公民權(quán)、社會組織與民主：治理視域下三者互動關(guān)系的分析

殷盈　金太軍

摘要：治理若缺乏邏輯基礎(chǔ)和貫通動力，不論多有少主體參與、以何種形式呈現(xiàn)，都有可能流于空泛。公民權(quán)是民主的前提，公民基于公民權(quán)的合作和集體行動為治理提供基礎(chǔ)、注入動力，社會組織則為享有權(quán)利和履行義務(wù)的公民提供公共生活合適的活動載體和合法性保障。因此，在治理場域中，民主、社會組織和公民權(quán)三者具有內(nèi)在相關(guān)性。只有貫通公民權(quán)、社會組織、民主三者的互動發(fā)展，理順三者之間的關(guān)系，才能推進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。這不僅是建構(gòu)現(xiàn)代治理體系、提升治理水平的不竭動力，也是中國目前正著力推進(jìn)的漸進(jìn)、增量型民主的題中應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：治理；公民權(quán)；社會組織；民主

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）11-0055-06

一、問題的提出

眾所周知，20世紀(jì)90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界，特別是政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域勃興的治理理論進(jìn)入中國后，也難以避免地進(jìn)行著本土化詮釋與實踐的過程。相對而言，西方語境中的治理理論普遍強調(diào)公民社會解決問題的能力，將社會組織當(dāng)作治理理論和民主培育的最佳練習(xí)場。在西方治理實踐中，人們更偏愛將公民權(quán)視為治理的切入點、目的或旗幟，國家的角色則定位為治理主體間的協(xié)調(diào)者、促進(jìn)者、仲裁者。

即使是與其他發(fā)展中國家相比，中國的治理現(xiàn)狀也具有突出的獨特性，因此，中國學(xué)術(shù)界在剖析治理問題時，在學(xué)理層面雖然也倡導(dǎo)多元主體的協(xié)同共治，卻更傾向于把國家或地方政府定位于運用主導(dǎo)權(quán)力的治理主體的角色。然而，不能回避的是，這種傳統(tǒng)國家主義的學(xué)術(shù)取向暗含了把公民參與和社會組織視為治理活動潛在威脅的心態(tài)，不僅忽視了治理的全球化趨勢，恐怕還一定程度上遮蔽了不同經(jīng)濟、政治、社會條件下公民長期存在的對自身權(quán)利追求的渴望以及社會組織的治理潛能。從實踐層面看，盡管社會組織在治理活動中與其他參與者間的合作一直以各種形式存在，并有了長足的進(jìn)步，但人們似乎更多地關(guān)注政府系統(tǒng)作為主體的治理。相對而言，對作為治理主體的社會組織和公民的系統(tǒng)研究，在理論與實踐兩個層面都是薄弱環(huán)節(jié)。

治理的推動力不是單個“原子化”的人，而是自覺追求權(quán)利、有機聯(lián)系的公民。本文以公民權(quán)為切入點，深入思考治理的動力以及公民權(quán)利、社會組織與民主三者的關(guān)系，特別關(guān)注現(xiàn)實生活中公民的民主生活以及社會機制的作用，以期推進(jìn)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和“強政府、強社會”的未來治理秩序的呈現(xiàn)。

二、公民權(quán)與治理

有關(guān)公民權(quán)主題的文獻(xiàn)一直由西方主導(dǎo)，而正式明確提出“公民權(quán)”這一概念并有意識地對它進(jìn)行研究則始于英國社會學(xué)家T·H·馬歇爾，其經(jīng)典著作為《公民身份與社會階級》。該著作從英國社會歷史背景出發(fā)，分析了公民權(quán)的演進(jìn)、內(nèi)涵和性質(zhì)，并且進(jìn)一步將它們與國家機構(gòu)和歷史發(fā)展對應(yīng)，開創(chuàng)了切合時代的研究。

其一。公民權(quán)的空間維度：公民權(quán)內(nèi)容的動態(tài)發(fā)展。馬歇爾認(rèn)為，公民權(quán)包括三個組成部分或發(fā)展維度：市民權(quán)，主要指英國18世紀(jì)資本主義發(fā)展所要求的個人自由所必需的各種權(quán)利，包括人身自由，言論、思想和信仰自由，私有財產(chǎn)保障及尋求正義的權(quán)利；政治權(quán)，指的是英國在19世紀(jì)發(fā)展的公眾參與行使政治權(quán)力的權(quán)利；社會權(quán)，主要指的是英國在20世紀(jì)發(fā)展的從公民享受少量的經(jīng)濟和安全的福利到享有福利國家保障下的相關(guān)權(quán)利。如今，縱觀世界，此公民三權(quán)在現(xiàn)代國家已基本依序?qū)崿F(xiàn)。

其二。公民權(quán)的平面維度：公民權(quán)覆蓋人群的擴散。在英國，經(jīng)過持續(xù)了幾個世紀(jì)之久、試圖將公民權(quán)授予更多的人的努力，才有了從“市民權(quán)”到“政治權(quán)”再到“社會權(quán)”的浪潮式發(fā)展。從平面維度觀察，公民權(quán)就像水的運動一樣，不斷滲透、覆蓋更多的人群。

其三，公民權(quán)的形態(tài)性質(zhì)：消極公民權(quán)與積極公民權(quán)。美國著名社會學(xué)家布賴恩·特納認(rèn)為，在為爭取權(quán)利而進(jìn)行革命斗爭、展開社會運動中發(fā)展起來的公民權(quán)是一種積極性質(zhì)的公民權(quán)；通過自上而下方式授權(quán)的，就屬于消極性質(zhì)的公民權(quán)?！爱?dāng)政治空間受到限制的時候，公民身份（權(quán)）就是被動的和私人的。”在消極公民權(quán)形態(tài)下，公民是各種社會法規(guī)、公共政策的被動承受者，是保障、福利和各項社會事業(yè)的被動消費者。在積極公民權(quán)形態(tài)下，作為能動主體的公民，不論是否清晰地知道采取何方式和步驟，是最有可能改善公民權(quán)的實現(xiàn)程度的行動者（既有行動的意愿，也有行動的能力，并具有行動的權(quán)利和空間）。

既然治理是多主體的協(xié)同參與，則不管是公民、社會組織還是政府等主體在任何形式上的協(xié)同，都需要邏輯基礎(chǔ)和貫通動力。“個體和社會群體介入了提出權(quán)利要求、擴展權(quán)利或喪失權(quán)利的現(xiàn)實進(jìn)程。政治上的介入意味著實質(zhì)性的公民實踐，而這反過來又意味著一個特定政治體下的成員總是努力去主動地塑造它的命運?！睍r至今日，公民權(quán)普遍被認(rèn)為是所有人都擁有的、保證個人的一定的權(quán)利的基礎(chǔ)。它與財產(chǎn)等其他資源的相異之處在于，它并沒有把人們分成“擁有者”、“缺乏者”或“沒有者”。但是在早期，公民權(quán)被極少數(shù)人壟斷。有時候，公民權(quán)把社會成員分為公民和非公民，或首等階級公民和次等階級公民?！把刂@種方式所設(shè)計的道路奮勇前進(jìn)，就是要努力實現(xiàn)更加充分的平等，構(gòu)成公民權(quán)地位之要素的不斷豐富，以及被授予這種地位的人數(shù)的不斷增加”不管治理機制如何發(fā)展、公民權(quán)的內(nèi)涵如何演進(jìn)，在微觀實踐層面上，治理可以一定程度上理解為公民在具體問題情境中，試圖以最小化的協(xié)調(diào)成本，圍繞公民權(quán)進(jìn)行的合作和集體行動。公民合作與集體行動共同的行為動機是對自我公民權(quán)的表達(dá)和追求。

三、民主、公民權(quán)與社會組織

作為政治學(xué)關(guān)注的核心問題之一，民主本身就是一種“相聯(lián)結(jié)的生活模式”（a mode of associated living）。公民通過彼此的交流，經(jīng)由協(xié)會、教育和公共事務(wù)而經(jīng)歷和體現(xiàn)民主。也可進(jìn)一步理解為，民主是治理方式的一種?！拔覀兊拿裰鳈C構(gòu)、經(jīng)濟回報體系、立法體系、倫理體系以及學(xué)術(shù)傳統(tǒng)都不自覺地把自足個體自我設(shè)定為自己的基礎(chǔ)。個體可以自由選擇并要對此負(fù)責(zé)，個體有獨立見解”。帕特南認(rèn)為：自愿的合作可以創(chuàng)造出個人無法創(chuàng)造的價值，無論這些個人多么富有，多么精明。伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型期問題的凸顯，社會組織在服務(wù)社會、提供社會支持、化解社會矛盾等方面所具有的優(yōu)勢和作用日益顯現(xiàn)出來，它能夠了解和滿足公眾的個性化需求，可以根據(jù)情況的變化隨時調(diào)整服務(wù)。隨著社會組織成為當(dāng)前社會治理的重要力量，“社會組織”概念逐漸取代了過去常用的非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織等不同稱謂，亦已被政府接受，成為中國特殊語境和制度環(huán)境中的概念。

（一）公民權(quán)與民主

公民權(quán)是民主的基礎(chǔ)。民主是一種現(xiàn)代的生活方式。公民及公民權(quán)從其產(chǎn)生來看就與民主緊密聯(lián)系。每個公民具體的權(quán)利實現(xiàn)要求是千差萬別和不斷變化發(fā)展的。公民有監(jiān)督政府的權(quán)利是一個現(xiàn)代政治的預(yù)示，即公民與政府之間關(guān)系分明，公民應(yīng)該有自己社會活動的空間。持久的民主意味著持久的財產(chǎn)和契約權(quán)利。公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能逐漸建立信任和互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。民主國家授予公民結(jié)社、自由表達(dá)等權(quán)利?！氨M管人們對于志愿結(jié)社或者說中介群體的興趣各有不同，但是，從一種政治的和社會學(xué)的觀點出發(fā)，對于中介群體的關(guān)注，主要是出于它們對維系公民社會、發(fā)展民主制度、促進(jìn)利他主義和公民美德的可能貢獻(xiàn)。特別是志愿結(jié)社，為積極公民權(quán)和公民參與提供了一個訓(xùn)練場。實際上，我們可以稱它們?yōu)槊裰鞯膶W(xué)校，因為，它們?yōu)槊裰鞯摹⒐餐闹卫碇境绦蚍矫娴挠?xùn)練提供了經(jīng)驗或可能。”公民權(quán)使抽象的民主轉(zhuǎn)化為社會中每個公民易于確定的具體目標(biāo)，與普通公民的現(xiàn)實生活產(chǎn)生對接。在全球化的背景下。對社會秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅的種種風(fēng)險越來越發(fā)生在國家層級之上，世界主義民主理論倡導(dǎo)發(fā)展全球治理制度。因此，必須有相應(yīng)的方式，使公民權(quán)、公民責(zé)任和民主參與既能用于地方治理，又能讓中國的民主建設(shè)和世界其他國家的民主進(jìn)程在共通的語境及平臺上相互比照借鑒，繼而擴展到全球?qū)蛹壍闹卫碇腥ィ赃_(dá)成共識。

（二）社會組織與民主

民主的重要條件是社會有組織自身的能力?？疾烀裰髡卧谑澜绺鲊陌l(fā)展，一個普遍的規(guī)律是，民主國家存在著不同規(guī)模的文化、宗教、行業(yè)等廣泛的社會組織。在民主狀態(tài)下。公民的自由禁止國家任意的干涉，但前提是社會必須有自我組織能力，這樣才能免于陷入無政府狀態(tài)。并且，民主本身也必然產(chǎn)生大量的社會組織。社會組織使公民想達(dá)成的某些目標(biāo)成為可能，在缺乏公民參與空間與公民相互信任支持的情況下，這些目標(biāo)是難以達(dá)成的。從另外一個角度來說，若缺乏一定數(shù)目或力量的社會組織，通常情況下，政府就需要經(jīng)常介入，以組織原子化的公民個體。已有廣泛的文獻(xiàn)表明，低水平的社會組織能力導(dǎo)致普遍的政治障礙。盡管一個社會有可能會出現(xiàn)社會資本過剩的情況，但毫無疑問，社會資本不足的情況會更糟。

民主有利于社會組織的生成發(fā)展。民主化通常恢復(fù)和擴大了公民自由，同時也減少了制度方面的監(jiān)控。民主意味著更多的結(jié)社自由。大規(guī)模民主所需要的權(quán)利使得相對自治的組織既可能又必需。民主程序有效地保護(hù)所需要的權(quán)利，使得各種各樣的群體建立自治組織既是可能的，也是有利的。對于某些領(lǐng)域的公共服務(wù)，社會組織相比政府，可更有效率、更貼切地回應(yīng)不同社會群體的需求。在任何現(xiàn)代國家里，社會組織一定會激增，這是因為在民主國家里，獨立組織最充分地受到該政體的各種制度的保護(hù)，正是在民主國家里，它們才處于繁榮時期。社會組織與民主間存在的依賴關(guān)系早已經(jīng)在實踐中被印證，建立非政府組織有助于促進(jìn)和維護(hù)民主政體的理念已成為共識。

（三）公民權(quán)與社會組織

通過近30年市場化的快速推進(jìn)，我國公民權(quán)利意識的高漲及社會轉(zhuǎn)型的需求已把社會組織推到了尋求突破困境的發(fā)展節(jié)點。中國社會組織大量興起和公民力量的不斷成長，對國家主導(dǎo)的社會治理形成了挑戰(zhàn)，一方面反映為公民權(quán)利意識的覺醒和積累；另一方面，公民與社會組織不再一味服從國家制定的規(guī)則，而是懷疑、運作、規(guī)避正式制度，努力尋找政策或制度間的縫隙，以爭取更多的活動空間和發(fā)展機遇。權(quán)利本身并不能建立起社會秩序得以維持的適當(dāng)環(huán)境。目前，作為公民權(quán)一部分的市民權(quán)已得到較大發(fā)展，政治權(quán)成長緩慢。社會權(quán)則負(fù)重難行。如中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，使占據(jù)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民群體沒有享受到城市居民同樣的住房、教育和醫(yī)療權(quán)，也就意味著在激烈的市場中失去了平等競爭的初始條件。不僅為數(shù)不少的公民權(quán)利還相當(dāng)程度上只停留在概念層面，而且公民權(quán)的不平等甚至已經(jīng)深深嵌入到整個社會生活結(jié)構(gòu)中。

從公民權(quán)與社會組織的關(guān)系來看，公民權(quán)的實現(xiàn)與社會組織的發(fā)展之間相互支撐、相伴而行。抽象的公民權(quán)需要載體或途徑才能有實質(zhì)性獲得。公民權(quán)在規(guī)范性的理念上，應(yīng)隨著歷史發(fā)展進(jìn)程逐漸實現(xiàn)。國家和市場兩股力量可以幫助公民獲得實在的正常公民權(quán)。但與此同時，國家和市場又是阻礙公民權(quán)正常實現(xiàn)的潛在威脅。因為公民權(quán)不僅時常面臨著國家各種名義的限制與否定，還受到市場力量的不確定性的沖擊，所以，公民權(quán)實現(xiàn)所要求的各項必要條件并不總是具備的。公民權(quán)利的缺乏是短期內(nèi)可以忍受的，卻不是原則上可以接受的。公民為實現(xiàn)權(quán)利，自發(fā)尋求自愿合作和集體行動的治理機制。社會組織不僅能成為公民接收和發(fā)出權(quán)利表達(dá)的能量的中介，還可以把能量放大并衍生新的能量需求，起到反過來維護(hù)、促進(jìn)、加強、創(chuàng)造公民權(quán)利的功能。在觀察公民權(quán)發(fā)展的歷史過程時可以發(fā)現(xiàn)，公民權(quán)與社會組織之間存在著強烈的親和性。公民權(quán)本身就是許多尋求基本權(quán)利的社會組織或社會運動所訴諸的基本概念，具有相當(dāng)強的組織與行動潛能。甚至在某些場域下，某些社會組織進(jìn)行的社會運動就是主張公民權(quán)的運動。

從統(tǒng)治到治理的位移，是由于在資源的配置中不僅存在著市場失靈，也難以避免政府失靈。社會組織雖然不是萬靈藥，也內(nèi)在地存在許多局限，它不能取代政府擁有合法的強制力，也無法代替市場的角色以自發(fā)地對資源進(jìn)行有效的配置，但運行規(guī)則有別于政府和市場的獨立的社會組織可以彌補政府和市場在協(xié)調(diào)過程中的某些缺憾和不足之處。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，大量的組織參與到公共服務(wù)和社會管理實務(wù)中去，創(chuàng)建新的活動空間，是抵擋來自國家的威脅、彌補市場缺陷的關(guān)鍵力量，也就是能起到在公民權(quán)發(fā)展的社會進(jìn)程中排除阻擋其實現(xiàn)的主要障礙的重要作用。

通過上文分析可見，民主是公民權(quán)實現(xiàn)和社會組織發(fā)展之間的核心鏈接，社會組織塑造新的空間可在很大程度上保護(hù)公民權(quán)利免于公權(quán)力的侵害，公民權(quán)實現(xiàn)能夠促進(jìn)社會組織的產(chǎn)生和成長，其良好運轉(zhuǎn)可確保所取得的新權(quán)利。在民主、公民權(quán)與社會組織三個變量相互影響的關(guān)系基礎(chǔ)上，需思考的是如何推動三者的良性循環(huán)運轉(zhuǎn)，從而達(dá)到推進(jìn)和鞏固民主的治理目標(biāo)。

四、貫通公民權(quán)、社會組織與民主發(fā)展，促進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

治理作為一個現(xiàn)代概念，本身就建構(gòu)在權(quán)利而不是權(quán)力的基礎(chǔ)之上。要使民主真正獲得來自社會的動力，必定要從喚醒公民權(quán)利表達(dá)的意識、引導(dǎo)公民學(xué)會進(jìn)行權(quán)利表達(dá)和權(quán)利博弈人手。否則，民主就是無本之木、無源之水，難以在社會生根。政府存在的目的是服務(wù)公民、幫助公民，而不是試圖自上而下地控制公共生活。甚至某些初衷良好的治理活動，也并不一定要通過政府或國家的力量去實行。對于中國來說，社會組織的發(fā)育和成長是社會治理體制變革重要的組織基礎(chǔ)。在現(xiàn)階段公民參與治理的信心尚不充分的情況下，貫通理順公民權(quán)、社會組織、民主三者之間的關(guān)系，才能推進(jìn)從統(tǒng)治到治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）培育公民公共精神與社會組織的公共性

公共精神與公民權(quán)利的行使密不可分。公民的權(quán)利與義務(wù)本質(zhì)上并不是相互排斥的概念，相反，是相輔相成、互相依存的。馬歇爾認(rèn)為：“公民權(quán)是給予那些一個共同體的完全成員的一種地位，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權(quán)利和義務(wù)而言是平等的”。無義務(wù)的權(quán)利是不存在的，不盡義務(wù)就不能擁有權(quán)利。每個公民都能獲得權(quán)利和履行義務(wù)是維持社會穩(wěn)定和團結(jié)的關(guān)鍵因素。各類社會組織為享有權(quán)利和履行義務(wù)的公民提供了公共生活合適的活動載體和合法性保障。

1.培育公民公共精神?！八麄兊能浫鯚o力有時使他們感到需要他人的支援，但他們卻不能指望任何人給予他們援助，因為大家都是軟弱的和冷漠的。迫于這種困境，他們自然將視線轉(zhuǎn)向那個在這種普遍感到軟弱無力的情況下唯一能夠超然屹立的偉大存在。他們的需要，尤其是他們的欲求，不斷地把他們引向這個偉大存在；最后，他們終于把這個存在視為補救個人弱點的唯一的和必要的靠山。”公共精神的本質(zhì)在于，具備理性行動能力的公民通過合作的方式，抵抗公民的自利及軟弱，有效地解決集體行動中的困境，脫離自身對政府全然依賴的習(xí)性。公共精神意味著公民權(quán)的賦權(quán)增能。公共精神培育要求公民處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，積極參與治理，在有價值優(yōu)先性的自身權(quán)利前強調(diào)公共利益，擺脫一己私利的局限，承擔(dān)起對公共生活的責(zé)任。

2.充分發(fā)揮社會組織的公共性。參與社會組織自治是公民行使權(quán)利和履行義務(wù)的機會，也是發(fā)揮社會組織公共性的基礎(chǔ)。一方面，擁有公共精神的公民才有能力解決自身日常生活中的困境和挑戰(zhàn)；另一方面，越來越凸顯高度復(fù)雜性與高度不確定性特征的社會又迫使公民以組織化的方式參與公共生活。雖然中國歷來并不缺乏社會組織，從歷史上的行會、鄉(xiāng)賢會、民團等，到如今的行業(yè)協(xié)會、志愿團體、慈善性機構(gòu)等，但不論是傳統(tǒng)民間組織的“私性”。還是現(xiàn)今社會組織明顯的“官民雙重性”，都未充分體現(xiàn)社會組織最重要的公共性特征。從理想的角度來說，公民的義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)以自愿的方式呈現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，各類社會組織往往是社會責(zé)任的恪守者和公共生活的具體承擔(dān)者、參與者。若出現(xiàn)社會組織公共性缺失的現(xiàn)象，則不僅會直接導(dǎo)致治理的短缺，而且也在客觀上為國家提供了放縱權(quán)力的可能。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建多元主體的治理結(jié)構(gòu)

在服務(wù)型政府的理念下，政府尤其是地方政府的一個重要作用在于幫助社會組織轉(zhuǎn)型，其關(guān)鍵在于社會組織能否成為公民表達(dá)權(quán)利訴求的主渠道和公民民主參與的重要載體，能否與政府形成制度化的鏈接和互動。隨著社會進(jìn)一步的發(fā)展，公民必然會對社會組織寄托更高的期望，政治治理的壓力也隨之加大。參與社會治理的主體越多，對政府協(xié)調(diào)能力的要求必然也越高。風(fēng)險和機遇共存于治理權(quán)力和責(zé)任共享的廣泛的合作框架中。

1.從封閉隔膜到開放合作。從政府角度來說，從封閉到開放的轉(zhuǎn)變，前提是對公民和社會組織信任度的增進(jìn)；從公民角度來說，采取治理行動的心理基礎(chǔ)是認(rèn)識到政府是開放的、容易接近的。政府在促進(jìn)和支持公民與社會組織聯(lián)系的過程中可起到首要作用。所以，政府首先不應(yīng)對公民和社會組織的參與采取自動屏蔽方式或設(shè)置各種障礙。當(dāng)下。我國包括戶籍管理、扶貧、法律制定等領(lǐng)域在內(nèi)的以往被官方嚴(yán)格控制的社會領(lǐng)域正逐漸向公眾開放。在某些重大生態(tài)環(huán)境問題的解決過程中，政府環(huán)保部門不僅快速地與環(huán)保主題的社會組織合作共治，還乘勢催生了新的環(huán)保社會組織，出臺了一系列環(huán)保法律法規(guī)，已經(jīng)展示了降低行政成本、提高行政效率的成果。

2.從控制管理到引導(dǎo)磋商。不可否認(rèn)，政府的控制管理功能發(fā)揮了異常重要的作用，但如前文所述，公民權(quán)利具有不斷豐富、動態(tài)發(fā)展的特征，公民與社會組織所面臨問題的復(fù)雜性和多樣性，已不再能簡單地被某個或幾個政府辦公窗口所輕松解決。治理往往以難以預(yù)測、涉及多個主體、利益互相沖突和交織的緊張面貌呈現(xiàn)出來，政府單一的控制管理不僅是不合時宜的，而且是不太可能達(dá)到理想效果的。因此，政府不僅需發(fā)展出比傳統(tǒng)的控制管理更富有挑戰(zhàn)性的功能，還需扮演中間人的角色，看準(zhǔn)時機積極行動，在確保公共利益的前提下，整合合適的治理力量，融入到解決公共問題的具體程序中去。政府要發(fā)揮主動性，持續(xù)關(guān)注、挖掘可能的治理資源，尋找、創(chuàng)造治理主體重疊的利益點，適時發(fā)現(xiàn)公民與社會組織參與治理的機遇，充分發(fā)揮引導(dǎo)、磋商、調(diào)停、談判和解決沖突等功能，搭建與公民、社會組織可持續(xù)協(xié)同行動、共享資源的平臺。這樣，政府不僅給予公民和社會組織粉墨登場的舞臺，獲得了現(xiàn)實的問題解決方案，同時也確立了公民權(quán)利。

（三）回歸治理的邏輯起點：明確與推進(jìn)政社分開

既然治理的關(guān)鍵在于多主體的共同參與，那就意味著社會組織首先是獨立的，與政府的關(guān)系是分離且平等的狀態(tài)。

“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”?？墒?，目前來說，推進(jìn)政社分開的力度、速度并不盡如人意，政社不分的情形比比皆是，這在起點上就妨礙了社會組織自身活力的激發(fā)及現(xiàn)代治理秩序的形成。

1.轉(zhuǎn)變與明確觀念：從政社一體到政社分開。雖然早至上世紀(jì)80年代，政社分開就已經(jīng)被提上改革日程并在實踐中不斷試點推進(jìn)，但是1988年頒布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定，任何社會組織必須同時接受民政部門和主管單位的雙重管理，也就是說，社會組織從誕生和身份承認(rèn)的源頭上就被政府所制約，即與政社分開要求相悖。20多年后，黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，意味著政社分開現(xiàn)狀在總體上并未達(dá)到改革的預(yù)期效果。各地方政府在政企分開的態(tài)度及表現(xiàn)上存在差異，一線城市如上海、北京、深圳等走在前列。如上海市提出，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，發(fā)揮作用。進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入、降低門檻，將適合社會組織提供的服務(wù)和承接的公共事項交由社會組織承擔(dān)，支持社會組織積極有序地參與基層治理。

政府與社會組織的分開是相對于政社不分而言的。政社不分主要表現(xiàn)為社會組織資金來源于政府、行為受制于政府以及二者利益的相互關(guān)切性。治理的邏輯起點在于社會組織是與政府完全平等的參與主體，既不是扮演政府意圖延伸的角色，更不是政府的依附物。社會組織以自主平等的身份參與治理與政府行使其一貫擅長的“掌舵”職能并不矛盾，社會組織和政府掛靠、依附關(guān)系的脫離也未必會指向挑戰(zhàn)政府地位、觸及社會穩(wěn)定基礎(chǔ)，因為政社分開是使本屬于社會的權(quán)力從政府手中歸為原位，并不是政府讓渡或割舍自身權(quán)力的一部分給社會組織。

從政社一體到政社分開，觀念的轉(zhuǎn)變是緩慢和艱巨的，這不但需要政府自身觀念的主動轉(zhuǎn)變，也需要政府推動社會組織觀念的轉(zhuǎn)變。從政府角度而言，首先需擺脫計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的觀念慣性，其次則是解除既希望社會組織分開自治，又不希望其擺脫控制、影響政府權(quán)威地位的矛盾心態(tài)：從社會組織角度而言，主動通過自身的努力，而不是依賴和被動等待政府的幫助扶持以謀求生存發(fā)展的條件，是證明自己具備自治獨立能力或可能性的關(guān)鍵。

2.以法治手段保障政社分開。法治保障的作用在于，公民個人、社會組織、政府的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)在法律上得以明確體現(xiàn)；治理主體間的相互關(guān)系得到有效規(guī)制和約束；各社會組織的行動都能成為維護(hù)公民權(quán)利的工具。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。目前，我國對社會組織的管理還沒有形成一整套完備的法律體系，沒有專門的社會組織法，僅有的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理辦法》等行政程序性法規(guī)的內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和精確性，加之目前廣受詬病的社會組織雙重管理體制趨向于實行直接登記制度，實質(zhì)上對法治提出了更高的要求。

期望任何人、任何團隊、集團、教派、政黨或階層長期避免使用他們現(xiàn)有的資源以提高他們自己特有的利益，這合理嗎？@政府的自利性及依然存在的統(tǒng)治思維決定了不能把政社分開的期待完全寄托在政府方面，而是需要從法治層面明確社會組織的獨立自治性質(zhì)。規(guī)定不同類型的社會組織與政府的關(guān)系，確定國家對社會組織進(jìn)行管理及監(jiān)督的方式和程序，保障社會組織資金來源的多元化，建立常態(tài)化、制度化的話語表達(dá)機制等。

（四）社會組織自治的關(guān)鍵：強化“社內(nèi)民主”

除了政府為社會組織創(chuàng)造的外部條件，社會組織生活的內(nèi)部微觀世界也是觀察社會組織非常重要的部分，但目前對這一方面的觀察和討論并不充分。從我國社會組織形成發(fā)展的過程來看，組織內(nèi)部的運行具有突出的行政化色彩，也充滿高度的異質(zhì)性。社會組織內(nèi)部的官僚化、權(quán)力集中化、分歧與沖突頻發(fā)的現(xiàn)象難以避免。必須強化社會組織內(nèi)部的民主，建立完善的組織內(nèi)部監(jiān)管制度，貫徹民主參與和民主管理的原則、方式和程序。這可從以下幾方面入手：充分發(fā)揮社會組織內(nèi)部理事會的作用，也可在理事會下設(shè)監(jiān)事會，以確保其監(jiān)管作用的有效性：確立社會組織內(nèi)部所有公民對社會組織重大事項的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；建立社會組織內(nèi)部主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作報告制度，明確公民對社會組織工作人員的質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)和罷免權(quán)等，以防止社會組織為個別領(lǐng)袖人物所控制和把持，妨礙其他社會組織成員的權(quán)利。

世界各國經(jīng)驗表明，推進(jìn)和鞏固民主，至關(guān)重要的是公民充滿活力的地方性和基層治理活動。自然。如何在公民權(quán)實現(xiàn)與社會組織培育方面形成較為系統(tǒng)的理論和經(jīng)驗研究模式，還是一個有待深入探索的課題。思考治理轉(zhuǎn)型的動力，統(tǒng)合公民權(quán)與社會組織的進(jìn)步與發(fā)展，有助于增進(jìn)人的德行與尊嚴(yán)，幫助人們把關(guān)注焦點從國家層面下移到觸手可及的社會組織發(fā)展和公民權(quán)實現(xiàn)上來。這不僅在微觀層面上事關(guān)公民福祉，更為重要的是，可促進(jìn)宏觀層面上廣泛社會動員的實現(xiàn)。這不僅是提升治理水平的不竭動力，而且是中國目前正著力推進(jìn)的漸進(jìn)、增量型民主的題中應(yīng)有之義。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）