李 杰

(中共上海市委黨校 政府研究所，上海 200233)

管理天地

顧客導(dǎo)向理念嵌入基層社區(qū)組織公共服務(wù)供給模式研究
——以上海市S社區(qū)為例

李 杰

(中共上海市委黨校 政府研究所，上海 200233)

社區(qū)公共服務(wù)的提供是基層公共組織最基本的也是最重要的職能。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”或者說適度擴(kuò)大街道辦事處權(quán)限的城市管理體制下，街道辦事處這一組織層級(jí)不僅完成上級(jí)政府交辦的事項(xiàng)，還和社區(qū)組織一道協(xié)調(diào)處理好基層存在的公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)自治組織更是和小區(qū)居民溝通最多的部門，提高社區(qū)自治組織的自我管理能力、自我服務(wù)能力的建設(shè)，使社區(qū)自治組織真正站在居民需求的角度去思考，盡可能滿足居民公共服務(wù)需要，是推動(dòng)社區(qū)組織和諧發(fā)展的重要閥門。

社區(qū)；組織；公共服務(wù)；居民委員會(huì)；志愿者組織

一、引 言

城市社區(qū)公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社區(qū)組織作用的重要項(xiàng)目。在社會(huì)公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新界定之前，本文先對(duì)社區(qū)緣起和發(fā)展做一個(gè)簡(jiǎn)單的梳理。“社區(qū)”(Community)一詞最初是1887年由“德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出，在滕尼斯那里，‘社區(qū)’這個(gè)概念表示由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會(huì)共同體”。1933年由費(fèi)孝通等社會(huì)學(xué)者第一次把Community翻譯成“社區(qū)”，20世紀(jì)80年代開始在我國廣泛使用，社區(qū)首先是一個(gè)生活在共同區(qū)域的由多數(shù)人組成的社會(huì)共同體，這就是強(qiáng)調(diào)社區(qū)里的人與人之間有共同的利益。具體有以下四個(gè)含義：第一，社區(qū)都有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)穩(wěn)定的地理空間；第二，社區(qū)都有以特定社會(huì)關(guān)系為紐帶形成的一定數(shù)量的人口；第三，在該地理空間的人們具有一種地緣上的歸屬感和心理文化上的認(rèn)同感；第四，社區(qū)的核心內(nèi)容是社區(qū)中人們的各種社會(huì)活動(dòng)及其關(guān)系。自治是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)；僅就與其他共同體無關(guān)而與本共同體所有成員相關(guān)的事務(wù)，全體成員享有共同決定權(quán)，即一定的群體自治，如地方自治、社區(qū)自治，在我國社區(qū)自治組織主要是指以社區(qū)居民委員會(huì)為主的以自我管理、自我服務(wù)和自我教育為特征的基層群眾性自治組織。

居委會(huì)是目前我國憲法與法律中承認(rèn)和確定的城市基層群眾性自治組織，是城市社區(qū)的主體性組織。它的主要職能有：(1)宣傳法律和政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民遵紀(jì)守法；(2)開展精神文明建設(shè)活動(dòng)，如創(chuàng)建文明家庭、文明居民區(qū)等；(3)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)；(4)開展社區(qū)服務(wù)，興辦便民利民的生產(chǎn)、生活服務(wù)事業(yè)；(5)調(diào)節(jié)民間糾紛，促進(jìn)家庭和諧、鄰里團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定；(6)監(jiān)督居民公約的執(zhí)行；(7)協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，參加社會(huì)治安的綜合治理；(8)協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育、維護(hù)婦女兒童和老年人合法權(quán)益；(9)向政府反映居民的意見。因此城市社區(qū)居委會(huì)在城市基層治理中扮演著重要的作用，特別是在關(guān)系到居民最基本生活方面的公共服務(wù)供給和居委會(huì)密切相關(guān)。

基層社區(qū)組織除了居委會(huì)自治組織、社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)居民代表會(huì)議以外，還有其他的社會(huì)組織，比如社區(qū)志愿者組織、非營利性組織和社會(huì)團(tuán)體等，這些組織對(duì)于有效提供居民公共服務(wù)起著重要的作用，這些組織之間的和諧相處和相互合作也對(duì)社區(qū)良好的治理起著重要的作用。

基層治理的好壞直接關(guān)系到城市的穩(wěn)定，城市社區(qū)的善治是城市穩(wěn)定的基礎(chǔ)，那么，用這樣的邏輯，就能推導(dǎo)出城市社區(qū)公共服務(wù)的提供又是城市穩(wěn)定的保障。公共服務(wù)是指政府、非政府組織、非公共組織對(duì)公共事務(wù)的處理而產(chǎn)生的公共物品。公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)途徑有兩種：一是政務(wù)化，即政府是一切公共服務(wù)的組織者和供給者；二是政府事務(wù)的社會(huì)化，即把那些不一定要求政府承擔(dān)或政府無力承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)化為非政府公共事務(wù)(不含轉(zhuǎn)為私人事務(wù))，由非政府公共組織、非公共組織來承擔(dān)和處理，或政府公共事務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化經(jīng)營。社區(qū)公共服務(wù)就是和社區(qū)居民相關(guān)的由政府和社區(qū)組織負(fù)責(zé)提供的服務(wù)本社區(qū)居民的公共產(chǎn)品和公共事務(wù)。在向社區(qū)居民供給公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，政府始終處于主導(dǎo)地位，但是也不能由政府一家獨(dú)攬所有的公共服務(wù)供給，政府在有些領(lǐng)域不能像市場(chǎng)那樣有效，需要學(xué)習(xí)市場(chǎng)的“顧客導(dǎo)向”意識(shí)，社區(qū)組織是政府在社區(qū)提供公共服務(wù)的合作伙伴，在國家政府體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的推動(dòng)下，基層公共組織(社區(qū)街道)承擔(dān)越來越重的社區(qū)居民公共服務(wù)供給責(zé)任，街道社區(qū)在本身能力范圍之內(nèi)如何充分協(xié)調(diào)好社區(qū)居委會(huì)等自治組織為居民提供良好的公共服務(wù)，是一項(xiàng)重要的課題。本文在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，通過訪談和文獻(xiàn)分析法，以上海S小區(qū)為例，試圖研究分析基層社區(qū)組織如何以“顧客導(dǎo)向”理念為指導(dǎo)，真正以居民的需求為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，向社區(qū)居民提供完善、高效的公共服務(wù)。“顧客導(dǎo)向”是新公共管理的一個(gè)關(guān)鍵詞，最早出現(xiàn)在1960年美國萊維特(Levitt)的著作《營銷近視癥》一文中，他提出將顧客導(dǎo)向看作是一種企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。他指出“一個(gè)企業(yè)要想基業(yè)長(zhǎng)青或‘體面地生存’，應(yīng)該以顧客需求為導(dǎo)向，以顧客滿意為追求，才能喚起大批熱情而忠實(shí)的追隨者─顧客”。20世紀(jì)七八十年代這一概念被引進(jìn)公共部門，從公共組織的視角，“顧客導(dǎo)向”是指“政府主動(dòng)以公共服務(wù)對(duì)象為顧客界定各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為顧客提供高性價(jià)比的公共服務(wù)產(chǎn)品，在滿足顧客需求的過程中完成政府職能，城市基層社區(qū)組織可以借鑒“顧客導(dǎo)向”理念以向居民區(qū)居民提供公共服務(wù)，履行自身職能，社區(qū)公共服務(wù)主體的多元化，已經(jīng)有相關(guān)社會(huì)組織充分借鑒“顧客導(dǎo)向”理念，在“顧客”驅(qū)使下提供符合其需求的公共服務(wù)?！邦櫩蛯?dǎo)向”是一種主動(dòng)創(chuàng)造顧客、挖掘顧客的真正需求，提供符合“顧客”的服務(wù)。

由于現(xiàn)在上海實(shí)行的是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”或者適度擴(kuò)大街道辦事處權(quán)限的城市治理體制，街道是一級(jí)管理部門，街道由一定數(shù)量的小區(qū)構(gòu)成，這些小區(qū)的居民數(shù)量都不是很多，因此在一定程度上可以滿足居民多樣化的需求，“顧客導(dǎo)向”理念不僅僅是在政府部門、企業(yè)部門，在社區(qū)組織提供公共服務(wù)過程中也可以借鑒。但是有一種情況需要指出，那就是“顧客導(dǎo)向”中提到的滿足的不僅是公眾的需求，還可以滿足居民個(gè)性化的需求，公眾就是由個(gè)人組成的，可這個(gè)性化的需求必須在不損害公共利益的前提下才是成立的。

二、社區(qū)公共服務(wù)的種類劃分

社區(qū)公共服務(wù)屬于公共服務(wù)，“但社區(qū)公共服務(wù)是以社區(qū)而不是整個(gè)社會(huì)為單位的公共服務(wù)。公共服務(wù)從覆蓋范圍來看，可以分為全國性公共服務(wù)和地方性公共服務(wù)，地方性公共服務(wù)按照地方的等級(jí)，又可以進(jìn)一步地劃分，如果覆蓋的是社區(qū)，就是社區(qū)公共服務(wù)。根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)是否具有局限性，可以將它劃分為兩類：既為某個(gè)社區(qū)，也為其他社區(qū)所擁有的公共服務(wù)，只為某個(gè)社區(qū)所擁有的社會(huì)公共服務(wù)。具體分類是社區(qū)物業(yè)管理和公共設(shè)施配套類，社區(qū)便民服務(wù)和社區(qū)保障類，社區(qū)民主治理類，社區(qū)管理類以及社區(qū)文化心理類”。本文研究范圍將社區(qū)公共服務(wù)限定在只為某個(gè)社區(qū)所擁有的社區(qū)公共服務(wù)。

有的學(xué)者根據(jù)產(chǎn)品的屬性將社區(qū)公共產(chǎn)品分為“個(gè)人物品、收費(fèi)物品、共用資源、集體產(chǎn)品”。個(gè)人物品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不付錢就不能消費(fèi)，可以由市場(chǎng)來提供；收費(fèi)物品具有一定的排他性，比如郵政，需要付費(fèi)才能消費(fèi)，可以由政府和市場(chǎng)合作提供；共用資源和集體資源都不具有排他性。還有的學(xué)者從責(zé)任主體來分類，分為“特定人群服務(wù)，即由特定公共服務(wù)組織針對(duì)社區(qū)特定人群(育齡婦女、下崗職工、離退休人員、外來人口、低保戶、特困戶、殘疾人等)提供的社會(huì)服務(wù)。第二類是市政服務(wù)，即由政府和各類公營事業(yè)部門所提供的公共服務(wù)，如公共教育、醫(yī)療保健、郵政投遞、通訊網(wǎng)絡(luò)、公共交通、有線電視、供電供水供氣等服務(wù)與收費(fèi)活動(dòng)。第三類是物業(yè)服務(wù)”。

分類的目的是為了更好地供給，根據(jù)以上三種分類，筆者根據(jù)調(diào)研地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，決定采用第三種分類法，也就是將社區(qū)公共服務(wù)分為特定人群服務(wù)、市政服務(wù)和物業(yè)服務(wù)，上海S社區(qū)的公共服務(wù)也基本上符合這三種分類劃分，通過這個(gè)劃分，居委會(huì)組織就明確了哪些公共服務(wù)可以由它來提供比較符合實(shí)際，比如說特殊人群服務(wù)主要就是居委會(huì)和志愿者組織合作處理，根據(jù)調(diào)研，S小區(qū)居委會(huì)組織人員7人，這7人中只有4個(gè)是正常坐班制的，有兩個(gè)是經(jīng)過居民選舉出來不坐班的，還有一位是居委會(huì)書記。此外，還有志愿者組織，志愿者組織人員構(gòu)成來源主要是離退休人員和無正規(guī)職業(yè)的人群，基本都居住在本小區(qū)，大多數(shù)人在40歲以上，他們是本小區(qū)長(zhǎng)期的志愿者群體，除了小區(qū)這些志愿者之外，有時(shí)還有來自社會(huì)的年輕志愿者，他們會(huì)帶來一些新的想法以利于完善小區(qū)志愿者組織運(yùn)作，小區(qū)居委會(huì)組織人員的缺少，必然需要制度設(shè)計(jì)激勵(lì)志愿者的參與，為居民提供更好的公共服務(wù)。

三、基層社區(qū)組織向“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)性

按照馬斯洛的需求層次論，人們?cè)趯?shí)現(xiàn)了基本的生存需要后，會(huì)期待更高級(jí)別的精神需求，這一信號(hào)已經(jīng)在居民不斷地投訴和政府的利益博弈中釋放出強(qiáng)烈的需求信號(hào)，倒逼政府必須對(duì)現(xiàn)行的供給體制進(jìn)行改革，朝著“顧客導(dǎo)向”的理念轉(zhuǎn)化，通過加強(qiáng)與居民的溝通以提供滿足他們需要的產(chǎn)品。那么，基層社區(qū)組織向“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)性在哪兒呢？

(一)制度經(jīng)費(fèi)保障

2014年上海一號(hào)課題之后，居委會(huì)在經(jīng)費(fèi)保障方面有了提升。鼓勵(lì)居民區(qū)引入專業(yè)社會(huì)組織，提供法律援助、文化建設(shè)、物業(yè)管理、社會(huì)工作、科學(xué)健身等專業(yè)服務(wù)，切實(shí)提高居委會(huì)動(dòng)員社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)資源、組織居民自治、服務(wù)社區(qū)群眾的能力和水平。政府結(jié)合社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，逐漸給予基層社區(qū)居委會(huì)更多的支持，充分發(fā)揮基層自治的能力和提高基層公共服務(wù)水平。另外，上海市就社區(qū)治理層面出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章制度，為社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量提升創(chuàng)造了良好的環(huán)境和可能性。

(二)社區(qū)工作者職業(yè)化水平建設(shè)進(jìn)一步完善

一個(gè)良善的、和諧的、穩(wěn)定的社區(qū)是政府和整個(gè)社區(qū)居民都向往的社會(huì)共同體。要構(gòu)建這樣一種和諧有序的社會(huì)，需要社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；社區(qū)治理需要多元參與，完善基層議事協(xié)商的制度、聯(lián)席會(huì)議制度、“三會(huì)一代理”制度、政務(wù)公開制度等，鼓勵(lì)各方力量積極參與。為了社區(qū)公共服務(wù)有效供給和滿足居民需求，政府或街道可以引導(dǎo)社區(qū)組織扎根社區(qū)，健全政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度，進(jìn)一步明確、細(xì)化購買服務(wù)的定價(jià)依據(jù)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。完善社區(qū)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，和社會(huì)組織達(dá)成長(zhǎng)期合作關(guān)系。當(dāng)然，社區(qū)治理需要執(zhí)法有序、執(zhí)法有據(jù)，除了培育社區(qū)居民學(xué)法、知法、守法、護(hù)法的意識(shí)和習(xí)慣以外，對(duì)社區(qū)治理過程中的相關(guān)職能部門的執(zhí)法權(quán)力應(yīng)該予以規(guī)范，保障依法治理質(zhì)量。通過社會(huì)工作者的職業(yè)化建設(shè)，合理地招聘社區(qū)工作者，在待遇上和定位上進(jìn)行改革，重視社工的地位，引進(jìn)一批具有專業(yè)素質(zhì)的社會(huì)工作者融入社區(qū)，有利于滿足特殊人群的特殊需求和創(chuàng)新小區(qū)發(fā)展理念。

(三)志愿者隊(duì)伍和社區(qū)精英作用的發(fā)揮

志愿者隊(duì)伍來自本社區(qū)居民，大多是退休人員，他們熱愛居住的小區(qū)，將小區(qū)治理得井井有條，打造一個(gè)舒適良好的生活環(huán)境。社區(qū)精英是轉(zhuǎn)型時(shí)期我國社區(qū)治理不可或缺的重要部分，所謂社區(qū)精英是指精英主義認(rèn)為一些特定階級(jí)的成員，或是特定人群，由于其在心智、社會(huì)地位或是財(cái)政資源上的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)被視為精英。

精英之所以能夠成為精英，主要是其占有的資源多于普通大眾。城市精英在社區(qū)擁有比普通居民們多得多的資源，包括社會(huì)資源、政治資源、經(jīng)濟(jì)資源以及教育資源等，因此往往在那種普通居民占絕大多數(shù)的社區(qū)有著舉足輕重的地位。現(xiàn)代基層社會(huì)普遍存在政府信任缺失、社會(huì)資本不足，甚至連居委會(huì)這樣的自治組織由于自身的尷尬地位也很難完全取得居民的信任。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)精英在動(dòng)員居民參與社區(qū)治理，參與社區(qū)議事上卻起著“領(lǐng)頭羊”的作用，一定程度上打破社區(qū)或者居委會(huì)“單打獨(dú)斗”的不利局面，本文在調(diào)研和對(duì)文獻(xiàn)的梳理中發(fā)現(xiàn)，教師、企業(yè)高管、離退休企業(yè)高級(jí)管理人員、離退休教師、醫(yī)生以及其他相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)分子和各行業(yè)精英在其所居住的社區(qū)自治領(lǐng)域中起著動(dòng)員大家參與社區(qū)共治的紐帶，社區(qū)居民往往很信任他們，這就對(duì)推進(jìn)社區(qū)自治、打造溫暖社區(qū)帶來了很大的幫助。

(四)社區(qū)居民綜合素質(zhì)提升

社區(qū)是社區(qū)居民自己的社區(qū)和家園，社區(qū)公共服務(wù)供給最終受益者也是本社區(qū)的居民，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，教育水平的提高，我國特別是上海這樣的國際性大都市居民的綜合素質(zhì)普遍提升。政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)也激勵(lì)居民善于積極參與社區(qū)治理，為推動(dòng)社區(qū)治理添磚加瓦。居民綜合素質(zhì)提高，善于表達(dá)自己的想法，法律意識(shí)和民主意識(shí)逐漸在小區(qū)普及，因此他們?cè)敢庹嬲磉_(dá)自己的意愿，這為提供有效的公共服務(wù)起到了保障的前提。

(五)“菜單式”社會(huì)組織供給模式

街道按照服務(wù)類型對(duì)社會(huì)組織分類，制定社會(huì)組織清單。社會(huì)組織是社會(huì)共治的重要主體，是社會(huì)服務(wù)的重要提供者。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府或居委會(huì)那種通過單方安排(或自上而下)的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)無法滿足居民多樣化、個(gè)性化的需要，社會(huì)組織一方面可以發(fā)揮在尋找、整合、利用各類資源時(shí)的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用其特有的專業(yè)理念、專業(yè)方法、專業(yè)能力，為優(yōu)化基層社會(huì)服務(wù)提供有益補(bǔ)充。市場(chǎng)化催生的社會(huì)組織得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)在社區(qū)顯然有著很大的發(fā)展空間，社會(huì)組織專業(yè)化水平和多元化服務(wù)類型恰好契合社區(qū)居民需求。街道制定社會(huì)組織清單。社會(huì)組織種類繁多，總體來說服務(wù)類型的社會(huì)組織分布較多，街道可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)組織按服務(wù)類型進(jìn)行分類，比如屬于文化服務(wù)類的歸到一起，屬于旅游服務(wù)類的歸到一起等等。分類后的社會(huì)組織按照一定的順序排列在一份清單上，再派發(fā)到所在社區(qū)居委會(huì)，居委會(huì)根據(jù)所在小區(qū)居民的需求去聯(lián)系社會(huì)組織。

四、基層社區(qū)組織向“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念轉(zhuǎn)化的壁壘

“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念就是在真正把握居民需求的情況下，有效提供公共服務(wù)。但居民委員會(huì)組織和政府部門不一樣，它并沒有法律賦予的行政權(quán)力，也沒有足夠可以調(diào)動(dòng)的人力、物力和財(cái)力，盡管一號(hào)課題提出要給予居委會(huì)更多的資金保障，但居委會(huì)組織的財(cái)力不是獨(dú)立的，在向社區(qū)居民提供公共服務(wù)時(shí)，除了本身屬于居委會(huì)職能范圍內(nèi)的一些程序性的事情和街道交辦的事情以外，很多公共事務(wù)的處理都需要按照程序上報(bào)街道，由街道審批資金，這就降低了辦事效率，與國家治理改革目標(biāo)建立一個(gè)高效的服務(wù)體制是相違背的。基層社區(qū)組織(居委會(huì)組織)在向居民提供公共服務(wù)時(shí)存在很多的壁壘，具體有：

(一)居委會(huì)承擔(dān)了過多的行政性事務(wù)

1.以臺(tái)賬為例：一號(hào)課題后，街道提出給居委會(huì)“減負(fù)”，但是實(shí)際操作層面還是需要做太多臺(tái)賬。臺(tái)賬分為電子版本和紙質(zhì)版本。臺(tái)賬是社區(qū)居委會(huì)必須要做的，另外還要根據(jù)社區(qū)實(shí)際創(chuàng)造一些屬于自己社區(qū)的臺(tái)賬，比如“禁毒”“反邪教”等的臺(tái)賬。另外，有些臺(tái)賬不僅要建立紙質(zhì)版的還需要做成電子臺(tái)賬，例如“平安小區(qū)”“創(chuàng)建文明”活動(dòng)等都要有電子臺(tái)賬和紙質(zhì)臺(tái)賬。每年重復(fù)做臺(tái)賬，很多不必要的臺(tái)賬就占用了居委會(huì)大量的時(shí)間而無法做其他社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。

2.以數(shù)據(jù)的重復(fù)統(tǒng)計(jì)為例：居委會(huì)的尷尬境地決定了它受到“條線部門”的制約和束縛，街道各部門、條線部門常常重復(fù)要求居委會(huì)收集居民信息，居委會(huì)沒有保存居民信息的權(quán)限，每次收集的信息都交到相關(guān)條線部門，但是等到另一個(gè)部門要求收集信息時(shí)，居委會(huì)又要去“敲”門，這和社區(qū)治理和服務(wù)供給的出發(fā)點(diǎn)相背離。

(二)公共服務(wù)供給體制不完善

社區(qū)公共服務(wù)供給分為多方面，主要包括文化類服務(wù)、生活類服務(wù)以及社區(qū)事務(wù)服務(wù)等。社區(qū)人群類型不一樣，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)供給的需求也就多樣化。一方面，在高檔小區(qū)，居民普遍高學(xué)歷、高收入、高社會(huì)層次，豐富的社會(huì)閱歷伴隨著精神層面更高需求的出現(xiàn)，這不同于老式居民區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求，這一類型的社區(qū)服務(wù)體系要求高，憑借居委會(huì)單方的實(shí)力很難滿足其需求，需要引進(jìn)社會(huì)組織、公民參與社區(qū)公共服務(wù)供給，建立多元合作的供給體制；另一方面，一些老舊社區(qū)老齡化嚴(yán)重，獨(dú)居老人、空巢老人比例大，這些老舊小區(qū)的老年人也分多種類型，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制存在不滿，他們要求政府供給服務(wù)多樣化、個(gè)性化，反映了現(xiàn)在的社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制單一化、守舊化的現(xiàn)象。

(三)目標(biāo)替代

所謂目標(biāo)替代是指“許多組織在實(shí)際運(yùn)行過程中常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而追求與原來目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)”。據(jù)調(diào)查的S小區(qū)書記反映，現(xiàn)在面臨最無意義又必做的事就是“臺(tái)賬”，為了應(yīng)對(duì)政府部門、街道檢查，居委會(huì)必須將每一項(xiàng)目都詳細(xì)記錄，但有些記錄是沒有意義的會(huì)議記錄，這樣就使得居委會(huì)總是為了做“臺(tái)賬”而疲于奔命，沒有時(shí)間處理居民的其他事項(xiàng)，這是典型的目標(biāo)替代。此小區(qū)書記還表示，現(xiàn)在上海一直強(qiáng)調(diào)要給居委會(huì)減負(fù)，讓居委會(huì)發(fā)揮本來的職能，事實(shí)上卻是越減越重，這使得居委會(huì)組織被“目標(biāo)替代”，一些形式化的東西使得居委會(huì)不得不背離自身的目標(biāo)，忙于應(yīng)付政府或街道的檢查。

(四)社會(huì)力量缺失

盡管社區(qū)治理過程中存在各種志愿者組織，這些志愿者組織有“護(hù)村巡邏隊(duì)、夜間巡邏隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)、調(diào)節(jié)、信息消防隊(duì)、雙擁志愿者隊(duì)、法律咨詢志愿隊(duì)、醫(yī)療咨詢志愿隊(duì)、敬老志愿隊(duì)、青少年護(hù)綠保潔隊(duì)、樓組長(zhǎng)、交通安全志愿者、文體志愿者等，基本上可以分為美化環(huán)境、社區(qū)安全、專業(yè)知識(shí)、文化娛樂和幫困助殘等五大類。很多組織都是臨時(shí)的，沒有固定的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)章制度，社會(huì)組織的力量在社區(qū)還沒真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(五)社會(huì)組織以及志愿者組織架構(gòu)不完善

社會(huì)組織以及志愿者參與社區(qū)公共服務(wù)供給是我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，在世界上許多地方志愿者和社區(qū)參與的話語體系和實(shí)踐是同步發(fā)展起來的，但國內(nèi)的志愿者組織多是非專業(yè)化的，很多關(guān)于社會(huì)組織和志愿者的法律法規(guī)不健全，社會(huì)組織或志愿者組織存在非正式樣式，甚至有些社會(huì)組織出現(xiàn)“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象，或者是制定的相關(guān)制度，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了制度異化，所謂制度異化即制度(客體)本是公眾需求(主體)的產(chǎn)物，卻本末倒置地變成了真正的主體。這種情況即為制度異化。

(六)社區(qū)物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)運(yùn)作秩序失范

沒有真正地為公眾提供相應(yīng)的服務(wù)，組織制度在執(zhí)行具體任務(wù)的過程中沒有了權(quán)威性和合法性，制度被束之高閣。社區(qū)業(yè)委會(huì)實(shí)際運(yùn)作困境表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，部分社區(qū)業(yè)委會(huì)組建困難。多數(shù)社區(qū)業(yè)主盡管有能力，有責(zé)任心，但往往不愿意加入業(yè)委會(huì)隊(duì)伍；一方面，部分業(yè)主受工作時(shí)間、個(gè)人精力等因素的限制，不愿加入業(yè)委會(huì)隊(duì)伍。另一方面，部分業(yè)主往往吹毛求疵，業(yè)委會(huì)成員義務(wù)從事社區(qū)事務(wù)卻面臨苛責(zé)，一定程度上削減了小區(qū)業(yè)主加入業(yè)委會(huì)隊(duì)伍的熱情。普遍存在的問題還表現(xiàn)在物色的年輕業(yè)主往往不如年紀(jì)大的業(yè)主具有更強(qiáng)的責(zé)任心，年紀(jì)大的業(yè)主盡管有責(zé)任心，但精力有限，因而業(yè)委會(huì)隊(duì)伍青黃不接，由此造成業(yè)委會(huì)隊(duì)伍難以組建的難題。第二，已組建業(yè)委會(huì)隊(duì)伍的小區(qū)，在業(yè)委會(huì)實(shí)際運(yùn)作過程中，業(yè)委會(huì)工作的推進(jìn)也面臨重重困難。目前居民的自我管理、自治意識(shí)程度偏低，而對(duì)于業(yè)委會(huì)自治組織的扶植過快，一些居民對(duì)法條的解讀咬文嚼字，使得業(yè)委會(huì)的工作難以推進(jìn)。物業(yè)公司是社區(qū)發(fā)展的“三駕馬車”之一，也是維持社區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，但是物業(yè)公司的特殊性質(zhì)，使得在社區(qū)治理過程中存在一系列問題。表現(xiàn)如下：第一，居委會(huì)很難加強(qiáng)對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督；第二，物業(yè)公司缺乏有效的第三方監(jiān)督平臺(tái)；第三，物業(yè)公司市場(chǎng)化不高，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)需求得不到滿足等。

五、基層社區(qū)組織提供公共服務(wù)的多中心合作“顧客導(dǎo)向”實(shí)踐模式

基層社區(qū)的公共服務(wù)除了政府部門提供以外，多數(shù)的公共服務(wù)是由社區(qū)組織特別是居委會(huì)來協(xié)調(diào)并且提供的，現(xiàn)在社區(qū)組織正在探索將“顧客導(dǎo)向”運(yùn)用于供給公共服務(wù)中，并在很多地方取得了顯著成績(jī)，總結(jié)社區(qū)公共服務(wù)可以通過以下幾種可操作化的實(shí)踐模式來提供。

(一)以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式

原來的供給模式是自上而下的政府單一的服務(wù)提供模式，政府在生產(chǎn)指令下強(qiáng)行向社區(qū)提供服務(wù)，社區(qū)居民是被動(dòng)接受的，現(xiàn)在反過來，是由社會(huì)自我管理，是從需求出發(fā)的，而不是從指令出發(fā)的；是自下而上的服務(wù)供給模式，而不是自上而下的。這種供給模式豐富了服務(wù)供給模式和供給產(chǎn)品，刺激了市場(chǎng)向更完善的方向發(fā)展。以需求為導(dǎo)向改變了以往政府與社區(qū)組織間封閉式的機(jī)械循環(huán)，使居民不再游離于體制之外，而是將其真正納入社會(huì)管理中，成為社會(huì)管理的主體，這不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的本質(zhì)，而且也真實(shí)反映了居民的參與意愿。以項(xiàng)目為載體，是服務(wù)供給方從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變的一個(gè)新突破，體現(xiàn)了多元參與的合作治理理念。項(xiàng)目制的核心在于改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，形成自下而上的、由內(nèi)向外的以需求為驅(qū)動(dòng)的權(quán)力和資源分配體制。這種模式加強(qiáng)了基層社區(qū)組織的話語權(quán)，社區(qū)與政府之間不再是簡(jiǎn)單的服從與被服從，而是一種雙向的合作關(guān)系，上級(jí)政府對(duì)基層社區(qū)組織起著指導(dǎo)與幫助作用，社區(qū)組織負(fù)責(zé)把基層社區(qū)存在的問題向政府反映，以便政府及時(shí)做出回應(yīng)。項(xiàng)目制有利于實(shí)現(xiàn)多元供給模式，可以滿足不同的需求，比如可以成立專業(yè)的醫(yī)療項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、文化娛樂社團(tuán)等等。

(二)充分發(fā)揮志愿者組織的作用

志愿者組織包括社區(qū)組織的和社會(huì)臨時(shí)性幫扶的志愿者組織。小區(qū)居委會(huì)的職能范圍有限，因此城市社區(qū)中的志愿者組織幾乎涵蓋了居委會(huì)所有的服務(wù)性工作，小區(qū)“這些志愿者隊(duì)伍的組成以及志愿者活動(dòng)的開展，都離不開居委會(huì)的動(dòng)員和組織，居民在入住小區(qū)的時(shí)候居委會(huì)就會(huì)進(jìn)行信息采集，了解他們的興趣愛好，然后根據(jù)他們的意愿和實(shí)際情況有針對(duì)性地動(dòng)員他們參與志愿者隊(duì)伍?！敝驹刚呓M織沒有正式化的規(guī)章制度，是一些非正式組織，需要和居委會(huì)開展合作才能開展相關(guān)活動(dòng)，據(jù)了解，現(xiàn)在很多社區(qū)的服務(wù)創(chuàng)新點(diǎn)都是志愿者在組織參與，他們可以向居民提供多樣化的服務(wù)，滿足居民的個(gè)性化服務(wù)需求。開展社區(qū)志愿者活動(dòng)起到很多的積極作用，除了能提供多樣化的社區(qū)公共服務(wù)之外，還起到以下作用：(1)彌補(bǔ)政府資源不足的缺陷；(2)促進(jìn)國家和社會(huì)的良性互動(dòng)；(3)滿足居民個(gè)性化需求；(4)倡導(dǎo)社會(huì)文明。

(三)充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民需求的多元化，單單靠政府和居委會(huì)組織來提供公共服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的，很多社會(huì)組織在這方面要比政府或者居委會(huì)有更多的優(yōu)勢(shì)，他們的接觸面廣，資源多，能夠彌補(bǔ)政府和居委會(huì)這方面的缺陷，在社區(qū)公共服務(wù)提供中，社會(huì)組織越來越具有不可替代的作用。

社會(huì)組織在西方也叫非營利組織或第三部門(NGO)。社會(huì)組織是與公民社會(huì)理論相聯(lián)系的。早在1831年，法國著名的政治思想家托克維爾就注意到美國公民熱衷于結(jié)社的現(xiàn)象，并指出，“美國人不論多大年齡，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時(shí)時(shí)在組織社團(tuán)?！钡谌块T(NGO)是以公眾的利益為目的而存在的，不以營利為目的，在運(yùn)行過程中要避免完全屈從于政府和在市場(chǎng)機(jī)制下的成本壓力，保證資金來源的多樣化和與多方取得合作伙伴關(guān)系。這樣就能保證自身的獨(dú)立自主性和活動(dòng)的意識(shí)自治性。上海市曾經(jīng)探索實(shí)踐過將社區(qū)的公共服務(wù)以簽約委托的形式，通過政府、街道社區(qū)、居委會(huì)等組織與其合作提供公共服務(wù)，并取得了一定的成就。

社區(qū)公共服務(wù)供給再也不能只靠政府和社區(qū)居委會(huì)來提供，政府會(huì)失靈，在很多服務(wù)提供時(shí)不能很好地把握居民需求信號(hào)，而社會(huì)組織沒有官僚機(jī)構(gòu)的“制度約束”，能夠很快把握需求信號(hào)。在社區(qū)里，社會(huì)組織具有民間代表性、組織彈性和功能自發(fā)性等特性，能較為敏銳地覺察到社區(qū)居民的需求，更加容易地為服務(wù)對(duì)象提供較準(zhǔn)確的需求信息，能較迅速地為社區(qū)成員提供急需的服務(wù)。上海市社會(huì)組織根據(jù)社區(qū)居民的需求，積極進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、救助幫困、文化教育、殘疾人服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、家政服務(wù)以及環(huán)保宣傳等各種社區(qū)服務(wù)。他們所提供的低成本、個(gè)性化、多元化的服務(wù)取得了較好的社會(huì)效益。比如，各種老年服務(wù)機(jī)構(gòu)充分考慮老人和家屬的需要，一方面，在硬件設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量上下足了功夫，使老人們享受到了滿意的服務(wù)；另一方面，通過努力也使老人的家屬安心，使養(yǎng)老院真正成為老人們頤養(yǎng)天年的樂園。

(四)“顧客導(dǎo)向”服務(wù)模式

以上海市羅山市民會(huì)館和上海市普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道為例，羅山市民會(huì)館是由上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)、基督教上海青年會(huì)和羅山街道辦事處共同創(chuàng)建的社區(qū)福利機(jī)構(gòu)，包括敬老院、市民體閑中心和999市民求助熱線三部分。1996年2月開始運(yùn)營，是我國第一個(gè)由政府投資、委托非政府組織管理運(yùn)營的社區(qū)服務(wù)中心，打破了傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)中心由政府管理的壟斷局面，為我國社區(qū)公共服務(wù)開辟了一個(gè)新的模式。這種模式的特點(diǎn)就是在把握“顧客需求”的前提下，由政府主導(dǎo)，制定相關(guān)的政策法規(guī)，社會(huì)組織或者志愿者組織只需要在法律法規(guī)范圍內(nèi)活動(dòng)就能得到政府的支持，政府在這些主體的運(yùn)作中只需起到監(jiān)督作用，動(dòng)員社會(huì)組織、政府、居民以及志愿者參與進(jìn)來，形成一種良性循環(huán)的運(yùn)作模式。

普陀區(qū)的長(zhǎng)壽路街道公共服務(wù)特色是：(1)民間組織服務(wù)中心。長(zhǎng)壽路街道民間組織服務(wù)中心是上海市第一家社區(qū)民間組織服務(wù)中心，創(chuàng)建于2002年8月。街道通過中心，對(duì)社區(qū)內(nèi)的民間組織實(shí)施樞紐式管理，積極引導(dǎo)民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理，在中心與街道之間建立起了一種合作伙伴關(guān)系。民間組織服務(wù)中心是一家民辦非企業(yè)單位，具有服務(wù)民間組織、黨的建設(shè)、人力資源管理、監(jiān)督預(yù)警、承擔(dān)政府委托或轉(zhuǎn)移職能、服務(wù)社區(qū)居民六大功能。(2)慈善超市。長(zhǎng)壽社區(qū)慈善超市是上海市規(guī)模最大、功能較全、管理較完善的一家社區(qū)慈善超市。超市采取市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理的方法，積極開展接受捐贈(zèng)、屬地救助和義賣變現(xiàn)活動(dòng)，逐步建立了一整套社區(qū)慈善超市的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制和對(duì)社區(qū)特困群眾的慈善救助體系，深受社區(qū)百姓歡迎。(3)愛心幫幫車。2007年11月19日，長(zhǎng)壽路街道正式啟動(dòng)“愛心幫幫車”進(jìn)小區(qū)賣早點(diǎn)項(xiàng)目，將其定位于小區(qū)內(nèi)部的公益性服務(wù)載體。普陀區(qū)的實(shí)踐模式起到一種粘合劑的作用，通過成立固定的服務(wù)中心和超市，盡可能將更多的資源集合起來，居民可以根據(jù)自己的需求到固定的地點(diǎn)獲得自己需要的物品，不僅方便快捷，而且實(shí)現(xiàn)了資源的有效利用，這是一種值得推廣的公共服務(wù)供給實(shí)踐模式。

六、結(jié) 語

綜上，社區(qū)公共服務(wù)供給實(shí)踐模式以新公共管理的“顧客導(dǎo)向”理論作為支撐，在向“顧客”提供服務(wù)的過程中，能夠供給符合“顧客需求”、實(shí)現(xiàn)資源合理利用的效度。以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式、志愿者服務(wù)、社會(huì)組織參與供給、以政府為主導(dǎo)。多方參與的實(shí)踐模式可以很好地整合資源，調(diào)動(dòng)大家的積極性，真正向“公民參與”的方向發(fā)展，也有利于推進(jìn)民主進(jìn)程?；鶎由鐓^(qū)組織以“顧客導(dǎo)向”理念嵌入公共服務(wù)供給實(shí)踐模式具有合理的可操作性，在這些服務(wù)供給主體不改變公共性的前提下，能在基層公共服務(wù)的供給中發(fā)揮不可替代的作用。

羅山市民會(huì)館和普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道的公共服務(wù)模式走的都是“顧客導(dǎo)向”理念的社區(qū)公共服務(wù)供給模式。在充分了解居民需求的基礎(chǔ)上，盡可能調(diào)動(dòng)一切資源，在政府主導(dǎo)下，向廣大社區(qū)居民提供符合社區(qū)居民自身需求的公共服務(wù)?；鶎由鐓^(qū)組織向居民提供公共服務(wù)的實(shí)踐模式證明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民需求的多樣化和個(gè)性化現(xiàn)象越來越突出，政府的單一供給模式不能滿足居民的需求，政府或者居委會(huì)應(yīng)該積極開展和社會(huì)組織、志愿者組織、居民的合作，建立一種服務(wù)良好、社會(huì)和諧的運(yùn)行秩序。

社區(qū)組織在社區(qū)公共服務(wù)中不只是政府的代理人，也不只起到上傳下達(dá)的作用，在社區(qū)治理中社區(qū)組織逐漸成為一個(gè)治理主體和參與者，我們?cè)谘芯炕鶎又卫頃r(shí)，始終將它們定位在公共治理框架內(nèi)。隨著政府改革的不斷推進(jìn)，權(quán)力逐漸下沉，基層民主的不斷推進(jìn)，居委會(huì)自治組織在向社區(qū)提供公共服務(wù)時(shí)，將會(huì)是主要公共服務(wù)供給者、服務(wù)者的發(fā)起人和參與者。基層組織特別是居委會(huì)也應(yīng)逐漸探索讓“公民參與”公共服務(wù)成為一種常態(tài)，社區(qū)志愿者組織的參與是公民參與的一種間接表現(xiàn)形式。筆者認(rèn)為，未來居民小區(qū)的劃分不宜過大，應(yīng)該根據(jù)該社區(qū)的經(jīng)濟(jì)力量和文化程度合理組建居委會(huì),并和相關(guān)社會(huì)組織建立相應(yīng)聯(lián)系，這就把社區(qū)公共服務(wù)限定在小區(qū)內(nèi)的每個(gè)公民，這種無縫隙式提供公共服務(wù)更加符合以人文本的理念，也是一種“顧客導(dǎo)向”理念運(yùn)用于公共部門公共服務(wù)的成功范式。

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[責(zé)任編輯：趙春江]

本刊稿約

《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)是由我國第一所多科性商業(yè)大學(xué)——哈爾濱商業(yè)大學(xué)主辦的學(xué)術(shù)理論雙月刊。其宗旨是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，貫徹“雙百”方針，發(fā)揚(yáng)理論聯(lián)系實(shí)際的文風(fēng)，與時(shí)俱進(jìn)，為培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)人才服務(wù)，為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

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《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)編輯部

Customer Oriented Concept Embedded Grassroots Community Organizations of Public Service Supply Mode Research——Based on Scommunity in Shanghai

LI Jie

(Shanghai Party Institute of CCP,Government Studies Research Institute,Shanghai 200233,China)

Community public service is to provide public organizations at the grassroots level is the most basic and most important function. In the “two levels of government,three-level management” or moderately expand the powers of the street offices under the system of city management,street offices the organization level not only complete the matters assigned by the superior government,and community organizations coordinate to deal with the existence of public affairs at the grass-roots level and to provide public services.Community residents’ committees self-government organizations,the department of communication with community residents most improve community autonomous organization for the construction of the ability of self-management,self-service,make the community autonomy organization really stand in the angle of the residents’ demand to think,as far as possible meet the needs of the residents of public service,promote the harmonious development of community autonomy organization is important to the valve.

community;organization;public service;the residents committee；volunteer organization.

2016-12-19

國家社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目(12CZZ043)

李 杰(1990-)，男，貴州六盤水人，政治學(xué)理論碩士研究生，從事基層治理和公共服務(wù)研究。

F320

A

1671-7112(2017)03-0072-10