■儲夢然 李世祥

基于社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)代官僚制再設計

■儲夢然 李世祥

現(xiàn)代官僚制的合法性穩(wěn)固無疑是社會有效治理實現(xiàn)的重要基礎。韋伯根據(jù)其形式合法性理念對現(xiàn)代官僚制進行了構建，認為理性設計下的現(xiàn)代官僚制能夠滿足現(xiàn)代社會中法理型權威的理性統(tǒng)治需求。然而，20世紀中后期以來，社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，基于理性設計的現(xiàn)代官僚制出現(xiàn)形式合法性不斷喪失和實質合法性缺失等問題，其合法性危機不斷擴散。目前，中國正處于改革的攻堅期，中國官僚制度改革的設計理念仍存在缺失現(xiàn)象，只有正視官僚制合法性獲取中的價值維度，通過將理性設計的合理思想與社會設計理念相融合，強調基于公共利益的全局意識，獲取實質合法性，方能穩(wěn)固其合法性基礎。

官僚制；理性設計；形式合法性；實質合法性

作為現(xiàn)代官僚制的理論發(fā)端來源，理性官僚制所突出的正是理性設計概念。在全鐘燮提出的公共行政的“設計”概念中，理性設計被描述為旨在實現(xiàn)由理性設計者定義的特定預期目標，以及實現(xiàn)這些目標所需的行為和行動，體現(xiàn)著一種科學化、程序化思維。［1］（P2）韋伯希望通過官僚制的理性設計來確立現(xiàn)代官僚制及統(tǒng)治權威的形式合法性，但是其過于偏重對工具理性的設定以及在設計過程中對實質合法性的不重視，使得理性設計下的現(xiàn)代官僚制張力受限，在理論和實踐層面都不得不面對合法性流失問題。

一、理性官僚制合法性的確立

（一）作為現(xiàn)代社會統(tǒng)治合法性基礎的理性官僚制

現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生與合法性獲取與韋伯的理性統(tǒng)治觀念密不可分。所謂理性統(tǒng)治，是指現(xiàn)代社會所特有的依法形成并有程序調節(jié)的統(tǒng)治類型。［2］（P106）韋伯認為一種統(tǒng)治的合法性獲取需滿足兩個條件，即必須從正面建立規(guī)范秩序，以及在法律共同體中人們必須相信立法形式和執(zhí)法形式的正確程序。［2］（P106-107）因而，韋伯根據(jù)合法權威的獲取方式將行政的權威類型劃分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。但在韋伯看來，前兩種類型的權威可以被合法卻專橫武斷或隨心所欲地運用，所以這兩種權威都缺乏理性，不足以作為現(xiàn)代社會中的權威合法性來源及行政組織模式。［3］（P44）韋伯之所以會把大量精力用于官僚制的研究上,正是因為他希望尋找到統(tǒng)治合法化的最有效途徑。［4］在韋伯看來，這種統(tǒng)治類型就是法理型權威下的理性官僚制。以韋伯為代表的理性設計者認為，最大限度地塑造官僚制度的理性部分是保證現(xiàn)代行政的合法權威的核心部分。他對官僚制的科學化研究和技術性設計不是以建立一種新型的組織管理模式為動機，而是通過這種組織形式的提出為統(tǒng)治合法性提供依據(jù)。［4］

在第三種權威類型——法理型權威下，韋伯所建構的理性官僚制充分滿足了其合法性理念需求。根據(jù)韋伯的理性統(tǒng)治觀念，合法性信念退為一種正當性信念，滿足于訴諸作出一種決定的正當程序。［2］（P106-107）這種信念，使權威的合法性與組織結構、組織規(guī)章等滿足程序正當?shù)睦硇栽O計相聯(lián)結。與前兩種權威類型中揮之不去的人治理念不同，官僚制統(tǒng)治機器的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的親緣系統(tǒng)分化出一個控制中心，親緣系統(tǒng)不再是整個系統(tǒng)的制度核心，而是把權力和控制的主要功能轉讓給國家。［2］（P22）政府從此不再以人治，而是通過正當程序的建構實現(xiàn)法治，法理型權威的制度化、非人格化使人不再拘于宗教權威及個人權威。這樣的一種個人權利讓渡形成了現(xiàn)代政府的公共權力基礎，理性官僚制作為這一權威的表達使這種權力得到了擴充和延展。

（二）理性官僚制的形式合法性內涵

理性官僚制可以被看作是韋伯的現(xiàn)代性觀點和理性定義下的具體方法論實踐，是作為現(xiàn)代行政組織合法性的工具。韋伯所看重的是以工具理性為核心的形式合法性構建，而實質合法性作為一種包含評價性、規(guī)范性、規(guī)定性的綜合分析，［5］并未體現(xiàn)在官僚制的理性設計中。

首先，這種以工具理性為中心的官僚制設計是建立在韋伯的現(xiàn)代性認識上的。韋伯認為基于天職觀念的理性行為源于禁欲主義精神，“清教徒愿意在天職中勞作，而我們現(xiàn)代人只是被迫如此”［6］（P183）。事實上，深受尼采影響的韋伯認為，現(xiàn)代性的問題恰恰在于它已經(jīng)完成，現(xiàn)代性創(chuàng)作了一個牢籠，在它身后留下的只是一種“沒有文化使命的禁欲主義”［7］（P39），而現(xiàn)代人則在理性的束縛下日復一日地在牢籠中工作，“沒有人知道下一個住進這個鐵籠的會是誰”［6］（P184）。理性官僚制作為現(xiàn)代社會中的官僚組織工具，成為這一牢籠的外化形式之一，其設計要求就在于實現(xiàn)工具理性的最大化。價值探討已經(jīng)失去了意義，遵循工具理性才是現(xiàn)代人的必然使命。

其次，韋伯認為價值判斷是個體的、主觀的，對價值命題做過多考慮很容易使形式合法性受到干擾。對這一普遍性和特殊性問題的處理，韋伯主張科學是對價值的報道，他所使用的方法論就是一個選擇和組織的客觀程序。［8］（P26）毫無疑問，這種在公共話語中摒棄了價值判斷的理性觀念，滿足了韋伯對公共行政建構中的形式合法性需求。就這樣，在韋伯對官僚制的理性設計中，形式主義特征及精神的實質被其看作為是理性化趨勢的體現(xiàn)。［9］（P322）因此，韋伯認為理性官僚制的正當性效力是建立在理性基礎上的，即基于對已制定的規(guī)則之合法性的信仰，以及對享有權威根據(jù)這些規(guī)則發(fā)號施令者之權力的信仰。［9］（P332）

最后，理性官僚制是現(xiàn)代性敘述下的理性思維產(chǎn)物，更是將工具理性思維發(fā)揮到極致的理想行政模式。韋伯在《經(jīng)濟與社會》中對理性官僚制度的特征表述，體現(xiàn)的正是理性設計中對程序化、層級化、專業(yè)化、技術化、科學化以及管理穩(wěn)定性、原則普遍性的要求，突出的是一種技術優(yōu)越性。韋伯尤其指出了官僚制發(fā)展對身份扯平的重要性，認為官僚制的職業(yè)化、非人格化發(fā)展能夠有效促進平等，“官僚化到處都在預示著大規(guī)模的民主制”［9］（P333），是對顯貴行政的有力革新。

簡言之，韋伯的理性官僚制設計是以構筑具有正當性的法理型權威為基準的。在制度構建來源上，韋伯認為具有形式合法性的理性官僚制能滿足現(xiàn)代社會及現(xiàn)代性思維下的理性統(tǒng)治需求。在具體設計過程中，理性官僚制傾向于通過組織內部的理性化設計來獲取合法性。在社會效果上，相對于官僚制在社會實踐中的弊病，韋伯更多關注于理性官僚制的積極或中性的社會效果，認為官僚制的擴張不僅能使現(xiàn)代組織的理性精神得以充分發(fā)揮、滿足工業(yè)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，亦能成為推動民主的重要力量，使之獲得良好的社會認同。

二、現(xiàn)代理性官僚制合法性流失

（一）理性官僚制的形式合法性流失

理性官僚制下的行政管理思路適應于一種穩(wěn)定的組織環(huán)境，在這種環(huán)境中，服務和日常運作不需要太多創(chuàng)新，民眾的價值和需求應保持穩(wěn)定，組織對各種外部因素應具有可預測性。［1］（P5）但是，現(xiàn)代社會所最不缺乏的恰恰是變化。即使不考慮政府追求善治的價值目標，行政組織也依然無法不與外部環(huán)境產(chǎn)生聯(lián)系。在這種聯(lián)系過程中，組織對外部因素并不具有其理性所需的可預測性。韋伯僅從組織自身建構出發(fā)，至多考慮到的是官僚制擴張可能帶來的影響，并未嚴格考慮過社會系統(tǒng)中的其他主體與官僚制之間的交互影響。因此，本文首先就從官僚組織自身出發(fā)，來考量理性設計下的現(xiàn)代官僚制何以喪失其合法性。

1.工具理性指導下的效率流失。理性設計下的官僚制最為引以為傲的是其行政專業(yè)化原則帶來的效率最大化，以及非人格化設計下的可計算性原則。官僚制組織以科學的專業(yè)化、技術化和分工為指導，通過良好的組織設計和日常的命令-服從的層級控制規(guī)范個體行為，以期所有行為都能獲得效率的最大化。無論是韋伯、西蒙還是布凱南等公共行政學家，最為看重的都是官僚體系的工具理性表達。理性的全部精神被貶低為工具主義的邏輯，工具主義成為踐行理性的唯一模式。［10］這恰恰是現(xiàn)代官僚制失去其形式合法性的重要根源之一。首先，現(xiàn)代官僚制從一開始便不可能是一種客觀存在的工具，因為非人格化的工具理性設計并不能簡單通過技術手段控制實現(xiàn)。自我意識的覺醒是現(xiàn)代性發(fā)展中的核心轉變之一，霍桑效應的發(fā)現(xiàn)也明示效率并非僅靠科學化、技術化手段的管控即可獲得，非人格化構建并不具有其現(xiàn)實基礎。其次，20世紀中后期以來的自由裁量權擴張也加劇了對官僚制工具理性設定的沖擊。在公共政策執(zhí)行和基層公共事務處理等組織行政過程中，官僚組織必須面對組織成員的私人理性或非理性行為對組織管理目標實現(xiàn)的影響。在行政自由裁量權的擴張中，越來越多的問題變得不具有可預計性，這也是為什么實踐中的理性官僚制體系往往是非理性和無效率的。［1］（P6）

2.工具理性異化下的中立原則喪失。理性官僚制的應然狀態(tài)是政治中立、價值中立，然而現(xiàn)實世界的現(xiàn)代官僚制卻掙脫了韋伯構建的理性牢籠。實際上，它已成為了政治活動的又一中心。辦公室政治、官僚政治的提出都反映出理性官僚制的政治化傾向，或者反言之，是政治的官僚化。在官僚集團的高度理性制度化過程中，理性設計下產(chǎn)生的強大官僚機器反噬著政治系統(tǒng)的根基。行政機構的膨脹和集團化使之成為政治系統(tǒng)博弈中的重要主體之一。一方面，韋伯的官僚制作為一種實質上的權力本位體制，支配官僚的是強烈的權力拜物教，官僚們也逐漸把對權力的追逐作為其行政行為的主要目標。［11］另一方面，被賦予強大生命力的官僚制，卻沒有被給予相匹配的價值地位，官僚的社會屬性也變得極為模糊。在對權力的追逐過程中，官僚通過自由裁量權進一步擴張權力空間，延展尋租渠道成為常態(tài)。在公共選擇理論中，這一行為又被引申為官員追求預算最大化、本位主義盛行等具體矛盾，將公共權力用于謀求自身或黨派私利的做法屢見不鮮，結構性腐敗問題難以根除，以科學技術化、專業(yè)分工為載體的工具理性淪為官僚撰取利益的護身符，將政治行政化的過程加以遮蔽，造成形式合法性被破壞。

（二）理性官僚制的實質合法性缺失

1.韋伯理性官僚制的合法性理念失范。在韋伯合法性概念下的官僚制形式合法性流失的同時，合法性理念本身也受到了學界的質疑?？梢哉f，這是一場合法律性（形式合法性）是否能等同于合法性的爭論。作為批判韋伯合法性理念的代表，哈貝馬斯指出韋伯式的合法性理念僅僅依賴于國家根據(jù)系統(tǒng)的合理規(guī)則所建立起來的立法壟斷和執(zhí)法壟斷，把合法性問題置換為公眾對一種政治秩序、程序的事實層面的形式和程序認同問題，存在著理論內涵上的缺失，因為程序自身就存在合法化的問題。［2］（P106-107）因此，合法性的獲取至少還要滿足一個條件，即為這種正式程序的合法性能力的基礎必須具體確定下來。［2］（P106-107）哈貝馬斯所關注的正是具有價值詰問的實質合法性部分。作為一種對正當性原則的追問，他認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”［12］（P188-189）。很明顯，以結構主義思維開展組織自身理性設計的官僚制更多地強調組織與社會間的二元對立。理性官僚制在實質合法性上的缺乏，使其建構未能在諸如滿足服務、公平等價值問題上有過多制度設計的考量，造成制度張力欠缺，缺少必要的價值前提和行政過程中獲得贊同的基礎。

2.物化現(xiàn)代官僚制與理性設計的背離。理性官僚制擁護者的制度自信還源于他們認為官僚制和官僚不會產(chǎn)生盧卡奇所言的物化現(xiàn)象，可以通過效率的實現(xiàn)獲得社會認可。但是在現(xiàn)實世界中，正是現(xiàn)代官僚制的物化加劇了其在社會中的變異和僵化。這些不期而遇甚至是積重難返的固有問題已為批判者留下了對官僚制的刻板印象。讓理性設計者委屈的是，官僚制中的任何一個令人煩惱的要素都不符合韋伯的官僚制。［1］（P6）物化官僚制下的效率喪失、中立喪失愈加證明理性設計在現(xiàn)實世界中的不足，不能使官僚組織有效回應相應的社會需求。

物化現(xiàn)象首先體現(xiàn)了當下現(xiàn)代官僚制的設計和內部管制僵化。在設計之初，官僚制的典型特質如科層制、專業(yè)化分工、普遍規(guī)則的建立等推動了現(xiàn)代官僚制的效率實現(xiàn)，但隨時間推移，我們卻忘記了這些原則特征是為了體現(xiàn)官僚制的形式合法性，并獲得現(xiàn)代社會統(tǒng)治中的合法權威。物化過程使理性設計者和實踐者淡忘了它們作為手段應具有的靈活性，而把它們當作目的本身。過于僵化的科層制設計使組織日趨僵化、信息閉塞、機構臃腫。由于組織制度不具有必備的靈活性，以工具理性為指導的現(xiàn)代官僚制制度化程度越高，其組織的穩(wěn)定性、復雜性、內聚力也越高，其本身應有的基于價值判斷所帶來的制度靈活性、制度張力也逐漸消失。由此，物化的現(xiàn)代官僚制本身似乎成為了行政低效率的根源。再者，物化現(xiàn)象更深層次地體現(xiàn)出官僚和整個官僚組織僵化的理性思維，對科學主義、技術主義的刻板運用不斷強化著官僚制的復雜性，使行政程序和行政活動不斷精密化。它們擁有形式上的正當性，但是已經(jīng)迷失在高度復雜化和過度理性主義之中，在官僚制對客觀思維的追逐下，問題的解決變成了走完程序的形式上解決，而非需求的滿足，更不會考慮被服務者的體驗感受。與此同時，簡化為純邏輯的理性削弱了官僚的想象力，使之喪失了對形勢的敏感性。［13］（P117）沉迷于工具理性的物化官僚制一旦獲取了社會方面的認可，技術上的官僚作風就會更加厲害［14］（P2），這種官僚思維在社會中的彌散可能會導致一個冷漠社會的產(chǎn)生。

（三）理性官僚制合法性危機的擴散

理性設計下的現(xiàn)代官僚制單純的形式合法性取向，未能滿足合法性的政治學及倫理學意義上的建構及實踐需求，在操作過程中顯得尤為突出。雖然在設計過程中對實質合法性并沒有過多關注，但是20世紀前期，理性官僚制帶來的組織革新在一定程度上回應了時代問題，獲取了一定的實質合法性。然而在隨后發(fā)展中，理性設計面臨無法使官僚制擺脫陷入認同及倫理的困境。一方面，沒有實質根基的合法性獲取是無源之水，被迫使義務沒有了存在的理由。［8］（P179）模糊了公共利益的官僚組織并不能為公共利益做好服務，但卻依賴于公眾的贊同而獲取合法性，這種被迫的贊同自然是難以持久的。另一方面，物化官僚制背叛了原有的理性設計理念，使現(xiàn)代官僚制形態(tài)處于扭曲狀態(tài)，進一步造成其實質合法性流失。理論失范和現(xiàn)實弊病的雙重打擊加劇了現(xiàn)代官僚制的合法性缺失，也影響到公共行政及政治權威的合法性基礎。

現(xiàn)代官僚制的合法性危機致使與之緊密相連的公共行政也一路坎坷。理性官僚制曾因其中立和效率的實現(xiàn)在一定歷史時期內獲得了形式合法性，與當時的公共行政理念不謀而合。在20世紀前期的公共行政的正統(tǒng)階段，公共行政更是被定位為“政府官僚制度的中心”［15］（P1），強調科學與事實的影響?，F(xiàn)代官僚制與公共行政的這種結合，既使二者在發(fā)展初期相互促進，又使二者在后續(xù)革新中互為掣肘，使二者共同陷入了合法性危機。一方面，現(xiàn)代官僚制的僵化與公共行政發(fā)展中對諸如POSDCORB原則在內的部分行政組織原則的過分強調不無關聯(lián)；另一方面，官僚制的工具理性思維使公共行政難以跳出追求效率、普遍原則的設計框架。到20世紀中后期，隨著理性內涵的進一步延展、后現(xiàn)代性理論發(fā)展和理性官僚制物化下的諸多負面社會效果顯現(xiàn)，社會對理性官僚制的形式合法性認同越來越低，以官僚制為中心所建構的公共行政也出現(xiàn)了形象上的異化，讓人聯(lián)想到“冷酷無情卻頗有權勢的官僚”［15］（P29）。同時，現(xiàn)代官僚制的合法性危機也帶來了公共行政的合法性危機，這一危機隨著后現(xiàn)代性理論的崛起、現(xiàn)代性理論的集體反思而愈加深入。

不得不說，現(xiàn)代官僚制弊病成為公共行政百年發(fā)展中難以回避的問題。20世紀中后期以來的新公共行政運動、新公共管理運動、黑堡宣言、新公共服務理論等的出現(xiàn)，都對現(xiàn)代官僚制下的政府失靈弊病提出了諸多思考，并以各國的中央或地方政府作為改革的平臺，希望能引起政府行政組織設計和運作模式在價值層面上的變革，重塑官僚組織合法性，維護政府的合法性權威。不過，面對理論界和實踐中社會對諸如信息技術、績效測評技術的追逐，我們也依然可以看到理性官僚制技術思維的身影。我們看到了POSDCORB原則的失效，也看到了諸如“掌舵而不是劃槳”等新普遍原則的建立及其在實踐中的大力推廣。事實上，這些原則是否具有廣泛適用性確是存疑的，NPM在各國的實踐中表現(xiàn)出極大差異。［16］也許我們需要擔心的，正是公共管理范式下的現(xiàn)代官僚制是否會或已經(jīng)被再次物化。

三、我國治理變革與官僚制再設計

現(xiàn)代官僚制的合法性問題在當代中國尤其具有重要意義。因為我國官僚制的合法性不僅與公共行政的合法性相聯(lián)系，更與執(zhí)政黨合法性、政治合法性緊密相連，必須引起相應重視。當代中國執(zhí)政合法性的獲取很大程度上是以改革成效為基礎的，而如今我國正面臨著改革開放以來的又一次深刻變革。然而，在理性官僚制與我國傳統(tǒng)官僚制的結合下，所產(chǎn)生的中國現(xiàn)代官僚制具有類似于“中學為體，西學為用”的制度特點，并不利于改革的深入推進?，F(xiàn)代官僚制在中國的發(fā)展充滿了坎坷，導致官僚制所追求的非人格化與效率沒有實型，而以人浮于事、文牘主義等為代表的官僚主義作風卻“無師自通”。［17］毫無疑問，在管理行政向強調公共性的治理模式這一轉變過程中，對當代中國官僚制度的再設計無疑是有效治理的重要價值保障和現(xiàn)實需求。

十八屆三中全會以來，社會治理問題已經(jīng)在實踐層面引起了廣泛關注，也正體現(xiàn)著中國當代官僚制變革在推動社會轉型中的突出地位，我們可以看到改革過程中出現(xiàn)了許多令人耳目一新的變化舉措。其一，健全相應制度，切實做到依法治國，包括預算法、環(huán)保法在內的多項法律修訂及嚴格執(zhí)行，這都體現(xiàn)出了我國對行政主體相應行政行為的嚴格約束。其二，簡政放權，釋放市場及地方活力，通過行政審批權的削減打破原有僵化程序，提升整體辦事的效率和效能。其三，注重權力制約，破除不正當?shù)娜箮шP系，通過建立權力清單等方式將權力與職位掛鉤，實現(xiàn)權責統(tǒng)一，規(guī)范行政裁量權的使用，壓縮尋租空間。其四，加強對公務員隊伍的管理和建設，通過健全公務員的薪酬福利及升降任免調任機制，不斷加強反腐力度等舉措，在制度約束內努力滿足公務員自身的職業(yè)發(fā)展和自我實現(xiàn)需求?？梢钥闯?，當前我國政府行政改革的主體思路主要仍體現(xiàn)在完善理性設計方面，對實質合法性的關注仍未能充分地與現(xiàn)今的改革過程相結合。精簡程序、完善法律法規(guī)所對應的主要還是基于對組織內部的關注，而從外部的參與和從被服務者視角出發(fā)思考問題的能力仍存在欠缺。的確，鞏固形式合法性的改革效果在短期內更容易顯現(xiàn)，但并不是長久之計。因而，我們更需要以社會設計為指導進行官僚制重構。

社會設計途徑包含了對相關行動者價值觀的高度重視和鑒賞，關注的方式是聚焦于對組織和社會關系（和行動環(huán)境）的解釋、理解、共享和學習，采取前瞻性的態(tài)度看待沖突化解、問題解決和變化處置。［1］（P174）社會治理的實現(xiàn)不是靠程序的精簡完善即可實現(xiàn)的，懶政的解決不必然與善政對等。改革不可簡單基于利益相關者、技術優(yōu)越性、權威與服從的要求，而應是具有實質意義的平等對話，從他在性出發(fā)解決問題，尊重的不僅僅是行政機構效率或市場效率，所關注的不僅僅是提升開放性或加強競爭性等問題，而是多元社會參與主體下的整體效益體現(xiàn)和態(tài)度思維的根本轉變。社會設計的實現(xiàn)是一個由淺入深的過程，需要對形式合法性和實質合法性給予必要的關注，主要包含兩方面的改進。

一是合理運用理性精神。社會設計并不代表對理性的摒棄，只是強調同時注重工具理性和價值理性兩個維度，不再將理性作為唯一的中心點。一方面，我們仍需要構筑必要的形式合法性，其中應包括健全相應制度和程序規(guī)范，加強執(zhí)行過程中監(jiān)管和重塑有益的行政文化，進一步切實做到依法治國；另一方面，我們必須跳出原有的僵化工具理性設計思維，增強現(xiàn)代官僚制的實質合法性。僅僅強調理性設計的官僚體制所體現(xiàn)的二元對立特征不利于社會系統(tǒng)的統(tǒng)一建構，社會設計需要一種承認的態(tài)度，一種在公共領域中正視價值問題、重視實質合法性的決心以及正確運用價值的能力，具體包括承認權力的多元化分配、承認自我意識、承認參與的價值等。對此，官僚組織應更全面地對組織內外部進行審視。對內而言，行政組織應尊重公務員的自主性及自我意識。在權責范圍明確的前提下允許其合理行使自由裁量權，鼓勵創(chuàng)新意識，通過績效工資等方式加強對公務員的激勵，切實提升其工作效能。對外而言，行政組織應進一步提升其開放性，實現(xiàn)實質合法性的社會設計需要政府改變傳統(tǒng)的靜態(tài)官僚制結構，通過自身開放接納社會組織、社會公眾參與到公共事務的治理過程中。

二是樹立全局意識，即努力實現(xiàn)組織自身價值、組織成員個人價值與公共利益間的相統(tǒng)一。社會設計不應簡單被歸為社會參與的深入，而是官僚組織如何真正從他在性出發(fā)，以利他視角聚合公共利益，從而獲得自我實現(xiàn)。具體而言，作為公共部門的政府官僚組織的合法性獲取，一定程度上在于對組織自身發(fā)展與公共利益間的合理處理。就規(guī)范層面而言，官僚組織與社會整體利益本是一致的，但是機械的結構主義造成了官僚制組織建構中的相對孤立，導致個人目標、組織目標與公共利益間的相對分離。一方面是組織成員的自我實現(xiàn)、組織自身的發(fā)展及效率需求，另一方面是對公共價值的考慮和基于被服務者的需求體驗，這在現(xiàn)實中表現(xiàn)為公務員公共服務動機弱化、官民對立等不良現(xiàn)象。因此，在我國官僚制改革過程中，必須注重對公共價值的有效建構，基于公共價值進行改革規(guī)劃，從而穩(wěn)定現(xiàn)代官僚制的基礎，使其行動能夠獲得社會整體贊同。公共行政官員必須加強對自反性思維的培養(yǎng)，識別和破除自身及行政組織中存在的僵化工作思維和路徑，從社會效益和被服務者的價值需求進行思考，處理好官僚組織自身效率與社會需求間的辯證關系，真正踐行服務型政府理念。從他在性出發(fā)把握對官僚制重塑，注重多元探討，防止改革僵化，更好地獲取具有實質合法性內涵的合法性基礎。

我們還需注意一點，那就是防止改革理念物化導致的思維僵化和責任放逐。在西方新公共管理運動中，大量形式主義的部門精簡、市場化運作被證明并不能有效回應社會需求。這些現(xiàn)象值得引起我國官僚體制改革過程中的警示，不應使官僚制改革削弱了其自身合法性基礎，而應使其成為行政組織放逐自身責任的新途徑，進而對政治合法性產(chǎn)生負面影響。

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【責任編輯：陳保林】

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A

1004－518X（2017）09－0222-07

國家社會科學基金項目“環(huán)境效應視角下貧困地區(qū)新能源發(fā)展及其扶貧政策”（16BJY049）

儲夢然，中國人民大學公共管理學院碩士生。（北京 100872）

李世祥，中國地質大學（武漢）公共管理學院教授，博士生導師。（湖北武漢 430074）