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      公物視角下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)和權(quán)屬制度探析

      2017-02-24 20:36:14王源明梁亞榮
      關(guān)鍵詞:公物公法私法

      王源明,梁亞榮

      (海南大學(xué) 法學(xué)院, 海南 ???570228)

      公物視角下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)和權(quán)屬制度探析

      王源明,梁亞榮

      (海南大學(xué) 法學(xué)院, 海南 海口 570228)

      我國(guó)目前存在國(guó)家公物總體制度缺失、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施概念模糊、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)不明和權(quán)屬不清等問(wèn)題,不利于對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、管理和利用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于公物的范疇,應(yīng)當(dāng)依據(jù)公物理論對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念和性質(zhì)進(jìn)行重新界定,完善我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬立法體系,并對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的占用、使用、收益和處分等權(quán)能作出合理的規(guī)定。

      農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;公物;性質(zhì);權(quán)能

      ”農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ),農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要舉措。我國(guó)早在“十五”規(guī)劃中就提出加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面的要求。在國(guó)務(wù)院2016年頒布的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中也明確提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前我國(guó)立法僅零星涉及基礎(chǔ)設(shè)施及其用地的規(guī)定,導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、利用和管理方面都存在諸多問(wèn)題。物權(quán)制度具有定紛止?fàn)帯⒋龠M(jìn)物盡其用的功能,而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬不明正是導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在諸多問(wèn)題的根本原因。因此筆者嘗試從公物視角對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行反思,在此基礎(chǔ)上提出完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬制度的具體對(duì)策,以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。

      一、我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施立法現(xiàn)狀

      我國(guó)立法上對(duì)包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及其用地的規(guī)定不夠系統(tǒng),對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)定更是寥寥無(wú)幾。

      (一)目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)規(guī)定

      我國(guó)涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及其用地的規(guī)定主要包括以下方面:

      1. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)方面的規(guī)定 《電力法》第48條*《電力法》第48條:“國(guó)家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源,建設(shè)中、小型水電站,促進(jìn)農(nóng)村電氣化。國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)村利用太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能和其他能源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè),增加農(nóng)村電力供應(yīng)?!?、《公路法》第21條*《公路法》第21條:“……國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資。、《電力供應(yīng)與使用條例》《農(nóng)田水利條例》等法規(guī)以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》和《山東省農(nóng)村公共供水管理辦法》等規(guī)章及《甘肅省農(nóng)村飲用水供水管理?xiàng)l例》等若干地方性法規(guī)分別對(duì)不同農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)的具體內(nèi)容作出了規(guī)定。具體來(lái)看,除了由國(guó)家、政府和集體提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施外,國(guó)家同樣允許私主體成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)者。

      2. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬方面的規(guī)定 《物權(quán)法》第52條、第58條對(duì)國(guó)家所有和集體所有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了規(guī)定*《物權(quán)法》第52條:“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施,依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的,屬于國(guó)家所有。《國(guó)物權(quán)法》第五十八條:“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括:(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂;(二)集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施;(三)集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施;(四)集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)?!保r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)主體既包括國(guó)家也包括集體沒(méi)有疑義?!掇r(nóng)田水利條例》第34條規(guī)定“農(nóng)田水利工程的所有權(quán),按照誰(shuí)投資、誰(shuí)所有的原則確定”,從這個(gè)規(guī)定看,農(nóng)田水利工程歸農(nóng)民個(gè)人所有也具備了可能性。此外,《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第18條規(guī)定“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容:……(五)設(shè)施權(quán)屬,以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造”,根據(jù)這個(gè)規(guī)定,屬于國(guó)家所有的基礎(chǔ)設(shè)施可以進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng),私法主體通過(guò)特許可以獲得用益物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但總體上,我國(guó)目前立法對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬方面的規(guī)定還不夠詳細(xì)。

      3. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用方面的規(guī)定 《電力法》第49條*《中華人民共和國(guó)電力法》第49條:“縣級(jí)以上地方人民政府及其經(jīng)濟(jì)綜合主管部門在安排用電指標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用電的適當(dāng)比例,優(yōu)先保證農(nóng)村排澇、抗旱和農(nóng)業(yè)季節(jié)性生產(chǎn)用電。電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行前款的用電安排,不得減少農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用電指標(biāo)。”、第50條*《中華人民共和國(guó)電力法》第50條:“農(nóng)業(yè)用電價(jià)格按照保本、微利的原則確定。農(nóng)民生活用電與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民生活用電應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行相同的電價(jià)?!?,《公路法》第五章,《水法》第25條*《中華人民共和國(guó)水法》第25條:“……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的,按照誰(shuí)投資建設(shè)誰(shuí)管理和誰(shuí)受益的原則,對(duì)水工程設(shè)施及其蓄水進(jìn)行管理和合理使用。”以及《農(nóng)田水利條例》《電力供應(yīng)與使用條例》等法規(guī)和其他規(guī)范性文件,分門別類地對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用的主體、方式、限制等作出了規(guī)定??傮w而言,與私人物品不同,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的所有者不能獨(dú)占、排他地使用農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,體現(xiàn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品性質(zhì)。而普通公眾作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的利用者,可以在符合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)立的公共利益目的的范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行合理使用。

      4. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理方面的規(guī)定 《電力法》《公路法》《水法》等法律及《農(nóng)田水利條例》《電力設(shè)施保護(hù)條例》《公路安全保護(hù)條例》等法規(guī)和其他規(guī)范性文件,非常詳細(xì)地對(duì)不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的管理主體、客體、范圍及責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。經(jīng)過(guò)對(duì)比可以分析出,目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理者基本為行政主體,部分為行政主體或所有者委托的其他主體,明確了管理者享有管理權(quán)力的同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。

      通過(guò)這些規(guī)定可以看出,目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的類型已經(jīng)有了初步的規(guī)定,主要包括交通、能源、環(huán)境衛(wèi)生、通訊、供排水等五大類,涵蓋農(nóng)村道路、電力設(shè)施、燃?xì)庠O(shè)施、供水設(shè)施、排水設(shè)施、通信基站、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、垃圾回收設(shè)施、污水處理設(shè)施等具體類型。但區(qū)域、發(fā)展水平、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重的不同及其他因素都會(huì)導(dǎo)致各村之間的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施種類和數(shù)量不同,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍供應(yīng)不足。

      (二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在的主要問(wèn)題

      1.我國(guó)公物總體制度的缺失 如上所述,雖然目前我國(guó)立法上對(duì)包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資、歸屬、利用和管理等方面已有部分規(guī)定,但是由于我國(guó)公物立法目前采取的是分散、多級(jí)的立法模式,圍繞公物公共用途保護(hù)而確立的一般規(guī)則沒(méi)有得到體現(xiàn),并不具體、系統(tǒng),沒(méi)有形成統(tǒng)一公物制度,包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公物的概念、性質(zhì)、權(quán)屬、管理等也就缺乏具體明確的規(guī)定,并且缺少對(duì)公物的使用權(quán)利和管理權(quán)力的規(guī)定。

      2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念模糊 雖然立法上對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的類型有所提及,并且根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定來(lái)看,我國(guó)已初步形成城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念,但與之相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念并不清晰?!掇r(nóng)業(yè)法》中將其統(tǒng)稱為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,而2006年政府工作報(bào)告卻將其稱為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。法律規(guī)定的不一致導(dǎo)致許多相近的概念互相混淆,如“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施”與“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施”的關(guān)系、“農(nóng)村公益設(shè)施”與“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施”的區(qū)別,并使得目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)與類型難以準(zhǔn)確區(qū)分。

      3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)不明 物有公物和私物的區(qū)分。如果農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在性質(zhì)上屬于私物,其所有者對(duì)其就有私法上的排他效力,其他人只有在獲得其所有人同意后才能使用、占有,并且所有者可以依照其意志對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行處分,自由地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等行為,以實(shí)現(xiàn)其私人利益最大化,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施就適用私法規(guī)則。反之,如果農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于公物,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施就主要適用公法規(guī)則,公眾將對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施擁有公法賦予的公物使用權(quán),可以在符合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用目的的前提下自由地使用農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。此時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的私法權(quán)利就會(huì)受到限制,所有權(quán)人對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的行為必須以公共利益為前提,不得隨意處分,不得憑借其私法上所有權(quán)而做出損害其使用目的的行為。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于私物或是公物,目前我國(guó)立法還沒(méi)有作出明確的規(guī)定,進(jìn)而影響到其建設(shè)、利用。

      4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)屬不清 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,公物既可以由國(guó)家或集體提供,也可以由私人提供,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)既可能屬于國(guó)家,也可能屬于集體和個(gè)人。但目前我國(guó)立法上對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的規(guī)定并不清晰,尚無(wú)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定的統(tǒng)一辦法,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)屬仍然不明確。投資主體的多樣性加上產(chǎn)權(quán)制度的缺失,形成目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬不清的現(xiàn)狀,成為影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施興建、管理和投資積極性的消極因素。

      二、對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施概念和性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)

      目前理論界對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的研究主要集中于其投資與建設(shè)方面,對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公物性質(zhì)沒(méi)有深入探討。公物與私物在權(quán)屬和管理上有很大區(qū)別,明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念和性質(zhì)是深入分析其權(quán)屬的前提,應(yīng)從公物理論出發(fā),重新分析農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念和性質(zhì)。

      (一)公物理論的主要內(nèi)容

      公物是指基于公共利益,由行政主體提供或管理的直接供公眾使用的物[4],與之相對(duì)的概念是私物。經(jīng)濟(jì)學(xué)中也有相似概念,經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂“公共物品”相較于私人物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和公益性,與公物基本一致。古羅馬法中,人們根據(jù)私人使用目的和公共使用目的將其分為兩類:前者被稱為自家物,即私有物;后者稱為萬(wàn)家物,羅馬法將其定性為公共物,不可作為個(gè)人所有權(quán)客體。公共物包括三類:(1)供人類共同享用而不限于羅馬市民享用的共有物(res communes),如空氣、陽(yáng)光、海洋等;(2)由全體羅馬市民共同享有的公有物(res publicae),如河川、公路、牧場(chǎng)等;(3)由市府團(tuán)體擁有的市有物(res universitatis),如戲院、斗獸場(chǎng)等[5]。古羅馬法十分清晰地區(qū)分了共有物、公有物、市有物,雖受私法規(guī)則的支配,仍為后世公物制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

      近現(xiàn)代以來(lái),德國(guó)、日本以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)使用了概括性的公物概念,法國(guó)使用了公產(chǎn)概念,并從這一概念出發(fā)引導(dǎo)出一套相應(yīng)的制度體系,用以規(guī)范公物(公產(chǎn))的形成、變更、維護(hù)、使用及權(quán)力救濟(jì)等行政關(guān)系,對(duì)行政主體提供公物(公產(chǎn))的行為進(jìn)行規(guī)制,對(duì)公眾使用公物(公產(chǎn))的權(quán)利加以保障。德國(guó)公物法為二元化模式,即以其統(tǒng)一的民法上的所有權(quán)制度為前提,同時(shí)為了確保公物的利用而設(shè)定了公法上的限制,公物與私法中的“物”相比,并不享有特殊地位。與德國(guó)公物法適用私法規(guī)范以及不強(qiáng)調(diào)公物特殊法律地位的情形形成鮮明對(duì)比的是,法國(guó)公產(chǎn)制度一直以否定私人所有權(quán)為特點(diǎn),并且法國(guó)公產(chǎn)制度堅(jiān)持認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有一些不可替代的進(jìn)行日?;顒?dòng)的公產(chǎn),這些財(cái)產(chǎn)受專門的行政法規(guī)范和高權(quán)性規(guī)定的調(diào)整。在沒(méi)有專門法律規(guī)定時(shí),在不可轉(zhuǎn)讓、不可取代、不受相鄰權(quán)的限制并且與公產(chǎn)的目的相一致的范圍之內(nèi)才能適用私法制度[6]。除此之外,公物和公產(chǎn)的含義和觀念幾乎是一致的,公物和公產(chǎn)都是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而由公共行政主體提供的直接用于實(shí)現(xiàn)大眾福祉(公眾用)或行政公務(wù)活動(dòng)(行政用)的物。

      物與物權(quán)的概念最早在私法領(lǐng)域誕生,因此長(zhǎng)久以來(lái)物權(quán)被認(rèn)為具有明顯的私法性質(zhì)。而公物概念的出現(xiàn)卻將物與物權(quán)的概念帶入公法領(lǐng)域,形成了公物與私物并存[7]以及公物上公權(quán)和私權(quán)并存的現(xiàn)狀。對(duì)此,有學(xué)者提出了公物二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論,將地役權(quán)的概念引入行政法中,形成公共地役權(quán)的概念對(duì)公物物權(quán)受限性加以解釋。私物被“命名”為公物之后,其私法上的所有權(quán)就因?yàn)楣珯?quán)力的介入而產(chǎn)生了一項(xiàng)服務(wù)于特定公共利益并用以限制該私法所有權(quán)的公法權(quán)利(力),無(wú)論是公物管理權(quán)還是公物使用權(quán),都由該公法權(quán)利(力)所派生,其范圍和界限也由該公法權(quán)利(力)來(lái)確定,該公法權(quán)利(力)即公共地役權(quán)[8]113-114。從德國(guó)公物理論上看,行政主體將私有財(cái)產(chǎn)“命名”*“命名”的作用在于確立公法財(cái)產(chǎn)支配權(quán)及確定公產(chǎn)的公用目的及使用范圍。如在德國(guó),由立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過(guò)正式法律、其他法律規(guī)范與行政行為的方式為某財(cái)物“命名”,使之成為法律意義上的公產(chǎn)。為公物的行為,就相當(dāng)于在私有財(cái)產(chǎn)上設(shè)立了公共地役權(quán)。同理,對(duì)于公有公物而言,也存在此二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由此可見,公物上的權(quán)利束不僅包括私法財(cái)產(chǎn)權(quán),還包括公共地役權(quán)。公共地役權(quán)上衍生出行政機(jī)關(guān)的公物管理權(quán)和公眾的公物使用權(quán)[8]128。筆者對(duì)此觀點(diǎn)表示贊同。

      需要強(qiáng)調(diào)的是“公物”與“公有”*在我國(guó),公有包括國(guó)家所有和集體所有兩種情況。、“私物”與“私有”并不是對(duì)應(yīng)的概念。公有與公物兩詞前雖然都有“公”,但在本質(zhì)上有顯著的差異。公有之“公”強(qiáng)調(diào)物之所有權(quán)歸屬于國(guó)家或者集體,既包括以公用為目的供公務(wù)用和公眾用的公有財(cái)產(chǎn)(即公有公物),也包括以利益最大化為目標(biāo)的財(cái)政財(cái)產(chǎn)(即公有私物)。公物之“公”注重的則是財(cái)產(chǎn)使用目的上的公共性,即物之使用是為了公用目的,并不局限于公有財(cái)產(chǎn),私人所有的物若符合特定公用用途,在經(jīng)過(guò)行政主體“命名”后亦可成為公物(即私有私物轉(zhuǎn)變?yōu)樗接泄???梢?,公物既可以是國(guó)有的,也可以是私人的,但都是直接服務(wù)于公共利益的,也正是為了實(shí)現(xiàn)公物的這種公共功能,公物的法律地位被打上了公法的烙印。是否能把一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)納入公物法的范疇,主要決定因素有兩個(gè):一是是否承載直接的共同利益功能;二是是否適用公法規(guī)則[8]24。

      (二)公物視角下對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施概念的界定

      從公物理論出發(fā),筆者認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以定義為直接用于農(nóng)村物質(zhì)生產(chǎn)及為廣大農(nóng)民生活提供一般條件的公共設(shè)施。下面就與之相近的幾個(gè)概念作進(jìn)一步辨析。

      一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念不完全相同,前者是指在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)中所需要使用的勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象、勞動(dòng)要素等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的總稱,它側(cè)重于農(nóng)村社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn);后者則是指農(nóng)村社會(huì)的物質(zhì)形態(tài),即通常所說(shuō)的生產(chǎn)、生活環(huán)境,可分為生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施[9]。

      二是農(nóng)村公益設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施之間的概念也易混淆,筆者認(rèn)為二者間最顯著的區(qū)別在于不可或缺性。不可或缺性是一項(xiàng)相對(duì)主觀的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),不同的地域、不同的生活生產(chǎn)方式都可能導(dǎo)致差異,但縱觀我國(guó)目前新農(nóng)村建設(shè)情況和實(shí)際生產(chǎn)生活需要,可以大致地區(qū)分。如籃球場(chǎng)、圖書室、文化站等對(duì)于農(nóng)村的生產(chǎn)生活而言并不是必需品,不具有不可或缺性,因此不應(yīng)當(dāng)屬于基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。反之,水、電、道路、通訊等設(shè)施就具有不可或缺性,缺少了上述設(shè)施,村民將無(wú)法正常地生產(chǎn)生活,因此這些設(shè)施應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

      三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城市基礎(chǔ)設(shè)施之間也存在區(qū)別。首先是地域差異,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城市基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)就在于其所服務(wù)地域范圍的不同,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于行政村,城市基礎(chǔ)設(shè)施則服務(wù)于城鎮(zhèn)。二者雖然外在形態(tài)一致或相似,如都含有道路、供水設(shè)施、供電設(shè)施、通訊設(shè)施等,但不存在重合,屬于非此即彼的狀態(tài)。其次,二者間權(quán)屬存在差異,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既有國(guó)有,又有集體所有和私人所有,相較而言則不存在集體所有的城市基礎(chǔ)設(shè)施。但除此之外不論是二者的公用目的或是行政主體對(duì)其的公法管理,都具有一致性,這也體現(xiàn)了制定統(tǒng)一公物法對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)制的必要性。

      四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地不同。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于人造公物的范疇,是包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施范圍內(nèi)的土地、建筑物、附著物和相關(guān)管理制度在內(nèi)的整體,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。根據(jù)不同類型和實(shí)際需要,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既可能為國(guó)有也可能為集體所有,既可能使用國(guó)有土地,也可能使用集體土地,只是在處分時(shí)要適用一體處分原則,不能將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和土地分別處分。

      (三)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公物性質(zhì)之分析

      首先,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施承載了直接的共同利益,即直接服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)、生活,如《農(nóng)田水利條例》第2條第2款中規(guī)定“本條例所稱農(nóng)田水利,是指為防治農(nóng)田旱、澇、漬和鹽堿災(zāi)害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,采取的灌溉、排水等工程措施和其他相關(guān)措施”。除了具有公益性之外,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還存在非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性,如《農(nóng)田水利條例》第24條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得擅自占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施”。

      其次,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)屬可以有多種類型,但都直接適用公法。依據(jù)所有權(quán)主體歸屬為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn),可以分為公有公物性質(zhì)和私有公物性質(zhì)的兩類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。公有公物性質(zhì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指由國(guó)家或集體提供的直接用于公用目的的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,如農(nóng)村電力設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、道路等;后者指的是所有權(quán)屬于私權(quán)利主體但用于公共目的的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,如小型農(nóng)田水利設(shè)施等。不論是公有還是私有性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,其設(shè)立都需經(jīng)公法之確認(rèn),都應(yīng)當(dāng)適用公法規(guī)則。

      最后,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上存在復(fù)合的權(quán)利(權(quán)力)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為公物,根據(jù)上文所述“公共地役權(quán)”理論,不論公有或私有,其所有權(quán)不是單純的公法權(quán)利(權(quán)力)或私法權(quán)利,而是包括這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利在內(nèi)。前者為“公共地役權(quán)”,由作為公法物主的行政主體或公眾行使,服務(wù)于特定公共利益。后者服務(wù)于供役人的私人利益,由作為私法物主的財(cái)產(chǎn)所有者行使。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí),其私法上所有權(quán)權(quán)能自然也應(yīng)受到公共地役權(quán)的擠壓,任何人都可以按照農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用目的對(duì)其加以使用,該公共權(quán)利優(yōu)先于所有者的私法財(cái)產(chǎn)權(quán),并排擠私法財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的所有者實(shí)際上只能行使“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”,由于受到“公共地役權(quán)”的限制,只能在不損害農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用目的的前提下對(duì)其加以私法利用[8]129。

      三、公物視角下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬制度的完善

      公物不僅涉及公物在私法上的歸屬,還涉及利用者的公物利用權(quán),同時(shí)也涉及行政給付行為的法律規(guī)制[10]。我國(guó)法律法規(guī)已涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在私法上歸屬的規(guī)定,但其公物性質(zhì)沒(méi)有在立法中得到明確。對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō),其私法上的權(quán)利和公法上的管理權(quán)、利用權(quán)同樣需要保護(hù),公私立法兩方面為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬提供系統(tǒng)、完備的制度保障。

      (一)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬立法體系的完善

      農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施雖然屬于公物,但并不否認(rèn)其所有人具有私法上的所有權(quán)。特別是隨著利用市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)公共目的行為的不斷增加,私人所有的物被“命名”為公物的情況也越來(lái)越多,通過(guò)私法和公法對(duì)公物進(jìn)行共同規(guī)制是更好的選擇。同樣,筆者認(rèn)為,應(yīng)通過(guò)《物權(quán)法》與公物法共同對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)制。首先應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》中明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的歸屬,確認(rèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的取得方面,一方面要適用物權(quán)變動(dòng)的一般規(guī)則,既包括建造、經(jīng)營(yíng)、時(shí)效等民法取得方式,也包括征收等公法取得方式[11]192-216;另一方面應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的具體情況,在特別情形下允許農(nóng)民個(gè)人取得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。其次,制定全國(guó)統(tǒng)一公物法典,如《公物法通則》,對(duì)包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公物的性質(zhì)、類型、利用、管理等總體內(nèi)容作出規(guī)定,為公物提供總體的制度安排。最后,制定《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施法》,對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的類型、管理及使用規(guī)則系統(tǒng)詳細(xì)規(guī)定,明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理者和使用者,通過(guò)私法和公法合力保障其用途得以實(shí)現(xiàn)。

      (二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)權(quán)能的具體內(nèi)容

      農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的權(quán)能及其限制是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬的核心內(nèi)容,應(yīng)進(jìn)行具體深入的探討。在公物視角下,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的權(quán)能具體包括以下方面:

      1.占有和使用權(quán)能

      占有指對(duì)物件的事實(shí)上的支配、管領(lǐng),私物所有權(quán)的權(quán)能中,占有是一項(xiàng)基本的權(quán)能[11]125-126。在私法上,所有權(quán)人占有自己的物受法律充分保護(hù),占有的方式也由所有權(quán)人決定。但對(duì)于公物來(lái)說(shuō),則不能一視同仁。不論是對(duì)于公有公物性質(zhì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還是私有公物性質(zhì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō),所有權(quán)人自農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施被“命名”為公物之后,所有權(quán)人的占有權(quán)能不再具有排他效力,而是將其占有糅合進(jìn)了公眾對(duì)此農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的占有。如《農(nóng)田水利條例》第24條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得擅自占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施”。公眾依公法而獲得了對(duì)物的公共權(quán)利,也即公物使用權(quán),公眾在使用該農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)可以當(dāng)然地憑借其公物使用權(quán)而占有該農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。使用者對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的占有是基于公共權(quán)力的授權(quán)而成立的對(duì)于公共權(quán)力支配物的占有。而使用以占有為前提,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)立目的決定了其公物性質(zhì),其公物性質(zhì)又決定了它的使用主體必然是公眾,因此再討論所有權(quán)人對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的占有和使用權(quán)能意義不大,或者可以認(rèn)為所有權(quán)人對(duì)該農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的占有和使用權(quán)能已經(jīng)被“公共地役權(quán)”壓縮至了極限。

      2.收益權(quán)能

      對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)和產(chǎn)業(yè),雖不能完全采取市場(chǎng)化的運(yùn)作方式,但允許其收益以平衡財(cái)政收支是世界各國(guó)通行的做法[11]161。目前我國(guó)允許依照法律法規(guī)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施使用進(jìn)行收費(fèi),但并不意味所有權(quán)人能基于所有權(quán)中的收益權(quán)能利用農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施謀取利益。

      首先,筆者認(rèn)為法律法規(guī)規(guī)定對(duì)公物進(jìn)行收費(fèi)是基于公法管理權(quán)而非私法上的所有權(quán)權(quán)能,否則不能解釋私有公物為何也被公法允許收費(fèi)。其次,根據(jù)大陸法系國(guó)家的公物理論,對(duì)于公眾用公物的自由使用應(yīng)以免費(fèi)為原則,收費(fèi)為例外。這意味著不能利用公物謀取利益不代表不能收費(fèi)。就中國(guó)國(guó)情而論,公物利用收費(fèi)的正當(dāng)目的應(yīng)當(dāng)局限于四種情況:一是為了確保投資者收回投資或償還貸款;二是為了平衡受益人與未受益人間的利益關(guān)系,補(bǔ)償使用公物造成的損失;三是必要時(shí)利用收費(fèi)防止出現(xiàn)擁擠效益;四是國(guó)家確實(shí)沒(méi)有能力承擔(dān)管理成本[8]202。區(qū)別于私法上利潤(rùn)最大化為目的的收益,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的收益應(yīng)當(dāng)受到以下限制:其一,此種收益必須經(jīng)過(guò)有審批權(quán)限的主體審批;其二,不論是使用費(fèi)、維護(hù)費(fèi)必須與管理者管理、維護(hù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支出相抵,而不得超出限度;其三,所收費(fèi)用應(yīng)用于管理、維護(hù)、營(yíng)造其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,以更好地實(shí)現(xiàn)公共利益,如《公路法》第21條第3款規(guī)定“公路收費(fèi)權(quán)的收入必須用于公路建設(shè)”。因此,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的營(yíng)利性受到其上設(shè)定的公共利益的嚴(yán)格限制。

      3.處分權(quán)能

      有學(xué)者提出:公用財(cái)產(chǎn)包括公共道路、港口、廣場(chǎng)、公園以及其他供公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)。公用財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家所有,不得轉(zhuǎn)讓,不得作為取得實(shí)效的客體[12]。其認(rèn)為公用財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓,雖然跳出了傳統(tǒng)私法中所有權(quán)的邏輯,但完全否認(rèn)了所有權(quán)人對(duì)公用財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)能,筆者認(rèn)為是不妥的?!段餀?quán)法》中的所有權(quán)是對(duì)物的支配權(quán),這種支配是完全支配,對(duì)所有物享有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。但對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō),其所有人的處分權(quán)是受到“公共地役權(quán)”的限制的,而并非沒(méi)有處分權(quán)。公物劃分的核心在于它的物上使用權(quán)能,而非所有權(quán)歸屬,不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為所有權(quán)從公有轉(zhuǎn)為私有則會(huì)妨礙農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的使用屬性。對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的處分只需要保證一個(gè)前提,那就是不損害其使用目的,在不妨礙其公物使用目的的前提下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬可以轉(zhuǎn)讓,但其上“公共地役權(quán)”不得與物分割。因此,在處分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí),受讓人也一同接受了其上所包含的“公共地役權(quán)”,“公共地役權(quán)”不因物的所有權(quán)變更而消滅,也正如公物不因其所有權(quán)變更而喪失“公”之屬性。

      四、結(jié) 語(yǔ)

      我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施合理使用和規(guī)范管理在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要意義,而對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的概念、性質(zhì)和權(quán)屬等問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)界定和厘清,是相關(guān)制度完善的前提和基礎(chǔ)。要明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在性質(zhì)上屬于公物,其權(quán)屬也與一般公物一致,只有這樣才能理解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的地位和作用;同時(shí),科學(xué)界定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的占用、使用、收益和處分的具體權(quán)能,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬立法體系的進(jìn)一步完善,使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮最大的效能。

      [1] 中國(guó)約4000個(gè)村未通電[EB/OL].[2014-12-15].http:∥news.xinhuanet.com/2014-12/15/c_1113648882.htm.

      [2] 濟(jì)南“精準(zhǔn)識(shí)別”貧困村貧困戶[N].濟(jì)南日?qǐng)?bào),2014-08-28(A02).

      [3] 三亞天涯區(qū)沿海仍有13個(gè)村未通水 人大代表建議盡早解決[EB/OL].[2016-02-26].http:∥www.hq.xinhuanet.com/news/2016-02/26/c_1118174444.htm.

      [4] 汪秋慧.公物利用權(quán)的性質(zhì)、功能及實(shí)現(xiàn)路徑——基于基本權(quán)利功能理論的分析[J].城市問(wèn)題,2016(8):89.

      [5] 查士丁尼.法學(xué)總論——法學(xué)階梯[M].張企泰,譯.北京:商務(wù)印書館,1989:49.

      [6] 劉藝.公物法中的物、財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)——從德法公物法之客體差異談起[J].浙江學(xué)刊,2010(2):142-143.

      [7] 楊解君,賴超超.公物上的權(quán)利(力)構(gòu)成——公法與私法的雙重視點(diǎn)[J].法律科學(xué):西北政法學(xué)院學(xué)報(bào),2007(4):50.

      [8] 肖澤晟.公物法研究[M].北京:法律出版社,2009.

      [9] 梁欣.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,1994(16):20.

      [10] 梁君瑜.論公物利用法律關(guān)系的權(quán)利(力)構(gòu)造[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2015(4):66.

      [11] 孫憲忠.國(guó)家所有權(quán)的行使與保護(hù)研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2015.

      [12] 王利明.中國(guó)民法典學(xué)者建議稿及立法理由·物權(quán)編[M].北京:法律出版社,2005:150.

      [責(zé)任編輯:王 怡]

      Analyzing the Nature and Ownership System of Rural Infrastructure from the Perspective of Public Property

      WANG Yuan-ming, LIANG Ya-rong

      (Law School, Hainan University, Haikou 570228, China)

      Such problems as the lack of general system of state-owned property, conceptual fuzziness of rural infrastructure as well as undefined nature and ownership of that exist in China, which is not conducive to the investment, construction, management and use of rural infrastructure. Rural infrastructure as a category of public property should be redefined according to its concept and nature clarified in the theory of public property. The legal system of rural infrastructure ownership in China should be improved and the reasonable stipulation should also be made in terms of its powers and functions of occupation, use, income and disposition.

      rural infrastructure; public property; nature; power and function

      2017-03-07

      ??谑姓軐W(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(2016-ZCKT-20);海南省教育廳高等學(xué)??蒲许?xiàng)目(Hnky2015-25);海南省研究生創(chuàng)新科研課題(Hys2016-10)

      王源明(1993- ),男,海南??谌?,海南大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生,研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、土地制度。

      梁亞榮(1971-),男,廣東高州人,海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要從事經(jīng)濟(jì)法、土地制度研究。

      D 912.3

      A

      1004-1710(2017)03-0136-07

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