輔助性原則及其對(duì)中國(guó)央地關(guān)系法治化的意義

李旭東

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣州510006）

輔助性原則及其對(duì)中國(guó)央地關(guān)系法治化的意義

李旭東

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣州510006）

如何妥善處理中央與地方的關(guān)系，是當(dāng)代中國(guó)治理理論與實(shí)踐的難題，需要多方面的理論資源推進(jìn)相關(guān)研究。輔助性原則作為國(guó)外學(xué)術(shù)界的一個(gè)新領(lǐng)域，近些年來(lái)得到較充分的發(fā)展。該原則的發(fā)展進(jìn)程表現(xiàn)為社會(huì)學(xué)說(shuō)—政治原則—法律原則三個(gè)階段；其實(shí)踐集中在三個(gè)領(lǐng)域：歐盟及其內(nèi)部制度，若干國(guó)家的內(nèi)外治理關(guān)系，一些跨國(guó)性、國(guó)際性組織的治理活動(dòng)。與此相關(guān)的若干新理論視野也值得重視，比如超越國(guó)家的治理、去中心化問(wèn)題與地方自治。中國(guó)正在促進(jìn)央地關(guān)系之完善，輔助性原則對(duì)此具有多方面的借鑒意義。

輔助性原則；中央與地方關(guān)系；法律原則

近年來(lái)中國(guó)中央與地方關(guān)系的法治化問(wèn)題開(kāi)始受到關(guān)注。如何增強(qiáng)中央權(quán)威、促進(jìn)中央政令暢通，避免地方各行其是、對(duì)中央政令虛與應(yīng)付的弊端，同時(shí)又能夠尊重客觀存在的地方利益，發(fā)揮各級(jí)地方的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，是長(zhǎng)期存在的難題，也是當(dāng)代中國(guó)迫切需要解決的問(wèn)題。①本領(lǐng)域近期的若干論著（以出版時(shí)間為序）：張千帆《權(quán)利平等與地方差異：中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國(guó)民主法制出版社2011年版；葛洪義主編《我國(guó)地方法制建設(shè)的理論與實(shí)踐研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2012年版；張千帆《國(guó)家主權(quán)與地方自治：中央與地方關(guān)系的法治化》，中國(guó)民主法制出版社2012年版；公丕祥主編《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版；葛洪義主編《地方法制評(píng)論》（第一卷），法律出版社2014年版；夏錦文主編《區(qū)域法治發(fā)展的文化機(jī)理》，法律出版社2015年版；李旭東《地方法制原理引論》，中國(guó)民主法制出版社2016年版，等等。近年來(lái)本領(lǐng)域較活躍的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)有浙江大學(xué)中國(guó)地方法治與地方治理研究中心、南京師范大學(xué)江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心；中國(guó)部分省市的社會(huì)科學(xué)院合作組織的“中國(guó)地方法治學(xué)術(shù)研討會(huì)”已連續(xù)召開(kāi)了四屆。我們既應(yīng)當(dāng)在中國(guó)傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)中尋找相應(yīng)資源，也要借鑒當(dāng)代世界的治理成果。在眾多國(guó)外的理論中，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始興起的輔助性原則（Subsidiarity Principle／Principle of Subsidiarity）研究對(duì)此有明顯的借鑒意義，本文擬對(duì)其進(jìn)行一個(gè)全面的介紹，希望能夠?qū)χ袊?guó)的中央與地方關(guān)系法治化的相關(guān)研究有所助益。②筆者通過(guò)“國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中心”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，以“輔助性原則”作為關(guān)鍵詞的論文共23篇，題目中含“輔助性原則”的僅9篇，檢索時(shí)間為2017-04-10。具體制度與法律問(wèn)題的研究有一些成果，純粹理論性的討論還比較欠缺，故本文選擇了較寬泛的角度來(lái)討論。

一、輔助性原則的發(fā)展：社會(huì)學(xué)說(shuō)—政治原則—法律原則

輔助性原則（Subsidiarity Principle／Principle of Subsidiarity）源于天主教社會(huì)哲學(xué)，歷代教宗都對(duì)其有所論述，典型的如教皇庇護(hù)十一世在Quadragesimo anno（四十一年通諭）中這樣論述：“一切社會(huì)活動(dòng)，從其功能與本質(zhì)上說(shuō)，都應(yīng)當(dāng)是對(duì)社會(huì)成員提供幫助（help），但絕不是毀滅或攫?。╠estroy or absorb）他們。”［1］299當(dāng)代歐洲的政治實(shí)踐在更廣闊的范圍內(nèi)對(duì)其加以運(yùn)用，影響擴(kuò)展到整個(gè)世界。《歐洲共同體憲章》中對(duì)其有所規(guī)定：“在非排他性的管轄領(lǐng)域內(nèi)，共同體應(yīng)當(dāng)按照輔助性原則行動(dòng)，即只有在成員國(guó)的行動(dòng)不能成功實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行動(dòng)的目標(biāo)，或由于特定行動(dòng)的規(guī)模與影響之原因，由共同體行動(dòng)能夠更好地達(dá)成目標(biāo)時(shí)，共同體才采取行動(dòng)?！雹貳C Treaty，art，3b，26．

由于輔助性原則強(qiáng)調(diào)地方與基層作用，重視決策貼近公民，注重發(fā)揮社會(huì)各種主體的作用，在當(dāng)代全球化時(shí)代展現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)性與制度創(chuàng)造力，從而受到全球?qū)W界較多關(guān)注，成為這些年來(lái)的研究熱點(diǎn)。

“輔助性原則”作為專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)在國(guó)外出現(xiàn)得比較晚，學(xué)者對(duì)此有明確的認(rèn)識(shí)：“直到最近，輔助性還不是一個(gè)為人熟悉的法律詞匯。很大程度上，由于近年來(lái)它在歐盟內(nèi)部被用于建立何種形式的政治聯(lián)盟之爭(zhēng)論，它才最終成為當(dāng)代憲政與法律話語(yǔ)的術(shù)語(yǔ)?！保?］49據(jù)有關(guān)考證，“輔助性”一詞于1975年重新出現(xiàn)，1992年才正式進(jìn)入歐盟官方文件［2］51。它出現(xiàn)較晚卻發(fā)展迅速，而且在制度發(fā)展中充分顯示了其豐富的理論意義與積極的現(xiàn)實(shí)作用。

從輔助性原則本身的發(fā)展看，其地位經(jīng)歷了三個(gè)階段：社會(huì)學(xué)說(shuō)—政治原則—法律原則。

（一）作為社會(huì)學(xué)說(shuō)的輔助性原則

關(guān)于輔助性原則的淵源，有的研究追溯到亞里士多德、托馬斯·阿奎那［2］49、洛克等較早期的思想家，使得該原則的歷史大為提前。這種研究在思想淵源的角度當(dāng)然有其意義，但輔助性原則的直接淵源則是天主教會(huì)的社會(huì)哲學(xué)思想。作為社會(huì)學(xué)說(shuō)或社會(huì)哲學(xué)的輔助性是它的第一個(gè)階段。

首先，天主教會(huì)的社會(huì)學(xué)說(shuō)是輔助性原則的現(xiàn)代淵源。據(jù)《天主教社會(huì)思想新辭典》介紹，天主教歷代教宗都對(duì)此原則有所闡述［3］930。有的研究者對(duì)教會(huì)中的輔助性原則進(jìn)行了研究，從宗教角度對(duì)其意義進(jìn)行了闡發(fā)［1］298。但總體上它直接起源于天主教會(huì)的社會(huì)學(xué)說(shuō)，后來(lái)將其淵源追溯到更早則主要是相關(guān)研究者的特殊需要。

其次，該學(xué)說(shuō)與強(qiáng)調(diào)國(guó)家地位的其他政治學(xué)說(shuō)明顯不同，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的有機(jī)性。具體來(lái)說(shuō)，它認(rèn)為，人在世界上不能脫離他所生存于其中的有機(jī)社會(huì)單位，這些單位對(duì)個(gè)人的生存與發(fā)展都具有重要意義，比如家庭、社區(qū)、地方、公司（工作單位）、區(qū)域、國(guó)家，乃至超國(guó)家機(jī)構(gòu)。它強(qiáng)調(diào)：“個(gè)人和家庭優(yōu)先于國(guó)家，即個(gè)人的存在不是為了國(guó)家，相反，國(guó)家的存在是為了個(gè)人與家庭所關(guān)注的福利。”［3］927而且，這些不同層次的機(jī)構(gòu)，對(duì)于個(gè)人生活的影響大小與重要性也依其與個(gè)人的距離而不同，越是接近個(gè)人的那個(gè)層次，它對(duì)個(gè)人越重要。

這一觀念不同于由國(guó)家提倡的傳統(tǒng)國(guó)家觀念中所表達(dá)的自上而下（Up Bottom）的統(tǒng)治，而提倡治理要自下而上（Bottom Up），這顯然提供了一種相反的排序，賦予地方與基層以更優(yōu)先的地位。這一觀念在生活中也容易為生活經(jīng)驗(yàn)所證明：對(duì)我們自己最為重要的，往往是身邊的事情，而不是那些過(guò)于宏大與抽象的事情。事實(shí)上，個(gè)人所歸屬的社會(huì)單位有不同的層次，國(guó)家距離其比較遙遠(yuǎn)，個(gè)人常常無(wú)法真正有效地參與其中。

再次，這一學(xué)說(shuō)有豐富的理論內(nèi)涵，能夠?qū)?shí)踐提供多方面的理論資源。這一認(rèn)識(shí)固然與天主教會(huì)在宗教改革之后失去了現(xiàn)實(shí)政治權(quán)力與對(duì)國(guó)民的行政管轄權(quán)有關(guān)，今天的教會(huì)要在社會(huì)事務(wù)方面發(fā)揮其作用，需要與國(guó)家開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。但它所表達(dá)的這個(gè)認(rèn)識(shí)是有其實(shí)際意義的，它超越了過(guò)度將治理限制在國(guó)家范圍內(nèi)的狹隘視野。有研究認(rèn)為，它不只是“一個(gè)去中心化的一般規(guī)范”，也因?yàn)椤肮餐w乃是人類(lèi)活動(dòng)的自然增長(zhǎng)，正如那些組成共同體的個(gè)人一樣，共同體本質(zhì)上擁有自治的原始權(quán)利”［4］145。正因?yàn)槿绱?，這一原本純粹屬于教會(huì)的社會(huì)理論才會(huì)發(fā)展成為影響廣泛的政治原則與法律原則。

（二）作為政治原則的輔助性原則

輔助性原則作為一個(gè)新的術(shù)語(yǔ)進(jìn)入學(xué)術(shù)界，主要是由于歐洲政治統(tǒng)一進(jìn)程成就之影響使然。20世紀(jì)下半葉，歐盟政治統(tǒng)一過(guò)程的不斷進(jìn)展日益受人關(guān)注，作為推進(jìn)歐洲統(tǒng)一過(guò)程之基本原則的輔助性原則也受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

首先，輔助性原則是歐洲政治家的明智選擇。在歐洲政治統(tǒng)一的歷史進(jìn)程中，歐洲既不可能像美國(guó)（聯(lián)邦主義）也不可能像中國(guó)（傳統(tǒng)大一統(tǒng)觀念）那樣推進(jìn)自己的政治統(tǒng)一，歐洲處于一種文化、民族、語(yǔ)言多元的現(xiàn)狀之中，它的政治統(tǒng)一需要采取不同的政治指導(dǎo)原則。輔助性原則最終成為歐洲政治家的選擇。當(dāng)然，在此過(guò)程中，聯(lián)邦主義、中央集權(quán)主義等理念對(duì)歐洲也有一定的影響，如有學(xué)者指出，“聯(lián)邦主義孕育了輔助性”［5］596?，F(xiàn)實(shí)決定了歐洲只能采取自己的辦法，即作為政治原則的輔助性。

其次，輔助性原則與其他伴隨原則一起推進(jìn)了歐洲政治統(tǒng)一進(jìn)程。作為政治原則的輔助性，在歐盟內(nèi)部主要是用來(lái)處理歐盟與成員國(guó)的關(guān)系、兩者之間的權(quán)力如何獲得平衡等問(wèn)題?，F(xiàn)有的研究對(duì)此也傾注了相當(dāng)?shù)木?，無(wú)論是論述雙方權(quán)力的“再平衡”［6］1471，還是“新平衡”［7］，都從這一角度著眼。為此，輔助性原則需要和其他原則一起發(fā)揮作用。從歐洲的選擇來(lái)看，它既要接受輔助性原則的指導(dǎo)，同時(shí)也要形成使輔助性原則發(fā)揮作用的條件。在此過(guò)程中，有三大原則成為歐洲的重要政治原則：一是授權(quán)原則（Confer Principle），即歐盟的權(quán)力來(lái)自成員國(guó)的授權(quán)。這一原則類(lèi)似于美國(guó)憲法中的聯(lián)邦與州的關(guān)系，聯(lián)邦的權(quán)力來(lái)自州的授予，而未明確授予聯(lián)邦的權(quán)力則由州保留。二是輔助性原則（Subsidiarity Principle），即一切行動(dòng)優(yōu)先由成員國(guó)來(lái)實(shí)施，只有當(dāng)成員國(guó)不能實(shí)施或由歐盟層面實(shí)施更為有效時(shí)才由歐盟出面。三是比例原則（proportionality principle），即歐盟的作用在什么程度上可以發(fā)揮或停止。這些原則一起發(fā)揮作用，共同推動(dòng)了歐洲的政治統(tǒng)一進(jìn)程［8］。

再次，輔助性原則影響已經(jīng)越出歐洲界限，且仍在不斷發(fā)展。作為政治原則的輔助性，固然可以對(duì)具體的行為與事件提供決策依據(jù)，不過(guò)，它更重要的還是對(duì)歐盟自身組織機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)提供了想象空間，即未來(lái)的制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)，應(yīng)該設(shè)置什么樣的政治機(jī)構(gòu)？各機(jī)構(gòu)中不同國(guó)家的權(quán)力和意見(jiàn)如何獲得代表、如何得到表達(dá)？歐盟公民如何在此制度中發(fā)揮作用？歐盟所建立的相關(guān)制度框架基本上都受輔助性原則的影響，歐盟內(nèi)部也對(duì)輔助性原則的作用形成了基本共識(shí)。隨著歐盟自身的發(fā)展，它的作用與功能也不斷強(qiáng)化，影響到許多國(guó)家與區(qū)域性國(guó)際性組織的建構(gòu)與運(yùn)行。

（三）作為法律原則的輔助性原則

作為法律原則的輔助性，在現(xiàn)實(shí)中的作用比較直接，從而引起了法學(xué)家的較多關(guān)注。

首先，輔助性原則已經(jīng)是歐盟或其他機(jī)構(gòu)的法律原則。作為法律原則的輔助性，具有解決具體法律問(wèn)題的資格，這是它獲得的新角色。在歐盟內(nèi)部，輔助性原則已經(jīng)具有法律性，除了歐盟相關(guān)的條約之外，瑞士的國(guó)內(nèi)法也明確了輔助性原則的法律地位［9］20。因此，歐盟法院與各國(guó)法院都開(kāi)始運(yùn)用這一法律原則來(lái)解決案件，并形成了一些相關(guān)判例。這就使得輔助性原則成為一個(gè)法律原則。

其次，輔助性原則已發(fā)展出一些具體制度與判例，推動(dòng)了歐盟法律發(fā)展。研究者對(duì)作為法律原則的輔助性原則有所研究，并對(duì)相關(guān)的領(lǐng)域與判例有所討論，比如歐盟的環(huán)境法、競(jìng)爭(zhēng)法問(wèn)題等。這些討論在歐盟內(nèi)部尤其具有專(zhuān)門(mén)的法律意義［10］846。對(duì)歐盟之外的研究者來(lái)說(shuō)，其價(jià)值就在于它能為本國(guó)的法律制度發(fā)展提供何種啟示。

再次，輔助性原則的法律功能也在發(fā)展中。作為法律原則的輔助性原則，在各國(guó)各機(jī)構(gòu)中的發(fā)展程度不同，處于復(fù)雜的演變之中。它在歐盟中的作用比較明顯，在其他聯(lián)邦制國(guó)家也有其重要影響，在有關(guān)的區(qū)域性、國(guó)際性組織中也發(fā)揮著影響。這些情況都比較復(fù)雜，但可以說(shuō)，輔助性原則的法律功能在逐步強(qiáng)化。

通過(guò)輔助性原則地位與角色所經(jīng)歷的“社會(huì)學(xué)說(shuō)—政治原則—法律原則”之演進(jìn)，可以看到：一方面，輔助性原則由抽象到具體，日益具有廣泛的影響力與實(shí)際執(zhí)行力，它已經(jīng)取得的成果值得借鑒；另一方面，輔助性原則處于不斷的發(fā)展進(jìn)程中，其未來(lái)的影響力與作用還有更多的潛力，給人們提供著更多的想象。有學(xué)者認(rèn)為，它是一個(gè)“動(dòng)態(tài)的概念”［10］879。它的理論潛能在歷史進(jìn)程中不斷展開(kāi)，其意義也不斷豐富。因此，各種關(guān)于輔助性原則的定義都是權(quán)宜的，對(duì)它的未來(lái)應(yīng)當(dāng)有更多的期待。

二、輔助性原則的政治法律實(shí)踐

目前，輔助性原則不只是一種普通學(xué)說(shuō)與抽象理論，它已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中逐步擴(kuò)大了影響，取得了現(xiàn)實(shí)的進(jìn)展。這些方面的內(nèi)容大體可以分為三個(gè)領(lǐng)域：歐盟及歐盟內(nèi)部，若干國(guó)家的內(nèi)外關(guān)系，跨國(guó)性、全球性治理機(jī)構(gòu)。

（一）輔助性原則在歐盟的實(shí)踐

輔助性原則最突出的成就是，它成功推動(dòng)了歐盟的政治統(tǒng)一進(jìn)程。到今天，歐盟不但建立起一個(gè)之前難以想象的政治實(shí)體，而且還在繼續(xù)發(fā)展，這一成就全面刷新了人類(lèi)的政治經(jīng)驗(yàn)。雖然近年發(fā)生了英國(guó)脫歐事件，但這不能成為低估歐盟成就的理由。輔助性原則作為歐盟政治統(tǒng)一的基本原則，其地位與作用是非常突出的，不容忽視［11］。

輔助性原則在歐盟的實(shí)踐有一個(gè)歷史過(guò)程，它從最初的歐洲煤鋼協(xié)定到現(xiàn)在比較發(fā)達(dá)的歐盟，其發(fā)展歷程令人稱(chēng)奇。關(guān)于成員國(guó)與歐盟之間輔助性的典型表述，以前引的《歐洲共同體憲章》的相關(guān)規(guī)范為典型。其他的憲法性文件中還有一些與此相類(lèi)似的表述。根據(jù)這些文件，一般學(xué)者都注意到，歐盟的輔助性原則基本內(nèi)容大體可概括為兩個(gè)基本要求：一是成員國(guó)優(yōu)先行動(dòng)，二是歐盟介入行動(dòng)要符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。上述表述采取了對(duì)歐盟行動(dòng)予以嚴(yán)格限制的辦法，把最大的行動(dòng)自由空間留給成員國(guó)。

如果沒(méi)有成員國(guó)優(yōu)先原則，則成員國(guó)對(duì)于讓渡自己的治理主權(quán)給予歐盟，一定是心存疑慮的。因此，成員國(guó)優(yōu)先原則是輔助性原則的第一要義。英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家對(duì)于輔助性原則的堅(jiān)持，使得輔助性原則在歐盟成為一個(gè)基礎(chǔ)性的建構(gòu)原則，有了它，成員國(guó)才能放心歐盟繼續(xù)推進(jìn)其發(fā)展［5］565。如果歐盟沒(méi)有介入成員國(guó)行動(dòng)的可能，那么歐盟將只是一個(gè)虛弱無(wú)力的組織，就缺乏足夠的政治權(quán)威。大國(guó)一般也愿意通過(guò)超國(guó)家組織或機(jī)構(gòu)施加自己的影響，雖然這種介入會(huì)有一定的限制，但還是使得主導(dǎo)意見(jiàn)能夠以制度化的方式得以實(shí)施，這就給超國(guó)家的合作奠定了基礎(chǔ)。這兩方面的要求，雖然在更多情況下，傾向于優(yōu)先由成員國(guó)采取行動(dòng)，但它同樣給歐盟采取行動(dòng)提供了可能。因此，輔助性原則實(shí)際上貫徹了這樣的理念：“它確保誰(shuí)處于最佳行動(dòng)地位，就由誰(shuí)行動(dòng)?！保?0］859

除上述一般性要求之外，歐盟還發(fā)展出豐富的實(shí)施輔助性原則的具體制度、機(jī)制、判例與規(guī)則?！秵我粴W洲法》（SEA）將環(huán)保問(wèn)題專(zhuān)門(mén)列為歐盟的管轄事項(xiàng)，其他還有勞工的健康安全、區(qū)域發(fā)展、研究與技術(shù)等領(lǐng)域［12］64。有的研究總結(jié)了歐盟實(shí)施輔助性原則的三個(gè)重要內(nèi)容：一是以《阿姆斯特丹條約》中的輔助性議定書(shū)條款為解釋依據(jù)；二是德國(guó)的輔助性審查程序可以作為成員國(guó)相關(guān)程序的樣板；三是歐洲委員會(huì)的年度報(bào)告可以促進(jìn)相關(guān)進(jìn)展［13］。其他的諸如：歐盟設(shè)置了“地區(qū)委員會(huì)”作為輔助性原則的守衛(wèi)者［14］754，德國(guó)議會(huì)設(shè)置了“輔助性委員會(huì)”與“歐洲法任務(wù)”專(zhuān)家組［14］758。這些具體措施的作用及其可能的借鑒，需要更為細(xì)致和深入的研究，但概括起來(lái)，歐盟輔助性原則之實(shí)踐豐富多樣。

（二）其他國(guó)家輔助性原則的實(shí)踐

輔助性原則在不同國(guó)家的影響不一。受歐盟的影響，有關(guān)國(guó)家的輔助性原則研究更為突出。這些國(guó)家主要有歐盟內(nèi)的德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)，作為主要的聯(lián)邦制國(guó)家的美國(guó)、加拿大、澳大利亞、瑞士，非歐盟國(guó)家波蘭；其他被研究者重視的國(guó)家，如印度尼西亞、巴西、墨西哥。可以說(shuō)，幾乎沒(méi)有一個(gè)國(guó)家不能被納入這一研究視角。

有學(xué)者對(duì)美國(guó)的輔助性原則進(jìn)行了研究，認(rèn)為輔助性原則對(duì)于重塑美國(guó)的聯(lián)邦制度，在聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力平衡中具有積極影響［6］1421。有學(xué)者對(duì)美國(guó)憲法中的輔助性進(jìn)行了概括，認(rèn)為美國(guó)憲法中同樣具有輔助性原則的特點(diǎn)［15］。有學(xué)者將輔助性原則與自治、團(tuán)結(jié)并列為加拿大的合作聯(lián)邦主義的三大基礎(chǔ)之一，對(duì)其進(jìn)行了具體討論［16］。有學(xué)者對(duì)澳大利亞與瑞士、德國(guó)的輔助性原則進(jìn)行了比較，認(rèn)為瑞士的輔助性原則有其優(yōu)點(diǎn)，將原則討論與利益分配隔離開(kāi)來(lái)，既有助于確立共同信念，也有助于實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)。該學(xué)者認(rèn)為這是一種值得重視的落實(shí)輔助性原則的方法［17］1。也有學(xué)者從英國(guó)的視角對(duì)輔助性原則進(jìn)行研究［5］563。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，輔助性原則對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一可能具有明顯的正面作用，巴西的例子就是如此［4］148。因?yàn)椤叭祟?lèi)共同體的多元化之第一方面，都可以為人類(lèi)繁榮提供貢獻(xiàn)合法性”［4］160。這表現(xiàn)了相對(duì)比較樂(lè)觀的期待。

輔助性原則是否在一切地方都有好的效果？對(duì)印尼的研究表明，它在該國(guó)反而造成混亂，教訓(xùn)值得汲取。印尼由集權(quán)國(guó)家變?yōu)橐粋€(gè)強(qiáng)調(diào)民主與過(guò)度分權(quán)的國(guó)家，該國(guó)的立法權(quán)力由100多個(gè)地方立法與行政機(jī)構(gòu)行使，產(chǎn)生的問(wèn)題比較明顯，對(duì)其現(xiàn)狀的討論提供了一個(gè)輔助性原則失敗的國(guó)家樣本［18］1。

（三）其他地區(qū)跨國(guó)性、國(guó)際性組織與機(jī)構(gòu)的輔助性原則實(shí)踐

輔助性原則不僅在歐盟內(nèi)部以及上述有關(guān)國(guó)家有其影響，除歐盟之外，在其他的跨國(guó)性、全球性機(jī)構(gòu)的建構(gòu)之中，輔助性原則也產(chǎn)生了廣泛影響。當(dāng)然這些影響成就不一，值得分析與思考。

對(duì)拉美與非洲有關(guān)國(guó)際組織的輔助性原則及其實(shí)際作用的分析表明，拉美的政治現(xiàn)實(shí)與歐洲不同，多政治強(qiáng)人，總統(tǒng)的地位比較強(qiáng)勢(shì)，存在“總統(tǒng)間關(guān)系主義”（Interpresidentialism），其社會(huì)發(fā)育程度還相對(duì)遲緩，文件中的輔助性原則與其實(shí)際作用不可同日而語(yǔ)［19］36。非洲在相當(dāng)程度上積極向歐盟學(xué)習(xí)，試圖按照歐盟經(jīng)驗(yàn)來(lái)推進(jìn)非洲自身的合作與一體化進(jìn)程，文件中明顯體現(xiàn)出這一特征［19］40。總體來(lái)看，非洲雖然在文件表述與制度設(shè)計(jì)上向歐盟的模仿比較多，希望采納輔助性原則，不過(guò)，實(shí)踐效果還有明顯差距。

也有學(xué)者對(duì)輔助性原則在全球治理中的作用進(jìn)行了論述，認(rèn)為它對(duì)于全球治理具有豐富的潛能［9］1。中國(guó)正在積極推動(dòng)以本國(guó)主導(dǎo)的若干國(guó)際機(jī)構(gòu)和一些跨國(guó)性、國(guó)際性合作組織，如何借鑒輔助性原則更為積極地發(fā)揮中國(guó)的作用與影響，也是值得研究的課題。

三、輔助性原則對(duì)央地關(guān)系研究的不同視角

輔助性原則的研究還涉及若干理論問(wèn)題，這些問(wèn)題或是輔助性原則研究所必然涉及的有關(guān)問(wèn)題，或是與輔助性原則研究具有高度關(guān)聯(lián)性的問(wèn)題，都與央、地關(guān)系研究具有密切聯(lián)系。概括起來(lái)，它們提供了如下的研究視角：

（一）“超國(guó)家視野”：超越傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治觀念

輔助性原則對(duì)中央與地方關(guān)系研究提供了一種超越傳統(tǒng)的國(guó)家內(nèi)部中央與地方關(guān)系的視野。簡(jiǎn)言之，這是一種“超國(guó)家視野”。它包括三個(gè)新的含義：一是“國(guó)家之上”的更大規(guī)模的治理領(lǐng)域，二是“國(guó)家之下”的“次國(guó)家”治理領(lǐng)域，三是“國(guó)家之外”的社會(huì)治理領(lǐng)域。該原則提供的新的理論視野，能夠直面復(fù)雜豐富的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如學(xué)者的有關(guān)論述：“‘向下’放權(quán)給次國(guó)家實(shí)體，‘上交’給區(qū)域與全球?qū)用?，‘旁移’給私人與自愿行動(dòng)者，權(quán)力可能在國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用?、全球與跨國(guó)層面運(yùn)行?！保?0］目前可將其功能概括如下：

首先，豐富傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的中央與地方關(guān)系（包括聯(lián)邦制國(guó)家內(nèi)部的聯(lián)邦與其成員單位的關(guān)系）之研究。通過(guò)輔助性原則，央、地關(guān)系能得到合理的構(gòu)建。關(guān)于央地之間的權(quán)力分配、職能分工及權(quán)力沖突之解決機(jī)制，輔助性原則都有相應(yīng)的理論答案。這對(duì)當(dāng)代中國(guó)而言，是有其理論借鑒意義的。有關(guān)國(guó)家在此方面的問(wèn)題基本上都得到了解決，雖然也有完善聯(lián)邦主義或通過(guò)輔助性原則完善相關(guān)制度機(jī)制的研究，不過(guò)它們并沒(méi)有中國(guó)在此方面的舊包袱。

其次，開(kāi)展“國(guó)家之上”的“類(lèi)央地關(guān)系”（區(qū)域性、全球性治理機(jī)構(gòu)之治理）的研究。在這方面，歐盟本質(zhì)上也是一個(gè)區(qū)域性治理機(jī)構(gòu)，它作為一個(gè)政治實(shí)體，如何處理地方自治問(wèn)題，也有研究者進(jìn)行了討論［21］。歐盟與其成員國(guó)之間如何實(shí)現(xiàn)平衡，研究者對(duì)此進(jìn)行了較多討論［22］5。有研究對(duì)歐盟內(nèi)部的歐盟—成員國(guó)“雙中心”（bi-centricity）提出批評(píng)，認(rèn)為未能在制度上貫徹輔助性原則的“多中心”（polycentricity）精神［22］6-8。 不過(guò)，除了歐盟之外，其他的更為松散的區(qū)域性治理機(jī)構(gòu)，也能夠根據(jù)輔助性原則進(jìn)行相應(yīng)的發(fā)展，設(shè)置相關(guān)的合理目標(biāo)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的決策機(jī)關(guān)，解決機(jī)構(gòu)與其成員之間的關(guān)系，等等。其他的全球性機(jī)構(gòu)，也可以貫徹這樣的精神，盡可能發(fā)揮相關(guān)成員的功能，使其能夠更有效地發(fā)揮作用。

再次，開(kāi)展“國(guó)家之下”“國(guó)家之外”的央地關(guān)系新領(lǐng)域研究，這主要指國(guó)家內(nèi)部的國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系，跨國(guó)性與全球性的個(gè)人、政府、社會(huì)之關(guān)系。前者當(dāng)然也重要，但后者為新出現(xiàn)的研究課題，需要更加重視。當(dāng)全球聯(lián)系日益密切，個(gè)人不再單一歸屬于一國(guó)政權(quán)管轄之后，跨國(guó)性與全球性的個(gè)人、政府與社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)。這些問(wèn)題，諸如個(gè)人的人權(quán)需要得到任何國(guó)家的保護(hù)，全球性的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始發(fā)揮作用；全球性、跨國(guó)性的非政府組織也開(kāi)始對(duì)全球問(wèn)題發(fā)揮著自己的作用，成為全球治理中新的主體；政府間的關(guān)系以及政府與個(gè)人、政府與社會(huì)組織的關(guān)系呈現(xiàn)出與之前不同的新面貌；輔助性原則尤其重視提升各個(gè)層面的活力，有研究強(qiáng)調(diào)通過(guò)賦權(quán)工人改善個(gè)人生活，以解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題，以及通過(guò)工作關(guān)系提升個(gè)人社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決的重要性［23］134。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然還需要解決傳統(tǒng)的央地關(guān)系問(wèn)題，不過(guò)這些問(wèn)題隨著全球化程度的加深與市民社會(huì)的發(fā)育已經(jīng)構(gòu)成挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真面對(duì)。

（二）“去中心化”：關(guān)注權(quán)力下放

去中心化（Decentralization）是輔助性原則的一個(gè)內(nèi)容，是在它指導(dǎo)下進(jìn)行的一種權(quán)力重新分配。有研究指出它們是在輔助性原則指導(dǎo)之下開(kāi)展的，比如“去中心化，或去中心化治理，是指依據(jù)輔助性原則的指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)統(tǒng)治權(quán)威的重構(gòu)與重組，形成一個(gè)在中央、區(qū)域、地方等各個(gè)層級(jí)的治理制度上共同負(fù)責(zé)的制度……”［24］58，因此它與輔助性原則密切相關(guān)。

首先，去中心化的指向不限于中央政府。去中心化，字面上也可譯為“去中央化”，但次國(guó)家與超國(guó)家層次的機(jī)構(gòu)都面臨官僚化與集權(quán)病，因而“去中心化”更為準(zhǔn)確。因?yàn)椤拜o助性向我們強(qiáng)調(diào)的是在不同行動(dòng)層次上管轄權(quán)力分配的規(guī)則”［25］284。這既涉及權(quán)力在縱向?qū)哟尾煌黧w間的各種行動(dòng)，也涉及權(quán)力在橫向視域的分配問(wèn)題。因此，它既包含著去中心化的問(wèn)題，也涉及各個(gè)下級(jí)與基層的自治與賦權(quán)的問(wèn)題。

其次，去中心化重視地方與基層的治理能力建設(shè)。在許多情況下，輔助性原則具有更多的重視地方、基層的傾向，因此與去中心化有密切關(guān)系?，F(xiàn)代治理具有強(qiáng)烈的中心化傾向，現(xiàn)代科技也在相當(dāng)程度上對(duì)此有極大的幫助，奧威爾在《1984》中設(shè)想的那種無(wú)所不在的監(jiān)控手段，在大數(shù)據(jù)與物聯(lián)網(wǎng)（Internet of Things）時(shí)代成為現(xiàn)實(shí)。因此，在中心化趨勢(shì)日益明顯的情況下，去中心化就成為人們關(guān)注的問(wèn)題。從組織社會(huì)學(xué)的角度看，“組織越是中心化，它對(duì)環(huán)境變化的靈活性與適應(yīng)性越差”［25］289。科技進(jìn)步導(dǎo)致的中心化，既容易出現(xiàn)新的超大型官僚機(jī)構(gòu)，爆發(fā)官僚病，嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源與削弱社會(huì)運(yùn)行效率，也容易侵犯?jìng)€(gè)人隱私。實(shí)際上，在技術(shù)時(shí)代，個(gè)人可能已經(jīng)很難保護(hù)其隱私，這對(duì)個(gè)人權(quán)利和個(gè)人尊嚴(yán)都造成嚴(yán)重威脅。最近的文章討論了大數(shù)據(jù)與隱私的關(guān)系問(wèn)題［26］。如何平衡這一問(wèn)題，就是中心化與去中心化研究關(guān)注的問(wèn)題。有些學(xué)者討論了中心化與去中心化的概念［27］、去中心化與發(fā)展的問(wèn)題［28］，有些研究比較了巴西和墨西哥的去中心特點(diǎn)［24］55、以紐約市為樣本的去中心化案例［29］，有的學(xué)者以具體國(guó)家如印尼的教訓(xùn)為例從反面來(lái)討論去中心問(wèn)題［30］，等等。

再次，社會(huì)之外的其他治理機(jī)構(gòu)也面臨著去中心化的要求。不僅政府存在中心化的問(wèn)題，其他機(jī)構(gòu)也可能存在這一問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)大公司的影響提出警示，批評(píng)布什政府“高度警惕大政府的擴(kuò)張，但未能看到與此類(lèi)似的大公司的擴(kuò)張”，雖然公司屬于社會(huì)領(lǐng)域，可以成為抗衡國(guó)家權(quán)力的因素，不過(guò)大公司也具有壓迫性力量。在這種情況下，政府可以介入來(lái)保護(hù)社會(huì)其他弱勢(shì)力量。這一看法還是比較新穎的［23］132。該學(xué)者還認(rèn)為，大型工會(huì)也可能存在類(lèi)似的壓迫性，未必都發(fā)揮正面作用［23］136。這是因?yàn)榘凑蛰o助性原則，任何過(guò)度集中的權(quán)力都有可能成為強(qiáng)中心，形成“吸納”效應(yīng)，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生消極影響，都值得警惕。

（三）“地方自治”：重建地方治理能力

輔助性原則研究必然涉及地方治理尤其是地方自治問(wèn)題。“去中心化”強(qiáng)調(diào)上級(jí)向下級(jí)放權(quán)，“地方自治”強(qiáng)調(diào)下級(jí)獲得治理能力與自主性。

首先，地方自治或地方治理問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代中國(guó)的研究課題。當(dāng)代中國(guó)央地關(guān)系法治化進(jìn)程不可缺少對(duì)地方自治的研究，中國(guó)的“地方自治”在憲法與法律上的文本淵源，目前僅限于“民族區(qū)域自治制度”以及“香港基本法”“澳門(mén)基本法”等有限領(lǐng)域。不過(guò)，有上述制度現(xiàn)實(shí)以及未來(lái)的臺(tái)灣統(tǒng)一問(wèn)題，“地方自治”至少“地方治理”應(yīng)當(dāng)是中國(guó)法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)展開(kāi)研究的課題。因此，國(guó)外輔助性原則研究與地方自治的關(guān)系有其借鑒意義。

其次，地方治理有其獨(dú)特價(jià)值。在新的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的權(quán)利與自治范圍在新條件下逐漸失效，人們需要在不斷改變的條件下改善或重新獲得自治。因此，自治始終是一個(gè)問(wèn)題。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了地方主義的重要價(jià)值，包括地方的自決與問(wèn)責(zé)性、政治自由、靈活性、地方認(rèn)同、多樣性、尊重成員（國(guó)）的內(nèi)部事務(wù)等優(yōu)點(diǎn)［12］66-67。 上述方面的正面價(jià)值，對(duì)中國(guó)的地方治理是有其啟示的。

再次，地方治理領(lǐng)域有廣闊的前景。從國(guó)外研究看，地方自治研究豐富。有的研究討論地方政府自治問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政府的自治能力對(duì)于政府治理是具有重要作用的［31］；有的研究討論自治與民主的關(guān)系，在現(xiàn)代政治理念下自治與民主有著重要聯(lián)系，如何發(fā)揮民主的作用對(duì)增強(qiáng)自治有著積極作用［32］；有的研究討論地方自治與政府間關(guān)系，如何更好地在不同層級(jí)政府之間進(jìn)行權(quán)力劃分，各自承擔(dān)起恰當(dāng)?shù)闹卫砣蝿?wù)［33］；有的研究討論國(guó)家主權(quán)與地方自治的關(guān)系，且特別針對(duì)亞洲的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相關(guān)討論，亞洲國(guó)家在地方自治方面都面臨著不同的困難，需要針對(duì)不同情況考慮制度的適應(yīng)性［34］，等等。

輔助性原則畢竟強(qiáng)調(diào)了地方和基層的重要性，地方不但在價(jià)值上重要，在實(shí)踐中也要能承擔(dān)治理使命，而增強(qiáng)地方的自治能力就自然需要貫徹輔助性原則以及其他原則。它也形成一個(gè)有意義的研究領(lǐng)域，值得關(guān)注。

四、輔助性原則對(duì)中國(guó)中央與地方關(guān)系研究的意義

輔助性原則并不是中國(guó)的法律原則，那么，它對(duì)中國(guó)的相關(guān)研究有哪些啟示呢？具體問(wèn)題需要逐個(gè)展開(kāi)討論，大體有以下三點(diǎn)：

首先，在宏觀研究上，它可以豐富中國(guó)央地關(guān)系法治化研究的思想資源。中國(guó)的央地關(guān)系自建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期處于靈活、隨意、大幅度搖擺的狀況。“一放就亂，一亂就管，一管就死”即是對(duì)現(xiàn)狀的如實(shí)描述。央、地關(guān)系未能法治化，導(dǎo)致央、地間的權(quán)力架構(gòu)缺乏充分的法理依據(jù)與穩(wěn)定的制度安排，也缺乏央、地權(quán)力沖突的解決機(jī)制。這既降低了中央部門(mén)的行政效率，也導(dǎo)致地方缺乏足夠權(quán)力，難以發(fā)揮積極性，都無(wú)謂地耗費(fèi)了大量行政資源。同時(shí)，各級(jí)政權(quán)建制的上下同構(gòu)性，也導(dǎo)致各級(jí)的下級(jí)對(duì)其上級(jí)都具有強(qiáng)依附性，減弱了地方的自主性與活力。這需要從多方面展開(kāi)討論。在中國(guó)固有的思想資源外，借鑒輔助性原則這一思想資源有其積極意義。

傳統(tǒng)思想的“大一統(tǒng)”過(guò)于深厚，缺乏對(duì)地方、基層的足夠尊重，基本上未能認(rèn)真對(duì)待治理不良之現(xiàn)實(shí)及地方與基層的治理困境，①筆者曾經(jīng)將這些觀點(diǎn)統(tǒng)一稱(chēng)為“地方壞人論”。它或指責(zé)“基層干部是壞人”，認(rèn)為中央的“經(jīng)”是好的，只是被地方的和尚念歪了；或指責(zé)“群眾素質(zhì)太低”等。上述不負(fù)責(zé)任的污名化解釋框架只是回避問(wèn)題。參見(jiàn)李旭東《“地方壞人論”評(píng)析》，載葛洪義主編《地方法制評(píng)論》第1卷，法律出版社2014年版，第39-48頁(yè)。深層次原因還應(yīng)當(dāng)努力探索。借鑒輔助性原則，實(shí)踐中則需要給地方、基層與各類(lèi)社會(huì)主體以積極評(píng)價(jià)，容納地方權(quán)力的自主性，充分承認(rèn)與尊重他們的權(quán)利，限制外部力量的過(guò)度干預(yù)，為各方的行動(dòng)設(shè)置合理界限、提供制度保障，從而調(diào)動(dòng)各方面的積極性與創(chuàng)造性。這樣才有可能走出“亂—管—死—放—再亂”的惡性循環(huán)。新的思想觀念對(duì)于打開(kāi)工作思路、調(diào)整制度建設(shè)方向可能具有積極意義。

其次，在具體制度設(shè)計(jì)方面，可以借鑒輔助性原則完善中國(guó)央地關(guān)系的法律框架。從輔助性原則指導(dǎo)下的歐洲國(guó)家與歐洲聯(lián)盟的制度發(fā)展來(lái)看，歐洲聯(lián)盟在保持主權(quán)國(guó)家獨(dú)立性的同時(shí)，發(fā)展出一整套促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程的制度安排，其政治法律方面的理念與制度安排均值得借鑒。德國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)的傳統(tǒng)聯(lián)邦制度，也在不同程度上對(duì)該原則有所借鑒，這也說(shuō)明它的實(shí)踐意義并不局限于某一特定國(guó)家或地區(qū)。

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展的同時(shí)，對(duì)治理的法治化提出了新要求。近四十年的制度建設(shè)已形成比較豐富的法律體系與制度框架，它對(duì)未來(lái)的體制改革可能具有雙重效果：既可能成為推進(jìn)改革的政策法律依據(jù)，也可能成為阻止改革的政策法律屏障。改革的對(duì)象可能正是前一階段的實(shí)踐，今日的實(shí)踐要盡可能避免成為未來(lái)改革的對(duì)象、避免為未來(lái)設(shè)置新路障。那么，實(shí)踐中如何對(duì)具體制度與規(guī)則進(jìn)行判斷、評(píng)價(jià)與選擇，就成為難題。這需要有超越現(xiàn)有格局從而走出歷史循環(huán)的新辦法、新思路。輔助性原則可望提供一些具體參考。

再次，借鑒輔助性原則提升中國(guó)對(duì)所參與或主導(dǎo)的區(qū)域性、國(guó)際性組織的影響能力。這一問(wèn)題近年才突出顯現(xiàn)，值得高度重視。全球問(wèn)題的治理使得主權(quán)國(guó)家在某種程度上降低為全球問(wèn)題中的“地方”，在某種意義上具有“類(lèi)中央與地方關(guān)系”的特點(diǎn)，大國(guó)則可能發(fā)揮更多的治理作用。因此，輔助性原則不僅對(duì)改善國(guó)內(nèi)央地關(guān)系有意義，對(duì)于跨國(guó)性、全球性問(wèn)題的治理也有其作為空間。

中國(guó)是傳統(tǒng)的內(nèi)向型國(guó)家，但當(dāng)代中國(guó)已作為一個(gè)大國(guó)迅速崛起。它將要在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮日益重要的影響，或參與既有的區(qū)域性、國(guó)際性組織機(jī)構(gòu)，或主導(dǎo)建立并運(yùn)作新型的區(qū)域性、國(guó)際性合作組織。后一方面的任務(wù)可能會(huì)隨著大國(guó)心態(tài)的逐漸成熟而有更多需要。這要求中國(guó)既要增強(qiáng)對(duì)世界各國(guó)、各國(guó)際性組織運(yùn)作模式、政治理念與法律機(jī)制的了解，也要以更易為世界理解與接受的方式開(kāi)展工作，提升與改善中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)表達(dá)與思想影響。這些工作比較具體細(xì)致，需要專(zhuān)門(mén)的知識(shí)體系與人才團(tuán)隊(duì)。輔助性原則研究的深入開(kāi)展，在此方面同樣有其不可忽視的重要意義。

為此，輔助性原則的研究有進(jìn)一步展開(kāi)的必要，以發(fā)揮其相應(yīng)的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。因此，本文僅僅提示了一個(gè)新的研究領(lǐng)域，更多具體問(wèn)題要通過(guò)進(jìn)一步的深入研究予以逐步解決。

［1］KOMONCHAK JA．Subsidiarity in the Church： The State of the Question［J］．Jurist，1988，（48）．

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Abstract：The relations between central and local government is a difficult and important theme in China， which needs to be promoted with different resources．The research of Principle of Subsidiarity， as a new trend in Europe and US， hasmade great progress these 30 years．This paper introduces the general research achievements of the principle．There are three stages of its development： a social teaching， a political principle，and a legal principle．Themain domains to practice itare European Union， some states especially US， Germany， and some regional and global organizations．These are some themes close to it， such as， the practicing domains of the principle， the themes of decentralization and the local autonomy．The principle of subsidiaritywill promote the relations between central and local government in China，the governance of the regional and global organization for China．

Key words： principle of subsidiarity； relations between central and local government； legal principle

［責(zé)任編輯：張蓮英］

On the Principle of Subsidiarity and Its M eaning in China

LIXu-dong
（School of Law， South China University of Technology， Guangzhou 510006，China）

D90；D920

A

1009-1971（2017）05-0037-08

2017-04-23

2017年度廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題“央地關(guān)系法治化的輔助性原則研究”（2017GZGJ45）

李旭東（1970—），男，山西昔陽(yáng)人，副教授，法學(xué)博士，從事法理學(xué)、治理與法治理論研究。