文 張新芳

學(xué)前義務(wù)教育是雪中送炭還是錦上添花

文 張新芳

一、學(xué)前教育的重要意義：國際國內(nèi)的戰(zhàn)略高度

從國際格局而言，誰贏得了學(xué)前教育誰便贏得了教育發(fā)展乃至人才培養(yǎng)的先機(jī)，各國紛紛將學(xué)前教育置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度。從國內(nèi)發(fā)展來看，中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)、教育強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)都離不開學(xué)前教育的良好發(fā)展。學(xué)前教育居于戰(zhàn)略關(guān)鍵位置，加之“全面二孩”政策的實(shí)施，社會(huì)各界對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注愈發(fā)密切，引發(fā)的討論也愈發(fā)激烈。

二、學(xué)前教育的發(fā)展規(guī)劃：先義務(wù)還是先立法

縱觀學(xué)術(shù)界的研究，在“公益普惠、科學(xué)保教”理念的引領(lǐng)之下，我國學(xué)前教育的發(fā)展主要面臨幾大難題：完善體制機(jī)制、加大財(cái)政投入、提升師資隊(duì)伍、構(gòu)建評(píng)價(jià)體系等，其中以學(xué)前教育立法與學(xué)前義務(wù)教育作為發(fā)展策略的呼聲最高。2017年“兩會(huì)”教育熱點(diǎn)中呼吁“學(xué)前教育立法”的最多，占比24.59%。其次是“學(xué)前教育是否納入義務(wù)教育”，占比20.28%。學(xué)前教育體制機(jī)制已經(jīng)制約擴(kuò)大發(fā)展多年，所以現(xiàn)在到了必須要破解的關(guān)頭。而今年“兩會(huì)”1號(hào)提案《關(guān)于將學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育的提案》也建議，在九年義務(wù)教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，將三年學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。

（一）義務(wù)教育基本特征

2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第一章第二條明確指出：“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！币虼?，不難看出義務(wù)教育的本質(zhì)特征主要有強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普及性等。如將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇，義務(wù)教育強(qiáng)制性、免費(fèi)性的兩大本質(zhì)特征便應(yīng)深入分析、謹(jǐn)慎對(duì)待。

（二）強(qiáng)制性義務(wù)與自愿性權(quán)利的調(diào)節(jié)

關(guān)于強(qiáng)制性，按照“特別法沒規(guī)定的參照一般法”的法律原則，學(xué)前教育一旦納入義務(wù)教育范疇，無論是學(xué)前一年義務(wù)教育還是學(xué)前三年義務(wù)教育，在沒有《學(xué)前教育法》之時(shí)，從法理邏輯推論應(yīng)該是學(xué)前兒童“必須接受的教育”。

但這法理邏輯與兒童權(quán)利及各國實(shí)踐都有所沖突。首先，《兒童權(quán)利公約》第二十八條率先指出，締約國確認(rèn)兒童有受教育的權(quán)利，為在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)權(quán)利，也就是說接受學(xué)前教育是兒童的權(quán)利，納入義務(wù)的強(qiáng)制產(chǎn)生的負(fù)面影響需要全面分析。其次，西方各國大都按照多免費(fèi)、少強(qiáng)迫的思路大力推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展。因此，若將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇，則應(yīng)首先擁有法律保障，即明確規(guī)定接受學(xué)前教育是兒童的權(quán)利而非義務(wù)。

（三）免費(fèi)性保障與投入機(jī)制的矛盾

關(guān)于免費(fèi)性，同樣按照“特別法沒規(guī)定的參照一般法”的法律原則，學(xué)前教育一旦納入義務(wù)教育范疇理應(yīng)免費(fèi)。關(guān)于免費(fèi)的爭(zhēng)議并非應(yīng)然層面，而是實(shí)然層面，即逐步追求學(xué)前免費(fèi)教育是世界各國的一致理念，但我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政投入是這一問題的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，無論從政府在學(xué)前教育成本中的分擔(dān)比例還是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的占比都要不斷提高才能逐步接近并達(dá)到免費(fèi)學(xué)前教育的目標(biāo)。但截至目前，學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制還在完善之中，究竟誰來投、怎么投、投多少并未形成明確的指標(biāo)規(guī)定。因此，想要實(shí)現(xiàn)學(xué)前義務(wù)教育的目標(biāo)，同樣需要法律保障，即明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，劃定財(cái)政投入的范圍比例。無論從我國發(fā)展的前期經(jīng)驗(yàn)還是未來預(yù)測(cè)，學(xué)前免費(fèi)教育仍然任重而道遠(yuǎn)，無論是將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇的自愿性保障，還是免費(fèi)性支持，都急需學(xué)前教育立法的保駕護(hù)航。

三、學(xué)前教育立法：促公平、提質(zhì)量

（一）現(xiàn)實(shí)困境

從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來說，在我國無論是高等教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育還是民辦教育都有各自的立法保障，但是學(xué)前教育立法仍然處于空白。相較于英美等發(fā)達(dá)國家，我國學(xué)前教育立法保障同樣亟待完善。

（二）理論意義

從理論意義而言，學(xué)前教育立法保障了權(quán)利，規(guī)范了義務(wù)。

第一，立法促進(jìn)公平。有法可依才能有法必依。學(xué)前教育立法能夠強(qiáng)化政府在學(xué)前教育發(fā)展中的責(zé)任，包括管理機(jī)制、投入機(jī)制、資源配置等各方面，進(jìn)而促進(jìn)兒童教育機(jī)會(huì)的均等獲得。

第二，立法提升質(zhì)量。有法可依才能執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。學(xué)前教育的發(fā)展不僅需要數(shù)量上的廣覆蓋，而且需要質(zhì)量上有保障，而這恰恰需要法律法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

（三）條件保障

關(guān)于學(xué)前教育立法社會(huì)各界已呼吁多年，學(xué)前教育立法基礎(chǔ)和條件已經(jīng)成熟。此外，我國有近20個(gè)省、市有了立法和正在立法的實(shí)踐和探索，積累了比較豐富的可供國家層面立法參考的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)我們也可借鑒其他國家的國際立法與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

近年來，我國學(xué)前教育得到了極大關(guān)注和飛速發(fā)展，對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)周密考慮、穩(wěn)步推進(jìn)。學(xué)前教育立法先提供保障，免費(fèi)學(xué)前教育后逐步推進(jìn)，最后學(xué)前義務(wù)教育全面實(shí)施。三思而后推行學(xué)前義務(wù)教育。

（江蘇省南京市鼓樓幼兒園）