(zhǎng)期執(zhí)政黨身份，使得中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)質(zhì)上區(qū)別于社會(huì)法和軟法。故而國(guó)家法、社會(huì)法、軟法理論均難以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出完滿地闡釋。其實(shí)，我們沒(méi)有必要非得將黨內(nèi)法規(guī)納入某一既定的法理論中尋求其正當(dāng)性，正如前文所述，我們完全可以通過(guò)理論創(chuàng)新將其作為一個(gè)獨(dú)立的法現(xiàn)象予以解釋。雖然筆者堅(jiān)持“依法治國(guó)”所依之“法”必須是國(guó)家法，但這并不意味著法僅僅指國(guó)家法，這一點(diǎn)已經(jīng)被軟法理論所充分證明，進(jìn)而黨內(nèi)法規(guī)可以像軟法一樣區(qū)別于國(guó)家法而獨(dú)立存在，其獨(dú)立存在的必要性則在于中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)地位。有研究者通過(guò)對(duì)中國(guó)社會(huì)的研究，指出：“目前的中國(guó)問(wèn)題，還是要在中國(guó)社會(huì)本身內(nèi)部，找尋一個(gè)擔(dān)當(dāng)?shù)闷鹬行闹笇?dǎo)的力量。”中國(guó)共產(chǎn)黨就是這樣一個(gè)中心指導(dǎo)力量，所以我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，《決定》則要求“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。這就決定了黨應(yīng)當(dāng)在依法治國(guó)的進(jìn)程中發(fā)揮重要的作用，筆者認(rèn)為其中之一就是，以“依法治黨”帶動(dòng)“依法治國(guó)”，這與“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”有異曲同工之妙。但如前文所述，我們目前尚且處于依黨內(nèi)法規(guī)治黨的階段，故黨內(nèi)法規(guī)自身的法治化就成為依法治黨起點(diǎn)，并對(duì)依法治國(guó)產(chǎn)生示范效應(yīng)。其具體應(yīng)當(dāng)沿著以下路徑展開(kāi)。

首先，以規(guī)范主義為指導(dǎo)來(lái)建構(gòu)、完善黨內(nèi)法規(guī)體系。一是在形式上，確保黨內(nèi)法規(guī)文本的整體結(jié)構(gòu)合理，能夠涵蓋名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)和施行日期等幾個(gè)基本部分；確保具體規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)完整，改變目前很多規(guī)范只有行為模式，缺少行為后果，難以形成約束力而形同虛設(shè)的現(xiàn)狀；確保法規(guī)語(yǔ)言表達(dá)明確肯定、通俗簡(jiǎn)潔、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性；等等。二是在程序上，確保黨內(nèi)法規(guī)的制定活動(dòng)嚴(yán)格按照規(guī)定的步驟、順序、方式、方法展開(kāi)；同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的效力實(shí)質(zhì)上來(lái)自于制定過(guò)程的民主，故而應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)制定程序的民主性，特別是制定程序的公開(kāi)性，從確定制定項(xiàng)目到最終結(jié)果全程都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，以提升法規(guī)的科學(xué)性、知曉率和認(rèn)同感。三是在價(jià)值上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)權(quán)利保障和權(quán)力制約的憲法理念。黨員之于黨組織與公民之于國(guó)家相仿，故黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)與憲法法律一樣，明確規(guī)定具體的措施來(lái)保障黨員的權(quán)利，如平等權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)等；同時(shí)，任何權(quán)利都是有邊界的，特別是鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨的政治社團(tuán)屬性，正如鄧小平在《目前的形勢(shì)和任務(wù)》講話中所指出的，“一個(gè)黨如果允許它的黨員完全按個(gè)人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動(dòng)，這個(gè)黨當(dāng)然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實(shí)現(xiàn)”，故而黨員的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)受到黨組織公權(quán)力的適當(dāng)限制，但是這種限制不應(yīng)當(dāng)是任意的，應(yīng)當(dāng)從設(shè)定、運(yùn)行、救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行必要地規(guī)范。

其次，做好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的銜接與轉(zhuǎn)化。這方面的總體原則就是《條例》確立的“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”。在此前提之下，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的具體調(diào)整內(nèi)容可以分以下幾個(gè)方面分別討論：一是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容為純粹的黨內(nèi)事務(wù)，比如有關(guān)黨員發(fā)展、黨費(fèi)交納、公文處理等?；邳h的社團(tuán)屬性，這些事項(xiàng)屬于黨的自治范圍不具有外部性，國(guó)家法沒(méi)有權(quán)力且沒(méi)有必要涉及，只要不違反國(guó)家法的強(qiáng)行性規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)可以自主規(guī)定。二是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容也為國(guó)家法所調(diào)整，比如黨員違法犯罪行為，必然是違紀(jì)行為。這些事項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)不宜重復(fù)國(guó)家法規(guī)定的內(nèi)容，比如近期修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就刪除了大量與刑法、治安管理處罰法等國(guó)家法重復(fù)的內(nèi)容，以節(jié)約立法成本、避免以紀(jì)代法。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)可以在國(guó)家法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的規(guī)定，前提是應(yīng)當(dāng)符合法律保留原則。三是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容涉及到國(guó)家事務(wù)或者約束到非中共黨員。一般而言，社會(huì)法不能涉及國(guó)家事務(wù)或者約束非社團(tuán)成員，但是我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這使得其不同于一般的政治社團(tuán)，最直接的表現(xiàn)就是黨內(nèi)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)存在交叉重疊。筆者認(rèn)為在這種情況下，如果進(jìn)行國(guó)家立法的條件成熟或者屬于法定的國(guó)家立法事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家法，而不應(yīng)當(dāng)制定黨內(nèi)法規(guī)；如果國(guó)家立法條件不成熟，而又有規(guī)范的現(xiàn)實(shí)必要性，則可以由中共中央直接向全國(guó)人大提出建議案，建議授權(quán)其就相關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)再及時(shí)制定國(guó)家法。

這里有兩個(gè)疑問(wèn)需要進(jìn)一步釋明：第一，全國(guó)人大向中國(guó)共產(chǎn)黨授權(quán)是否與后者的領(lǐng)導(dǎo)地位矛盾？筆者認(rèn)為答案是否定的。關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨和全國(guó)人大的關(guān)系，1975年憲法第16條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?978年憲法第20條將其修改為：“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”現(xiàn)行憲法第57條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家機(jī)關(guān)?！笨梢?jiàn)，全國(guó)人大作為是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其完全有權(quán)作出該項(xiàng)授權(quán)。事實(shí)上，現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)的修改就是由中共中央提出修改建議，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論后，提出憲法修正案草案，提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過(guò)，這不僅與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不矛盾，還是對(duì)黨和全國(guó)人大關(guān)系的最佳詮釋。第二，國(guó)家是否有權(quán)將部分黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)上升為國(guó)家法?有研究者認(rèn)為：“我國(guó)特殊的歷史、國(guó)情、黨情決定了國(guó)家機(jī)關(guān)不可能為執(zhí)政黨制定規(guī)范，約束執(zhí)政黨的行為?！惫P者不同意這種看法，前文之所以認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不同于社會(huì)法和軟法，就是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)身份和長(zhǎng)期執(zhí)政的地位，使得部分黨內(nèi)行為具有外部效力，直接影響到國(guó)家事務(wù)，對(duì)這種行為可以也應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家法來(lái)進(jìn)行調(diào)整，這既是黨章中“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的必然要求，也是《決定》中“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”的題中之義。在立法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)黨組在制定政治方面立法之前，必須將立法的指導(dǎo)思想和原則報(bào)中共中央審批；政治方面和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案基本成熟之后，在提交全國(guó)人大或者常委會(huì)審議之前，也必須報(bào)送中共中央審批；其他方面的法律草案是否報(bào)中共中央審批，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組決定?？梢?jiàn)，這不僅不是否定或者削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反還是堅(jiān)持和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

結(jié)語(yǔ)

縱觀黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷史，雖然其規(guī)范性隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展而與日增強(qiáng)，即越來(lái)越具有“法”的形式特征，但是由于中國(guó)共產(chǎn)黨身份的變化和重疊，故而其基本屬性一直模糊不定。在全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略中，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨是一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此廓清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法、社會(huì)法、軟法之間的關(guān)系就成為當(dāng)務(wù)之急。其中，如何看待堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)之間的辯證關(guān)系，是解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵所在。無(wú)論是憲法，還是黨章和《決定》都將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基本前提，因此如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)下及未來(lái)所需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題；而這又需要回到憲法、黨章和《決定》，具體落實(shí)其中規(guī)定的黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的要求。因此，筆者基于中國(guó)共產(chǎn)黨兼具社團(tuán)身份和執(zhí)政黨身份、但執(zhí)政黨身份更為突出的基本現(xiàn)實(shí)，將黨內(nèi)法規(guī)定位為憲法和法律之下，與國(guó)家法、社會(huì)法、軟法一樣具有獨(dú)立地位的法概念。在這個(gè)概念下，黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法，因?yàn)槠渲贫ㄖ黧w是中國(guó)共產(chǎn)黨而不是國(guó)家機(jī)關(guān)，但在特定情況下經(jīng)過(guò)法定程序可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家法；黨內(nèi)法規(guī)不同于社會(huì)法，因?yàn)槠渲贫ㄖ黧w不屬于一般社團(tuán)，而具有長(zhǎng)期的執(zhí)政地位；黨內(nèi)法規(guī)不屬于軟法，因?yàn)槠鋵?shí)施往往由潛在的國(guó)家力量來(lái)保障的。

(作者系杭州行政學(xué)院副教授、華東政法大學(xué)博士研究生)