胡利明

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

論警察便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法

胡利明

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

高效快捷執(zhí)法是考核人民警察工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，迫切要求人民警察以普通“顧客”身份提前暗訪(fǎng)掌握違法犯罪情況,為獲取高效的執(zhí)法目的預(yù)制處罰“證據(jù)”，表現(xiàn)為便衣暗訪(fǎng)途徑下的行政執(zhí)法。便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的問(wèn)題諸多，根源在于逐漸偏離現(xiàn)代法治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。外觀(guān)身份的誠(chéng)信價(jià)值有缺位，權(quán)力路徑價(jià)值有異化，行政價(jià)值有偏離，程序價(jià)值難有制度性保障，總體上難以吻合依法執(zhí)法的技術(shù)步伐。

便衣暗訪(fǎng)； 便衣執(zhí)法； 依法行政； 依法執(zhí)法； 人民警察

中國(guó)的社會(huì)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜多樣化，人口流動(dòng)性越來(lái)越頻繁，由此引發(fā)越來(lái)越突出的社會(huì)治安問(wèn)題，這需要人民警察高效執(zhí)法。人民警察采取比較“有用”的辦法執(zhí)法，主動(dòng)隱藏警察制服提前暗訪(fǎng)，摸清違法犯罪規(guī)律后采取有效的執(zhí)法措施，一網(wǎng)打凈潛在的“犯罪嫌疑人”,取得預(yù)期的執(zhí)法政績(jī)。人民警察不主動(dòng)身著制服暗訪(fǎng)執(zhí)法，有事實(shí)有用性的功利鼓勵(lì)，但不相符于人民警察的國(guó)家公權(quán)力身份。其實(shí)，人民警察以便衣暗訪(fǎng)的方式執(zhí)法直接以無(wú)形損害相對(duì)人權(quán)利為代價(jià)，間接地以國(guó)家法治價(jià)值為補(bǔ)償。所以，本文主要從法治價(jià)值(非傳統(tǒng)的法治價(jià)值方面，而是針對(duì)選題采取的與法治有關(guān)聯(lián)的特有性法治價(jià)值)方面剖析警察便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的尷尬問(wèn)題或者難題，為保障相對(duì)人權(quán)益增量法治材料，為限制人民警察的利益功利提供制度保障，為優(yōu)化國(guó)家行政法治建設(shè)貢獻(xiàn)“洪荒之力”。

一、便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的基礎(chǔ)價(jià)值

(一)外觀(guān)身份的誠(chéng)信基礎(chǔ)價(jià)值

按照《人民警察法》的法律精神，人民警察是國(guó)家法律授權(quán)的唯一具有執(zhí)行剝奪他人人身自由的公務(wù)人員，必須身著特定的制式服裝開(kāi)展執(zhí)法工作，目的在于保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，通過(guò)制服規(guī)制人民警察的執(zhí)法行為。便衣暗訪(fǎng)是直接隱藏警服執(zhí)法的前奏，既沒(méi)有外觀(guān)上的警服載體，又沒(méi)有表明實(shí)體內(nèi)涵的執(zhí)法證件或者文書(shū)，唯一“證據(jù)”是人民警察的國(guó)家身份。但是，人民警察在暗訪(fǎng)過(guò)程中為了安全考慮可能不攜帶任何證件或者文書(shū)，在獲取有效“情報(bào)”之后采取執(zhí)法行動(dòng)，積極追求執(zhí)法效果為衡量標(biāo)準(zhǔn)。從理論上說(shuō)，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法缺位警服的物理外觀(guān)，實(shí)質(zhì)上缺失誠(chéng)信的價(jià)值基礎(chǔ)，將會(huì)影響或者動(dòng)搖法治價(jià)值性基礎(chǔ)。

1.物理外觀(guān)身份價(jià)值

現(xiàn)代社會(huì)依賴(lài)于誠(chéng)實(shí)的前提基礎(chǔ)，為社會(huì)提供必要的動(dòng)力燃料，以理性為標(biāo)志，以善良為價(jià)值取向，原因在于：誠(chéng)實(shí)是社會(huì)良性正常運(yùn)行的“火車(chē)頭”，誠(chéng)實(shí)既是道德價(jià)值的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，又是道德整體的根本，還是道德規(guī)范正義的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)[1]。具體到便衣暗訪(fǎng)過(guò)程中通過(guò)制服執(zhí)法反向表明：以物理制服表明執(zhí)法身份，既可以克服口頭表明身份的弊端，又快捷于執(zhí)法證件表明身份[2]?？梢?jiàn)，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法有特定的利益目的，外觀(guān)上故意隱藏人民警察的身份，故意減少?lài)?guó)家公權(quán)力的警服載體，是主動(dòng)缺乏誠(chéng)實(shí)意愿的結(jié)果，表明其物理外觀(guān)價(jià)值有缺損，難有法治要求的物理標(biāo)準(zhǔn)支持。

2.道德誠(chéng)實(shí)的內(nèi)涵價(jià)值

誠(chéng)實(shí)是主動(dòng)的心理意愿，既是事項(xiàng)的前置基礎(chǔ)，又是道德的基礎(chǔ)范疇，還是重要的道德規(guī)則。其實(shí)，誠(chéng)實(shí)的本質(zhì)是善待他人：誠(chéng)實(shí)是如何善待他人的最為重要的道德規(guī)則[3]。誠(chéng)實(shí)是社會(huì)運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)材料，既是社會(huì)發(fā)展的正向標(biāo)桿，又是社會(huì)保持善良運(yùn)行的標(biāo)尺，還是現(xiàn)代法治的價(jià)值取向?？墒牵F(xiàn)實(shí)情況是另外的景象，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺位誠(chéng)信造成系列的“負(fù)面清單”。例如，誠(chéng)信是現(xiàn)代的價(jià)值導(dǎo)向，但現(xiàn)實(shí)總是“逆水行舟”，普遍性客觀(guān)存在非誠(chéng)信行為[4]?？芍?，誠(chéng)實(shí)(信)是國(guó)家社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)，個(gè)人沒(méi)有誠(chéng)信時(shí)社會(huì)問(wèn)題將越來(lái)越復(fù)雜，政府缺位誠(chéng)信的影響會(huì)更大。其實(shí)，政府沒(méi)有誠(chéng)信，不僅毒化人們守法的環(huán)境，而且它本身以極不道德的手段引導(dǎo)人們的腐化，人們無(wú)法樹(shù)立良好的道德風(fēng)尚[5]。據(jù)此分析，便衣暗訪(fǎng)的人民警察主動(dòng)隱藏身份執(zhí)法，只有執(zhí)法單位與工作人員知悉為便衣暗訪(fǎng)，相對(duì)人在不知情的狀態(tài)下被執(zhí)法，雙方之間不能形成平衡的執(zhí)法關(guān)系，這是道德誠(chéng)實(shí)缺失的重要表現(xiàn)，表明其執(zhí)法難有道德誠(chéng)實(shí)的堅(jiān)實(shí)根據(jù)。所以，便衣暗訪(fǎng)是政府公權(quán)力執(zhí)法，既要有基本的法治規(guī)范要求，又要主動(dòng)遵循誠(chéng)信規(guī)則，還要誠(chéng)信守法的模范榜樣的指引，反向推論其缺位誠(chéng)信內(nèi)涵價(jià)值。

(二)功利有用性的基礎(chǔ)價(jià)值

現(xiàn)代社會(huì)事項(xiàng)有功利主義動(dòng)力，功利有用性成為考核衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至將有用性等同于執(zhí)法者心目中的“合法”。便衣暗訪(fǎng)是警察行政執(zhí)法的前奏，經(jīng)濟(jì)動(dòng)力是事實(shí)有用性，現(xiàn)實(shí)壓力是功利主義要素促進(jìn)行政主體以非常態(tài)方法執(zhí)法，這在某些領(lǐng)域執(zhí)法時(shí)會(huì)取得異常好的執(zhí)法效果，迫切需要以便衣暗訪(fǎng)方式獲取執(zhí)法“情報(bào)”，甚至作為將來(lái)執(zhí)法處罰的法律證據(jù)，核心要領(lǐng)在于執(zhí)法的功利有用性。

1.行政有用性?xún)r(jià)值

便衣暗訪(fǎng)之所以成為人民警察日常執(zhí)法方式，重要原因在于比較有效的行政有用性，以是否符合“有用性”標(biāo)準(zhǔn)決策執(zhí)法，其行政有用性是直觀(guān)判斷標(biāo)準(zhǔn)，外觀(guān)表現(xiàn)為在編人民警察不常態(tài)化著裝摸清執(zhí)法環(huán)境，目的在于提升執(zhí)法有效性，獲取快捷高效的執(zhí)法成果，這既是政府機(jī)關(guān)經(jīng)常性執(zhí)法常規(guī)做法，又是普遍性的中國(guó)現(xiàn)象，又是民眾容易接受的普遍性觀(guān)點(diǎn)。便衣暗訪(fǎng)根據(jù)事實(shí)類(lèi)型的行政有用性決策執(zhí)法，直接動(dòng)力在于執(zhí)法成效，快捷抓到嫌疑的目標(biāo)分子是戰(zhàn)績(jī)?nèi)蝿?wù)，為行政處罰或者司法裁判提供定案“證據(jù)”是法律實(shí)績(jī)，為執(zhí)法機(jī)關(guān)創(chuàng)收“罰款”是經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，共同表明行政有用性是基礎(chǔ)性功利價(jià)值。

2.公共利益功利價(jià)值

行政執(zhí)法者通常以社會(huì)公共利益為借口，故意隱藏行政有用性的外觀(guān)(不會(huì)主動(dòng)承認(rèn))，而公共利益經(jīng)常表達(dá)為執(zhí)法的“紅蓋頭”，甚至是直接異化社會(huì)公共行政或者經(jīng)濟(jì)利益。例如，作為一個(gè)利益群體或利益集團(tuán)必然使自身的利益以公法的形式合法化為公共利益[6]。其實(shí)，公共利益是執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法有用性的代名詞，表面上是追求公共利益，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)的特殊利益，異化執(zhí)法公共利益的本來(lái)面目[7]。可知，公共利益容易被異化為行政主體的特殊行政利益執(zhí)法，以相對(duì)人和其他利益主體犧牲特定利益為代價(jià)。據(jù)此分析，便衣暗訪(fǎng)是執(zhí)法的前置方法，快捷有效執(zhí)法的直接目標(biāo)，社會(huì)公共利益是利益原因，通過(guò)表面追求公共利益履職行政執(zhí)法，必然將混淆執(zhí)法利益要素將事實(shí)有用性公共利益化，形成抽象思維中的功利主義價(jià)值體系，集中體現(xiàn)行政執(zhí)法的功利價(jià)值，重點(diǎn)考慮功利有用性，相互融合有用性與公共利益，明顯差異于自由、平等、公平、公正和正義等方面法治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見(jiàn)，便衣暗訪(fǎng)自帶功利主義要素執(zhí)法，不自覺(jué)地蘊(yùn)涵非法治方面的基因，最初起源于身份誠(chéng)信難題，外觀(guān)表達(dá)為故意隱藏執(zhí)法外觀(guān)的“警服”。其實(shí)，便衣暗訪(fǎng)缺失外觀(guān)身份導(dǎo)致誠(chéng)信基礎(chǔ)價(jià)值有問(wèn)題，功利有用性有基礎(chǔ)價(jià)值問(wèn)題，前者主要體現(xiàn)在物理外觀(guān)和道德誠(chéng)實(shí)方面，后者主要體現(xiàn)在行政有用性和公共利益價(jià)值方面，形成以事實(shí)有用性為核心的功利主義“價(jià)值觀(guān)”，通常綁架異化社會(huì)公共利益，以功利價(jià)值為行政有用性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以功利考核為價(jià)值衡量方法。

二、便衣暗訪(fǎng)的權(quán)力路徑價(jià)值

便衣執(zhí)法是人民警察在非正態(tài)環(huán)境下常規(guī)執(zhí)法方法，便衣暗訪(fǎng)是人民警察執(zhí)法“組成部分”，具體來(lái)說(shuō)由公安機(jī)構(gòu)決策，人民警察不著制式警服秘密執(zhí)法。便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法基于特定執(zhí)法目標(biāo)故意隱藏警服外觀(guān)載體，無(wú)法改變行政職務(wù)行為的基本性質(zhì)，以職權(quán)、職務(wù)和職責(zé)為具體方法路徑，以權(quán)力運(yùn)行為路徑，重點(diǎn)體現(xiàn)于權(quán)力運(yùn)行和“三職”路徑價(jià)值。

(一)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行路徑價(jià)值

便衣暗訪(fǎng)是人民警察經(jīng)常使用的非常規(guī)執(zhí)法方式，本質(zhì)上還是行政執(zhí)法權(quán)力范疇，根據(jù)權(quán)力法定原理應(yīng)當(dāng)主動(dòng)遵循權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，形成特定的權(quán)力運(yùn)行路徑，重點(diǎn)在于規(guī)制權(quán)力自我擴(kuò)張慣性，難點(diǎn)在于設(shè)置權(quán)力運(yùn)行軌道，有效避免利益性沖動(dòng)，將與之相關(guān)的行政權(quán)力提前“關(guān)進(jìn)”制度規(guī)則籠子，重點(diǎn)突出保障相對(duì)人合法權(quán)益的價(jià)值目標(biāo)，積極追求國(guó)家社會(huì)的法治價(jià)值目標(biāo)。

1.權(quán)力基礎(chǔ)原理價(jià)值

自然世界是社會(huì)世界的原型，物質(zhì)世界為社會(huì)世界提供生存前提基礎(chǔ)。社會(huì)世界運(yùn)行需要權(quán)力規(guī)則，權(quán)利是社會(huì)世界的“物質(zhì)基礎(chǔ)”，在社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中形成自然法規(guī)律，進(jìn)而制定官方性質(zhì)的法律規(guī)范，這表明權(quán)利是權(quán)力的來(lái)源，法律是權(quán)利的保障和權(quán)力的規(guī)制規(guī)則。據(jù)此，法律、權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系緊密，能夠形象地稱(chēng)為：法律是權(quán)力的“汽油”，權(quán)利是權(quán)力的“機(jī)油”，法治原理是法治社會(huì)的“助力油”[8]。據(jù)此分析，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法是事實(shí)型權(quán)力，成為公安機(jī)構(gòu)決策的事實(shí)執(zhí)法行動(dòng)，既沒(méi)有提前準(zhǔn)備行政權(quán)力的法律來(lái)源，又沒(méi)有及時(shí)制定法律規(guī)則，還沒(méi)有發(fā)揮法律的“汽油”功能，更沒(méi)有為保障相對(duì)人權(quán)利發(fā)揮“機(jī)油”潤(rùn)滑功能，依托法治原理的“助力油”功能更是沒(méi)有著落?？梢?jiàn)，便衣暗訪(fǎng)方式的執(zhí)法，行政執(zhí)法權(quán)力沒(méi)有法律來(lái)源根據(jù)和前置資質(zhì)，原因在于權(quán)力基礎(chǔ)原理沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的法治功能，表明權(quán)力原理價(jià)值難有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.權(quán)力服從價(jià)值

行政權(quán)力區(qū)別于權(quán)利，最突出的標(biāo)志表達(dá)為權(quán)力是法律的產(chǎn)物，并且受制于法律，而權(quán)利是來(lái)源于自然世界，不需要實(shí)在法律的提供根據(jù)。所以，權(quán)力的合法運(yùn)行必須依托于法律規(guī)定規(guī)則自覺(jué)服從于法律，權(quán)力受制于并且服從于法律規(guī)制的良性狀態(tài)，積極追求權(quán)力服從于法律的價(jià)值目標(biāo)。例如，權(quán)力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情[9]?？芍?，便衣暗訪(fǎng)沒(méi)有直接的法律來(lái)源根據(jù)和權(quán)力前置資格，無(wú)法有效發(fā)揮規(guī)制效用于法律，進(jìn)而難以有效規(guī)制天性容易濫用的權(quán)力，難以將權(quán)力規(guī)制在可控的范圍內(nèi)，難以有效保障人民警察無(wú)瑕疵執(zhí)法，難以充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益，難以形成善良的權(quán)力規(guī)制權(quán)力和法律規(guī)制權(quán)力的科學(xué)體系，難以形成權(quán)力服從于法律的善良狀態(tài)。所以，人民警察通過(guò)便衣暗訪(fǎng)行使事實(shí)執(zhí)法權(quán)力取得執(zhí)法效果，基本不考慮直接法律根據(jù)，基本虛無(wú)法律規(guī)制效用，基本沒(méi)有權(quán)力服從于法律的動(dòng)力，無(wú)法通過(guò)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則促進(jìn)健康運(yùn)行執(zhí)法權(quán)力，直接后果是膨脹行政權(quán)力空間，間接后果是犧牲相對(duì)人權(quán)利，遠(yuǎn)期后果是損害國(guó)家社會(huì)的法治秩序。

3.權(quán)力邊界價(jià)值

現(xiàn)代法治的直接目的是保障私權(quán)利，具體方式為通過(guò)限制或者規(guī)制公權(quán)力，重點(diǎn)集中于權(quán)力來(lái)源、權(quán)力資質(zhì)和權(quán)力運(yùn)行方面主動(dòng)為公權(quán)力設(shè)定權(quán)力邊界，需要提前制定公法規(guī)范規(guī)制權(quán)力任性的空間，重點(diǎn)規(guī)制與政府權(quán)力相關(guān)的行政權(quán)力。例如，公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力，劃定政府的活動(dòng)范圍，為政府設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任，以保障公民的權(quán)利和自由[10]。據(jù)此分析，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法以執(zhí)法的主渠道，以暗訪(fǎng)為主體方法，以“便衣”為外觀(guān)形式，沒(méi)有警服的物理載體缺少外觀(guān)規(guī)制，沒(méi)有主動(dòng)劃定權(quán)力邊界缺乏法治規(guī)則，沒(méi)有公法精神意蘊(yùn)缺位法治精神，容易滋生行政機(jī)構(gòu)任性行政行為，難以重點(diǎn)突出權(quán)力邊界的法治價(jià)值。

(二)行政“三職”路徑價(jià)值

1.行政職權(quán)路徑價(jià)值

行政權(quán)力有運(yùn)行路徑價(jià)值，必須物理依托于行政主體，行政主體資格必須由法律設(shè)定，行政主體職權(quán)同樣由法律規(guī)定。除此之外，任何規(guī)范性或者非規(guī)范性文件都不能設(shè)置行政職權(quán)，這既是行政行為保持合法狀態(tài)的先決前置，又是確立行政主體履職行政職權(quán)的基本資質(zhì)條件。例如，行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)力的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體依法擁有實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格與權(quán)能[11]?？芍?，便衣暗訪(fǎng)是行政執(zhí)法行為的重要方式，自身不存在錯(cuò)誤或者瑕疵，問(wèn)題在于主動(dòng)不著裝暗訪(fǎng)執(zhí)法，故意隱藏人民警察身份，故意隱蔽行政職權(quán)路徑。由于缺乏警服的職務(wù)有效性外觀(guān)載體，減少了行政執(zhí)法的前置資質(zhì)要件，表明便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法缺乏形式要件，減損了行政職權(quán)的法治事項(xiàng)，難以滿(mǎn)足人民警察執(zhí)行職務(wù)的行政職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，還要繼續(xù)影響到行政職務(wù)方面的路徑價(jià)值。

2.行政職務(wù)(依法行政)路徑價(jià)值

行政職權(quán)是執(zhí)法的資質(zhì)性要件，依法行政是執(zhí)法的技術(shù)性規(guī)范，屬于行政職務(wù)的法定路徑，既要通過(guò)行政職務(wù)約束權(quán)力，又要嚴(yán)格根據(jù)法律履職行政執(zhí)法，還要主動(dòng)受制于法律規(guī)則，積極主動(dòng)追求法治目標(biāo)，原因在于：依法行政是依法治國(guó)的“重中之重”，是建設(shè)新型法治政府的必然步驟[12]。具體來(lái)說(shuō)，依法行政是法律對(duì)行政權(quán)的一種約束，體現(xiàn)法理公正的被動(dòng)性質(zhì)[13]。可知，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法歸類(lèi)于行政本體，技術(shù)從屬于依法行政，即在“依法”上有問(wèn)題，主動(dòng)隱藏依托警服外觀(guān)的職務(wù)路徑，缺乏執(zhí)行職務(wù)的物理制服，造成不必要的依法行政難題，容易為執(zhí)法主體增量濫用執(zhí)法權(quán)力，容易為執(zhí)法對(duì)象增加“不服氣”的可能性，極端情形下還會(huì)造成利益沖突，最終損害政府法治形象，破壞現(xiàn)代法治秩序狀態(tài)，表明在行政職務(wù)路徑價(jià)值方面存有疑惑。

3.行政職責(zé)路徑價(jià)值

行政職權(quán)確立資質(zhì)要件，行政職務(wù)準(zhǔn)備技術(shù)要件。行政職責(zé)確立職務(wù)責(zé)任，要求行政主體必須依法履職法定的職務(wù)行為，否則將可能消極不履職行政職責(zé)，既有直接正向的失職，還有反向的不作為失職。便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的比較異化的通行執(zhí)法方法，但目前還沒(méi)有明確的法律條款根據(jù)，即表明人民警察沒(méi)有便衣暗訪(fǎng)的行政職責(zé)，便衣警察依暗訪(fǎng)方式執(zhí)法更屬于反向類(lèi)型行政行為。根據(jù)無(wú)法即無(wú)行政的公理，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法將會(huì)或缺對(duì)應(yīng)的職責(zé)路徑價(jià)值，重要原因在于行政職責(zé)是依法行政的重要制度保障，難以體現(xiàn)完美狀態(tài)的行政職責(zé)路徑價(jià)值。

4.越權(quán)無(wú)效的反向路徑價(jià)值

依法行政的效果是積極追求行政有效性，既需要行政職權(quán)的前置性資質(zhì)要件，又需要依法行政的職務(wù)要件，還需要主動(dòng)有效避免越權(quán)無(wú)效的消極情形，這將會(huì)影響行政有效性效果，即不能發(fā)生預(yù)期的行政效力。具體來(lái)說(shuō)，越權(quán)無(wú)效是英國(guó)行政法的核心原則，包括無(wú)權(quán)限和逾越權(quán)限[14]。這表明越權(quán)無(wú)效在行政法上的功能重要，既能發(fā)揮獨(dú)特的法治功能，又能有效保障行政行為的法律效力，還能從反向渠道保障相對(duì)人的合法權(quán)益，原因在于：越權(quán)無(wú)效原則的價(jià)值在于對(duì)行政權(quán)的控制和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障[15]。據(jù)此分析，便衣暗訪(fǎng)是人民警察執(zhí)法的重要途徑，正好符合越權(quán)無(wú)效的基本要件，原因在于既沒(méi)有提前性的資質(zhì)，又沒(méi)有劃定權(quán)力界線(xiàn)，還沒(méi)有積極追求行政法治價(jià)值，越權(quán)無(wú)效原理將行使便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法法律效力的“否決權(quán)”，進(jìn)而通過(guò)越權(quán)無(wú)效反向路徑價(jià)值規(guī)制便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法，有效地壓縮非正常狀態(tài)的人民警察暗訪(fǎng)執(zhí)法。

由此可見(jiàn)，便衣暗訪(fǎng)是人民警察執(zhí)法的關(guān)鍵前奏，由人民警察不著制式服裝主導(dǎo)執(zhí)法行政權(quán)力運(yùn)行。根據(jù)法治原理執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制，而人民警察在便衣暗訪(fǎng)過(guò)程中沒(méi)有法律規(guī)制執(zhí)法，為執(zhí)法雙方主體帶來(lái)法治負(fù)面影響。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法在權(quán)力運(yùn)行路徑方面存有權(quán)力基礎(chǔ)原理價(jià)值、權(quán)力服從于法律的價(jià)值和權(quán)力邊界價(jià)值方面有法治障礙；在行政“三職”方面難有行政職權(quán)的前置資質(zhì)，難有行政職務(wù)的技術(shù)路徑提供參考，沒(méi)有行政職責(zé)提供義務(wù)保障，沒(méi)有越權(quán)無(wú)效的制度保障。

三、便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的行政價(jià)值

便衣暗訪(fǎng)是公安機(jī)構(gòu)執(zhí)法的前置準(zhǔn)備，執(zhí)法是暗訪(fǎng)的發(fā)展結(jié)果，既是手段又是目的，暗訪(fǎng)是執(zhí)法的前奏方式，其決策主體是公安機(jī)構(gòu)，執(zhí)行主體是人民警察，執(zhí)行方式是不著制式服裝秘密執(zhí)法行政權(quán)力。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法屬于政府機(jī)構(gòu)層面的執(zhí)法行為，蘊(yùn)涵諸多行政價(jià)值屬性，但差異于傳統(tǒng)的行政公開(kāi)執(zhí)法，在行政價(jià)值方面仍然會(huì)有問(wèn)題。

(一)行政法定屬性?xún)r(jià)值

1.行政公開(kāi)性?xún)r(jià)值

權(quán)力是行政的外觀(guān)，行政通過(guò)權(quán)力表達(dá)國(guó)家存在，這需要公權(quán)力保持公開(kāi)的法治狀態(tài)，尤其是與執(zhí)法相關(guān)的公權(quán)力應(yīng)當(dāng)公開(kāi)運(yùn)行，公開(kāi)成為監(jiān)督行政執(zhí)法的有效“武器”。公開(kāi)不是行政權(quán)力的目的，而是為了接受更優(yōu)質(zhì)的外部監(jiān)督，更好地提升公權(quán)力的法治品質(zhì)，最大程度地保持行政公開(kāi)性，為權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行創(chuàng)造積極有效環(huán)境。其實(shí)，公開(kāi)性是公共生活的本質(zhì)屬性[16]，這將成為公權(quán)力優(yōu)質(zhì)運(yùn)行的外部環(huán)境，是促進(jìn)優(yōu)化行政的重要措施，應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力公開(kāi)化的理論基礎(chǔ)。但是，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法不是直接具體針對(duì)個(gè)案，而是主動(dòng)隱蔽行政權(quán)力公開(kāi)性執(zhí)法，主動(dòng)縮減執(zhí)法的行政屬性，主動(dòng)減量行政公開(kāi)性本質(zhì)，增量了權(quán)力的非公開(kāi)性，直接后果是有效避免權(quán)力被監(jiān)督，間接后果是增加利益執(zhí)法的可能性，將會(huì)減量行政執(zhí)法的公平正當(dāng)性，背道而馳于行政法定屬性?xún)r(jià)值。

2.權(quán)力法定性?xún)r(jià)值

權(quán)力是國(guó)家職能的重要外觀(guān)載體，由于自身有濫用的任性慣性，必須以最嚴(yán)格的法定主義規(guī)制，與此類(lèi)似的保障機(jī)制上有罪刑法定主義保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益不受強(qiáng)權(quán)侵害，稅權(quán)法定主義保護(hù)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受非法剝奪。據(jù)此，設(shè)置權(quán)力法定規(guī)則規(guī)范限制行政行為的目的是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，具體方式是通過(guò)權(quán)力主動(dòng)接受法律規(guī)制，提前預(yù)制權(quán)力法定軌道，讓權(quán)力在可控制的范圍內(nèi)運(yùn)行。但是，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法以查獲違法犯罪為直接動(dòng)力，以行政權(quán)力擴(kuò)張為直接方式，以權(quán)力非法定性為定位，逐漸形成非現(xiàn)代法治價(jià)值的權(quán)力運(yùn)行軌道。所以，權(quán)力法定性?xún)r(jià)值既限制擴(kuò)張權(quán)力，又主動(dòng)規(guī)制權(quán)力非正態(tài)運(yùn)行，還切實(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)益，這是對(duì)便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法行使“否決權(quán)”。

(二)選擇性執(zhí)法的行政價(jià)值

法治層面的執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是排除利益要素，即執(zhí)法不需要考慮利益有無(wú)和多少與執(zhí)法公正無(wú)關(guān)的案外要素，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常掛鉤利益執(zhí)法形成執(zhí)法利益產(chǎn)業(yè)鏈條。為獲取更好的執(zhí)法利益，最恰當(dāng)?shù)氖侄问沁x擇性執(zhí)法。便衣暗訪(fǎng)為了諸多利益執(zhí)法，以是否獲取最大的執(zhí)法利益為衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，是否執(zhí)法、對(duì)誰(shuí)執(zhí)法、如何選擇執(zhí)法時(shí)機(jī)，如何保證執(zhí)法有效性，事實(shí)上容易偏離執(zhí)法的原本面貌，容易滋生執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益，容易有損于執(zhí)法相對(duì)人，容易無(wú)形耗損法治價(jià)值。其實(shí)，選擇性執(zhí)法是指執(zhí)法主體基于多種原因針對(duì)同種法律事實(shí)有的作為而有的不作為的法律現(xiàn)象[17]。人民警察是保障國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵公務(wù)人員，理應(yīng)公開(kāi)、公平執(zhí)法，通過(guò)公開(kāi)物理外觀(guān)的警服促進(jìn)相對(duì)公平公正執(zhí)法，而不是故意隱藏警服外觀(guān)有選擇性執(zhí)法。據(jù)此反推，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法是主動(dòng)隱藏公務(wù)執(zhí)法身份，在相對(duì)隱蔽的狀態(tài)下采集“定案證據(jù)”，造成有利益要素衡量的選擇性、偏向性執(zhí)法，重點(diǎn)考慮執(zhí)法將產(chǎn)生的效果，以此為考核標(biāo)準(zhǔn)決定是否執(zhí)法或者如何執(zhí)法。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的選擇性執(zhí)法因素或者原因諸多，執(zhí)法的前提復(fù)雜多樣化，執(zhí)法對(duì)象千差萬(wàn)別，有的被嚴(yán)格執(zhí)法，有的“逍遙法外”不被執(zhí)法，進(jìn)而導(dǎo)致不同相對(duì)人所承受的執(zhí)法后果差異巨大，這表明選擇性執(zhí)法成為便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的重要內(nèi)涵。

由此可見(jiàn)，便衣暗訪(fǎng)的本體屬于行政執(zhí)法范疇，屬于有所異化的執(zhí)法方法，具有特定的行政價(jià)值屬性，但有比較特殊的行政標(biāo)記，改變行政執(zhí)法的傳統(tǒng)內(nèi)涵，既難以滿(mǎn)足行政公開(kāi)性?xún)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，又無(wú)法滿(mǎn)足權(quán)力法定性資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，主要采取選擇性執(zhí)法追求行政利益，逐漸形成功利主義執(zhí)法新模式，難以滿(mǎn)足現(xiàn)代執(zhí)法的行政法治新標(biāo)準(zhǔn)。

四、便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的程序價(jià)值

程序是獨(dú)立的法治主題，既是形式主義法治規(guī)則，又是實(shí)質(zhì)的法治主義實(shí)體，在特殊情形下能夠成為實(shí)體的否決性因素，表明程序在法治上既有重要地位，又有重要的功能效用。所以，程序是法治的重要范疇，既是法治的程序規(guī)則，又是法治的程序指引，還是法治的程序精神，更是法治的物理護(hù)欄[18]。但是，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的本體是執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上缺乏執(zhí)法的程序規(guī)則，外觀(guān)表達(dá)為缺乏警服的物理外觀(guān)，重點(diǎn)在形式主義程序方面會(huì)影響執(zhí)法的法律效果。

(一)程序正向價(jià)值

1.法律程序正當(dāng)性?xún)r(jià)值

程序既是法律的重要規(guī)則，又是法治的精神意蘊(yùn)，還在法治環(huán)境中具有重要地位，主要依托于事先預(yù)制規(guī)則，形成有步驟特征的程序規(guī)則。其實(shí)，程序是人們規(guī)定的按照一定的順序、方式和步驟實(shí)現(xiàn)一定目的的過(guò)程[19]?？芍?，程序是法治范疇內(nèi)的法律規(guī)則，外觀(guān)表達(dá)為法律程序，而便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法的問(wèn)題出在法律程序上，程序規(guī)則會(huì)有法治問(wèn)題。例如，法律程序是法治的重要物質(zhì)載體，屬于實(shí)在法范疇的程序規(guī)則[20]?？芍?，法律程序原則應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)性，不僅是合法軌道上的程序法治，而且是正當(dāng)層面的程序存在，這些是便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法所或缺的重要方面。其實(shí)，便衣暗訪(fǎng)故意隱蔽人民警察職務(wù)身份執(zhí)法，關(guān)鍵是主動(dòng)“刪除”與行政執(zhí)法相關(guān)的程序要素，主動(dòng)減量程序規(guī)制權(quán)力行使的因素，讓執(zhí)法權(quán)力在更大的空間中恣意運(yùn)行，逐漸遠(yuǎn)離法律程序，逐漸喪失程序法治觀(guān)念，逐漸失去程序?qū)θ嗣窬斓姆ㄖ伪Ｗo(hù)。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法是事實(shí)類(lèi)型的行政權(quán)力，主動(dòng)隱藏警服外觀(guān)不受程序規(guī)制監(jiān)督，不符合正當(dāng)程序的基本標(biāo)準(zhǔn)，難以積極追求程序正義的法治目標(biāo)，難以主動(dòng)被正當(dāng)程序規(guī)制，難以追求程序正義價(jià)值目標(biāo)，難以符合現(xiàn)代程序法治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.程序公平價(jià)值

程序與實(shí)體之間的關(guān)系緊密，并且發(fā)揮相互促進(jìn)功能，既是法治的規(guī)則載體，又是法治的規(guī)則精神，還是法治公正的重要保障機(jī)制，積極追求程序公平價(jià)值。例如，程序上的公平性作為法律形式化要素，當(dāng)程序公平時(shí)，實(shí)體法的公平就能更有實(shí)效；當(dāng)程序不公平時(shí)，實(shí)體法的公平的明燈就可能熄滅[21]。具體來(lái)說(shuō)，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，程序突出公正的價(jià)值形象：公正既是法治的重要價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，又是依法行政的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，還是合法行政的應(yīng)然結(jié)果[22]?？芍阋掳翟L(fǎng)追求行政功利執(zhí)法，以快捷的執(zhí)法效果為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以成功執(zhí)法為直接動(dòng)力，以隱藏履職職務(wù)行為的警服載體為途徑，故意隱藏程序?qū)?quán)力的規(guī)制作用，難以體現(xiàn)程序的公平效用，難以為實(shí)體公平公正貢獻(xiàn)力量，難以點(diǎn)亮程序公平之“燈”，難以形成程序公平的體制機(jī)制，難以保證依法行政的法治目標(biāo)。

3.程序正義價(jià)值

程序在微觀(guān)層面追求公正公平價(jià)值，在宏觀(guān)層面積極追求正義價(jià)值，通過(guò)程序體現(xiàn)現(xiàn)代法治價(jià)值屬性，通過(guò)程序規(guī)制行政權(quán)力，通過(guò)程序追求法治正義目標(biāo)，原因在于：程序的設(shè)置目的在于追求正義，正義居于法律總價(jià)值的首位[23]?？芍?，程序追求正義是法治的積極目標(biāo)，契合時(shí)代的法治主題，吻合法治正義的主題曲。所以，正義成為我們時(shí)代的主題，爭(zhēng)取平等權(quán)利的自由精神，是人類(lèi)現(xiàn)代文明的精髓[24]。具體來(lái)說(shuō)，程序緊密關(guān)聯(lián)現(xiàn)代法治事項(xiàng)，法治離不開(kāi)程序的積極作用，原因在于：程序正義是現(xiàn)代法治的基石和重要支撐[25]。據(jù)此分析，程序不是為了程序的目的或目標(biāo)，而是為了實(shí)現(xiàn)正義成為重要的法治工具手段，以程序公平性為微觀(guān)階段目標(biāo)，以程序自由為基礎(chǔ)，以程序平等為規(guī)則保障，以程序公平為規(guī)則目標(biāo)，以程序正義為宏觀(guān)追求目標(biāo)。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法以事實(shí)有用性為載體，基本不重視程序的重要作用，難以有程序正義價(jià)值，難以豐富法治的程序價(jià)值，難以追求程序的正義目標(biāo)。

(二)程序反向價(jià)值

1.程序禁止補(bǔ)辦價(jià)值

行政權(quán)力是法律的產(chǎn)物，程序是規(guī)制行政權(quán)力的規(guī)則，通過(guò)程序優(yōu)化法治品質(zhì)，穩(wěn)定法治秩序狀態(tài)，而設(shè)置法治法律規(guī)則有效避免程序違法，要求行政主體主動(dòng)遵循程序規(guī)則，避免消極性情形，既主動(dòng)設(shè)置行政行為，又強(qiáng)制行政主體主動(dòng)遵循行政程序，還樹(shù)立程序不可“再生”的法治觀(guān)念。其實(shí)，行政程序具有即時(shí)性、當(dāng)時(shí)性和一次性特征，不得事后補(bǔ)辦，否則將構(gòu)成行政程序違法，此即“行政禁止補(bǔ)辦程序”[26]。可知，程序有即時(shí)性要求快捷拍板決定，當(dāng)時(shí)性要求現(xiàn)場(chǎng)決策，一次性要求不得事后補(bǔ)辦，表明程序禁止補(bǔ)辦有獨(dú)立的法治價(jià)值。筆者曾經(jīng)提出便衣警察執(zhí)法強(qiáng)制要求不得事后補(bǔ)辦程序，這能夠類(lèi)比運(yùn)行于便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法領(lǐng)域。根據(jù)禁止補(bǔ)辦程序規(guī)則，事后補(bǔ)充性提供“警官證”屬于違背基本行政法原理的補(bǔ)辦程序，屬于不合理、不合法的事實(shí)程序，屬于非行政法治程序[27]。據(jù)此分析，程序禁止補(bǔ)辦原理是以保護(hù)相對(duì)人利益為準(zhǔn)，重點(diǎn)規(guī)制規(guī)范行政主體的行為，在便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法領(lǐng)域要求限制非程序執(zhí)法行為，要求在發(fā)生行政行為之后不能補(bǔ)辦程序救濟(jì)。其實(shí)，便衣暗訪(fǎng)快捷鎖定被執(zhí)法對(duì)象，比較精準(zhǔn)地確定違法現(xiàn)場(chǎng)，有時(shí)為了獲取執(zhí)法戰(zhàn)績(jī)有意以“釣魚(yú)”方式誘惑潛在對(duì)象違法犯罪，將來(lái)成為定案處罰的“證據(jù)”。所以，便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法以執(zhí)法高效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，屬于補(bǔ)辦性程序事項(xiàng)，根據(jù)程序禁止補(bǔ)辦原理，這是直接違反行政禁止補(bǔ)辦原則，不符合程序反向價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

2.無(wú)“法”禁止行政的程序價(jià)值

程序規(guī)制權(quán)力運(yùn)行還依賴(lài)于反向價(jià)值渠道，是在強(qiáng)調(diào)行政必須提前制定權(quán)力規(guī)則的前提下，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)沒(méi)有法律根據(jù)禁止行政的行政規(guī)則，這是程序范疇的行政程序事項(xiàng)。例如，人們特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的依法行政原則，法治被理解為政府嚴(yán)格按照國(guó)家制定、正式的法律規(guī)則辦事，實(shí)行的是一種消極的、形式的、機(jī)械的法治，堅(jiān)持“無(wú)法即無(wú)行政”[28]?？芍?，程序既有正向的依法規(guī)則，又有反向的禁止規(guī)則，尤其在行政事項(xiàng)方面必須堅(jiān)守?zé)o“法”不行政的程序立場(chǎng)，逐漸形成程序反向同等重要的法治觀(guān)念。其實(shí)，現(xiàn)階段的便衣暗訪(fǎng)執(zhí)法是事實(shí)行為，既沒(méi)有法律的直接支持根據(jù)，又沒(méi)有法律的反向禁止根據(jù)，但根據(jù)無(wú)“法”禁止行政的程序價(jià)值原理，表明其沒(méi)有程序價(jià)值的理論根據(jù)，不符合程序反向價(jià)值的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法確立較科學(xué)的反向價(jià)值定位。

由此可見(jiàn)，程序是法治的重要事項(xiàng)，既是獨(dú)立的法治價(jià)值，又是規(guī)制權(quán)力的規(guī)則，還是衡量執(zhí)法事項(xiàng)的法律工具。據(jù)此推論，在便衣暗訪(fǎng)領(lǐng)域，程序價(jià)值方面仍然有問(wèn)題，不能完全滿(mǎn)足程序優(yōu)質(zhì)價(jià)值，具體包括：程序正向價(jià)值是從正態(tài)視角剖析法律程序正當(dāng)性?xún)r(jià)值、程序公平價(jià)值和程序正義價(jià)值，程序反向價(jià)值是從相對(duì)的方向剖析程序禁止補(bǔ)辦價(jià)值和無(wú)“法”禁止行政的程序價(jià)值，逐漸會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多方面的程序價(jià)值瑕疵。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

OnSecretiveInvestigationEnforcementbyPolicemaninPlainclothes

HU Li-ming

(School of Law,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

In the worse social security situation,efficient and quick enforcement becomes measure standard of assessing People Police work,so that it is urgent to demand People Police make secretive investigation in advance by ordinary private "customer" identity so as to grasp criminal offenses for the purpose of effective enforcement to prefabricate punishment "evidence",which it represents administrative enforcement in the route of secretive investigation by policeman in plainclothes.This paper argues that there are many problems in Secretive Investigation Enforcement by Policeman in Plainclothes,which it roots in gradually deviating from standard of modern legal value.For Example,it lacks good faith value of appearance of identity, alienates power path value, deviates from administrative value so that procedure value has no institutional guarantee,and generally it is difficult to match technological pace of enforcement according to the law.

secretive investigation by policeman in plainclothes; enforcement by policeman in plainclothes; administration according to law; enforcement according to law; people police

D631.43

A

1008-2603(2017)05-0042-07

2017-06-26

胡利明，男，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政法學(xué)與公安法治。