沈開舉 邢 昕

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

消防救援行為的可訴性探析

沈開舉 邢 昕

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

消防救援是公安消防機(jī)構(gòu)按照《中華人民共和國消防法》規(guī)定履行保護(hù)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的一項法定職責(zé)。消防救援行為符合《行政訴訟法》第十二條有關(guān)受案范圍的規(guī)定，是可訴的行政行為。在訴訟中，對程序性和實體性問題應(yīng)作兩方面的界定：對于程序性問題應(yīng)當(dāng)允許其通過司法進(jìn)行審查，而對實體性問題則更多的涉及公安消防機(jī)構(gòu)的自由裁量，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重。

消防救援行為；行政訴訟法；受案范圍

近年來，包括火災(zāi)事故在內(nèi)的各類災(zāi)害事故頻發(fā)，我國救援應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建不再局限于相關(guān)人員責(zé)任劃分、事故預(yù)防管理等領(lǐng)域，有關(guān)救援行為在法律層面的探討也不絕于耳。

作為各類救援的主力軍，實際上，消防救援是公安消防機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國消防法》規(guī)定承擔(dān)保護(hù)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的一項法定職責(zé)。但在行政訴訟領(lǐng)域，有關(guān)消防救援行為是否可訴的問題尚未有理論和實務(wù)界的一致意見，能否通過訴訟程序?qū)ο嚓P(guān)利害關(guān)系人進(jìn)行救濟(jì)的難題懸而未決。本文擬從消防救援行為在法律上的定性入手，從公安消防機(jī)構(gòu)主體的定性、消防救援行為的性質(zhì)等角度，分析2015年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)修改后，消防救援行為在行政訴訟領(lǐng)域的可訴性問題。

一、問題的提出

隨著我國法治建設(shè)的日益完善，人們對消防救援行為的關(guān)注已經(jīng)不再局限于其本身專業(yè)性、技術(shù)性的問題，對消防救援行為不服能否通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的問題也被提到日程上來。就目前我國實際情況來看，共有公安消防隊、專職消防隊、志愿消防隊等三種形式，其中后兩種為企業(yè)行業(yè)主體、社會成員自發(fā)自愿所組成的救援組織。而根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國消防法》等規(guī)定，消防救援指的是“公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對公民、法人和其他組織受到侵犯或處于危難情形的人身、財產(chǎn)給予救助的行為”。也就是說，消防救援是由國家組織公安消防機(jī)構(gòu)實施的救援行為，其主要目的是控制并制止災(zāi)害繼續(xù)發(fā)生并在最大限度范圍內(nèi)減輕危害后果，包含從人員部署到實施救援的全過程，但不包含事故后責(zé)任認(rèn)定等行為。

要分析消防救援行為是否可訴，我們首先亟須對消防救援行為的定性從法律層面予以回應(yīng)：消防救援行為實施的主體是否屬于行政訴訟法上的行政主體，其行政主體是運用其從《中華人民共和國消防法》或其他法律中所獲授權(quán)在個案中實施的具體行政行為，還是屬于行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋所列舉的八大受案范圍排除情形*根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，行政訴訟受案范圍的排除情形共有以下八類：刑事司法行為、行政調(diào)解仲裁行為、協(xié)助執(zhí)行行為、行政過程行為、重復(fù)處理行為、行政指導(dǎo)行為、對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為、拒絕相對人不合理要求的行為。。

事實上，一個“模糊化”的消防救援行為的定性，無論是在行政訴訟法領(lǐng)域還是在消防救援行為發(fā)展完善的過程中都沒有實效性的意義，所以，明晰消防救援行為的可訴性，并非只是單純期待從行政法領(lǐng)域給予消防救援行為一個法律概念上靜態(tài)的定性，而是為進(jìn)一步證明消防救援行為是否具有訴訟救濟(jì)的可行性。倘若消防救援行為能夠納入行政訴訟的受案范圍，法院對之司法審查的深度和廣度如何？如果消防救援行為無法通過行政訴訟的渠道進(jìn)行救濟(jì)，那么在法律上是否還能夠找到其他救濟(jì)的依據(jù)和途徑？另一方面，對消防救援行為的準(zhǔn)確定性，關(guān)乎如何更好地保障消防救援實施主體和相關(guān)人員的利益，讓私權(quán)利尊嚴(yán)，讓公權(quán)力溫情。

二、消防救援行為可訴性的分析模式

(一)以往對消防救援行為可訴性問題的分析方式

本文聚焦于消防救援行為在行政訴訟領(lǐng)域的可訴性分析，事實上，有關(guān)消防救援行為的下位概念即消防滅火行為的可訴性問題，在行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的討論不在少數(shù)。由于消防滅火行為是消防救援行為的一部分，除滅火救援之外，公安消防機(jī)關(guān)還根據(jù)人民警察法、消防法、軍隊參加搶險救災(zāi)條例等承擔(dān)其他應(yīng)急救援職責(zé)，本文將統(tǒng)籌分析消防滅火行為及其他應(yīng)急救援行為，對消防救援行為的可訴性問題進(jìn)行探討。

以往對消防滅火救援行為可訴性的分析，無疑對深入探索消防救援行為可訴性問題提供了有力的參考，但實際上這類分析均存在難以避免的邏輯漏洞。第一類是從消防滅火救援行為主體的名稱及其職權(quán)角度入手，認(rèn)為“公安消防機(jī)構(gòu)”和“公安消防隊”是兩個法律主體概念，而在消防救援行為中所使用的是“公安消防隊”，這個概念將承擔(dān)消防滅火行為的主體視為具有國家武裝力量的“武警消防部隊”，強(qiáng)調(diào)其軍事性、國防性，因而不能作為行政主體(以下簡稱“概念說”)[1]。第二類則“簡單粗暴”，直接從對消防滅火行為的可訴性分析入手。有文章認(rèn)為，要討論行政消防滅火行為的可訴性應(yīng)當(dāng)直接分析消防滅火行為的性質(zhì)，從而在理論上形成了軍事勤務(wù)說、社會公益救助行為說、國家行為說等不同學(xué)說的分歧。更有甚者直接提出所謂的“非行政行為說”，未加論證而直接將消防滅火行為排除在行政訴訟的受案范圍之外(以下簡稱“行為定性說”)。第三類從消防滅火行為的部分特點切入，以排除的方式直接將消防滅火救援行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，例如有文章認(rèn)為“消防行政行為帶有自由裁量的屬性，所以做出的排險行為不具有可訴性”(以下簡稱“特征說”)。

上述研究為消防救援行為是否能夠納入行政訴訟受案范圍的分析開拓了道路，但存在下列難以克服的理論局限。首先，“概念說”直接分析消防法上消防救援主體的法律概念，認(rèn)為“公安消防機(jī)構(gòu)”和“公安消防隊”是兩個完全不同的法律主體概念，以此為依據(jù)將其排除在行政訴訟受案范圍之外，這樣的方式有些咬文嚼字的嫌疑。在遼寧省1998年出現(xiàn)全國首例狀告“119”案件之后，人們就開始關(guān)注這兩種表述方式所帶來的弊端，而事實上由于法律體系尚處于發(fā)展完善的過程中，一個主體多個名稱、不同名稱對應(yīng)一個主體的現(xiàn)象并不在少數(shù)，因而，這樣的方式顯然在理論上不具有完全的說服力，更何況“兩塊牌子、一套人馬”的情況在實踐中并不少見，僅僅從不同主體名稱的角度進(jìn)行闡釋，很難完全界定清楚兩者在職能劃分和權(quán)力行使上的不同。再者，“特征說”“行為定性說”從消防滅火救援的特性入手分析其不符合行政訴訟受案范圍，先不論其本身論證邏輯是否合理，從時間上來看這些文章集中于2010年前后，其分析出現(xiàn)在新行政訴訟法實施之前，與2015年新行政訴訟法關(guān)于受案范圍規(guī)定的實施初衷存在一定的背離，在當(dāng)下顯然也不具有可采性。

與理論界諸多爭議不同的是，實踐中的做法往往分成意見鮮明的兩派。2004年，鐵嶺市西豐縣曲某訴消防大隊火災(zāi)撲救不作為導(dǎo)致其丈夫趙某死亡的案件中，西豐縣人民法院作出裁定，認(rèn)為消防大隊的火災(zāi)撲救行為并非是行政管理行為，不具備行政行為的特征，不屬于行政訴訟受案范圍[2]。2009年，上訴人徐福女訴衛(wèi)輝市公安消防大隊行政賠償一案*上訴人徐福女訴衛(wèi)輝市公安消防大隊行政賠償一案，河南省新鄉(xiāng)市(2009)新行終字第119號。中，答辯人稱，中國消防隊在建制上由中華人民共和國武裝警察部隊的官兵組成，其救援行為是一種軍事救助行為，而不是具體行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。在具體的審理過程中，法院采納了衛(wèi)輝市公安消防大隊的意見，依法維持原判，認(rèn)為消防救援行為不屬于行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人也不得通過行政賠償訴訟的方式獲得相關(guān)救濟(jì)。而在葉勝鈞訴永昌縣公安消防大隊遲延履行滅火職責(zé)案*葉勝鈞訴永昌縣公安消防大隊遲延履行滅火職責(zé)二審行政判決，甘肅省金昌市(2014)金中行終字第9號。、鄭浙芳訴杭州市公安消防支隊江干區(qū)大隊等消防不履行法定職責(zé)及行政賠償上訴案*鄭浙芳與杭州市公安消防支隊江干區(qū)大隊等消防不履行法定職責(zé)及行政賠償上訴案，浙江省杭州市中級人民法院(2015)浙杭行終字第200號。、李運林訴達(dá)州市達(dá)川區(qū)公安消防大隊不履行法定職責(zé)糾紛案*李運林與達(dá)州市達(dá)川區(qū)公安消防大隊不履行法定職責(zé)糾紛一審行政判決，四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)(2015)達(dá)達(dá)行初字第43號。中，法院對消防滅火救援行為的訴訟均予以受理并裁判。

理論研究的不足和司法實踐的分歧，要求從行政訴訟學(xué)理的角度對消防救援行為的可訴性問題給予明確的界定，從而更好地對此類問題進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，以保障人民群眾的合法權(quán)益。

(二)新行政訴訟法關(guān)于受案范圍分析模式的架構(gòu)

2015年《中華人民共和國行政訴訟法》的一個亮點便是擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，在司法審查的對象方面由“具體行政行為”改為“行政行為”，將被保護(hù)的法益從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為主”擴(kuò)大到“除政治權(quán)利以外的所有合法權(quán)益”[3]。與行政訴訟法擴(kuò)大受案范圍的初衷相比，實踐中由于我國行政訴訟受案范圍采用“概括+列舉”的方式，新類型行政訴訟案件層出不窮，諸如消防救援行為的可訴性問題在立法上尚未采取明確的方式予以釋明。對新類型的行為是否屬于行政訴訟受案范圍的分析模式架構(gòu)具有現(xiàn)實意義，亟須從理論層面先對該問題進(jìn)行界定。

我國《行政訴訟法》第十二條開篇用“行政行為”來界定行政訴訟受案范圍?？疾煲粋€行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，首先必須解決該行為是否屬于行政行為，其次才是討論其是否屬于可訴的行政行為。以下結(jié)合理論和實踐經(jīng)驗，提出以“行政行為”和“可訴的行政行為”為核心的行政訴訟受案范圍分析模式。

1.行政行為的邏輯前提。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十一條的規(guī)定，公民“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。依據(jù)法治原則，所有行政權(quán)力都必須受到制約，所有權(quán)利被侵害時都應(yīng)能夠得到救濟(jì)是行政訴訟法的題中之意[4]。2014年《行政訴訟法》修改時雖將原先行政訴訟受案范圍中“具體行政行為”的“具體”兩字刪除，用“行政行為”來界定新行政訴訟法的受案范圍，但實際上仍需要分析所討論的行為是否屬于行政行為而后再進(jìn)行是否可訴的論證。

行政行為最初是指行政機(jī)關(guān)對具體事實作出的具有直接外部法律效果的處理行為[5]，其概念衍生于大陸法系，其濫觴于法國行政法上的Acte Administratif的概念，后被德國學(xué)者的Verwaltungaskt概念繼受。日本學(xué)者從德國引進(jìn)后將其直接譯為行政行為[6]。在我國，行政行為被認(rèn)為是行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權(quán)中作出的具有法律意義的行為[7]。而關(guān)于行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋中“行政行為”概念的內(nèi)涵和外延，學(xué)界持有不同的觀點。有人認(rèn)為行政行為只能是行政法律行為，唯有此有關(guān)合法性、效力等理論學(xué)說才能邏輯統(tǒng)一、內(nèi)容自洽[8]。也有人提出“擬制法律行為”的概念，進(jìn)而將行政事實行為、準(zhǔn)法律行為有條件地納入行政法律行為[9]。江必新曾解釋行政行為是“具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員，與行使國家職權(quán)有關(guān)的，對公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為及其相應(yīng)的不作為”[10]。

目前中國法律中的行政行為早已超越大陸法上的“行政處分”概念外延[11]，而接近但不等同于人們所理解的“行政活動”。判斷一個行為是否屬于行政行為，通說認(rèn)為應(yīng)從主體要素、行為要素、法律效果要素三個方面進(jìn)行分析[12]。大體說來，公共機(jī)構(gòu)行使行政職能所作出的以具體權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的行為，都可以被稱為行政行為。

2.“類型化”行政行為可訴性問題——“兩步檢驗法”。一個行為屬于行政行為只是其能夠納入行政訴訟受案范圍的一個方面，接下來需要重點討論該行政行為是否是可訴的行政行為。2015年修改實施的《行政訴訟法》對受案范圍作了一定的調(diào)整，加之相關(guān)司法解釋對于行政訴訟受案范圍的其他規(guī)定，在現(xiàn)有情況下應(yīng)當(dāng)如何分析一項行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，筆者通過對現(xiàn)有法律文本的梳理發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，主要集中在以下條文：《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、十三條；2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第一至五條；2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕9號)第十一條。經(jīng)過對如上條文和新行政訴訟法立法目的的綜合分析，筆者建議可用“兩步法”的方式對行政主體所作出的某一行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍進(jìn)行證成：

第一步，考察是否屬于受案范圍排除情形。即是否符合新《行政訴訟法》第十三條關(guān)于國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政終局行為以及2000年司法解釋第一至五條的規(guī)定。如果符合，則該行為由于法律或司法解釋的明確規(guī)定而不屬于行政訴訟的受案范圍，不能通過行政訴訟的方式予以救濟(jì)。如果不符合，則進(jìn)入到第二步判斷。

第二步，對是否符合新《行政訴訟法》第十二條的考察。首先，判斷是否屬于十二條第一款(1-11項)規(guī)定所列舉的情形，符合的話，就直接判定屬于行政訴訟受案范圍，不符合的話，進(jìn)入下一步檢驗。其次，判斷是否屬于十二條第二款所規(guī)定的屬于“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，在有法律法規(guī)明確規(guī)定的事項時，該事項屬于行政訴訟受案范圍，否則進(jìn)入到最后一步判斷。即最后判定，是否符合第十二條第一款第十二項所規(guī)定的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”。

“兩步法”的受案范圍判斷方式為行政行為可訴性的審查提供了便利。但實際上，上述兩步法將“類型化”的行政行為作為判斷的前提，也就是說當(dāng)一個行為能夠通過行政許可、行政處罰等行為歸類之時，“兩步法”的便捷性明顯。而在新類型案件中，我們需要對《行政訴訟法》第十二條第一款所規(guī)定的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”判斷方式統(tǒng)籌考量。

3.新類型案件——人權(quán)保障需要的實際標(biāo)準(zhǔn)。伴隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，行政機(jī)關(guān)運用行政權(quán)力的形態(tài)、手段與過程紛繁復(fù)雜。如果上述行為能夠進(jìn)行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政協(xié)議等類型的分類，通過“兩步法”方式得出其是否可訴的答案不言自明。然而，我們無法將所有具有公法意義的行政行為逐個類型化。實踐中往往出現(xiàn)行為是否可訴爭議的不是屬于第十二條第一款(1-11項)規(guī)定所列舉的情形，而是諸如消防救援行為是否可訴的新類型案件。

對于此類問題，筆者認(rèn)為受案范圍涵蓋的事項是有限的，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”兜底性條款的開放程度也是有限的，必須嚴(yán)格把控合法權(quán)益受到侵害的實質(zhì)，其關(guān)鍵是分析行政訴訟受案范圍的目的指向和核心價值。實際上，第十二條第一款的兜底條款與其勉強(qiáng)認(rèn)為其是“泛類型化”的行政訴訟法受案范圍規(guī)定，倒不如將以人權(quán)保障的需要作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，將人權(quán)保障作為審查新類型行政行為是否可訴的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。實踐中也有學(xué)者提出“根據(jù)國家的立法政策，新型行政手段可以逐步與行政行為一道并列融入行政訴訟之中”[13]。何海波教授認(rèn)為，目前已經(jīng)出現(xiàn)了擴(kuò)大“行政行為”外延的傾向：行政處分之外的事實行為、雙方行為乃至行政機(jī)關(guān)的不作為，只要不屬于抽象行政行為都被納入到“具體行政行為”。2014年《行政訴訟法》修改時將“具體”兩字刪除，不過是肯定和延續(xù)了這個趨勢[14]。更有學(xué)者再進(jìn)一步，認(rèn)為按照現(xiàn)代行政法新的發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)不再以行政行為概念為行政訴訟受案范圍的識別標(biāo)準(zhǔn)，只要是侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，行政事實行為、準(zhǔn)法律行為等也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。

就目前我國行政訴訟發(fā)展的實際情況來看，關(guān)于行政事實行為、準(zhǔn)法律行為等是否納入受案范圍的研討有待于理論和實踐的進(jìn)一步發(fā)展，而對于“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”行政訴訟受案范圍的兜底條款應(yīng)當(dāng)著重予以分析，將合法權(quán)益確受侵害和人權(quán)充分保障作為判斷是否符合“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的核心。

(三)新模式對消防救援行為可訴性的檢驗

通過上述模型的構(gòu)建，對于消防救援行為的可訴性問題應(yīng)當(dāng)從以下三個角度進(jìn)行分析：第一，消防救援行為的實施機(jī)關(guān)是否是行政主體。在執(zhí)行消防救援行為的過程中，承擔(dān)具體職責(zé)的公安消防機(jī)構(gòu)是否符合行政主體權(quán)力條件、名義條件、職責(zé)條件等三大要求，是法定主體還是授權(quán)主體，是依據(jù)《中華人民共和國消防法》的授權(quán)還是其他相關(guān)法律的授權(quán)。第二，消防救援行為是否是行政行為，是否符合行政行為主體特征、目的特征、法律屬性特征等方面的要求，能否進(jìn)行類型化的分析。第三，消防救援行為是否符合《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，消防救援行為是否屬于可訴的行政行為。以上三大問題是驗證消防救援行為是否可訴的核心要件。

三、消防救援行為實施主體的性質(zhì)分析

《行政訴訟法》第四十九條明確指出，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)“有明確的被告”，那么消防救援行為是否可訴、能否通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，一個與之密切相關(guān)的問題便是承擔(dān)消防救援行為的主體，是否屬于行政訴訟法所調(diào)整的公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系中的適格主體。并且要判斷一個行為是否屬于行政行為，一個繞不開的問題便是其行為的實施主體是否屬于行政主體。所以，關(guān)于消防救援行為可訴性的分析，第一步便是認(rèn)定實施消防救援行為的公安消防機(jī)構(gòu)的主體性質(zhì)。

自20世紀(jì)80年代以來，以行政主體作為一個基本性概念來表征行政權(quán)的行使者逐漸發(fā)展成為我國的通說[15]。現(xiàn)代意義的行政組織是指行使國家職權(quán)、管理公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其他行使行政職權(quán)組織的總稱[16]。對于承擔(dān)消防救援的有關(guān)公安消防部門是否屬于行政機(jī)關(guān)，在理論和實踐中均有不同的看法。

有學(xué)者認(rèn)為公安消防部隊是武裝力量，隸屬于中國人民武裝警察部隊，同時又是公安機(jī)關(guān)的一個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在社會消防檢查中履行行政執(zhí)法職能，在救援行為中根據(jù)《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》履行作戰(zhàn)職能，因此在實施救援行為的過程中不是行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)。以上觀點筆者在此不能認(rèn)同。要判斷一個主體是否屬于行政機(jī)關(guān)，不能以該主體本身還屬于其他序列和范疇，以此認(rèn)定其不屬于行政主體的范疇。因此，對于公安消防部隊屬于人民武裝警察序列的通說并不能排除其本身屬于行政主體的可能性。因為從公安消防部隊本身體制來看，其既是隸屬于公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)又是中國人民武裝警察部隊，本身就身兼雙重使命，承擔(dān)雙重任務(wù)，以其屬于武裝警察部隊對于證明是否能作為行政主體顯然是毫無意義的。在具體的行為過程中判斷一個主體是否屬于行政主體，應(yīng)當(dāng)從主體本身是否具有行政職權(quán)，能夠以自己的名義在具體的行政行為中承擔(dān)行政責(zé)任等角度進(jìn)行分析。由此可以概括出，判斷公安消防機(jī)構(gòu)在消防救援行為中是否屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從職權(quán)條件、名義條件、職責(zé)條件三個角度入手，也即簡稱“權(quán)、名、責(zé)”三個方面進(jìn)行綜合判斷。

首先，從職權(quán)方面來看，公安消防機(jī)構(gòu)享有救援的行政職權(quán)。第一，根據(jù)《中華人民共和國消防法》第四條第一款的規(guī)定，縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施。因而，實際上，公安消防機(jī)構(gòu)具有對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施管理并監(jiān)督的職權(quán)，依法承擔(dān)消防救援的職責(zé)。第二，根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”的要求，各地市在其官方網(wǎng)站上均對權(quán)力清單進(jìn)行了公示。據(jù)不完全統(tǒng)計顯示，各地市公布的結(jié)果均是將公安消防機(jī)構(gòu)納入行政機(jī)關(guān)的范疇，并明確其承擔(dān)消防救援的職責(zé)，只是在具體的行政機(jī)關(guān)類型方面略有差異，有些認(rèn)為公安消防大隊屬于法定行政機(jī)關(guān)*青海省互助土族自治縣權(quán)力清單公布內(nèi)容。http://www.qh.xinhuanet.com/misc/2007-08/31/content_11018374.htm，，有些則認(rèn)為其屬于法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)*湘陰縣消防大隊行政執(zhí)法依據(jù)http://www.xiangyin.gov.cn/Item/819.aspx。但這實際上并不影響公安消防機(jī)關(guān)作為行政主體履行享有相應(yīng)職權(quán)、履行相應(yīng)職責(zé)。其次，從名義角度來看，公安消防機(jī)構(gòu)在承擔(dān)具體消防救援行為之時，均是以自身名義作出具體行為的。例如，早在1990年公安部針對天津市公安局《關(guān)于消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政訴訟主體資格及有關(guān)問題的請示》中已經(jīng)明晰“……根據(jù)《消防條例》第二十六條、《消防條例實施細(xì)則》第五章等有關(guān)規(guī)定，公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨立的行政訴訟主體資格……”也肯定了其行為的獨立性，并非是受到其他行政機(jī)關(guān)的委托或者授權(quán)而從事的相應(yīng)行為，是公安消防機(jī)構(gòu)本身獨立的行政行為。最后，消防救援行為本身就是公安消防機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國消防法》規(guī)定承擔(dān)的一項法定職責(zé)，是公安消防機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項，因此，由公安消防機(jī)構(gòu)獨立承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。綜上，從“權(quán)、名、責(zé)”三方面進(jìn)行分析，公安消防機(jī)構(gòu)在承擔(dān)具體的消防滅火行為時，是適格的行政機(jī)關(guān)。

實際上在已有的裁判文書中，法院將承擔(dān)消防救援的公安消防機(jī)關(guān)認(rèn)定為行政主體的案例并不在少數(shù)，以“公安消防”作為當(dāng)事人關(guān)鍵字，在中國裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行搜索，共出現(xiàn)170個法律文書*中國裁判文書網(wǎng)，最后訪問日期：2016年8月7日。。筆者對之一一分析，在涉及24個中級法院法律文書、146個基層法院法律文書中，沒有一個法院以公安消防機(jī)構(gòu)(含公安消防支隊、公安消防大隊等)不是行政主體為由，不予受理或駁回原告起訴。在陳友容訴合川區(qū)公安消防支隊不履行法定職責(zé)一案中，二審法院在判決書中明確指出：在根據(jù)《消防法》第四條、三十六條，被告系公安消防機(jī)構(gòu)，具有負(fù)責(zé)實施本轄區(qū)內(nèi)消防工作的法定職責(zé)，其實施的消防滅火救援屬于行政行為，公安消防支隊編制表的通知能夠證實公安消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，說明其管理是隸屬于政府公安系統(tǒng)*陳友容與合川區(qū)公安消防支隊不履行法定職責(zé)二審行政判決書，(2013)渝一中法行終字第265號。。在長嶺縣公安消防大隊與李慶明消防不作為二審行政判決書同樣顯示“公安消防大隊是本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作監(jiān)督管理的實施者，實施滅火與應(yīng)急救援是公安消防部門的法定職責(zé)”*長嶺縣公安消防大隊與李慶明消防不作為二審行政判決書，吉林省松原市(2016)吉07行終字第74號。，也即公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)消防救援的責(zé)任?？梢娫谖覈?dāng)下的司法實踐中，已經(jīng)將承擔(dān)消防救援行為的公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)。

四、消防救援行為的性質(zhì)界定

在分析了公安消防機(jī)構(gòu)的主體性質(zhì)之后，關(guān)于消防救援行為可訴性問題的探討要求必須對消防救援行為的性質(zhì)做以界定。在以往學(xué)界的討論中，對于消防救援行為是否可訴，研究者之間看法不一，司法實踐中也難有直接認(rèn)定的情況，不少案件雖然受理，但判決中都是以打“擦邊球”的方式給予當(dāng)事人回應(yīng)。例如，2013年7月陜西省漢中市中院審理的陳某、柴某某與勉縣公安消防大隊行政不作為案件中，法院以上訴人證明公安消防機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)的過程中行政不作為證據(jù)不足，從而駁回上訴維持原判*陳某、柴某某與勉縣公安消防大隊行政不作為二審行政判決書，(2013)漢中行終字第8號。。2016年6月在甘肅省高院審理的再審申請人王永德訴永昌縣公安消防大隊遲延履行職責(zé)、不履行監(jiān)督職責(zé)一案中，法院以河西堡消防中隊在滅火過程中根據(jù)金昌市消防指揮中心的指令實施救火行為，不存在懈怠或故意遲延為由駁回原告的再審申請*再審申請人王永德訴永昌縣公安消防大隊遲延履行職責(zé)、不履行監(jiān)督職責(zé)一案的行政裁定書 (2016)甘行申92號。。

表面上看，法院就當(dāng)事人對消防救援行為不服，并不排斥其通過行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)，但實際上往往以各種各樣“模糊化”的處理方式進(jìn)行結(jié)案。由此可見，目前在我國對于消防救援行為是否能夠通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的分析尚未達(dá)到論據(jù)清楚、結(jié)論明確的程度。而在筆者看來，對此問題不能一概而論，分析方式上也應(yīng)當(dāng)參照如上建立模型，就新《行政訴訟法》下行政機(jī)關(guān)某一行政行為是否符合行政訴訟受案范圍的規(guī)定進(jìn)行具體的闡釋。

(一)消防救援行為是行政行為

根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第二十一條、《中華人民共和國消防法》第三十五、三十七、四十六條以及國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見》、公安部發(fā)布的《公安消防部隊承擔(dān)應(yīng)急救援工作總體方案》等的規(guī)定，消防救援通常被認(rèn)為是“公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對公民、法人和其他組織受到侵犯或處于危難情形的人身、財產(chǎn)給予救助的行為”。按照《中華人民共和國消防法》第三十七條、《消防部隊執(zhí)勤條令》第八十一條的規(guī)定，其主要目的是控制并制止災(zāi)害繼續(xù)發(fā)生并在最大限度范圍內(nèi)減輕危害后果，包含從人員部署到實施救援的的全過程，有物質(zhì)救助和非物質(zhì)的行為救助、緊急救助和日常救助等兩種分類方式[17]。

中國傳統(tǒng)行政法長久以來受到計劃經(jīng)濟(jì)影響，實踐中人們習(xí)慣將行政與管理等同，認(rèn)為行政關(guān)系就是“命令-服從”關(guān)系。而實際上，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)、指導(dǎo)、合作的理念也融入其中，“政府不僅是管理者，而且更是服務(wù)者”[18]。在這種情況下，行政訴訟中權(quán)利義務(wù)的形式從“行政主體權(quán)利-行政相對人義務(wù)”的單一形式，發(fā)展出包含“行政主體義務(wù)-行政相對人權(quán)利”在內(nèi)的多種形式(例如行政管理法律關(guān)系、行政監(jiān)督法律關(guān)系、行政救濟(jì)法律關(guān)系、公私合作關(guān)系等)。因此，企圖以“消防大隊所進(jìn)行的火災(zāi)撲救行為并非是行政管理行為”[19]的理由將其排除出受案范圍的論據(jù)并不能成立。

按照前述模型，主體要素、目的要素及法律效果要素是分析一個行為是否屬于行政行為的主要考察要件。根據(jù)以上三個方面的分析，消防救援行為屬于行政行為。第一，消防救援行為是依據(jù)《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，公安消防機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的一項法定職責(zé)，符合行政行為的權(quán)能要求；第二，從行為對象來看，公安消防機(jī)構(gòu)的救援行為針對的是特定的公民、法人或者其他組織，符合對象要求；第三，從對相對人的影響來看，消防救援行為是公安消防機(jī)構(gòu)對“公民、法人和其他組織受到侵犯或處于危難情形的人身、財產(chǎn)給予救助的行為”，其主要目的是控制并制止災(zāi)害繼續(xù)發(fā)生，并在最大限度范圍內(nèi)減輕危害后果，必然在結(jié)果上對相對人的人身及財產(chǎn)等切身利益產(chǎn)生直接的影響，符合結(jié)果要求。在楊維坤、任素芳訴伊寧市公安消防大隊不服其他行政行為一案的行政再審裁定中，法院明確指出：根據(jù)《中華人民共和國消防法》第三十七條，出警對火災(zāi)進(jìn)行撲救系其法定職責(zé)，是根據(jù)公安消防指揮中心的指令、按照《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》的操作規(guī)程的行政行為*楊維坤、任素芳訴伊寧市公安消防大隊不服其他行政行為一案行政再審裁定書 (2015)新行監(jiān)字第75號。。并且由于消防救援行為不符合“針對不特定主體”“能夠反復(fù)適用”的特征，其本身屬于具體行政行為。

(二)消防救援行為是可訴的行政行為

首先，現(xiàn)行法律及其相關(guān)司法解釋，對行政訴訟受案范圍的八大列舉事項中，并沒有直接對消防救援行為可訴性進(jìn)行否定，所以，消防救援行為不屬于行政訴訟法及其司法解釋的排除事由；至少可以肯定的是，消防救援行為并不是行政訴訟受案范圍的絕對排除事項。有些學(xué)者認(rèn)為，消防救援行為系公安消防機(jī)構(gòu)在發(fā)生火災(zāi)之時所進(jìn)行的救援，屬于公安消防機(jī)構(gòu)的作戰(zhàn)任務(wù)，是根據(jù)《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》履行作戰(zhàn)職能，因此不屬于行政訴訟的受案范圍，更有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出，消防救援行為類似于行政訴訟法第十三條所規(guī)定的“國家行為”。對于以上觀點，筆者不能認(rèn)同。第一，根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，絕對排除在行政訴訟受案范圍之外的情形是有限的，且其內(nèi)涵和外延是相對確定的，因此，不能任意對受案范圍的排除事項進(jìn)行解釋。第二，關(guān)于“國家行為”，2000年司法解釋第二條對此有明確的規(guī)定，指的是“國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴(yán)和總動員等行為”。實際上，要判斷一個行為是否屬于國家行為，主要應(yīng)看此行為是否以政治上的利益為目的，是否涉及國家主權(quán)的應(yīng)用[20]。因此，消防救援行為不是所謂的“國家行為”，上述理由對證成消防救援行為不屬于行政訴訟的受案范圍顯然是無用的。

其次，現(xiàn)行的《行政訴訟法》第十二條第一款所列舉的十一項可訴行政行為中，并沒有對消防救援行為是否可訴進(jìn)行明確的規(guī)定；現(xiàn)有的其他法律、法規(guī)也未明確規(guī)定消防救援行為的可訴性問題，不符合第十二條第二款“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的例外規(guī)定，所以，寄希望于通過明確的法律規(guī)定對此消防救援行為可訴性的問題形成定論顯然并不現(xiàn)實。而通過對上述法律條款的分析，至少給我們提供了一個有效的證明邏輯前提：即我們只能通過現(xiàn)行《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”進(jìn)行論證。因此，對于此問題的討論便聚焦于消防救援行為是否能夠?qū)Ξ?dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或其他權(quán)利造成影響。

關(guān)于一個行政主體實施的行政行為是否會對當(dāng)事人包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的相關(guān)合法權(quán)利造成實際影響，使得當(dāng)事人可以通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的問題，法院的態(tài)度相對寬容。最高人民法院2013年11月發(fā)布的行政訴訟指導(dǎo)性案例第22號中，對相對人可能造成實際影響的批復(fù)行為也承認(rèn)其行政訴訟救濟(jì)的可能性*指導(dǎo)案例22號：魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案。；而田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案，何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案*指導(dǎo)案例38號：田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案；指導(dǎo)案例39號：何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案。，更是在行政訴訟法尚未對除“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”之外的合法權(quán)益進(jìn)行保障之時，便明確涉及教育權(quán)的問題關(guān)乎當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)允許其通過行政訴訟的方式進(jìn)行司法救濟(jì)，以保障其合法權(quán)益不受侵害。

在各類事故救援過程中，影響公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為不在少數(shù)。以消防滅火救援為例，通過冷卻法、抑制法滅火的情況絕非個例，此兩種直接將滅火劑噴向燃燒物的方式，必然會對公民財產(chǎn)的使用等造成影響，以至影響公民的財產(chǎn)權(quán)，甚至有時對非案件相關(guān)人的財產(chǎn)進(jìn)行征收、征用以達(dá)到滅火目的的行為也不在少數(shù)。按照合法權(quán)益受到侵害和人權(quán)充分保障的核心價值，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為公安消防機(jī)構(gòu)在消防救援的行為中，存在“侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”可能性，也即消防救援行為是可訴的行政行為。

五、消防救援行為可訴的后續(xù)問題

在對消防救援行為能夠通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的討論之后，探討消防救援行為可訴的后續(xù)問題也尤為必要。之所以以往出現(xiàn)消防救援行為是否可訴的分歧，其一個核心要點在于公安消防機(jī)構(gòu)本身是為了更好地保護(hù)公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)而從事的救援行為，通過行政訴訟的方式進(jìn)行司法審查難免產(chǎn)生“出力不討好”的消極情緒，降低公安消防機(jī)構(gòu)人員消防救援的積極性。但筆者認(rèn)為，此類問題與消防救援問題是否可訴是兩個不同性質(zhì)的問題，這類情況可通過對程序性事項和實體性事項的不同審查標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)。

根據(jù)筆者對裁判文書網(wǎng)上有關(guān)消防救援行為引發(fā)爭議案件的梳理發(fā)現(xiàn)，實際上由消防救援行為引起的行政訴訟主要集中兩方面：第一是公民對救援過程中公安消防機(jī)關(guān)“不作為”不滿，第二是對救援行為失當(dāng)提起訴訟。例如，2016年湖南吳某作為“3·28”陽光小區(qū)事故中的唯一幸存者，對永州市零陵區(qū)消防大隊在接警、出警過程中的不作為行為不服；2011年，湖北王某以消防隊履職行為違法向人民法院提起訴訟要求法院判決消防隊就滅火行為不當(dāng)造成的財產(chǎn)損失承擔(dān)責(zé)任。

基于此，最高人民法院關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的意圖通過現(xiàn)行行政訴訟法、相關(guān)司法解釋已經(jīng)相當(dāng)明確。相對人對行政機(jī)關(guān)所做行為不服提起訴訟之時，可以參考可審查假定(presumption of reviewability)[21]的原則對行為進(jìn)行審查。消防救援行為能夠通過行政訴訟的方式對受到不當(dāng)行政行為影響的當(dāng)事人予以救濟(jì)，但考慮到實體和程序問題所涉及問題專業(yè)性、技術(shù)性的差異，在司法審查的強(qiáng)度方面應(yīng)當(dāng)區(qū)分考量。

實踐中人民法院不僅應(yīng)當(dāng)對行政行為的合法性進(jìn)行審查，而且應(yīng)當(dāng)對行政裁量的適當(dāng)性予以審查。公安消防機(jī)構(gòu)在實施救助行為的過程中不可避免存在手段和后果的利益衡量問題，這就需要綜合運用比例原則加以判斷[22]。如果裁量僅涉及一般性問題，人民法院有能力對之作出相對嚴(yán)格和深入的審查，則應(yīng)當(dāng)重點予以審查。如果裁量行為是在緊急情況下作出，由于行政機(jī)關(guān)沒有充分的時間作縝密的思考和細(xì)致的準(zhǔn)備，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適當(dāng)放寬；如果裁量行為是在正常情況下作出，那么司法審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相對嚴(yán)格。

因此，對消防救援行為過程中的程序性問題和實體性問題應(yīng)當(dāng)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分對待。有關(guān)程序問題，例如是否配備有關(guān)救援設(shè)施、配備救援設(shè)施的數(shù)量是否符合相關(guān)規(guī)定、救援人員是否具有相關(guān)資質(zhì)等方面，由于這些問題的答案相對明確，且專業(yè)性不強(qiáng)，法院有能力也有必要對此問題進(jìn)行審查。而涉及救援方法是否足夠科學(xué)有效、救援中使用此種救援方式而未使用彼種方式的行為是否正確，是否符合消防法第四條規(guī)定的“公安消防部隊執(zhí)行滅火與應(yīng)急救援任務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅持‘救人第一，科學(xué)施救’的指導(dǎo)思想”，則依據(jù)不同的情況應(yīng)由公安消防機(jī)構(gòu)自主判斷。關(guān)于消防救援行為的實體性問題專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)，難以通過一個客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)予以衡量，法院作為司法裁判的主導(dǎo)者，對于此問題顯然更難進(jìn)行科學(xué)的判斷，進(jìn)而形成客觀且公正的看法。實際上，對于此問題，法院應(yīng)當(dāng)尊重公安消防機(jī)構(gòu)的“行政裁量”，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)的處理情況進(jìn)行尊讓，在此時司法權(quán)并不適宜介入到行政權(quán)之中，這也是司法權(quán)必要限度所在。

因此，涉及程序?qū)用娴氖马棏?yīng)當(dāng)通過司法進(jìn)行嚴(yán)格審查，而對于實體層面的問題則應(yīng)當(dāng)相對寬容。這樣的判斷也符合當(dāng)下行政訴訟法所遵循的“成熟原則”(The Ripeness Doctrine)*Abbott Laboratories v.Gardner,387 U.S.136,149(1967)、實際影響原則的要求。即消防救援行為對當(dāng)事人的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”易造成實際影響，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人通過行政訴訟的方式對其合法權(quán)益造成影響的行為進(jìn)行救濟(jì)，但對于程序性問題和實體性問題由于其涉及的專業(yè)性和技術(shù)性問題的差異，應(yīng)當(dāng)采用不同方式的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

六、結(jié)語

綜合上述分析，可以發(fā)現(xiàn)對于公安消防機(jī)構(gòu)所實施的消防救援行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，不但要對消防救援行為本身的性質(zhì)予以明確的界定，也要基于消防救援行為的特點界定當(dāng)事人是否能夠通過行政訴訟對之進(jìn)行司法救濟(jì)。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，公安消防機(jī)構(gòu)在具體承擔(dān)救援職責(zé)的過程中是獨立的行政主體，其所實施的消防救援行為是可訴的行政行為。但在具體訴訟中，由于消防救援的程序性和實體性問題涉及專業(yè)性和技術(shù)性的不同，應(yīng)做兩方面的界定：對于程序性問題應(yīng)當(dāng)允許其通過司法進(jìn)行審查，而對實體性問題則更多的涉及公安消防機(jī)構(gòu)的自由裁量，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重。這樣的方式既符合當(dāng)下我國行政訴訟法實施的現(xiàn)實情況，也有利于公安消防機(jī)構(gòu)行使其合法職權(quán)并保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

[1]牛剛.公安消防隊滅火救援行為所涉及的法律問題探討[J].武警學(xué)院學(xué)報,2010,(8).

[2][19] 沈陽今報.救火時消防車內(nèi)卻無水,遇難者家屬向消防隊索賠.[EB/OL]http://news.163.com/05/0422/00/1HTD7SET0001122B.html.2005-04-22

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責(zé)任編輯：邵東華

Analysis on the litigation of Fire Rescue Behavior

Shen kaiju Xing xin

(Schooloflaw，ZhengzhouUniversity，ZhengzhouHenan450001)

Fire rescue behavior is a statutory duty of the public security fire department to perform and protect citizens’ personal rights and property rights,according to the law of the People’s Republic of China,it should be under the jurisdiction of this court.However,the procedural and substantive issues should be defined in two ways.Procedural issues should be allowed to be reviewed by the judiciary,and Substantive issues are more involved in public security fire department discretion,the court should be respected.

fire rescue behavior; Administrative Procedure Law; scope of accepting cases

2017-03-01

沈開舉，男，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)會副會長，研究方向：行政法學(xué)；邢昕，女，鄭州大學(xué)法學(xué)院2016級碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

D912.1

A

2095-3275(2017)04-0075-10