孫志煜　陳　茜

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大數(shù)據(jù)政策體系的理論基礎(chǔ)與邏輯展開(kāi)——以貴州省為例

孫志煜陳茜

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)政策以及國(guó)內(nèi)各省市依自身實(shí)際情況所制訂的大數(shù)據(jù)政策共同構(gòu)成了理解我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系整體特征的現(xiàn)有基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系呈現(xiàn)出目標(biāo)不一、行動(dòng)不一、配套缺乏等特征。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系在體系協(xié)調(diào)、制度構(gòu)設(shè)與規(guī)則制定等方面存在一些問(wèn)題，上述問(wèn)題的產(chǎn)生既有本體論方面的原因，也有認(rèn)識(shí)論和方法論方面的原因。明確大數(shù)據(jù)的政策定位，對(duì)大數(shù)據(jù)政策體系作出科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，制訂全面而突出重點(diǎn)的大數(shù)據(jù)政策，是完善我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的必然選擇。

大數(shù)據(jù)；政策體系；理論基礎(chǔ)；政策建議

我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正呈蓬勃之勢(shì)，良好的政策環(huán)境是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的保障，提出針對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策的頂層設(shè)計(jì)，給出促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策建議，有利于推動(dòng)我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的順利進(jìn)行。文章擬以我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)為分析起點(diǎn)，研究與闡釋我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系的主要特征與存在問(wèn)題，并以貴州省的實(shí)踐作為分析基礎(chǔ)，提出完善我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的相關(guān)建議。

一　大數(shù)據(jù)政策體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)

國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)政策與各省市的大數(shù)據(jù)政策共同構(gòu)成了我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)，國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)政策與各省市依自身實(shí)際情況所制訂的大數(shù)據(jù)政策既各成體系又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了我國(guó)完整的大數(shù)據(jù)政策體系。就國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)政策而言，2015年8月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》，該《綱要》旨在推進(jìn)我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)?！毒V要》立足于我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，明確指出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用在未來(lái)5-10年應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)是打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式、建立運(yùn)行平穩(wěn)、安全高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制、構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系、開(kāi)啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新格局以及培育高端智能、新興繁榮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)。同時(shí)指出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的主要任務(wù)是加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，培育新興業(yè)態(tài)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；強(qiáng)化安全保障，提高管理水平，促進(jìn)健康發(fā)展。國(guó)家層面出臺(tái)的大數(shù)據(jù)政策將大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用提高到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，其政策涉及到數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)方面，涉及面廣、覆蓋范圍大，對(duì)全國(guó)各地大數(shù)據(jù)政策的制定提供了良好示范，有利于全面實(shí)施我國(guó)的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。就各省市制訂的大數(shù)據(jù)政策而言，目前，已有北京、上海、廣東、遼寧、陜西、重慶、四川、貴州等省市制訂了大數(shù)據(jù)政策，但各省市大數(shù)據(jù)發(fā)展水平不同，所制訂的大數(shù)據(jù)政策也各有側(cè)重。

貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展上處于全國(guó)領(lǐng)先水平，在已出臺(tái)大數(shù)據(jù)政策的省市當(dāng)中，貴州省現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)政策體系最為完整，最為典型。2014年2月，貴州省人民政府印發(fā)《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，《綱要》旨在為推進(jìn)貴州省信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展，推動(dòng)貴州工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快貴州新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、打造貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展升級(jí)版提供指導(dǎo)。《綱要》明確提出了貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，為貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用進(jìn)行了整體布局。為配合《綱要》的實(shí)施，2014年2月，貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》從加快大數(shù)據(jù)基地建設(shè)、大力引進(jìn)和培育大數(shù)據(jù)企業(yè)、創(chuàng)新機(jī)制培育市場(chǎng)、支持大數(shù)據(jù)科技創(chuàng)新、加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)投融資體系、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)八個(gè)方面入手，細(xì)化了《綱要》中的意見(jiàn)。以上述兩項(xiàng)基本政策為綱，貴州省隨后陸續(xù)頒布了一系列大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用各部門(mén)或各領(lǐng)域的具體政策，如2014年9月28日，貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于建立“7+N”云工程開(kāi)發(fā)和遷移工作協(xié)調(diào)機(jī)制的通知》，2014年11月21日，貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于印發(fā)貴州省信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年會(huì)戰(zhàn)實(shí)施方案的通知》等。《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見(jiàn)》是貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用的基本政策，這兩項(xiàng)基本政策與依這兩項(xiàng)基本政策而制定的各部門(mén)或各領(lǐng)域中的具體政策共同構(gòu)成了貴州省現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系的基礎(chǔ)，這一政策體系為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展從資金、技術(shù)、人才等方面提供了全面的政策保障。

二　現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系的特征

從國(guó)家以及國(guó)內(nèi)各省市的大數(shù)據(jù)政策看，我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系呈現(xiàn)如下特征：第一，目標(biāo)不一。國(guó)家層面以及大數(shù)據(jù)發(fā)展較好的省市將大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用視為調(diào)整與提升該區(qū)域產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略要素，在政策上予以全面支持，大數(shù)據(jù)發(fā)展落后的省市只是將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于單一領(lǐng)域，缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)政策的全面觀照。第二，行動(dòng)不一。國(guó)家層面以及大數(shù)據(jù)發(fā)展較好的省市制訂有大數(shù)據(jù)發(fā)展綱要或行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展有前瞻性布局，大數(shù)據(jù)發(fā)展落后的省市則關(guān)注大數(shù)據(jù)在具體領(lǐng)域的運(yùn)用，缺乏相應(yīng)的宏觀把握。第三，配套缺乏。這是國(guó)家層面和國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)省市在發(fā)展大數(shù)據(jù)時(shí)的通病。要么是只出臺(tái)發(fā)展綱要，強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)發(fā)展對(duì)本區(qū)域發(fā)展的重要性，要么只是關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的單一領(lǐng)域。缺乏配套政策的支撐，有可能導(dǎo)致發(fā)展綱要目標(biāo)的落空。

作為全國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先發(fā)展的省份，貴州省大數(shù)據(jù)政策體系除具備我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的共有特征外，還具備其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)特征。貴州省不僅出臺(tái)了對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用進(jìn)行整體布局的基本政策，也出臺(tái)了對(duì)政府各個(gè)部門(mén)的職責(zé)以及各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定詳細(xì)規(guī)則的具體政策，其不僅制定了對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展進(jìn)行整體布局的綱要，還配合綱要出臺(tái)了配套實(shí)施意見(jiàn)，其大數(shù)據(jù)政策體系最為完整、最為典型，具有前瞻性與全局性的特征。除此之外，貴州省大數(shù)據(jù)基本政策將貴州省大數(shù)據(jù)近五年的發(fā)展劃分為基礎(chǔ)構(gòu)建期、集群聚集期和創(chuàng)新突破期，并針對(duì)每個(gè)階段提出了發(fā)展路徑和發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)了“公共政策有一個(gè)發(fā)生、發(fā)展的變化過(guò)程”[1]P77，從而也體現(xiàn)了階段性的特征。

三　現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系的框架弱點(diǎn)與理論思考

（一）現(xiàn)存問(wèn)題

1.體系協(xié)調(diào)的問(wèn)題。（1）政策與法規(guī)之間的問(wèn)題。由于大數(shù)據(jù)是一個(gè)新興領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)對(duì)大數(shù)據(jù)政策和大數(shù)據(jù)法規(guī)之間究竟是何種關(guān)系并沒(méi)有展開(kāi)細(xì)致的研究。政策法規(guī)之間究竟是政策領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的建立，還是法規(guī)是促進(jìn)政策實(shí)施的規(guī)則保障？如對(duì)上述兩個(gè)核心概念不予以梳理，則無(wú)法建構(gòu)合理的大數(shù)據(jù)政策法規(guī)體系?！胺ㄖ问且环N社會(huì)管理機(jī)制。法治狀態(tài)中的法律不僅僅是機(jī)械的律條，而是有機(jī)的架構(gòu)和法律化的現(xiàn)實(shí)?！盵2]P396從此種意義看，完善大數(shù)據(jù)政策法規(guī)的最終意義不在于政策制定的完備以及法律框架的完整，而在于政策與法規(guī)之間是否已形成有機(jī)關(guān)聯(lián)，并促進(jìn)大數(shù)據(jù)政策法規(guī)之間的良性互動(dòng)。

政策與法律之間到底存在何種聯(lián)系，有關(guān)上述問(wèn)題的探討由來(lái)已久。從現(xiàn)有主流觀點(diǎn)看，政策和法律之間既存在一致性，也存在區(qū)別性：政策和法律在階級(jí)本質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、社會(huì)目標(biāo)等根本方面高度一致，但在制定機(jī)關(guān)和程序、表現(xiàn)形式和基本要求、實(shí)施方式和手段、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍和對(duì)人的效力、穩(wěn)定性等方面存在顯著區(qū)別。[3]具體到大數(shù)據(jù)政策法規(guī)語(yǔ)境當(dāng)中，理清政策與法規(guī)之間的關(guān)系尤顯重要。就整體而言，政策與法規(guī)相對(duì)而言前者更宏觀、及時(shí)，后者更具體、穩(wěn)定。國(guó)家層面以及各省市出臺(tái)的政策在推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用過(guò)程中應(yīng)體現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是鮮明的時(shí)代性。能夠充分反映我國(guó)大力促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的時(shí)代背景。二是具備戰(zhàn)略性和前瞻性。出臺(tái)的政策能夠體現(xiàn)我國(guó)加快發(fā)展大數(shù)據(jù)的意志，并為大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用提供宏觀性和方向引導(dǎo)性。三是具有一定的感召力和凝聚力。政策以其鮮明態(tài)度、簡(jiǎn)潔明了的規(guī)定和帶有強(qiáng)烈感召力的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)人民意志，并以此來(lái)調(diào)動(dòng)人民的積極性。而大數(shù)據(jù)法規(guī)則體現(xiàn)如下特征：一是穩(wěn)定性。大數(shù)據(jù)法規(guī)的構(gòu)建是將人民的意志確定下來(lái)，以制度規(guī)范的形式呈現(xiàn)，并長(zhǎng)期反復(fù)穩(wěn)定地適用。二是具體性和細(xì)致性。大數(shù)據(jù)法規(guī)的構(gòu)建應(yīng)盡量將各部門(mén)、各行為主體的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任后果以及實(shí)現(xiàn)程序作出具體安排。三是規(guī)范性和可操作性。大數(shù)據(jù)法規(guī)具有較強(qiáng)的規(guī)范性，具備一般法律制度的嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)，使該規(guī)范能達(dá)到普遍、統(tǒng)一和平等適用的目的。此外，法規(guī)還應(yīng)具備可操作性，使各部門(mén)有法可依，盡量排除自由裁量權(quán)的適用。政策與法規(guī)之間良性互動(dòng)的理想狀態(tài)是：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵4]P199換言之，政策出臺(tái)與法律制定應(yīng)互為表里，與時(shí)俱進(jìn)。

但問(wèn)題是，如何協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)政策與法規(guī)出現(xiàn)不一致的情況。一般而言，政策與法規(guī)出現(xiàn)不一致的情形有兩類(lèi)：一是無(wú)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)明顯變化或未發(fā)生足以影響法律制度變化的情況下，政策制定失誤。二是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生明顯變化或出現(xiàn)必須及時(shí)處理的重大問(wèn)題時(shí)，政策要及時(shí)調(diào)整。從我國(guó)推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的形勢(shì)看，明顯屬于后一種情形。從政策與法律互動(dòng)的一般原理看，在兩者出臺(tái)的順序上，往往是政策先行，法律跟進(jìn)。政策先行是政策為適應(yīng)情形變化而優(yōu)先于法律作出反應(yīng)，這有可能突破現(xiàn)行法律的內(nèi)容與框架。法律跟進(jìn)是指原有法律體系要隨著政策引導(dǎo)的方向根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要作出相應(yīng)的立、改、廢。我國(guó)國(guó)家層面以及各省市出臺(tái)的大數(shù)據(jù)政策皆屬于政策性意見(jiàn)，為促使上述政策最終得以落實(shí)，中央以及各省市下一步的工作重心應(yīng)放在法律跟進(jìn)或法律修正等方面。

（2）政策之間的問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)已出臺(tái)的相關(guān)政策看，其涉及內(nèi)容較為廣泛，層次也呈多樣化，如不對(duì)已出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行理論梳理，則無(wú)法對(duì)今后的政策制定提供理論性指導(dǎo)。

從政策科學(xué)角度看，政策“按照其調(diào)節(jié)的空間大小、時(shí)間長(zhǎng)短，可分為元政策、基本政策和具體政策”。[5]P7元政策一般是指“指導(dǎo)制定政策的政策”，如“改革開(kāi)放”政策，其調(diào)節(jié)的空間涵蓋全社會(huì)的各個(gè)方面，其調(diào)節(jié)時(shí)間也較為長(zhǎng)久?；菊咚{(diào)節(jié)的范圍可能只是一個(gè)方面或幾個(gè)方面，其在比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不宜改變，如計(jì)劃生育政策等。具體政策是指調(diào)節(jié)的空間相對(duì)狹窄，調(diào)節(jié)時(shí)間相對(duì)較短的政策。在大數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域，不存在元政策，只存在基本政策及具體政策?；菊呤菄?guó)家層面以及各省市為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用而制訂的具有統(tǒng)率性的綱領(lǐng)性文件，而具體政策是國(guó)家層面以及各省市為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用而制訂的各個(gè)部門(mén)或各個(gè)領(lǐng)域的政策文件。從我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)來(lái)看，國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了適用于全國(guó)的大數(shù)據(jù)基本政策，大數(shù)據(jù)發(fā)展較好的省市已經(jīng)出臺(tái)了適用于本區(qū)域的大數(shù)據(jù)基本政策，大數(shù)據(jù)發(fā)展較落后的省市也已出臺(tái)了適用于本領(lǐng)域的具體政策，大數(shù)據(jù)政策體系最為完整的貴州省，既出臺(tái)了適用于本省的基本政策，也出臺(tái)了適用于本省的具體政策。但問(wèn)題是，從我國(guó)現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)政策體系來(lái)看，國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)基本政策與各省市的大數(shù)據(jù)基本政策、具體政策之間，各省市的大數(shù)據(jù)基本政策同其自身的具體政策之間沒(méi)有做到很好的銜接，導(dǎo)致有些基本政策無(wú)法通過(guò)既定路徑來(lái)達(dá)到。畢竟“政策是行動(dòng)的有目的過(guò)程”[6]P64。國(guó)家層面基本政策與各省市基本政策、具體政策之間的沖突，各省市基本政策同其自身具體政策之間的斷裂，以及各省市具體政策之間的失衡是我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系存在的較為突出的問(wèn)題。

2.制度構(gòu)設(shè)的問(wèn)題。就我國(guó)大數(shù)據(jù)政策而言，制度缺失是政策無(wú)法得以順利完成的重要因素。依政策制定的一般規(guī)律而言，政策被看作是“決定目標(biāo)——選擇行動(dòng)路線(xiàn)——實(shí)施行動(dòng)路線(xiàn)——評(píng)估結(jié)果——政策修正”的連續(xù)階段。[6]P65-66不同階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依賴(lài)制度的支撐。從國(guó)家層面以及各省市已出臺(tái)的大數(shù)據(jù)政策看，上述五階段中前三階段的制度已有一定的設(shè)置，但對(duì)后階段的制度設(shè)計(jì)則完全付之闕如，對(duì)正在實(shí)施的政策沒(méi)有評(píng)估及修正這兩個(gè)階段的制度支撐，如何正確評(píng)價(jià)現(xiàn)有制度則成為一個(gè)重要問(wèn)題。此外，前三階段之間的制度銜接也是一個(gè)突出問(wèn)題。

3.規(guī)則制定的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策存在規(guī)則問(wèn)題。規(guī)則是制度的主要組成部分。從我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系來(lái)看，宏觀性指導(dǎo)政策居多，微觀層面上可具操作性的政策不多，此情景有可能造成政策實(shí)施的兩重困境：一是宏觀性指導(dǎo)政策無(wú)法落到實(shí)處，也即該政策有可能淪為宣傳口號(hào)或一種擺設(shè)；二是基本政策與具體政策之間缺乏相應(yīng)的銜接，無(wú)法在政策之間“建立有效的制度安排”。[1]P284最終影響大數(shù)據(jù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）問(wèn)題產(chǎn)生的理論分析

我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系存在的問(wèn)題由多種原因?qū)е?，既有本體論、認(rèn)識(shí)論方面的原因，又有方法論方面的原因。

1.本體論方面的原因。大數(shù)據(jù)是信息技術(shù)高速發(fā)展的產(chǎn)物，數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)以及信息界定在學(xué)界尚存爭(zhēng)議，大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延也處于模糊狀態(tài)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的狹義解釋與廣義解釋也未達(dá)成一致意見(jiàn)，在此情況下，要對(duì)大數(shù)據(jù)政策進(jìn)行條分縷析的界定以及對(duì)大數(shù)據(jù)活動(dòng)范圍進(jìn)行規(guī)制確屬困難，在此現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上要出臺(tái)具有前瞻性的大數(shù)據(jù)政策，其困難可想而知，這也是我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系相對(duì)簡(jiǎn)略的根本所在。

2.認(rèn)識(shí)論方面的原因。大數(shù)據(jù)的高速發(fā)展與急劇擴(kuò)張?jiān)斐闪藢?duì)該領(lǐng)域核心概念以及相關(guān)規(guī)則認(rèn)識(shí)的不確定性，認(rèn)識(shí)的不確定性對(duì)國(guó)家層面以及各省市大數(shù)據(jù)政策的出臺(tái)造成了一定阻礙。從政策制定看，“政策意味著專(zhuān)業(yè)知識(shí)”。[6]P13政策不是在真空之中存在，而是與一些公認(rèn)的實(shí)踐領(lǐng)域有關(guān)，由于目前對(duì)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域認(rèn)識(shí)的初淺性，已出臺(tái)的大數(shù)據(jù)政策只能從宏觀入手，對(duì)其發(fā)展的細(xì)微處無(wú)法把握。

3.方法論方面的原因。我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系之所以面臨諸多問(wèn)題，其中很重要的一點(diǎn)是忽略了方法論對(duì)構(gòu)建我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的指引。首先，就構(gòu)建我國(guó)大數(shù)據(jù)政策而言，其自身具有一定的規(guī)律，如政策的出臺(tái)，一般應(yīng)當(dāng)依照“問(wèn)題產(chǎn)生——問(wèn)題確認(rèn)——政策議程建立——政策規(guī)劃——政策合法化”等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行制定[1]，上述幾個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。但從國(guó)家層面以及各省市大數(shù)據(jù)政策的制定過(guò)程看，無(wú)論是基本政策還是具體政策的出臺(tái)，很少有政策是嚴(yán)格遵守了上述流程來(lái)制定，這有可能導(dǎo)致政策的出臺(tái)因缺乏嚴(yán)格論證而呈現(xiàn)隨意性。其次，沒(méi)有對(duì)國(guó)外大數(shù)據(jù)政策進(jìn)行合理的歸納總結(jié)。大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)而言是一個(gè)新事物，但在發(fā)達(dá)國(guó)家已有較長(zhǎng)的發(fā)展歷程，這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用有積極借鑒意義，建構(gòu)我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系應(yīng)參考國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

四　大數(shù)據(jù)政策體系的完善建議

我國(guó)國(guó)家層面以及大數(shù)據(jù)發(fā)展較快的省市皆為大數(shù)據(jù)發(fā)展制訂了具有前瞻性的綱要或行動(dòng)計(jì)劃，大數(shù)據(jù)發(fā)展較慢的省市也在大數(shù)據(jù)發(fā)展具體領(lǐng)域制定了具體政策，國(guó)家層面大數(shù)據(jù)政策與各省市大數(shù)據(jù)政策既各成體系又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成我國(guó)完整的大數(shù)據(jù)政策體系。但正如前文所述，我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系在體系上、制度上和規(guī)則上皆存在一定問(wèn)題。

（一）政策定位

凡是對(duì)全球信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)有一定認(rèn)識(shí)的國(guó)家都已把大數(shù)據(jù)提升為國(guó)家戰(zhàn)略，出臺(tái)政策予以推動(dòng)，大力推動(dòng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展。我國(guó)要充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，提高數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家層面以及國(guó)內(nèi)各省市都必須對(duì)大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢(shì)有充分認(rèn)識(shí)，在政策層面強(qiáng)化大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)理論，致力于為大數(shù)據(jù)做好頂層設(shè)計(jì)，并建立全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以推動(dòng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展。

（二）規(guī)劃設(shè)計(jì)

縱觀我國(guó)現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)政策體系，國(guó)家層面大數(shù)據(jù)政策與各省市大數(shù)據(jù)政策之間存在難以銜接的問(wèn)題，各省市大數(shù)據(jù)基本政策與其自身的大數(shù)據(jù)具體政策之間存在無(wú)法銜接的問(wèn)題，各省市大數(shù)據(jù)具體政策失衡，大數(shù)據(jù)政策普遍較宏觀、可操作性不強(qiáng)且缺乏配套措施。為了推動(dòng)我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家層面需要以《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》為綱、各省市需以國(guó)家層面大數(shù)據(jù)政策以及本區(qū)域大數(shù)據(jù)基本政策為綱，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)大數(shù)據(jù)政策體系作出更科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。首先，要協(xié)調(diào)政策與法規(guī)的關(guān)系，“政策先行，法律跟進(jìn)”，制定科學(xué)的政策，為法律的立、改、廢提供科學(xué)的指引，促進(jìn)政策與法規(guī)的良性互動(dòng)；其次，在進(jìn)行大數(shù)據(jù)政策的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，不能只關(guān)注局部利益，要對(duì)部門(mén)之間、行業(yè)之間、企業(yè)之間的大數(shù)據(jù)發(fā)展建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)大數(shù)據(jù)平衡發(fā)展。國(guó)家層面與國(guó)內(nèi)各省市皆應(yīng)在大數(shù)據(jù)政策設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)廣泛征求各部門(mén)、各行業(yè)以及企業(yè)代表的意見(jiàn)，注重國(guó)家層面大數(shù)據(jù)政策與各省市大數(shù)據(jù)政策的銜接，注重基本政策與具體政策的銜接，平衡大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用各部門(mén)或各領(lǐng)域的具體政策，形成統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的整體機(jī)制；最后，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況對(duì)宏觀政策予以細(xì)化，對(duì)具體落實(shí)規(guī)劃綱要制定更為詳細(xì)的發(fā)展計(jì)劃，增強(qiáng)政策的可操作性，完善相應(yīng)配套措施，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用發(fā)展作出有效的政策安排。

（三）具體內(nèi)容

首先，大數(shù)據(jù)政策制定的出發(fā)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)對(duì)政府角色轉(zhuǎn)化以及社會(huì)發(fā)展的巨大推動(dòng)力，因此，國(guó)家層面以及國(guó)內(nèi)各省市在制定大數(shù)據(jù)政策時(shí)涉及的面要廣，既要設(shè)定大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃，也要規(guī)劃大數(shù)據(jù)技術(shù)與政策保障，更要關(guān)注大數(shù)據(jù)與國(guó)家治理、社會(huì)治理。

其次，國(guó)家層面以及國(guó)內(nèi)各省市大數(shù)據(jù)政策制定要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、適度超前的原則。要對(duì)國(guó)際及國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用趨勢(shì)有充分把握，制訂與國(guó)際慣例相銜接的政策體系。在出臺(tái)大數(shù)據(jù)相關(guān)政策時(shí)要有所側(cè)重，主要關(guān)注本地區(qū)在發(fā)展大數(shù)據(jù)時(shí)需著重解決的社會(huì)問(wèn)題，并以其作為出臺(tái)大數(shù)據(jù)政策的重要背景。應(yīng)立足國(guó)家層面與國(guó)內(nèi)各省市大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的實(shí)際，逐步制訂與完善大數(shù)據(jù)政策體系，率先解決政策制訂過(guò)程中的重大疑難問(wèn)題。從我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的現(xiàn)狀看，無(wú)論是在國(guó)家層面，還是在國(guó)內(nèi)各省市層面，都急需集成、完善促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地、財(cái)稅、資金、人才、投融資、研發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、招商等方面的支持政策。具體來(lái)看，一是要建立并完善土地政策，提高土地使用的規(guī)劃水平，探索差別化供地門(mén)檻，建立用地監(jiān)督機(jī)制，確立土地產(chǎn)權(quán)政策；二是要建立并完善財(cái)稅政策，給予大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)以一定的財(cái)政補(bǔ)貼，加大大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的政府采購(gòu)力度，給符合政策的大數(shù)據(jù)企業(yè)施以稅收減免；三是要建立并完善專(zhuān)項(xiàng)資金政策，整合國(guó)家、省、市（州）、縣四級(jí)財(cái)政資金設(shè)立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金，建立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金多元化的支持方式，健全大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查力度；四是要建立并完善人才政策。推進(jìn)人才管理制度改革，保障用人單位自主權(quán)。創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，提高人才培養(yǎng)水平。改革人才評(píng)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新人才流動(dòng)機(jī)制。創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各類(lèi)人才積極創(chuàng)業(yè)。五是要建立并完善投融資政策。靈活運(yùn)用財(cái)政投融資政策，發(fā)揮資金杠桿作用。創(chuàng)新商業(yè)銀行對(duì)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的支持形式。拓寬創(chuàng)業(yè)投資基金的來(lái)源，合理引導(dǎo)投資基金的投向；六是要建立并完善研發(fā)政策。對(duì)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)提供財(cái)政補(bǔ)貼，提供稅收減免措施，提高研發(fā)成果轉(zhuǎn)化收益，創(chuàng)新研發(fā)成果收益的激勵(lì)措施；七是要建立并完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策。完善與大數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策，出臺(tái)與大數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和運(yùn)用政策，加強(qiáng)與大數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策。

最后，為保證大數(shù)據(jù)政策與人民意志、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相符，有必要建立相應(yīng)的機(jī)制來(lái)對(duì)政策出臺(tái)進(jìn)行考評(píng)，這可以包括影響和決定政策出臺(tái)的社情民意反映機(jī)制、黨內(nèi)外民主協(xié)商機(jī)制、專(zhuān)家參與論證機(jī)制、政策試行機(jī)制以及政策試行結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制等，以保證大數(shù)據(jù)政策出臺(tái)的正確性、全面性和及時(shí)性；為確保正確評(píng)價(jià)與修正正在實(shí)施的大數(shù)據(jù)政策，有必要建立政策實(shí)施評(píng)估、政策實(shí)施修正等機(jī)制，以保證大數(shù)據(jù)政策實(shí)施的合法性、合理性與有效性。

總之，大數(shù)據(jù)的健康發(fā)展依賴(lài)于良好的政策環(huán)境，科學(xué)完備的大數(shù)據(jù)政策體系是我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用不可或缺的制度保障。我國(guó)國(guó)家層面以及大數(shù)據(jù)發(fā)展較快的省份皆為大數(shù)據(jù)發(fā)展制訂了具有前瞻性的綱要或行動(dòng)計(jì)劃，現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策體系最為完整、最為典型的貴州省，不僅制訂了大數(shù)據(jù)基本政策，也制訂了大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用各部門(mén)或各領(lǐng)域的具體政策，大數(shù)據(jù)發(fā)展較落后的省份亦針對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用中的具體領(lǐng)域制訂了具體政策，我國(guó)現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)政策體系為我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用提供了政策動(dòng)力。隨著我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用進(jìn)程的深化，有必要進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家層面以及國(guó)內(nèi)各省市大數(shù)據(jù)政策的相關(guān)內(nèi)容，并對(duì)大數(shù)據(jù)政策在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題予以歸納與總結(jié)。我國(guó)大數(shù)據(jù)政策體系的進(jìn)一步完善，既要考慮國(guó)外政策體系的可借鑒之處，更要立足于我國(guó)國(guó)家層面以及國(guó)內(nèi)各省市大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上整體把握大數(shù)據(jù)政策體系的基本屬性、相關(guān)內(nèi)容以及發(fā)展趨勢(shì)，有針對(duì)性地提出建議，才能為我國(guó)大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用提供政策方面的支撐與保障。

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（責(zé)任編校：周欣）

2016－07－03

貴州省科技廳2015年度軟科學(xué)研究計(jì)劃重大項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)應(yīng)用、發(fā)展及政策法規(guī)環(huán)境研究”（項(xiàng)目編號(hào)黔科合RZ字[2015]2001號(hào)）。

孫志煜（1977－），男，江西萬(wàn)安人，法學(xué)博士，貴州大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域法律制度。陳茜（1992－），女，貴州桐梓人，貴州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。

DF41

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1673-2219（2017）02-0108-04