楊頤嘉

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論我國(guó)環(huán)境行政訴訟司法審查標(biāo)準(zhǔn)——從司法尊重行政角度出發(fā)

楊頤嘉

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

在我國(guó)，法院在環(huán)境行政訴訟中審查行政機(jī)關(guān)的行政行為時(shí)，究竟應(yīng)當(dāng)積極司法、嚴(yán)格審查，還是尊重行政機(jī)關(guān)之決策，是有待借鑒西方司法判例進(jìn)一步探討的問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題具有先天的科技專(zhuān)業(yè)性，故而司法權(quán)在面對(duì)高度專(zhuān)業(yè)的環(huán)境行政管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意審查的界限，給行政以寬松的自主安排行為方式的空間。

環(huán)境行政訴訟；司法審查；自由裁量權(quán)；審查界限

一　我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）實(shí)踐中司法權(quán)與行政權(quán)的沖突時(shí)有發(fā)生

當(dāng)前，我國(guó)民事訴訟尤其是環(huán)境民事公益訴訟制度突出強(qiáng)化了司法權(quán)，并要求行政權(quán)與司法權(quán)配合，這容易造成司法權(quán)突破其職權(quán)范圍，從而損害行政權(quán)和司法權(quán)之間的合理分工與權(quán)力平衡。例如，在我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域的礦業(yè)權(quán)協(xié)助執(zhí)行方面，法院和國(guó)土資源部門(mén)往往存在較大矛盾。原因在于，礦產(chǎn)資源案件中一些法院做出的判決內(nèi)容或發(fā)出的執(zhí)行通知，不注意界分司法權(quán)和礦產(chǎn)資源行政管理權(quán)的職責(zé)范圍，越過(guò)司法權(quán)和行政權(quán)的界限去處理那些應(yīng)由行政機(jī)關(guān)決定的事項(xiàng)，最終導(dǎo)致接連不斷的分歧和問(wèn)題。[1]在此情況下，國(guó)土資源部門(mén)強(qiáng)烈呼吁厘清司法權(quán)與行政權(quán)的界限，以此保證此類(lèi)案件協(xié)助執(zhí)行程序的暢通履行。

行政機(jī)關(guān)未作為訴訟當(dāng)事人、未受到直接的司法審查的民事訴訟尚且如此，由此可以想見(jiàn)，環(huán)境行政訴訟似乎更容易受到司法權(quán)過(guò)度干預(yù)行政權(quán)這一問(wèn)題的困擾。畢竟，現(xiàn)代環(huán)境公共事務(wù)非常復(fù)雜，為有效保護(hù)環(huán)境公共利益，就要以環(huán)境行政為主要應(yīng)對(duì)手段，充分發(fā)揮行政權(quán)的專(zhuān)業(yè)性和司法權(quán)的監(jiān)督的作用。因此，在司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的進(jìn)行直接審查的環(huán)境行政訴訟過(guò)程中，很容易出現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)造成不當(dāng)干涉的情況。

（二）法學(xué)界對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系的理論探索

1.司法審查行政自由裁量權(quán)的界限。司法審查，或說(shuō)行政訴訟，是一種監(jiān)督行政主體所作行政行為的法律制度。[2]之所以首先探討司法審查，在于“司法審查原則的確立改變了行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的傳統(tǒng)關(guān)系”[3]?？傮w上，我國(guó)學(xué)者對(duì)司法應(yīng)如何審查行政自由裁量權(quán)提出了兩個(gè)主要的觀(guān)點(diǎn)：

（1）行政權(quán)在其自由裁量的范圍內(nèi)行使，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)予以尊重。首先，司法是消極中立被動(dòng)的，司法裁決的作出受法官接收信息的制約，而行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，其行使往往要求積極主動(dòng)。行政人員得主動(dòng)收集信息，因而決策信息更加全面，行政決策的作出具有及時(shí)性和準(zhǔn)確性。其次，根據(jù)《布萊克法律字典》對(duì)裁量的界定，裁量其實(shí)是一種為法官和行政人員所擁有的選擇權(quán)，他們可以以是否適當(dāng)或必要為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，自主決定行為或不行為。并且，原則上這種行為或不行為不能輕易改變，除非有證據(jù)證明存在濫用裁量權(quán)的事實(shí)。

（2）司法審查的強(qiáng)度要區(qū)分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題兩個(gè)方面。這些學(xué)者指出：司法審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問(wèn)題和對(duì)事實(shí)問(wèn)題的判斷，是有區(qū)分度的。審查法律問(wèn)題，力度要強(qiáng)，因?yàn)閷?duì)法律問(wèn)題最終判斷的權(quán)力屬于司法人員專(zhuān)有，且在法律技能的運(yùn)用上，司法權(quán)有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)；審查事實(shí)問(wèn)題，力度要弱，保持克制。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)處理其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作更加專(zhuān)業(yè)，對(duì)相關(guān)事實(shí)的判斷更有經(jīng)驗(yàn)，尤其是出現(xiàn)在具體行政管理領(lǐng)域的問(wèn)題，具有很強(qiáng)的技術(shù)性特征。因而對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，法院應(yīng)盡量尊重，不能隨意以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷。[4]

2.尊重行政的首次性判斷權(quán)的理論。根據(jù)我國(guó)學(xué)者楊建順的研究，行使行政權(quán)的決定，行使行政權(quán)的時(shí)間，以及行使行政權(quán)的方式，這些判斷的作出原則上都是行政權(quán)的首要責(zé)任，司法權(quán)不能輕易予以限制或者代替。要明確司法權(quán)在這類(lèi)問(wèn)題上的界限。即首先應(yīng)當(dāng)由行政主體對(duì)行政案件中的法律關(guān)系進(jìn)行判斷，做出具體行政行為，然后才能進(jìn)行法院的合法性審查。[5]因而，該尊重行政的首次性判斷權(quán)的理論與西方國(guó)家中行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系總體架構(gòu)下遵循行政權(quán)優(yōu)先原則有一致性。

事實(shí)上，美國(guó)行政法中也有相似的理論，即首先管轄原則。美國(guó)學(xué)者沃倫就曾提出：“對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，避免審查行政爭(zhēng)議的一個(gè)相當(dāng)簡(jiǎn)單的方法是實(shí)行優(yōu)先管轄權(quán)原則。優(yōu)先管轄權(quán)原則認(rèn)為，通常應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)構(gòu)首先解決影響行政機(jī)構(gòu)的糾紛?！盵6]

3.司法判決對(duì)行政決定的變更。我國(guó)《行政訴訟法》第77條規(guī)定了對(duì)行政處罰的變更判決，但不意味著對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的職能不加界分，司法權(quán)可以隨意侵犯行政權(quán)的職能范圍。這點(diǎn)可以從兩個(gè)方面來(lái)論證。一方面，我國(guó)行政訴訟規(guī)定了不可直接判罰，即法院審理行政案件不得介入行政職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)未予處罰的人直接給予行政處罰。該規(guī)定就強(qiáng)調(diào)了法院與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確分工，彼此不得越位和錯(cuò)位。另一方面，我國(guó)《行政訴訟法》第70條規(guī)定了判決撤銷(xiāo)并責(zé)令被告重新作出行政行為，在美國(guó)被稱(chēng)為“發(fā)回重做”，即審查法院把案件退回給行政機(jī)關(guān)要求其重新作出行為。這種“發(fā)回重做”對(duì)行政權(quán)的尊重就體現(xiàn)在：“法院在使用這些手段時(shí)，一般會(huì)給予行政機(jī)關(guān)相當(dāng)程度的裁量權(quán)和靈活性以回應(yīng)發(fā)回重做——這種靈活性允許行政機(jī)關(guān)利用其技術(shù)和政策上的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而這也正是它們當(dāng)初被創(chuàng)立的原因?！盵7]

由上述觀(guān)點(diǎn)可以看出，我國(guó)學(xué)者并沒(méi)有突出強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，反而從不同角度注重維護(hù)行政權(quán)的自由裁量和專(zhuān)業(yè)性。此外，在訴訟終結(jié)判決法律責(zé)任履行時(shí)，我國(guó)行政訴訟也通過(guò)“不可直接判罰”和“撤銷(xiāo)并責(zé)令重做”給以寬松的自主安排行為方式的空間，從理論建構(gòu)和制度設(shè)置兩方面保證行政權(quán)得到應(yīng)有的尊重。由此帶來(lái)的深層思考是：在高度專(zhuān)業(yè)性的環(huán)境行政訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)如何審查行政機(jī)關(guān)之行為及其對(duì)法律的適用。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)環(huán)境法治中的經(jīng)驗(yàn)和理論也許能夠帶給我們有益的啟示和參考。

二 美國(guó)環(huán)境法治中的司法審查

（一）實(shí)體與程序兼顧的審查

最初，法院從總體上兼顧實(shí)體與程序?qū)彶?，例如Overton Park案。該案中，法院對(duì)兩方面內(nèi)容進(jìn)行司法審查：一是法條限定下的實(shí)體內(nèi)容；二是行政機(jī)關(guān)作出決策的程序。兩方面相比，法院將行政機(jī)關(guān)制定行政決策的這一過(guò)程作為審查重點(diǎn)，但同時(shí)，在其判決書(shū)中附帶提及對(duì)決策的實(shí)體內(nèi)容的審查。

（二）有限定的程序性審查

對(duì)程序的嚴(yán)格審查隨后遭到聯(lián)邦最高法院法官的批判，理由是沒(méi)有從根本上弄清楚什么才是司法審查行政權(quán)的本質(zhì)。這種批判的觀(guān)點(diǎn)反映在案件審判上就產(chǎn)生了Vermnot Yankee案的裁判結(jié)果。該案判決認(rèn)定下級(jí)審查法院無(wú)權(quán)干涉行政機(jī)關(guān)在規(guī)則制定過(guò)程中自主使用的程序。該案指明的方向是，下級(jí)法院若從程序角度對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)則制定過(guò)程進(jìn)行審查，應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)選擇使用的程序多加尊重。

（三）改變密度的審查

在Chevron一案中，美國(guó)行政法司法審查采取的司法自治態(tài)度達(dá)到頂峰。該案之后，司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)做出的決策內(nèi)容，尤其是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行國(guó)會(huì)立法對(duì)法條進(jìn)行的解釋?zhuān)ㄎ覈?guó)所稱(chēng)的抽象行政行為），盡量采取尊重態(tài)度。法院更加尊重行政機(jī)關(guān)作為具有專(zhuān)業(yè)技能的機(jī)構(gòu)所做出的決策。本案中，最高法院分兩個(gè)步驟判斷行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)會(huì)立法的解釋是否合理：第一步是審查對(duì)案件涉及的問(wèn)題國(guó)會(huì)是否已作出直接的闡釋?zhuān)绻麌?guó)會(huì)已經(jīng)非常明確地表明了立法意圖，法院應(yīng)當(dāng)直接按照國(guó)會(huì)的意圖來(lái)解釋相關(guān)法律；如果法院查找不到國(guó)會(huì)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的論述，那么就推定國(guó)會(huì)已經(jīng)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題做出回應(yīng)。法院的第二步是審查執(zhí)行相關(guān)法律的行政機(jī)關(guān)對(duì)法條的解釋是否合理，如果是合理的，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)所做出的解釋。

由上文對(duì)美國(guó)環(huán)境法治司法審查中幾個(gè)經(jīng)典案例的簡(jiǎn)要分析，可以得出的結(jié)論是：盡管中國(guó)和美國(guó)分屬于不同的法系，政治體制也有較大差異，但在行政權(quán)力的發(fā)展現(xiàn)狀和確定司法審查的標(biāo)準(zhǔn)上仍然存在著相似的問(wèn)題，故而是美國(guó)幾個(gè)判例折射出的環(huán)境法治理念對(duì)中國(guó)環(huán)境行政訴訟的司法審查具有價(jià)值很高的借鑒意義。

三 美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)環(huán)境法治的啟發(fā)

（一）Overton Park案——實(shí)體、程序采取不同審查密度

該案中，美國(guó)最高法院詳細(xì)解釋了行政機(jī)關(guān)決策中的“恣意和輕忽”。[8]盡管“恣意和輕忽”這一標(biāo)準(zhǔn)中“考量決策相關(guān)的因素及其決策是否存在明顯錯(cuò)誤”暗含著對(duì)決策實(shí)體面向的審查，但是所謂的“錯(cuò)誤”應(yīng)是與具體案件的決策相關(guān)數(shù)據(jù)有關(guān)，多涉及公序良俗、社情民意、其他部門(mén)法規(guī)，或者是行政與環(huán)境實(shí)體法律的適用，并非具有深厚專(zhuān)業(yè)背景與復(fù)雜的科技知識(shí)。況且”恣意和輕忽“標(biāo)準(zhǔn)在《行政程序法》中規(guī)定，足見(jiàn)法院強(qiáng)調(diào)的審查重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)如何做出決策的過(guò)程。這給我國(guó)環(huán)境行政訴訟司法審查的啟示是，法院審查行政機(jī)關(guān)的行政行為時(shí)，雖然可以兼顧實(shí)體與程序，但要注意不同的審查密度，也即重點(diǎn)審查行政決策做出的過(guò)程，審慎審查決策的具體內(nèi)容。

關(guān)于司法權(quán)對(duì)行政決策的實(shí)體與程序?qū)彶?，我?guó)司法實(shí)踐中也有相關(guān)案例可供研究，如湯國(guó)英與揚(yáng)州市環(huán)境保護(hù)局等環(huán)境保護(hù)行政許可上訴案[（2014）揚(yáng)行終字第00015號(hào)]。揚(yáng)州中院歸納的案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：第一，被上訴人是否有行政審批的法定職權(quán)；第二，關(guān)于行政許可的事實(shí)依據(jù)；第三，關(guān)于行政許可的程序；第四，關(guān)于原審判決方式是否正確。其中第二項(xiàng)是對(duì)行政決策實(shí)體面向的審查，其余幾項(xiàng)是對(duì)行政行為和審判做出的程序?qū)彶?。具體來(lái)說(shuō)，法院審查了《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》的內(nèi)容是否包含了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十七條規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容；以及《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)技術(shù)評(píng)估意見(jiàn)》是否根據(jù)國(guó)家環(huán)評(píng)導(dǎo)則和江蘇省環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)編制的相關(guān)要求，對(duì)上述環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。顯然，對(duì)實(shí)體方面的審查力度是比較輕的，停留在表面形式，傾向于程序性規(guī)制，并未深入到《報(bào)告書(shū)》和《意見(jiàn)》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此，可以得出的結(jié)論是，實(shí)踐中，我國(guó)法院也是較注重對(duì)行政程序的審查，對(duì)行政行為出臺(tái)的過(guò)程給予高度關(guān)注，相比之下，對(duì)實(shí)體面向的審查密度較低。

（二）Chevron案——尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋及做出的行政決策

相比美國(guó)環(huán)境訴訟中法院對(duì)行政機(jī)關(guān)解釋“不確定法律概念”的“兩步檢驗(yàn)法”，我國(guó)行政訴訟中法院對(duì)待那些上位法不明確的規(guī)范性文件的態(tài)度也有其特有的規(guī)律。有學(xué)者通過(guò)大數(shù)據(jù)下的實(shí)證研究，觀(guān)察和總結(jié)涉及行政規(guī)則效力判斷的案件裁判，發(fā)現(xiàn)“結(jié)果肯定且審查較淺”類(lèi)型中的“不說(shuō)明理由直接適用”在所有判決類(lèi)型中占得比例最大?！敖Y(jié)果肯定”指的是法院對(duì)涉案行政規(guī)則進(jìn)行肯定性的評(píng)價(jià)，“審查較淺”指的是法院在規(guī)則適用時(shí)沒(méi)有進(jìn)行深度的反思，基本上是直接認(rèn)定了涉案行政規(guī)則的效力，并將其引用作為審判的依據(jù)。對(duì)法院這些“不說(shuō)明理由直接適用”的案例，研究者將其放大開(kāi)來(lái)仔細(xì)觀(guān)察，通過(guò)歸納判決書(shū)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)都能得到法院的直接適用，特別是存在于各個(gè)行業(yè)中的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這樣的直接適用充分反映了法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)以特定形式表現(xiàn)出來(lái)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的肯定[9]。

在法院審查行政機(jī)關(guān)對(duì)“不確定法律概念”的解釋是否合理時(shí)，我國(guó)似乎要解決抽象行政行為的可訴性問(wèn)題。假定在我國(guó)，法院可以審查執(zhí)行相關(guān)法律的行政機(jī)關(guān)對(duì)法條的解釋是否合理，也要明確司法權(quán)的審查界限：即只需要大體上審查行政機(jī)關(guān)的解釋是否違法憲法的規(guī)定，是否違反法律位階原則與上位法矛盾沖突，是否違反公序良俗原則和事物客觀(guān)規(guī)律，是否符合基本邏輯?？傊?，要確立尊重行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)性的基本立場(chǎng)，不隨意挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)的行政命令和決定。

總之，在當(dāng)前行政權(quán)不斷擴(kuò)張以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益充分保護(hù)的趨勢(shì)下，司法權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)關(guān)系致力于遵守兩個(gè)原則：相互尊重專(zhuān)長(zhǎng)和行政權(quán)優(yōu)先。[10]這種關(guān)系體現(xiàn)在行政訴訟領(lǐng)域，就是司法權(quán)審查行政權(quán)時(shí)，要采取審慎自治的態(tài)度，盡量尊重行政機(jī)關(guān)的決策意見(jiàn)。目前對(duì)具體行政行為的審查，要區(qū)分實(shí)體審查和程序?qū)彶榈慕缦?，注重程序性?yán)格審查，通過(guò)強(qiáng)調(diào)程序理性監(jiān)督行政決定的正當(dāng)性和合理性，同時(shí)保障民眾參與行政管理的民主權(quán)利。但在實(shí)體面向的審查上，盡量尊重行政機(jī)關(guān)的決策意見(jiàn)，進(jìn)行低密度的司法審查，確保司法權(quán)不盲目干預(yù)行政權(quán)。

法院應(yīng)當(dāng)成為行政決策反思過(guò)程的參與者以及良好行政的促進(jìn)者。因此，如何合理分配司法權(quán)與行政權(quán)，如何促使司法權(quán)與行政權(quán)進(jìn)行良性互動(dòng)顯得至關(guān)重要。前文已經(jīng)談到，在美國(guó)環(huán)境訴訟經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)下，未來(lái)我國(guó)環(huán)境訴訟也要走向有區(qū)分度的司法審查：法院不能因?yàn)榻缦薜哪：乇軐彶椋膊荒苓^(guò)度深入行政權(quán)所屬的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況謹(jǐn)慎靈活地決定審查的強(qiáng)度。

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（責(zé)任編校：周欣）

D925.3

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1673-2219（2017）07-0089-03

2017－01－11

楊頤嘉（1992－）女，河南汝州人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)。