張俊霞

【摘 要】新世紀(jì)以來，中國的經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力和文化軟實(shí)力兩手抓、兩手硬，綜合國力在世界之林中穩(wěn)步提升，我國各大城市舉辦大型活動(dòng)的幾率與頻率也隨之大幅增加。政府傳統(tǒng)的公共安全管理資源在公共安全管理需求急速增長(zhǎng)的情境下日顯捉襟。在此大背景下，本文分析了當(dāng)前大型活動(dòng)安全管理存在的主要問題，并試從社會(huì)治理理論視角出發(fā)，圍繞法律法規(guī)建設(shè)、分級(jí)管理規(guī)范設(shè)計(jì)、指導(dǎo)培訓(xùn)強(qiáng)化等重要模塊，構(gòu)建社會(huì)治理模式下的大型活動(dòng)管理模型，提升大型活動(dòng)安全管理效能。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理；公民參與；大型活動(dòng)；安全管理

【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-0475（2017）01-0084-02

隨著世界大型活動(dòng)的增多，人員密集性也隨之增高，加之當(dāng)前社會(huì)治安不確定因素不斷增多，反恐形勢(shì)日益嚴(yán)峻，群體性事件等安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷攀升。公安機(jī)關(guān)安全管理資源開始與大型活動(dòng)安全保障需求之間存在落差，兩者的矛盾日益彰顯，革新公安機(jī)關(guān)大型活動(dòng)安全管理模式勢(shì)在必行。

一、目前大型活動(dòng)安全管理的幾點(diǎn)突出問題

（一）管理責(zé)任集中，主體界限模糊

當(dāng)前，與大型活動(dòng)安全管理相關(guān)的法律法規(guī)（如《大型群體性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》）均已確立了“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的原則，明確了承辦者的主體責(zé)任，并且規(guī)定了承辦者具體負(fù)責(zé)的安全事項(xiàng)與制定安全工作方案的責(zé)任，公安機(jī)關(guān)則主要承擔(dān)安全監(jiān)管的職責(zé)。但法律法規(guī)的規(guī)定與實(shí)際運(yùn)用之間又存在出入。

（二）分工不明確，工作標(biāo)準(zhǔn)缺位

《大型群體性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》及其他省市的相關(guān)安全管理?xiàng)l例大多列舉式地羅列了承辦者與公安機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，對(duì)于其他政府部門的職能卻是一筆帶過，使得安保工作的分工部分留白。

（三）大型活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估等行業(yè)規(guī)范缺位

在現(xiàn)行的行政法規(guī)層面雖然沒有規(guī)定大型活動(dòng)需要?jiǎng)澏ò踩燃?jí) 。由現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章來看，國家引進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制之后，將責(zé)任劃歸為公安機(jī)關(guān)之后，并沒有配套相應(yīng)的評(píng)估細(xì)則，致使公安裁量權(quán)過大，同時(shí)執(zhí)行行為沒有理論支撐，難以有效落實(shí)，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制形同虛設(shè)，難以發(fā)揮實(shí)效。

二、社會(huì)治理理論視域下的大型活動(dòng)安全管理體系構(gòu)思

筆者以社會(huì)治理理論為基礎(chǔ)構(gòu)思了“多元化主體、分層次管理、模塊性組合”的大型活動(dòng)安全管理體系。

（一）推進(jìn)治理主體多元化

針對(duì)目前管理者單一的問題，可以引進(jìn)專業(yè)保安公司、保險(xiǎn)公司、志愿者隊(duì)伍、民兵組織等社會(huì)主體，承辦者作為安全責(zé)任主體，協(xié)同社會(huì)治理主體與負(fù)責(zé)活動(dòng)其他有關(guān)安全的政府職能部門在同一層級(jí)上共同處理安全管理事項(xiàng)，積極推動(dòng)多元治理主體架構(gòu)，并以對(duì)政府集中負(fù)責(zé)的形式從而形成扁平化管理結(jié)構(gòu)。

（二）羅列安保任務(wù)明細(xì)，落實(shí)責(zé)任

《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》粗略地將安全管理職責(zé)分為三大塊，同時(shí)通過列舉規(guī)定了承辦者、公安機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)事項(xiàng)，將責(zé)任細(xì)化。在此基礎(chǔ)上，我們可以將安全管理事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化，將不需要公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力或其他行政權(quán)力的事項(xiàng)進(jìn)行梳理并根據(jù)事項(xiàng)性質(zhì)將其歸類到保安公司、保險(xiǎn)公司、志愿者下面，將責(zé)任劃分為若干塊。

（三）確定工作細(xì)則與工作標(biāo)準(zhǔn)

在模型構(gòu)思中，每一個(gè)主體負(fù)責(zé)的工作事項(xiàng)必然要確定明確的工作規(guī)范與工作標(biāo)準(zhǔn)，確保安全管理達(dá)標(biāo)。同時(shí)，在引進(jìn)保安服務(wù)公司、保險(xiǎn)公司操作現(xiàn)場(chǎng)安保工作、評(píng)估大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)安全等級(jí)等工作時(shí)，需要確定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入資格等等。

（四）引入專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)安保等級(jí)確定安保方案

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在我國最近才引進(jìn)，發(fā)育也并不成熟，并且缺乏可依據(jù)的評(píng)估細(xì)則。公安機(jī)關(guān)可以參考國外的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，遴選符合資質(zhì)的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，會(huì)同制定安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及分級(jí)管理工作細(xì)則，為承辦者的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供指導(dǎo)或者提升其選擇第三方機(jī)構(gòu)的可能性。在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，劃定活動(dòng)安全等級(jí)并制訂針對(duì)性的安全工作預(yù)案。

三、安全管理體系中的重要模塊設(shè)計(jì)

（一）法律法規(guī)建設(shè)準(zhǔn)備

社會(huì)治理主體多元化之后相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管規(guī)范與行業(yè)運(yùn)作細(xì)則也要一并同步，完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。目前有三個(gè)方面的法律法規(guī)亟待建立。

1.保安服務(wù)行業(yè)

法律法規(guī)上并沒有將公安機(jī)關(guān)與保安服務(wù)企業(yè)的關(guān)系厘清，保安服務(wù)公司的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限還處于混沌不明的狀態(tài)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估產(chǎn)業(yè)

我國大型活動(dòng)安全管理方面接觸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)間較短，對(duì)其認(rèn)知較淺，尚處于起步階段，目前主要由公安機(jī)關(guān)組織，雖然在實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏評(píng)估細(xì)則和操作規(guī)范。

3.志愿者隊(duì)伍權(quán)益的法律保障

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，盡管該法為志愿者參與應(yīng)急處突提供了法律依據(jù)，但是該法卻沒有對(duì)志愿者的權(quán)益損害提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。

（二）分級(jí)管理規(guī)范設(shè)計(jì)

1.I級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

⑴定義：政府承辦，涉及國際輿論，關(guān)乎國家形象，政治敏感性強(qiáng)，可能威脅社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，有涉恐涉爆及敵對(duì)的行動(dòng)性破壞信息的活動(dòng)，可能造成重大人員傷亡，財(cái)物嚴(yán)重毀損。

⑵對(duì)應(yīng)安保管理方案：A級(jí)安保方案，公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)安全保衛(wèi)工作，設(shè)立安保指揮中心，重點(diǎn)場(chǎng)所安保均由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)能接觸重點(diǎn)核心區(qū)域的人員加強(qiáng)身份背景的信息核查，并組織安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，準(zhǔn)備應(yīng)急處突預(yù)案，（可會(huì)同第三方機(jī)構(gòu)），篩選第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助，負(fù)責(zé)外圍安保事宜，志愿者隊(duì)伍輔助，設(shè)定嚴(yán)密的應(yīng)急處突方案，恰當(dāng)?shù)男麄鞑呗浴?/p>

⑶參與治理主體：政府、公安機(jī)關(guān)為主力軍，保安服務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊(duì)伍、一般公眾作為平等的伙伴共同參與活動(dòng)的治理。

⒉II級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

⑴定義：政府承辦、高規(guī)格、大規(guī)模的國際性、綜合性大型活動(dòng)，涉及重要警衛(wèi)對(duì)象，社會(huì)關(guān)注度高，具有較強(qiáng)社會(huì)影響力，有相關(guān)群體性、敏感性或針對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)圍堵、滋事信息的活動(dòng)，可能發(fā)生較多人員傷亡、踩踏等事故，有較大財(cái)物毀損。

⑵對(duì)應(yīng)安保管理方案：B級(jí)安保方案，公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)安全保衛(wèi)工作，設(shè)立安保指揮中心，嚴(yán)密監(jiān)管重點(diǎn)場(chǎng)所安保情況，對(duì)能接觸重點(diǎn)核心區(qū)域的人員加強(qiáng)身份背景的信息核查，并組織安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，準(zhǔn)備應(yīng)急處突預(yù)案，（可會(huì)同第三方機(jī)構(gòu)），篩選第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助安保，志愿者隊(duì)伍輔助，設(shè)定嚴(yán)密的應(yīng)急處突方案，正確的輿論方向引導(dǎo)。較A級(jí)安保方案警力投入比例可適當(dāng)降低。

⑶參與治理主體：政府、公安機(jī)關(guān)為主力軍，保安服務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊(duì)伍、一般公眾作為平等的伙伴共同參與活動(dòng)的治理。

3.III級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

⑴定義：社會(huì)力量組織籌辦或政府與社會(huì)力量聯(lián)辦，無社會(huì)敏感信息，活動(dòng)本身規(guī)模大，關(guān)注度高，參與人數(shù)多，積極性強(qiáng)，容易發(fā)生人員擁堵、踩踏等事件。

⑵對(duì)應(yīng)安保管理方案：C級(jí)安保方案，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全許可、安全監(jiān)管、管理指導(dǎo)職責(zé)，設(shè)立聯(lián)勤指揮，并派出部分警力至活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)指揮交通、維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序，承辦者承擔(dān)活動(dòng)安全管理主要責(zé)任，在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，按照安全等級(jí)制定安全管理工作方案，該項(xiàng)工作可視情況聘請(qǐng)公安認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，經(jīng)公安機(jī)關(guān)審核通過方可進(jìn)行。

⑶參與主體：以“承辦者負(fù)責(zé)，政府監(jiān)管”為原則，承辦者為大型活動(dòng)安全管理的主要責(zé)任人，屬地政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全許可、安全監(jiān)管、指導(dǎo)、治安管理等事項(xiàng)，同時(shí)承辦者可以自主選擇保安服務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊(duì)伍（報(bào)備公安）等主體的加入。

4.IV級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

⑴定義：社會(huì)關(guān)注性不強(qiáng)、不涉及敏感信息，相對(duì)來說規(guī)模較大、時(shí)間跨度較長(zhǎng)的活動(dòng)?？赡馨l(fā)生小范圍人員傷亡、財(cái)物毀損。

⑵對(duì)應(yīng)安保管理方案：D級(jí)安保方案：公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全許可、安全監(jiān)管、管理指導(dǎo)職責(zé)，設(shè)立聯(lián)勤指揮，保持關(guān)注，可選擇性地派出部分警力現(xiàn)場(chǎng)指揮，承辦者承擔(dān)活動(dòng)安全管理主要責(zé)任，在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，按照安全等級(jí)制定安全管理工作方案，該項(xiàng)工作可視情況聘請(qǐng)公安認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，經(jīng)公安機(jī)關(guān)審核通過方可進(jìn)行。

⑶參與主體：以“承辦者負(fù)責(zé)，政府監(jiān)管”為原則，承辦者為大型活動(dòng)安全管理的主要責(zé)任人，屬地政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全許可、安全監(jiān)管、指導(dǎo)、治安管理等事項(xiàng)，但是較III級(jí)風(fēng)險(xiǎn)下警方介入程度降低，同時(shí)承辦者可以自主選擇保安服務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊(duì)伍（報(bào)備公安）等主體的加入。

（三）加強(qiáng)安保工作的培訓(xùn)指導(dǎo)

在培訓(xùn)指導(dǎo)中，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)是唯一主體，培訓(xùn)內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)局限于公安的業(yè)務(wù)技能。除了從各部門選拔培養(yǎng)一批防爆、安檢、證件、消防、應(yīng)急處突等方面的專家，定期對(duì)從事大型活動(dòng)安保工作的公安民警、保安人員、青年志愿者進(jìn)行培訓(xùn)以外，還可以邀請(qǐng)與安全管理工作相關(guān)的行業(yè)翹楚對(duì)工作涉及的新科技、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、管理知識(shí)、溝通技巧、實(shí)用語言及?；分R(shí)等方面知識(shí)有針對(duì)性、有側(cè)重地為公安民警、安全工作人員上培訓(xùn)課。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]