全面從嚴(yán)治黨視角下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究

文/梁靜

全面從嚴(yán)治黨視角下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究

文/梁靜

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必須依規(guī)。沒有健全高效的黨內(nèi)法規(guī)制度做約束，就無法管理好中國共產(chǎn)黨這樣一個(gè)擁有8600多萬名黨員、430多萬個(gè)基層黨組織的大黨。即使有了完善的黨內(nèi)法規(guī)制度，沒有好的執(zhí)行力，依然治理不好這個(gè)大黨。在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國時(shí)代背景下，研究如何提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，對(duì)于不斷提升黨的治國理政水平，鞏固黨的執(zhí)政合法性根基，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨內(nèi)法規(guī)制度的涵義

“黨內(nèi)法規(guī)”這一名詞，最早由毛澤東同志于1938年在黨的六屆六中全會(huì)上提出。此后，黨的歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)鄧小平、江澤民、胡錦濤等均注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨的十四大更是將黨內(nèi)法規(guī)制度寫入黨章。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視依規(guī)治黨，2012年5月，制定頒發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2013年5月，發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，給黨內(nèi)法規(guī)制度定義為“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。

而在學(xué)術(shù)界，由于長時(shí)間應(yīng)該被歸屬于哪個(gè)學(xué)科范疇的問題所約束，常把黨內(nèi)法規(guī)制度與黨內(nèi)法規(guī)制度、反腐倡廉制度等混淆在一起，沒有完整的總結(jié)論述。劉紅凜教授指出，黨內(nèi)法規(guī)制度就是黨內(nèi)規(guī)范，包括政黨的內(nèi)部規(guī)范與外部規(guī)范。王韶興教授認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度包括基本制度和具體制度。本文認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度指的是為了規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，為了調(diào)整好黨內(nèi)個(gè)人之間、組織之間以及上下級(jí)之間和個(gè)人與組織之間的關(guān)系，為了保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯，為了遵循民主集中制從而實(shí)現(xiàn)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，為了更有效地監(jiān)督和制約公眾賦予的公共權(quán)力，為了筑牢黨的執(zhí)政根基，而制定和頒布實(shí)施的一系列黨內(nèi)法規(guī)、制度、規(guī)范等的總稱。

黨內(nèi)法規(guī)制度的分類?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種類型四個(gè)層次。

1.黨章，是我們立黨、管黨、治黨的總章程，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)制度的依據(jù)，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有最高權(quán)威性和最大約束力。黨的二大制定的黨章是黨成立后制定的第一個(gè)黨章，也是第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)。現(xiàn)行黨章是1982年9月黨的十二大通過的，2012年11月黨的十八大對(duì)其進(jìn)行了第六次修改。2.準(zhǔn)則，是對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。黨的十一屆三中全會(huì)以來制定過兩部準(zhǔn)則：一是1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，二是《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》于1997年試行，2010年修訂后頒布實(shí)施，2015年改為《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，是黨執(zhí)政以來第一部堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員的規(guī)范全黨廉潔自律工作的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，是對(duì)黨章規(guī)定的具體化，為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了一個(gè)看得見、摸得著的高標(biāo)準(zhǔn)。3.條例，是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。目前，重要的條例主要有重在保障權(quán)利的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、重在選人用人的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、重在自我凈化的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、重在立規(guī)糾錯(cuò)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、重在立威震懾的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、重在“關(guān)鍵少數(shù)”的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等。4.規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)做出具體規(guī)定。其中，規(guī)則是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的議事程序和工作方法的黨內(nèi)法規(guī)，常見的有議事規(guī)則、工作規(guī)則等。規(guī)定是調(diào)整黨內(nèi)生活中的一般性問題或者某一方面工作的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范的范圍和對(duì)象比較集中，措施和要求比較具體。辦法是對(duì)貫徹執(zhí)行條例、規(guī)定或者進(jìn)行某項(xiàng)具體工作的方法、步驟和措施做出規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，具有較強(qiáng)的程序性、針對(duì)性和可操作性。細(xì)則是為保證條例、規(guī)定正確實(shí)施而制定的配套規(guī)范，是對(duì)條例、規(guī)定中有關(guān)內(nèi)容的含義、界限、程序、責(zé)任的細(xì)化、具體化，具有很強(qiáng)的操作性。

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的涵義

2005年左右，公共管理學(xué)科衍生出了“公共政策執(zhí)行力”的觀點(diǎn)。至于“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”，目前學(xué)術(shù)界的研究才剛剛開始，還沒有達(dá)成共識(shí)。從實(shí)踐看，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力應(yīng)該蘊(yùn)含豐富的內(nèi)容：一是“強(qiáng)制力”，即黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體依靠權(quán)威，強(qiáng)制執(zhí)行客體去執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度；二是“意志力”，即黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行客體愿意執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的程度。如果從心理上不想執(zhí)行，肯定執(zhí)行不好；三是“能力”，有執(zhí)行的意愿還不夠，還要有能力執(zhí)行；四是“力量”，有“能力”不一定能夠轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的“力量”，即使轉(zhuǎn)化成了“力量”，力量也有大小強(qiáng)弱之分；五是“效力”，即黨內(nèi)法規(guī)制度被執(zhí)行后所產(chǎn)生的實(shí)際效果。所以，本文認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力應(yīng)該是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行組織和個(gè)人為使黨內(nèi)法規(guī)制度達(dá)到預(yù)期效果，在準(zhǔn)確理解黨內(nèi)法規(guī)制度精神和精心設(shè)計(jì)執(zhí)行方案的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用各種執(zhí)行手段，合理配置各種執(zhí)行資源包括人、財(cái)、物、信息等，將黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容施于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行客體的強(qiáng)制力、能力、力量及效力等構(gòu)成的合力系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的高低可以從黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的意愿、執(zhí)行力度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行效率和執(zhí)行成果五個(gè)方面進(jìn)行衡量。

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的構(gòu)成要素。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行活動(dòng)的始終，在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行活動(dòng)前期主要表現(xiàn)為知曉力、理解力等；在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行活動(dòng)過程中，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)力即組織力、控制力、應(yīng)變力、協(xié)調(diào)力、認(rèn)同力、支持力等；在執(zhí)行活動(dòng)后期主要表現(xiàn)為評(píng)估力、激勵(lì)力、問責(zé)力、創(chuàng)新力等。

提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力對(duì)全面從嚴(yán)治黨的意義。提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，有利于全面從嚴(yán)治黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、常態(tài)化、具體化。一是回應(yīng)“全面”。黨內(nèi)法規(guī)制度具有全局性、穩(wěn)定性、長期性和普遍適用性，有助于促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。二是體現(xiàn)“從嚴(yán)”。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，黨內(nèi)法規(guī)制度彰顯了“從嚴(yán)”的政治信號(hào)。三是針對(duì)“治黨”。黨內(nèi)法規(guī)制度蘊(yùn)含“治本”的深意，有助于形成全黨不敢腐、不能腐、不想腐的強(qiáng)烈震懾氛圍。

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力現(xiàn)狀

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的成效

1．堅(jiān)決落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神

從2012年12月4日八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施，截至2016年9月30日，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題143111起、處理192369人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分95610人。其中，2012年12月至2013年12月，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分7692人。2014年給予黨紀(jì)政紀(jì)處分23646人。2015年給予黨紀(jì)政紀(jì)處分33966人，較上一年增長44%。2016年1至9月給予黨紀(jì)政紀(jì)處分30306人，已超過2014年全年總數(shù)，并接近2015年全年總數(shù)。給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)占總處理人數(shù)的比重持續(xù)提高，彰顯出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)越來越嚴(yán)。

2．始終保持反腐倡廉高壓態(tài)勢(shì)

2013年1月至2016年9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案101.8萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分101萬人。其中，2013年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案17.2萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分18.2萬人。2014年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案22.6萬件，結(jié)案21.8萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分23.2萬人。2015年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案33萬件，結(jié)案31.7萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分33.6萬人。2016年1至9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案29萬件，處分26萬人。2013至2016年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案、結(jié)案、給予黨紀(jì)政紀(jì)處分?jǐn)?shù)量均持續(xù)增加。

3．持續(xù)發(fā)揮中央巡視震懾作用

從黨的十八大開始，截至2016年9月，中央已開展十輪巡視，巡視對(duì)象數(shù)量逐年大幅上升，巡視監(jiān)督越做越實(shí)、越做越細(xì)，震懾遏制作用不斷增強(qiáng)。2013年，2輪中央巡視20個(gè)巡視對(duì)象；2014年，3輪巡視40個(gè)巡視對(duì)象；2015年，3輪巡視83個(gè)巡視對(duì)象；2016年截至9月，已經(jīng)開展2輪巡視，覆蓋64個(gè)巡視對(duì)象，同時(shí)對(duì)巡視過的8個(gè)省市開展“巡視回頭看”意見反饋與整改落實(shí)。中央巡視利劍頻頻出鞘，劍指要害，成效顯著。

4．加快實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全部覆蓋

2015年底，根據(jù)《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》要求，中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐紀(jì)檢組，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，對(duì)139家中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)派駐全覆蓋。各省市區(qū)參照中央派駐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)省市區(qū)派駐機(jī)構(gòu)改革，充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，真正做到精簡高效。

5．嚴(yán)查侵害群眾利益腐敗問題

自2015年7月起，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站每月發(fā)布一次《每月通報(bào)：各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處××起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題》，截至2016年10月19日，“每月通報(bào)”已連續(xù)發(fā)布16個(gè)月，通報(bào)曝光問題1884起，點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光2603人，其中有1227人受到開除黨籍處分，占被通報(bào)曝光總?cè)藬?shù)的47.1%，將群眾身邊的腐敗問題暴露在陽光之下，對(duì)群眾身邊的不正之風(fēng)形成持續(xù)震懾，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強(qiáng)的表現(xiàn)類型

在一些地區(qū)和部門，仍然相當(dāng)程度上存在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力問題：黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)比較淡薄，“制定完了束之高閣，是否執(zhí)行不予過問”“有令不行、有禁不止”“上面九級(jí)風(fēng)浪、下面紋絲不動(dòng)”等現(xiàn)象時(shí)時(shí)涌現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.抵抗式執(zhí)行，指的是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度不認(rèn)可、不服從、不宣傳、不學(xué)習(xí)甚至隱瞞、截留。隨著全媒體時(shí)代的來臨，政府信息越來越公開，這種行為也越來越少。例如，在湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案中，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、黨代會(huì)代表明目張膽地拉票賄選，視黨內(nèi)法規(guī)制度為無物。

2．象征性執(zhí)行，指的是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度過程中表態(tài)很堅(jiān)決，口號(hào)很響亮，但是只做表面文章，只搞黨內(nèi)法規(guī)制度宣傳，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，用文件落實(shí)文件，使黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行浮于表面、流于形式從而成為一紙空文，不了了之。比如，在群眾路線實(shí)踐教育活動(dòng)中，有的地方打著“建設(shè)長效機(jī)制”的幌子，東拼西湊、照搬照抄地制定了很多實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則，但大多只是文字垃圾，毫無用處。

3．選擇性執(zhí)行，指的是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度過程中對(duì)原有完整的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行“拆分截取”“斷章取義”“篩選過濾”，“精挑細(xì)選”出易遵循的、對(duì)自己有好處的部分去落實(shí)，難落實(shí)的或?qū)ψ约簾o利的甚至是有害的就不落實(shí)。例如，某些地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)存在“選擇性辦案”現(xiàn)象，在搜集到的諸多腐敗案件線索中，選擇線索明朗的、調(diào)查起來容易的、不容易得罪人的線索進(jìn)行立案審查；對(duì)違紀(jì)違法事實(shí)相類似的腐敗分子，有的處分較重，有的處分較輕，有的被移送司法機(jī)關(guān)，有的則逃脫了司法處罰。

4．機(jī)械式執(zhí)行，主要是指黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體在落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)，忽視實(shí)際，不顧條件，只看到“上級(jí)規(guī)定”，忘了“自身結(jié)合”，只對(duì)原有黨內(nèi)法規(guī)制度照搬照抄。比如，某些單位或部門存在對(duì)八項(xiàng)規(guī)定照抄照搬問題，只機(jī)械化執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定，卻不制定符合八項(xiàng)規(guī)定要求的配套政策，缺乏有可行性和可操作性的具體措施。有的單位、部門的會(huì)議一味求高效求簡短，省去了本該進(jìn)行會(huì)議討論的環(huán)節(jié)，卻造成了對(duì)會(huì)議精神理解不透，難以形成統(tǒng)一的意見。有的單位、部門借反腐之名拿掉干部職工應(yīng)有的福利，三八婦女節(jié)女職工的體檢沒了，中秋節(jié)的二斤簡裝月餅沒了，這違背了中央八項(xiàng)規(guī)定的本意。

執(zhí)行力不強(qiáng)原因探析

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是一個(gè)擁有復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，它受到很多因素的影響和制約，這些因素有直接的也有間接的，有顯性的也有隱性的。導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強(qiáng)的原因主要有以下三個(gè)方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體乏力

1.黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的執(zhí)行意愿不強(qiáng)。執(zhí)行意愿是執(zhí)行主體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的堅(jiān)強(qiáng)意志和信念。穩(wěn)定、堅(jiān)強(qiáng)、有力、可持續(xù)的執(zhí)行意愿在依規(guī)治黨中扮演了舉足輕重的角色，僅僅有口頭承諾是毫無用處的，真正決定黨內(nèi)法規(guī)制度有效執(zhí)行的是政治意愿量。由于沒有意識(shí)到執(zhí)行的重要性或是害怕執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度導(dǎo)致自身利益受損等原因，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的執(zhí)行意愿普遍不強(qiáng)。

2.黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的能力不強(qiáng)。一些黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者認(rèn)知能力不足，不能正確理解和深刻把握黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)涵和要求，使得制度執(zhí)行起來出現(xiàn)困難。例如，有些地市的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員中有相當(dāng)一部分人員沒有參與過案件查辦，缺乏案件查辦經(jīng)驗(yàn)甚至連基本的問話筆錄都不會(huì)做，同時(shí)查辦案件需要的法律、審計(jì)、財(cái)務(wù)、犯罪學(xué)、心理學(xué)等方面的專業(yè)技能也不精通。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度自身存在缺陷

1.黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏科學(xué)性

有些黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容過于籠統(tǒng)寬泛、普遍采用“原則上按照要求執(zhí)行”“一般要求”等詞句，其執(zhí)行起來要么無法確定約束的對(duì)象，要么無法找到參考的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行者執(zhí)行起來“避重就輕”“避難就易”“趨利避害”甚至把黨內(nèi)法規(guī)制度束之高閣、拒不執(zhí)行；有些黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)過時(shí)，不能適應(yīng)黨的建設(shè)工作的新情況、新要求，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的權(quán)威性降低；有些黨內(nèi)法規(guī)制度雖然規(guī)定了“嚴(yán)禁”“不準(zhǔn)”“不許”“禁止”等事項(xiàng)，但對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)制度的后果即如何處罰沒有明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)沒有抓手。例如對(duì)“影響正常行使公共權(quán)力的禮金和吃請(qǐng)”包括哪些，黨內(nèi)法規(guī)制度中沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致操作起來難度較大。

2.黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏系統(tǒng)性

一是黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。如某些黨內(nèi)法規(guī)制度頒布后，沒有進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的宣傳，造成公眾和黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象等不了解黨內(nèi)法規(guī)制度，使法規(guī)制度在執(zhí)行中受阻。二是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機(jī)制有待完善。一般采取制定檢查方案、下發(fā)檢查通知、從相關(guān)部門抽調(diào)工作人員組成臨時(shí)檢查組對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)情況展開實(shí)地督查，但是由于檢查組工作人員多為臨時(shí)抽調(diào)，對(duì)所要檢查的黨內(nèi)法規(guī)制度不熟悉，這種檢查的效果都不會(huì)很好，多數(shù)流于形式。三是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制不完善。由于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體普遍缺乏想追究的意愿，缺乏敢追究的勇氣，缺乏會(huì)追究的能力，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行方面的責(zé)任追究表現(xiàn)為數(shù)量不多、范圍不大、處分不重。四是各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度之間沒有形成相互銜接的系統(tǒng)，法規(guī)制度與法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)不緊密、不配套。某些黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容和要求存在交叉、重疊甚至矛盾。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行參與度低

1.公民對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的參與介入程度不高

公民切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，廣泛參與和支持黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，能夠有效地促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度順利執(zhí)行，也充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度的民主性。當(dāng)然也要考慮到，公民個(gè)體在認(rèn)知能力、價(jià)值觀念、利益取向等方面都是存在差異的，公民中有擁護(hù)政府的，也有不太贊同甚至對(duì)抗政府的；有些公民是某一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的受益者，另外一些公民是利益受損者，還有一些公民則是無關(guān)緊要者。不同公民對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的關(guān)注度、支持度都有差別，這就需要黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者正確分析不同公民的特性。一是公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的意識(shí)不強(qiáng)。公民既對(duì)自己參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的重要性缺乏充分認(rèn)識(shí)，也對(duì)參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行是自己的一項(xiàng)權(quán)利缺乏認(rèn)識(shí)，加之從長期政治實(shí)踐中獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),使得公民對(duì)參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行表現(xiàn)出普遍的政治冷漠,事不關(guān)己高高掛起，害怕引火燒身。二是公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的能力不足。由于黨內(nèi)法規(guī)制度宣傳力度不夠、公民自身理解能力有限、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體與公民之間的信息不對(duì)稱等因素的影響,現(xiàn)實(shí)中民眾的能力不足導(dǎo)致參與度低。三是公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的體制機(jī)制不完善，合法權(quán)利得不到保障。例如，信訪揭露腐敗官員的公民的人身安全等方面得不到保護(hù)，信訪者遭受暴力打擊的情況仍然存在，這極大地打擊了公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的熱情,使原本就十分不寬松的公民參與路徑越發(fā)不暢。四是公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的方法較少、方式單調(diào)、路徑不寬。

2.非政府組織的參與度低

雖然有些公民個(gè)人具有參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的意識(shí)，但是個(gè)人力量畢竟有限，往往是心有余而力不足，非政府組織為每個(gè)想?yún)⑴c黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的個(gè)體提供了一個(gè)有效的路徑。某個(gè)地方的民主化程度、社會(huì)構(gòu)成等因素都影響著非政府組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的參與。從我國目前的形勢(shì)看，非政府組織參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行還有一定程度的困難。

3.傳播媒體的參與度低

傳播媒體在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中肩負(fù)著監(jiān)督政府并勇于揭露政府官員腐敗行為的重要責(zé)任。習(xí)近平總書記指出要充分發(fā)揮傳播媒體在反腐倡廉思想引領(lǐng)、輿論推動(dòng)、精神激勵(lì)和文化支撐方面的作用。但目前來看，無論是官方傳媒，還是社會(huì)傳媒在落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)都存在問題。一是官方傳媒在參與黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)過程中暴露出來的問題集中表現(xiàn)在官媒主要站在官方的立場(chǎng)說話，缺乏活力。二是社會(huì)化傳媒。這類媒體是由公民個(gè)人或是非政府組織創(chuàng)辦的、沒有官方背景的傳播媒體，主要以手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和各種人際交往渠道為傳播載體，信息形形色色，人員素質(zhì)良莠不齊，亟須進(jìn)一步規(guī)范。例如，有些社會(huì)傳媒在反腐報(bào)道中刻意使用“通奸”“暴力”“草菅人命”“濫用職權(quán)、一手遮天”等敏感字眼輔以刺激性圖片和視頻來吸引公眾注意力，誤導(dǎo)公眾視線。另外，社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)舉報(bào)信息的核實(shí)也往往不準(zhǔn)確。

（四）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜

1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。黨內(nèi)法規(guī)制度作為上層建筑的一部分不可避免地受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從微觀角度，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行所必須的人、財(cái)、物、信息等資源并不是能無限取得的，而是要受到政府財(cái)政收入的限制，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)成本。例如，新加坡的高薪養(yǎng)廉是建立在國富的基礎(chǔ)上的；而在我國實(shí)行不了是因?yàn)槲覈母辉３潭冗_(dá)不到。

2.政治環(huán)境。例如，在民主化程度比較低的地區(qū)，黨委一把手的權(quán)力就會(huì)過于集中，從而造成黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力大打折扣。

3.社會(huì)環(huán)境。社會(huì)環(huán)境因素中人與人之間的情感、面子、關(guān)系深刻影響了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力?！爱?dāng)官的”和“普通老百姓”都被“熟人社會(huì)”所包圍，誰也跳不出這個(gè)圈子，人們無論辦什么事，首先想到的是托關(guān)系、走后門、“拼爹”、“拼娘”、“拼七大姑八大姨”、“拼同學(xué)”、“拼老鄉(xiāng)”，而不是按法律、按規(guī)則辦事，各種人情關(guān)系造就了各種人情腐?。褐活櫽H情不講規(guī)則，掏空心思為近親屬謀求不合法私利的親情腐??；基于老鄉(xiāng)、同事等地緣關(guān)系的鄉(xiāng)情腐??；色令智昏的情欲腐敗。

4.文化環(huán)境。一是當(dāng)官發(fā)財(cái)?shù)膬r(jià)值取向?！爱?dāng)官不僅好辦事，當(dāng)官還能發(fā)大財(cái)”的價(jià)值觀，在現(xiàn)行的官場(chǎng)依然存在。二是根深蒂固的特權(quán)思想。仍有相當(dāng)一部分官員認(rèn)為官做到一定級(jí)別就應(yīng)該享受一定級(jí)別的特權(quán)，官就該享受不同于普通民眾的特殊優(yōu)待。

提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！币岣咧贫葓?zhí)行力，當(dāng)前迫切需要做的就是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體的能力、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、營造良好的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境。

（一）提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的素質(zhì)能力

1.提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的執(zhí)行意識(shí)。通過強(qiáng)有力的宣傳教育，端正執(zhí)行者的工作態(tài)度，培養(yǎng)執(zhí)行者敬畏黨規(guī)、遵守黨規(guī)、嚴(yán)格依照黨規(guī)辦事的意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)行者執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺性和使命感。要使黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者有這樣一種認(rèn)識(shí)，即按照黨內(nèi)法規(guī)制度辦事是一種思維定式，這種思維定式內(nèi)化為嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺行動(dòng)，進(jìn)而提升為一種依黨規(guī)辦事的政治素養(yǎng)。要確保黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者時(shí)刻在黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的界限內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)制度是行動(dòng)的標(biāo)尺，是不可逾越的雷池，誰越了雷池，誰就要受到黨內(nèi)法規(guī)制度的處理。

2.提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行者的執(zhí)行能力，特別是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的人才選拔和培訓(xùn)，將大批具有黨建專業(yè)和法學(xué)專業(yè)背景的同志充實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行隊(duì)伍當(dāng)中來。要不斷提升依法執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，持續(xù)推動(dòng)執(zhí)政行為的科學(xué)化、法制化。

3.抓住領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是“一把手”。堅(jiān)持一案三查，堅(jiān)持責(zé)任追究，使領(lǐng)導(dǎo)干部既能保證自身不違規(guī)，又能約束下屬不違規(guī)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)政的能力，努力營造依法辦事的良好法治環(huán)境，在依法治國道路上當(dāng)好模范，發(fā)揮帶頭作用。

（二）構(gòu)建科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

1.提高黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性

一是要定期對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行梳理，對(duì)切實(shí)可行、行之有效的黨內(nèi)法規(guī)制度要堅(jiān)持貫徹執(zhí)行；對(duì)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、缺陷明顯的黨內(nèi)法規(guī)制度要及時(shí)查缺補(bǔ)漏、修訂完善；對(duì)落實(shí)過程中發(fā)生失誤的黨內(nèi)法規(guī)制度，要及時(shí)糾偏改正；對(duì)已經(jīng)不適用于當(dāng)前工作的黨內(nèi)法規(guī)制度要及時(shí)廢止；對(duì)現(xiàn)實(shí)中需要但是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度中沒有涉及到的內(nèi)容，要認(rèn)真研究，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度。二是要完善黨內(nèi)法規(guī)制度的制定程序，減少制定程序上的漏洞，使黨內(nèi)法規(guī)制度具有較強(qiáng)的可操作性。

2.增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化

一是要運(yùn)用統(tǒng)籌規(guī)劃的思想，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性和體系化?？梢酝ㄟ^組織權(quán)威專家從宏觀上規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度體系，構(gòu)建出黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體框架。制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度首先不能違背國家的法律法規(guī)，其次各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容要明確，沒有交叉重疊、沒有相互矛盾，要有連續(xù)性，環(huán)環(huán)相扣，銜接緊密。一個(gè)政黨的黨內(nèi)法規(guī)制度體系化程度越高，代表了這個(gè)政黨的政治成熟度越高、執(zhí)政的合法性越穩(wěn)固、執(zhí)政能力越強(qiáng)有力。一個(gè)政黨隨著自身的不斷修正完善進(jìn)步，越往高級(jí)階段邁進(jìn)，越要求有體系化完整性的黨內(nèi)法規(guī)制度，只有具備完善的黨內(nèi)法規(guī)做標(biāo)尺，才能規(guī)范黨內(nèi)生活的方方面面，建立鐵的紀(jì)律和標(biāo)準(zhǔn)，保持政黨的干凈廉潔。目前，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過長期不懈的頒布、修訂、完善，已經(jīng)基本形成了一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)迎來了新的挑戰(zhàn)，對(duì)全面從嚴(yán)治黨的呼喚更加迫切。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心、由一系列相關(guān)具體法規(guī)制度組成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。二是要建立和健全黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)配套機(jī)制。健全黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)過程中的信息溝通機(jī)制。進(jìn)一步開展黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)等方面的公開，暢通執(zhí)行主體和執(zhí)行參與者之間的信息溝通協(xié)調(diào)渠道，確保黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行參與者能夠正確理解黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，從而轉(zhuǎn)化為認(rèn)同、支持等具體行動(dòng)力。完善黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)過程中的監(jiān)督檢查機(jī)制。把對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)情況的督查提上工作日程，制定周密的督導(dǎo)方案和考核標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范督導(dǎo)程序、建立黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查人員庫而不是臨時(shí)抽調(diào)業(yè)務(wù)不熟悉的人員等方面。健全黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)過程中的責(zé)任追究機(jī)制。嚴(yán)厲實(shí)行黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的追究，斷絕“有責(zé)無究”“有責(zé)輕究”。

（三）擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行參與

1.提高社會(huì)公眾的參與

一是通過塑造參與型的政治文化，不斷提高民眾參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的意識(shí)，這是公民參與的基礎(chǔ)。要對(duì)培育公民社會(huì)有足夠的信心，要注重培育民眾的平等觀念、獨(dú)立自主的主體意識(shí)，正確地指引鼓勵(lì)公民自覺地參與到各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)中去。營造社會(huì)中的民主氛圍和參與氛圍，幫助廣大民眾沖破傳統(tǒng)政治文化中的糟粕,轉(zhuǎn)而營造起公民規(guī)范參與的政治氛圍，樹立起黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,使公眾意識(shí)到為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)出謀劃策本來就是自己的使命和責(zé)任。二是通過開展形式多樣的黨內(nèi)法規(guī)制度教育，有效提高公民參與能力，這是擴(kuò)大公眾參與的關(guān)鍵。通過加強(qiáng)科技文化教育,提高人們的科技水平和文化素質(zhì),進(jìn)而加深人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的理解。隨著全媒體時(shí)代來臨，要充分利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等各種傳播媒介,開展公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的專題講座、集體討論等,普及“準(zhǔn)則”“條例”等重要的黨內(nèi)法規(guī)制度,大力宣傳解讀政策的精神實(shí)質(zhì)及公民參與政策執(zhí)行的重要意義,使黨內(nèi)法規(guī)制度家喻戶曉、如春雨潤物般深入公民的心靈。這樣一來,公民既有參與落實(shí)的強(qiáng)烈意愿，又有參與落實(shí)的能力,這將會(huì)大大提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的支持力和協(xié)同力。三是通過完善公民參與制度,切實(shí)保障公民的各種權(quán)利，這是公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障。應(yīng)制定一項(xiàng)公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的宏觀層面的制度，在制度中明確規(guī)定公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的內(nèi)容范圍、方式方法、渠道途徑、激勵(lì)獎(jiǎng)懲等方面,最好提升到法律的高度將參與制度固化下來。在制定宏觀層面參與制度的基礎(chǔ)上，還要完善公民參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的配套機(jī)制,尤其要針對(duì)當(dāng)前舉報(bào)人被打擊報(bào)復(fù)事件頻發(fā)的現(xiàn)象，急需健全一整套確保公民參與權(quán)、保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全的制度。

2.提高傳播媒體的參與

一是要制定一部保障傳媒參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的法規(guī)，法規(guī)要賦予傳播媒體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的知情權(quán)、采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)等，對(duì)阻撓傳媒參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的要依法處理；法規(guī)中還應(yīng)規(guī)范傳媒參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的原則、范圍、方式方法等，傳媒對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)信息進(jìn)行虛假、歪曲等不實(shí)報(bào)道時(shí)也要追究傳媒的責(zé)任。二是要加強(qiáng)傳媒自身建設(shè)。近年來，傳媒自身也出現(xiàn)了一些腐敗現(xiàn)象，或是赤裸裸地直接索要“負(fù)面新聞封口費(fèi)”等，或是羞答答地變相拉廣告、拉贊助、收禮品等。要對(duì)傳媒行業(yè)里的職員進(jìn)行遵紀(jì)守法、職業(yè)操守教育，要提高職員的業(yè)務(wù)能力。未來應(yīng)該明確細(xì)致地劃分官方傳媒和社會(huì)傳媒參與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的職責(zé)范圍，使其各具特色又能取長補(bǔ)短，以多元、靈活的傳媒形式，發(fā)揮二者在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行參與中的最佳狀態(tài)。

（四）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行環(huán)境

要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行環(huán)境，特別是社會(huì)文化環(huán)境，根治傳統(tǒng)的“人情”“人治”惡疾頑癥，讓“熟”不能生“巧”、讓“潛規(guī)則”變成“明規(guī)則”，從而讓黨內(nèi)法規(guī)制度充分發(fā)揮作用，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。

(作者系中共菏澤市紀(jì)律檢查委員會(huì)黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室督查科科長)