趙大運

(湖北科技學(xué)院 財務(wù)處,湖北 咸寧 437100 )

地方高校預(yù)算績效管理的缺失及對策

趙大運

(湖北科技學(xué)院 財務(wù)處,湖北 咸寧 437100 )

按照新《預(yù)算法》要求，“用錢要問效，無效要問責(zé)”[1]，加強預(yù)算績效管理是當(dāng)前強化預(yù)算管理必然趨勢。近年來，地方高校預(yù)算績效管理在政府和財政部門領(lǐng)導(dǎo)下取得一些進展，但由于高校預(yù)算績效管理尚處于起步探索階段，隨著高校理財環(huán)境不斷變化，新形勢下地方高校仍然在思想認識、制度完善、質(zhì)量管理、結(jié)果應(yīng)用、考核獎懲等方面尚存諸多缺失，嚴重制約了地方高校預(yù)算績效管理工作的順利開展。本文從分析地方高校預(yù)算績效管理存在的缺失入手，提出改進的對策，旨在促進地方高校樹立全過程預(yù)算績效管理理念，創(chuàng)新機制，完善工作流程，促進地方高?？冃Ч芾砉ぷ髦贫然?、規(guī)范化和科學(xué)化，深入推進轉(zhuǎn)型發(fā)展，譜寫地方高校高水平特色發(fā)展新篇章。

地方高校;預(yù)算;績效管理

一、預(yù)算績效管理政策出臺的背景及意義

隨著社會公眾越來越關(guān)注公共支出，我國政府高度重視績效管理改革工作。自黨的十六大以來，先后提出了一系列明確規(guī)定，建立評價體系，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度及完善評估制度，黨的十八屆三中全會分別要求“推進政府績效管理”、“嚴格績效管理”。2015年李克強總理的政府工作報告強調(diào)“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，大力盤活存量資金，提高使用效率?！?二十年來磨一劍，2015年1月實施的新預(yù)算法文本出現(xiàn)六次“績效”，要求公共財政預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算活動整個過程，要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算績效管理工作。近年來，我國政府也嘗試推進高校預(yù)算績效管理改革。財政部門和主管部門相繼出臺一系列管理及考核辦法、指導(dǎo)意見、優(yōu)化高校支出結(jié)構(gòu)促進高校內(nèi)涵發(fā)展政策、法規(guī)文件，這些政策法規(guī)的出臺，為高校預(yù)算績效管理工作提供規(guī)范指導(dǎo)作用，為高校預(yù)算績效管理工作提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

預(yù)算績效管理將績效目標設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，并將評價結(jié)果與預(yù)算編制和行政問責(zé)緊密結(jié)合、循環(huán)運用，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分。地方高校預(yù)算績效管理,是指地方高等學(xué)校根據(jù)公共財政效率原則及其方法論,以績效目標的設(shè)立、實施、評價反饋為基本環(huán)節(jié)的高校財務(wù)管理制度[2]。

按新《預(yù)算法》要求，“用錢要問效，無效要問責(zé)”，地方高校預(yù)算績效管理是當(dāng)前強化預(yù)算管理必然趨勢。地方高校預(yù)算績效管理是高校財務(wù)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、精細化管理的重要內(nèi)容，它在很大程度上創(chuàng)新、提升了高校財務(wù)管理理念。加強預(yù)算績效管理，有利于促進地方高校切實落實主體責(zé)任，科學(xué)高效、優(yōu)化資源配置，合理有效的使用資金，提高財政資金使用效益，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行、資金使用管理中存在的問題，從而提升預(yù)算管理水平，為地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展和高水平特色發(fā)展提供有力支撐。

二、地方高校預(yù)算績效管理缺失

近年來，地方高校按照政府的要求及財政部門的安排，積極探索預(yù)算績效管理工作，制度建設(shè)逐漸到位，組織宣傳逐漸加強，績效評價范圍逐漸擴大，管理方式不斷創(chuàng)新，取得長足的進步。但也應(yīng)看到，高校預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，尤其是地方高校相對滯后，尚存諸多缺失。

(一) 認識缺失

地方高校對預(yù)算績效管理工作思想認識存在偏差。一直以來，部分地方高?？冃е黧w責(zé)任意識不明確，對預(yù)算績效管理工作不夠重視，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”[3]的思想仍然存在；部分地方高校未真正樹立預(yù)算績效管理理念，預(yù)算績效管理創(chuàng)新改革未引起領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，預(yù)算績效管理與地方高校業(yè)務(wù)脫節(jié)，工作存在畏難、應(yīng)付心理,工作開展力度不夠。具體表現(xiàn)在：一是從事績效管理工作力量單薄。目前大部分地方高校將績效管理放財務(wù)處或?qū)徲嬏?，由身兼?shù)職的財務(wù)或?qū)徲嬋藛T兼任，沒有設(shè)立專門的績效管理處或配備專職人員，時間和精力難以保證高質(zhì)量完成工作任務(wù)。二是校內(nèi)各項目實施單位對項目績效管理不夠重視。校內(nèi)各項目實施單位抱有“多一事不如少一事”思想，認為績效管理是學(xué)校財務(wù)或?qū)徲嫴块T的事，與己無關(guān)，每次布置工作任務(wù)相互推諉應(yīng)付，敷衍了事，不能認真做好基礎(chǔ)性工作，效果不佳。

(二) 制度缺失

預(yù)算績效管理制度建設(shè)方面不夠完善。財政部近年來陸續(xù)出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)[2011]285號)、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)[2011]416號)、《預(yù)算績效管理工作考核辦法》(財預(yù)[2015]25號)、《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》(財預(yù)[2012]396號)、《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》(財預(yù)[2013]53號)，我省也相繼出臺了《湖北省人民政府關(guān)于推進預(yù)算績效管理的意見》(鄂政發(fā)[2013]9號)等，這些文件構(gòu)成預(yù)算績效管理的主要制度框架。雖然部分地方高校根據(jù)《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》及湖北省財政廳印發(fā)的《湖北省省直預(yù)算單位預(yù)算績效管理工作考核辦法(試行)》文件制訂了適合地方高校的管理辦法、實施細則，但涉及預(yù)算績效管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度尚未出臺，如指標體系的建立、績效監(jiān)控、績效考核及應(yīng)用等制度部分地方高校還是空白，完整的制度框架體系尚未搭建，難以確保與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等有效銜接。

(三)質(zhì)量缺失

預(yù)算績效管理質(zhì)量有待提高：一是部分地方高校分項目預(yù)算績效目標編制不夠科學(xué)規(guī)范?？冃繕颂顖髢?nèi)容不完整、績效目標和績效指標定義不夠具體準確、績效指標值的設(shè)定隨意,部分項目的目標設(shè)定不盡合理，績效指標細化、量化不夠，可考核性較差;二是部分地方高校提交的績效評價報告質(zhì)量不高，“平時不燒香，臨時抱佛腳”，評價走過場，存在評價組織不嚴密，指標體系設(shè)置不科學(xué)，績效分析不深入，評價結(jié)論不客觀，反映的問題和建議缺乏針對性等問題。

(四) 結(jié)果應(yīng)用缺失

預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用程度不夠，部分地方高校績效評價結(jié)果應(yīng)用面不夠廣，應(yīng)用方式比較單一；部分地方高校沒有對照績效評價發(fā)現(xiàn)的問題及時進行整改；部分地方高校尚未建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的制度；部分地方高?？冃гu價結(jié)果未與學(xué)校“十三五”發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、經(jīng)費投入方向、資金扶持重點及目標責(zé)任人的業(yè)績考核掛鉤的現(xiàn)象時有發(fā)生；還有少數(shù)地方高校未按政府和財政部門的要求將績效評價結(jié)果向社會公開。

(五)考核缺失

地方高校預(yù)算績效管理考核缺乏約束、激勵機制。未建立對經(jīng)費使用單位進行業(yè)績考核機制，沒有考核辦法、考核標準，更沒有獎勵和懲罰的手段和措施，獎罰不明，做好做壞一個樣，工作人員積極性難以充分調(diào)動，不能確保高校資源的合理有效利用，結(jié)果導(dǎo)致存在資產(chǎn)重置和資金浪費現(xiàn)象，財政資金使用效益大打折扣。

三、強化地方高校預(yù)算績效管理對策

目前，在實施預(yù)算績效管理方面，作為預(yù)算主體的地方高校還處于被動狀態(tài)。下一步，地方高校應(yīng)從以下方面采取措施，著力推進地方高校預(yù)算績效管理。

(一)強化預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作

一是加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)。地方高校是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，是財政預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行單位。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，地方高校成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)校內(nèi)預(yù)算績效管理工作；設(shè)置校內(nèi)預(yù)算績效管理處，具體負責(zé)預(yù)算績效管理工作。明確績效管理部門和項目實施單位及人員的職責(zé)、分工，績效管理部門在認真研讀、吃透上級預(yù)算績效管理有關(guān)文件的基礎(chǔ)上，負責(zé)政策的宣傳、組織實施和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，項目實施單位要積極配合管理部門的工作，虛心接受管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，按時間節(jié)點保質(zhì)保量提供真實、準確、完整的基礎(chǔ)資料，各部門和單位之間齊心協(xié)力，密切配合，形成合力，共同做好預(yù)算績效管理工作。二是逐步建立和完善高?？冃Ч芾硪?guī)章制度。近年來，國家和省出臺了一系列績效管理有關(guān)制度，制度頂層設(shè)計日趨完善，與高校相適應(yīng)的高?？冃Ч芾碇贫纫矐?yīng)不斷完善，加強對高校的指導(dǎo)和規(guī)范，增強工作的規(guī)范性和可操作性。三是加強管理隊伍建設(shè)。配備專職人員充實績效管理隊伍，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，不斷提升隊伍綜合素質(zhì)。專職人員不僅要具備專業(yè)技術(shù)，還要具有較強的溝通協(xié)調(diào)能力、組織能力及文字綜合能力。通過“走出去，請進來”的方式，邀請校外專家來校培訓(xùn)講座，組織人員參加省財政廳及教育廳舉辦的培訓(xùn)班，或到其他學(xué)校調(diào)研學(xué)習(xí)交流，進一步拓寬視野，更新理念，提升績效管理水平。四是探索建立通過政府購買服務(wù)、委托第三方專業(yè)組織參與預(yù)算績效管理的模式。預(yù)算績效管理工作專業(yè)性強，時間緊，任務(wù)重，質(zhì)量要求高，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，現(xiàn)有財務(wù)或?qū)徲嬋藛T力量明顯不足。地方高校要有相對穩(wěn)定的經(jīng)費保障，鼓勵探索建立通過政府購買服務(wù)、委托第三方專業(yè)組織參與績效評價的模式。充分利用中介機構(gòu)力量，確保預(yù)算績效管理工作高質(zhì)量完成。五是加強宣傳培訓(xùn)。地方高校充分利用校園網(wǎng)，宣傳欄、編印預(yù)算績效管理服務(wù)指南手冊，開展廣泛宣傳，號召師生全員參與；同時加強政策、法規(guī)、制度和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高管理水平，努力營造重績效、懂績效、提績效、用績效的良好校園環(huán)境。

(二) 狠抓預(yù)算績效目標編制源頭工作

一是提高認識，加強協(xié)作。“問渠哪得清如許,為有源頭活水來 ”。目標管理是實施預(yù)算績效管理的主線和基礎(chǔ)，預(yù)算績效目標是績效評價、跟蹤監(jiān)控財政支出績效的重要依據(jù)，是學(xué)校對財政支出的書面承諾，是實施預(yù)算績效管理的源頭。地方高校要高度重視，強化目標與績效導(dǎo)向，認真梳理項目活動，依據(jù)項目活動明確項目績效目標、量化關(guān)鍵績效指標，做好績效目標的編報工作。校內(nèi)績效管理部門要加強績效目標管理的政策宣傳、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和組織實施，提高目標申報的及時性與規(guī)范性。二是規(guī)范管理，提高質(zhì)量。第一，績效目標設(shè)置要同預(yù)算編制緊密結(jié)合?？冃繕艘軌蚩陀^反映地方高校履職情況，反映項目的產(chǎn)出與效益。績效目標及指標體系要與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金額度相匹配。第二，績效目標編制要與績效評價相結(jié)合。要根據(jù)上年績效評價情況，調(diào)整學(xué)校設(shè)置的指標體系和績效目標，做到績效目標編制與績效評價指標體系相統(tǒng)一。第三，績效目標編制要突出重點。要選擇能夠準確反映項目績效情況的核心指標，避免目標設(shè)定一味求多，主次不分。要確保指標可細化量化，合理設(shè)置指標值區(qū)間值。第四，績效目標申報表中涉及到的內(nèi)容必須完整、準確。

(三)積極開展項目績效評價工作

績效評價實施是績效管理的核心環(huán)節(jié)，是關(guān)鍵手段。地方高校通過開展項目績效評價工作，探索建立規(guī)范的項目績效評價指標體系，全面了解財政資金的執(zhí)行、管理、使用情況，以及項目的實施取得的成績和綜合效果，促使地方高校樹立績效意識、風(fēng)險意識、責(zé)任意識，有利于高校及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的問題進一步加強管理，保證財政資金使用規(guī)范安全和有效，提高財政資金的使用效益和管理水平。評價內(nèi)容主要通過設(shè)計績效評價指標體系及評分標準，從項目的投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面開展。詳細列示指標體系表，包括各項指標及權(quán)重、標準、指標要素說明等，地方高校應(yīng)全力配合財政部門及評價機構(gòu)工作，及時、規(guī)范、報送評價基礎(chǔ)信息資料和完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填報，并確保評價資料的客觀性、準確性和真實可靠性，通過績效評價發(fā)現(xiàn)問題、披露問題、剖析問題、解決問題，促進項目管理工作進一步提高，從而提升財政支出使用績效。

(四)認真開展績效跟蹤(監(jiān)控)工作

績效跟蹤(監(jiān)控)是全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是確保地方高校實現(xiàn)績效目標，落實績效主體責(zé)任的重要手段。大多數(shù)地方高校完成了績效目標編制及績效評價報告提交工作，有關(guān)績效監(jiān)控工作尚未開展，相對地方高校而言，績效監(jiān)控是一項全新的工作。因此，地方高校現(xiàn)階段的任務(wù)是要重點選擇重大項目或管理可能較薄弱的項目嘗試進行績效的跟蹤監(jiān)控。根據(jù)高校年初編制的績效目標，在多方收集、歸類、匯總、分析所有績效運行信息后，查找分析偏離目標的原因，對全年績效目標完成情況進行預(yù)計，對預(yù)計不能完成目標的原因進行說明。對跟蹤發(fā)現(xiàn)的績效目標偏差和管理漏洞，要及時采取有針對性的措施予以糾正，完善項目管理制度，優(yōu)化績效目標實現(xiàn)路徑，促進績效目標順利實現(xiàn)。情況嚴重的，學(xué)校應(yīng)采取暫停項目實施、調(diào)整預(yù)算等措施及時糾偏。

(五) 積極探索績效評價應(yīng)用機制

一是建立預(yù)算績效信息公開機制。地方高校應(yīng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定和“誰評價、誰公開”的原則，將績效評價結(jié)果在規(guī)定范圍內(nèi)公開，公開載體包括高校門戶網(wǎng)站、政府信息公開統(tǒng)一平臺及其他新聞媒體等，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，有助于預(yù)算經(jīng)費使用部門自我約束，有助于各部門之間競爭，形成注重資金使用績效的大環(huán)境[4]。二是完善績效評價結(jié)果反饋與整改機制。地方高校收到績效評價結(jié)果反饋文件之日起一個月內(nèi)，要認真研究反饋的結(jié)果和意見，根據(jù)評價結(jié)論及整改要求，制定具體的整改措施，確保預(yù)算績效目標的實現(xiàn)。三是評價結(jié)果應(yīng)和預(yù)算安排相結(jié)合。評價結(jié)果作為專項資金安排和下一年度預(yù)算安排的依據(jù)。四是建立績效獎懲制度。為落實各單位主體責(zé)任，充分調(diào)動其績效管理工作積極性，地方高校應(yīng)建立績效激勵性資金，對績效管理突出的單位和個人予以獎勵。五是建立績效評價問責(zé)機制。按照“誰用款、誰負責(zé)”的原則，強化支出責(zé)任，“用錢要問效，無效要問責(zé)”。建立預(yù)算績效管理工作結(jié)果通報、約談制度，對預(yù)算績效管理工作不力的單位予以通報批評，并對其主要負責(zé)人進行約談。問題嚴重的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定對有關(guān)責(zé)任人員實行問責(zé)。

(六) 加快推進預(yù)算績效管理信息化

預(yù)算績效管理是動態(tài)的管理系統(tǒng)和預(yù)算管理理念的結(jié)合，適應(yīng)現(xiàn)代高校財務(wù)管理要求，深入推進預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，成為規(guī)范財務(wù)管理、提高財務(wù)效率的有效手段。一方面高?？砂凑肇斦块T的模式，建立預(yù)算信息管理系統(tǒng)。信息系統(tǒng)涵蓋預(yù)算績效管理部門及項目實施單位整個業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)績效管理向科學(xué)、規(guī)范、程序化邁進，還可通過網(wǎng)絡(luò)利用財政部門搭建的智庫等資源確定選擇中介機構(gòu)、專家、評價指標體系和標準體系。條件成熟時還可將預(yù)算績效管理系統(tǒng)與國庫系統(tǒng)對接，降低成本，提高管理效率。另一方面，新形勢下高校財務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，要求財務(wù)人員不斷提升綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，在懂得業(yè)務(wù)知識的同時，要熟悉掌握信息技術(shù)的應(yīng)用。地方高校通過以上兩方面的努力，不斷提高預(yù)算績效管理的信息化水平，從而提升學(xué)校整體預(yù)算管理水平[5]。

四、結(jié)語

目前，地方高校正處于加快轉(zhuǎn)型發(fā)展和推進“雙一流”建設(shè)階段,促進高校內(nèi)涵發(fā)展，全面推進預(yù)算績效管理是地方高校當(dāng)前和今后一項長期、復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)。加強地方高校預(yù)算績效管理工作，真正建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果有運用”[6]的預(yù)算績效管理機制。地方高校領(lǐng)導(dǎo)要對預(yù)算績效管理工作給予足夠重視，全員參與，創(chuàng)新管理，深入改革，積極探索預(yù)算績效管理模式，完善管理制度，強化管理措施，提高管理水平，推動地方高校預(yù)算績效管理工作再上新臺階。

[1] 中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國預(yù)算法[Z].2014-08-31.

[2] 鄔敏燕.基于“效果導(dǎo)向”的高校預(yù)算績效管理初探[J].教育財務(wù)研究,2013,(8).

[3] 姜玉中，魏潔.深化預(yù)算績效管理的實踐與思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2016,(1).

[4] 張麗晨.新公開管理理論視角下高?？冃ьA(yù)算管理路徑研究[J].當(dāng)代會計,2017,(3).

[5] 史海波 .基于目標導(dǎo)向的高校預(yù)算績效管理對策探析 [J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2016,(1).

[6] 財政部.關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見[Z].2011-07-05.

2095-4654(2017)06-0028-04

2017-10-26

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王淑華