周強(qiáng)

摘要：村級(jí)財(cái)務(wù)管理存在的問題表現(xiàn)為財(cái)力薄弱、管理混亂。表面上看原因有多方面：管理內(nèi)容殘缺不全，管理目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)；村委干部獨(dú)攬財(cái)權(quán)，理財(cái)小組形同虛設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇顧及，審計(jì)監(jiān)督長期缺位；財(cái)務(wù)公開流于形式，普通群眾背后抱怨；越俎代庖強(qiáng)推代理，人員素質(zhì)難堪重任等。深層次原因是現(xiàn)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式與管理環(huán)境不相適應(yīng)，村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式主體權(quán)責(zé)不明，職責(zé)錯(cuò)位。

關(guān)鍵詞：村級(jí) 財(cái)務(wù)管理模式 癥結(jié)

村級(jí)財(cái)務(wù)管理直接關(guān)系到廣大農(nóng)民利益，關(guān)系到廣大農(nóng)村的黨群關(guān)系，一直是農(nóng)村工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。解決村級(jí)財(cái)務(wù)管理的問題，必須找到問題的癥結(jié)，才能對(duì)癥施治，有效改善農(nóng)村治理狀況。

一、村級(jí)財(cái)務(wù)管理的問題表現(xiàn)

（一）財(cái)力薄弱。在廣大的中西部地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村集體經(jīng)濟(jì)空虛，完全靠政府補(bǔ)助提供有限的公共服務(wù)，沒有財(cái)力用于鄉(xiāng)村建設(shè)。筆者以湖北省黃岡市某區(qū)為調(diào)查對(duì)象，對(duì)89個(gè)村（社區(qū)）2013年度的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。在有政府補(bǔ)助的情況下，尚有39個(gè)村入不敷出，占到了村（社區(qū)）數(shù)的43.82%。39村總計(jì)虧空1 949.87萬元，村均虧空50萬元。如果扣除各項(xiàng)政府補(bǔ)助，只有8個(gè)村有結(jié)余，81個(gè)村是入不敷出的，占到總村（社區(qū)）數(shù)的91%。

對(duì)村級(jí)收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，全區(qū)村級(jí)收入中來自村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營收入只占總收入的22.27%，來自財(cái)政的補(bǔ)助占到了總收入的36.45%，其他收入占總收入的41.28%。這說明村組織自身生財(cái)乏力，主要靠財(cái)政補(bǔ)助和其他收入維持生存和發(fā)展；同時(shí)其他收入占比最高，具體內(nèi)容五花八門，說明村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理混亂。村組織的支出主要用于村級(jí)基本公共服務(wù)，包括人員支出、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、交通費(fèi)、綜合治理、計(jì)劃生育、五保優(yōu)撫、村莊治理等，基本沒有生產(chǎn)性支出。

（二）財(cái)務(wù)混亂。村級(jí)財(cái)務(wù)管理的職責(zé)權(quán)限混亂不清?；鶎诱J(rèn)為村級(jí)財(cái)務(wù)是村民自治的內(nèi)容，政府不便過多干預(yù)；政府的中心工作永遠(yuǎn)是招商引資、培植稅源，村級(jí)財(cái)務(wù)管理暫不影響大局。村委干部在管理村級(jí)財(cái)務(wù)的過程中決策無章，支出隨意，沒有預(yù)決算，沒有規(guī)范，財(cái)務(wù)管理效益低下；會(huì)計(jì)核算不及時(shí)，科目使用混亂，不能準(zhǔn)確反映村集體的收支和資產(chǎn)狀況；財(cái)務(wù)公開更流于形式，不僅沒有成為財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效手段，還引起村民反感和抱怨。調(diào)查顯示，50%的村民認(rèn)為財(cái)務(wù)公開信息粗略、不具體不詳細(xì)，35.55%的村民認(rèn)為財(cái)務(wù)公開信息虛假，只有23.33%的村民認(rèn)為財(cái)務(wù)公開信息是真實(shí)詳細(xì)的。

由于村組織財(cái)務(wù)薄弱財(cái)務(wù)管理混亂，集體建設(shè)沒有進(jìn)展，村民深切感受城鄉(xiāng)差距不斷加大，對(duì)村組織的建設(shè)發(fā)展逐漸喪失信心，對(duì)村委干部和基層政府缺乏信任。調(diào)查顯示，34.29%的村民認(rèn)為本村財(cái)務(wù)管理不好的原因是村干部不守規(guī)矩，28.57%的認(rèn)為是政府沒有履行管理職能。

二、村級(jí)財(cái)務(wù)管理落后的原因

（一）管理內(nèi)容殘缺不全，管理目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)。財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)組織的資金運(yùn)動(dòng)，反映經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)狀況和成果?，F(xiàn)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制模式下，財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容僅包含村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金，而非全部的資金運(yùn)動(dòng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)和資源均沒有納入財(cái)務(wù)管理范疇，成為村委小金庫的重要來源。長期以來，村級(jí)財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)被設(shè)定為規(guī)范有序。村集體是一個(gè)生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)組織，追求盈利是村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，只不過我國村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著村民自治的社會(huì)管理職責(zé)。以規(guī)范有序作為村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)，使村集體放棄了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的追求，規(guī)范有序也失去了動(dòng)力。沒有內(nèi)生動(dòng)力，只有靠強(qiáng)大的外部監(jiān)督力才能保障規(guī)范有序。

（二）村委干部獨(dú)攬財(cái)權(quán)，理財(cái)小組形同虛設(shè)。村組織是集體經(jīng)濟(jì)組織，權(quán)力屬于全體村民。村民擁有村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)，并將其授予村委干部。村委干部受托履行村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)時(shí)，應(yīng)受村民和政府的監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，村民代表在村級(jí)財(cái)務(wù)管理上是缺位的。村民理財(cái)小組名義上是村民的代表，但大多數(shù)地方村民理財(cái)小組不是村民選舉出來的，而是村干部指定的，成為村委干部的工具和幫手。村委干部獨(dú)攬村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)，卻不負(fù)擔(dān)財(cái)務(wù)管理的責(zé)任，村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂被村干部說成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會(huì)計(jì)核算中心的責(zé)任。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇顧及，審計(jì)監(jiān)督長期缺位。負(fù)責(zé)村級(jí)財(cái)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將主要精力放在招商引資和維持穩(wěn)定兩大任務(wù)上，過問村集體財(cái)務(wù)管理的少之又少。甚至為了求穩(wěn)，對(duì)村委干部的不作為、亂作為有意包庇，不愿發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督。長期以來，負(fù)責(zé)村組織財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門人手少，缺乏財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能，無力承擔(dān)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，專業(yè)的審計(jì)部門介入村組織財(cái)務(wù)審計(jì)法律依據(jù)不足，導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)長期缺位。

（四）財(cái)務(wù)公開流于形式，普通群眾背后抱怨。當(dāng)前村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督主要依賴村級(jí)財(cái)務(wù)公開。但村級(jí)財(cái)務(wù)公開信息簡單粗略，內(nèi)行看不清外行看不懂；公開地點(diǎn)唯一，通常張貼于村委干部辦公場所，把村民的監(jiān)督行為置于干部的監(jiān)督之下；公開的時(shí)間有限，一般只在季末的幾天時(shí)間內(nèi)看到當(dāng)季的公開數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容方式流于形式，無法滿足村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的信息要求。村民不能有效行使自己的監(jiān)督權(quán)利，只能私下猜測與抱怨。農(nóng)村陷入信任危機(jī)的惡性循環(huán)，村民與干部的嫌隙越來越大，干部的威信下降，對(duì)村組織管理難度加大，農(nóng)村治理效果越來越差，村民對(duì)干部的不滿越來越大。

（五）越俎代庖強(qiáng)推代理，人員素質(zhì)難堪重任。當(dāng)前在農(nóng)村普遍推行的財(cái)務(wù)管理模式是村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制。具體做法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所設(shè)立農(nóng)村會(huì)計(jì)核算服務(wù)中心，與村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托代理協(xié)議，接受村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織委托，對(duì)村集體組織的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。各村組織不再設(shè)會(huì)計(jì)，只設(shè)置報(bào)賬員負(fù)責(zé)村組織出納和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的報(bào)銷。各被代理村組織的資金也由財(cái)經(jīng)所開設(shè)專門銀行賬戶，進(jìn)行統(tǒng)一管理。村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制取得了一些成效，但存在著嚴(yán)重的問題。首先，這種代理行為不是市場行為，而是政府行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所本是村級(jí)財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督部門，在會(huì)計(jì)委托代理制下變成了村級(jí)財(cái)務(wù)管理的核算部門。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間存在著事實(shí)的上下級(jí)關(guān)系，財(cái)經(jīng)所代理村級(jí)會(huì)計(jì)核算讓村委干部自己的權(quán)力被削減，同時(shí)也找到了將責(zé)任推到財(cái)經(jīng)所的理由。其次，大多數(shù)財(cái)經(jīng)所干部認(rèn)為代理村級(jí)會(huì)計(jì)核算是額外工作，只限于記記賬而已，不愿花過多精力再進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督。因此代理核算效果較差，經(jīng)常與村委干部之間相互推卸責(zé)任。

三、村級(jí)財(cái)務(wù)管理癥結(jié)

如果僅看到村級(jí)財(cái)務(wù)管理差亂的這些原因，提出的解決措施難免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。只有找到問題的癥結(jié)，才能提出系統(tǒng)的解決方案。理論上任何問題都有解決之道，有效的管理措施是切中問題要害并與管理環(huán)境相適應(yīng)的措施。村級(jí)財(cái)務(wù)管理差亂的癥結(jié)在于現(xiàn)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式與農(nóng)村財(cái)務(wù)要求與管理環(huán)境不相適應(yīng)。核心問題是現(xiàn)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式中主體權(quán)責(zé)不明，職責(zé)借位。

現(xiàn)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制財(cái)務(wù)管理模式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)代理村級(jí)會(huì)計(jì)核算工作，所有的人都只把這作為村級(jí)財(cái)務(wù)管理的解決之道。但核算只是財(cái)務(wù)管理的一個(gè)環(huán)節(jié)而已，不是財(cái)務(wù)管理的全部。參與到這個(gè)環(huán)節(jié)的也僅有村委主要干部、報(bào)賬員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心，不是全部村級(jí)財(cái)務(wù)管理的參與人，且他們之間職責(zé)錯(cuò)位。

村組織是集體經(jīng)濟(jì)組織，村級(jí)財(cái)務(wù)管理的主體本應(yīng)是全體村民，村委干部接受村民委托承擔(dān)具體管理職責(zé)，政府負(fù)有對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理有很強(qiáng)的參與意愿。調(diào)查顯示51.11%的村民很想了解村集體財(cái)務(wù)信息，65.56%的村民愿意無條件參加村集體財(cái)務(wù)相關(guān)的會(huì)議。但村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制把村民排除在村級(jí)財(cái)務(wù)管理的主體之外，村民缺乏參與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的機(jī)制和渠道。雖然部分村組織設(shè)有民主理財(cái)小組，在名義上代表村民，但實(shí)際上是村委干部的工具。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)管理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過代理會(huì)計(jì)核算，直接參與了村級(jí)財(cái)務(wù)管理，成為村級(jí)財(cái)務(wù)管理最關(guān)鍵的主體。雖然在會(huì)計(jì)核算中能夠起到一定的監(jiān)督作用，但這種監(jiān)督與村級(jí)會(huì)計(jì)的管理功能是矛盾的。過多的會(huì)計(jì)監(jiān)督必然削弱村委干部的管理決策。因此這種監(jiān)督只能限于對(duì)具體業(yè)務(wù)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，至于其合理與否、完整與否、真實(shí)與否，實(shí)際無從監(jiān)督。因此現(xiàn)行村級(jí)會(huì)計(jì)代理模式雖然在一定程度上規(guī)范了村級(jí)會(huì)計(jì)核算，但并沒有從根本上解決財(cái)務(wù)管理混亂問題，反而成為村委干部推卸責(zé)任的借口。在很多地方，村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理發(fā)出質(zhì)疑與不滿時(shí)，村委干部往往一句“這是財(cái)經(jīng)所同意的”“這是財(cái)經(jīng)所算出來的”等搪塞村民。

村委干部本應(yīng)履行村級(jí)財(cái)務(wù)管理的受托責(zé)任，但是委托主體的缺失使村級(jí)財(cái)務(wù)管理沒有了村民的監(jiān)督，沒有明確的目標(biāo)和責(zé)任，村委主要干部在村級(jí)財(cái)務(wù)管理中獨(dú)攬決策大權(quán)，卻不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，必然導(dǎo)致基層決策的利己性和隨意性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格監(jiān)督可在一定程度上糾正干部決策的利己性和隨意性，但現(xiàn)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下監(jiān)督卻漏洞百出。

綜上所述，村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂落后的癥結(jié)在于村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式中主體權(quán)責(zé)不清，職責(zé)錯(cuò)亂。改善村級(jí)財(cái)務(wù)管理的希望就在于設(shè)計(jì)新的財(cái)務(wù)管理模式，讓村民、村委干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)財(cái)務(wù)管理中權(quán)責(zé)明確、各司其職，構(gòu)建村級(jí)財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督相互制約與支持的管理體系。

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