我國農(nóng)村改革的歷程（二）

陳錫文

糧 食 改 革

對糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，對農(nóng)民的補貼、糧食流通體制的改革，概括起來叫“糧改”。“糧改”主要從三大政策開始，也可以稱為是第一輪“糧改”。

1979年的三大政策是：第一，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，如果南方稻谷產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民人均稻谷產(chǎn)量不夠400斤，如果北方旱糧雜糧地區(qū)農(nóng)民人均產(chǎn)糧不夠300斤，國家即停止征收糧食。城里的糧食供應(yīng)減少了，國家通過增加進口糧食，補這個缺口。第二，從1979年夏糧上市開始，糧食統(tǒng)購價格提高20%。第三，農(nóng)民交完公糧以后，如果還有余糧，國家再收，叫超購。但價格不一樣，超購糧比統(tǒng)購糧加價30%，十一屆三中全會決定從1979年夏糧上市開始，超購糧加價50%。這幾項政策執(zhí)行后，農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，所以第一個六年（1979—1984）糧食增產(chǎn)非?？欤Z食總產(chǎn)量大概提高了1/3。到1984年，糧食產(chǎn)量達到8146億斤，增產(chǎn)2000多億斤，政府比1978年多征收了1100多億斤，農(nóng)民比原來多留下了900多億斤，新增糧食中政府征走了55%，45%留給了農(nóng)民，城鄉(xiāng)皆大歡喜。

但是政府受不了了，因為增加的糧食是政府以超購價收購的，整體糧價比過去提高了，糧食收得多，政府的錢就出得多，那時候城里還沒有進行工資改革，對農(nóng)民糧食的收購價格提高了，但是不能提高市民的消費價格，提高的話城里老百姓受不了，所以出現(xiàn)了購銷倒掛，糧食收購價格高于銷售價格。購銷倒掛的現(xiàn)象持續(xù)六年，國家財政承受不住了，于是又定了新政策，從1985年開始，按照超購價格的70%、統(tǒng)購價格的30%折合統(tǒng)一的合同訂購價格，兩項合在一起規(guī)定農(nóng)民交這么多。兩個價格并成一個價格，這個價格對政府來說就是一個價了，對農(nóng)民來說讓農(nóng)民吃了虧。所以，1985年開始糧食就減產(chǎn)，連減四年，國家只好再提高糧價。這樣，1989年以后糧食產(chǎn)量開始恢復，1989年糧食產(chǎn)量超過1984年。到了20世紀90年代初期，糧食產(chǎn)量大概在9700億斤—9800億斤的樣子，基本上穩(wěn)定，但是購銷倒掛的老問題還沒有解決。

改革開放后，第一次工資改革是在1985年，這一次工資改革并沒有強調(diào)普遍提高工資，提高得非常有限，主要解決一系列名不副實的問題。從“文化大革命”開始就沒有調(diào)整過工資，很多人當了科長、當了處長、當了局長，那時候叫“升官不發(fā)財”，1985年的改革主要是解決這個問題。大學本科畢業(yè)生六類工資，黨政機關(guān)企事業(yè)單位都一樣，第一年實習期的工資是58元，第二年轉(zhuǎn)正之后工資是70元。到了1993年，有幾個新的情況出現(xiàn)：（1）糧食供給比較充裕，老百姓收入開始提高；（2）第二次工資改革幅度比較大，全國所有的黨政機關(guān)企事業(yè)單位人均每月增加工資58塊錢；（3）進入90年代以后經(jīng)濟過熱，通貨膨脹，物價指數(shù)高，從1990年到1996年連續(xù)六年的貨幣發(fā)行量增幅都在25%以上，其中1991、1992、1993年的貨幣發(fā)行量增幅都在30%以上，1993年是37%以上。1993年物價的漲幅達到14.7%，1994年達到24.1%。這就迫使政府提高糧價。因為對農(nóng)民來說，如果糧價的上漲幅度不能超過居民消費指數(shù)的上漲幅度或者說通脹率的話，肯定要少種糧食，所以1994、1995、1996年政府連續(xù)提高糧價，保證農(nóng)民種糧積極性。但是到了1996年后，宏觀形勢又起了變化，1998年GDP增幅已經(jīng)降到7.8%，貨幣發(fā)行量增幅降到14%多一點，消費價格指數(shù)已經(jīng)成了負數(shù)，整個宏觀經(jīng)濟過熱的情況消除了，各項指標都掉下來了，但是那時候面臨的一大考驗是誰敢去動農(nóng)民的糧食收購價格？！所以 1996年糧價成了一枝獨秀，別的都降下來，它沒有往下走，農(nóng)民種糧積極性高漲， 1996—1999年連著四年糧食大豐收，四年的產(chǎn)量超過11000億斤。

后來出現(xiàn)新一輪改革，可以稱為第二輪改革。朱基總理提出糧食政策實行三項政策：按保護價敞開收購、順價銷售和用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款資金收購糧食且資金封閉運行。政府出一個高于市場的價格收購，而且規(guī)定按照保護價敞開收購農(nóng)民余糧，糧食以順價銷售出去了，就可以還銀行貸款。朱總理還提出糧食體制四個分開：政府和企業(yè)要分開、中央和地方的權(quán)力職能要分開、糧食的儲備與經(jīng)營要分開、糧食企業(yè)欠銀行的新老掛賬要分開。四分開提得非常好，問題是體制沒有改過來，在這種體制下做不到。

糧食問題上存在兩組利益的博弈：一是農(nóng)民、市民和財政。農(nóng)民想政府提高價格，市民想政府別提價、降些價，這組矛盾到現(xiàn)在基本上化解了。另外一組矛盾到現(xiàn)在還沒有化解，那就是在糧食問題上中央政府、地方政府和國有糧食企業(yè)之間的利益關(guān)系。雖然強調(diào)糧食要實行省長負責制，哪個地方要是糧食真不夠吃，中央政府也不能不管，糧食上一旦出現(xiàn)硬缺口，只能中央去補，所以實際上沒有辦法實現(xiàn)在糧食問題上切實履行責任。國有糧食企業(yè)要承擔政策性職能，它自己是企業(yè)又要賺錢，所以對其考核就非常難，二者的關(guān)系到現(xiàn)在還沒有捋順。

20世紀90年代后半期出現(xiàn)了兩個糧食市場：一個糧食市場上，政府的國有糧食企業(yè)按照政府規(guī)定的保護價收購；另一部分沒有收進來的余糧農(nóng)民賣給私營糧販，市場糧販就自己在市場上運作。他收的價格低、出的價格也低，國有糧食企業(yè)收的價格比市場糧販的價格高，就投不到市場上去，因為投進去就要虧本，私營糧食市場就轉(zhuǎn)得很快，國有糧食市場就憋死了。后來有些糧站低價拋售，有的甚至和糧販勾結(jié)，把庫里的糧食捅到市場上。最后三項政策沒有辦法落實，整個市場價格就下來了。1999年4月9日，朱基總理有一個講話：到3月底，國有糧食企業(yè)在銀行的糧食收購貸款是5000多億元，但是庫值只有3000多億，虧空2140多億元。原因一是降價銷售，沒有順價銷售；二是養(yǎng)人，到1999年全國國有糧食企業(yè)職工有410萬人，其中100萬是離退休的，300多萬是在崗的，在崗的310萬人里面有150萬人是搞糧食的，還有160萬人是搞其他業(yè)務(wù)的，所有人都吃糧食貸款，把貸款吃掉了；三是胡搞，搞非主營業(yè)務(wù)，炒股、炒期貨等。所以從這個角度看，體制改不過來，四分開改革不到位，三項政策是無法落實的。最后的后果是，國有糧食企業(yè)庫里滿滿的糧食賣不出去，就不敢收，市場價格立馬降了下去，2000年開始糧食價格一路下滑，到了2003年糧食產(chǎn)量降到8614億斤，比1998年跌了1600多億斤。

第一輪“糧改”改到1992年，困難就是沒法解決購銷倒掛的差額，政府補不起；第二輪就是提工資，價格水平上來，糧價跟著往上走，后來宏觀經(jīng)濟降溫，糧價也開始下跌。20世紀80年代出了五個“中央一號文件”指導農(nóng)業(yè)，到了2004年時隔18年又一次出“中央一號文件”，這個文件有很大含金量，文件里有幾大政策：一是開始減免農(nóng)業(yè)稅；二是對種糧農(nóng)民開始補貼；三是主產(chǎn)區(qū)市場緊缺的糧食品種實行最低收購價格。這三項政策起了非常大的作用。這一年糧食產(chǎn)量增加了760億斤，2004年沒有出現(xiàn)供求關(guān)系緊張，這是第三輪的糧食改革，連續(xù)12年糧食增產(chǎn)。到現(xiàn)在問題又來了，現(xiàn)在國有糧食庫存大概超過1萬億斤，庫里差不多放了一年糧。2016年對東北的玉米提出市場定價、價補分開，又是一輪糧食改革。

糧食問題在中國確實是帶有根本性的一件大事，直接關(guān)系到國計民生，又關(guān)系到農(nóng)民的收入，農(nóng)民收入又關(guān)系到工業(yè)品在農(nóng)村的市場，所以跟整個國民經(jīng)濟關(guān)系是很密切的。一直以來的爭議是糧食問題政府應(yīng)不應(yīng)該管、怎么管、管到什么程度。事實證明不管是肯定不行的，怎么管、管到什么程度這是一個很大的問題。三輪“糧改”過去，如果看賬面，每一輪“糧改”都是一大筆虧損和掛賬，也就是說依靠政府的虧損和掛賬把糧食供求之間波峰和波谷、把糧食價格波動填平。從體制角度來講，我們還沒有真正改到位，就是因為四分開分不開，于是這個賬就落在中央政府頭上，其實這里面的浪費是非常大的，還要推進國有糧食企業(yè)的改革。

農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化問題

農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化問題很早就提起，但是真正在文件上明確規(guī)定是1984年“中央一號文件”，其中提出允許農(nóng)村勞動力自理口糧到城鎮(zhèn)經(jīng)商，城鎮(zhèn)化的口子最早是從這里開的。

之所以叫自理口糧，因為城里購糧要糧本、糧票，農(nóng)民自理口糧，是要農(nóng)民帶著糧食走。馱著自己吃的糧食，到工商部門解釋說不是倒賣，是自己吃。小范圍流動，尤其是縣城以下集鎮(zhèn)流動那時候就開始了，緊接著就是鄧小平講的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，創(chuàng)造了一個離土不離鄉(xiāng)的在農(nóng)村興辦各類工業(yè)企業(yè)的模式。后來，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都不行了，效益不行，產(chǎn)品沒市場，污染也嚴重，慢慢鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退潮，這些人中有一部分轉(zhuǎn)到私人企業(yè)，從20世紀90年代開始，農(nóng)民外出務(wù)工這個潮流起來了。對農(nóng)村流動人口的管理，從政策來講，長期沒有一個很完整的辦法，甚至到了1990年代末，媒體出現(xiàn)“社會盲流”這個概念，稱農(nóng)民工為“盲流”。到了世紀之交，朱基總理強調(diào)：我要倡導一下大家要善待農(nóng)民工。后來開始有變化。

對待農(nóng)民工的態(tài)度真正開始發(fā)生變化，是在進入新世紀以后，輿論上、社會氛圍上有了根本性的轉(zhuǎn)變。所以這幾年，農(nóng)民工的數(shù)量在不斷增長，按照大的統(tǒng)計格局，我國有2.8億農(nóng)民工，其中1.7億多農(nóng)民工，是外出就業(yè)的農(nóng)民工，即離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)到外地就業(yè)的農(nóng)民工；還有不到1.1億農(nóng)民工，是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工。最近這兩年，農(nóng)民工的增長速度是在下降的，這與城里農(nóng)民工人數(shù)的增長速度在下降有關(guān)。增長速度在下降，不是絕對速度的下降。所以，從這個角度看，中國的城鎮(zhèn)化實際上是兩個階段的步驟，第一個階段前面已經(jīng)提過，農(nóng)民工的流動在更大的程度上是工業(yè)化帶動的人口問題。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要人，但城里需要你就業(yè)，你也住不進來啊。真正地啟動城鎮(zhèn)化，還有很多艱難的事要做。國務(wù)院前兩天剛發(fā)了文件，讓1億非戶籍人口到城市落戶。李克強總理在2013年12月的中央農(nóng)村工作會議上講到三個“1億”：第一個“1億”，就是讓1億人口在城鎮(zhèn)落戶，其實在城鎮(zhèn)真正的農(nóng)民工數(shù)量大概1.7億多，先解決1億；第二個“1億”，就是城里棚戶區(qū)，居住條件要改造的是1億；第三個“1億”，就是讓中西部地區(qū)1億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到中小城市去居住。解決這三個“1億”難度還相當大，雖然政策措施在不斷出臺，但是實際上這個利益關(guān)系實在是太錯綜復雜。比如說，城鎮(zhèn)化或者講推進城鎮(zhèn)化這個概念，第一次寫進中央的文件是在2000年，黨的十五屆五中全會制定“十五”規(guī)劃的建議第一次提到的。十五屆五中全會在這個建議中有一部分內(nèi)容就叫積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，這個文件我也參與起草了。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化內(nèi)容，在玉泉山起草這個文件的時候爭論得很激烈。我記得那時候在2000年還有北戴河會議。在去北戴河之前，文件起草組組長溫家寶同志看到爭論很厲害，最后他就說，繼續(xù)爭不要緊，但帶到北戴河的文件草稿至少兩個東西要有，一個東西是這句話——“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化（黑體字）”，這個黑體字標題還是要留著，留著它就是一部分工作啊，不能改，這一部分要保留。第二就是別的可以繼續(xù)增，但這一句話不能少，即“大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展”，這個概念要留著。后來這些文字都留下來了，這些內(nèi)容在文件中其實文字很少。在2000年夏天去北戴河之前，總體來說都認識到要積極推進城鎮(zhèn)化。但到了北戴河以后，等待領(lǐng)導審，等到領(lǐng)導開會研究的時候情況就不一樣了。

推進城鎮(zhèn)化牽扯到住房制度、醫(yī)療制度、社保制度的改革，算到錢就弄不下來了。我們開玩笑說：城鎮(zhèn)化這件事，是高高舉起，輕輕放下。在當時財力下，很多事難以做到，但畢竟是在黨的全會中首先提出了城鎮(zhèn)化這個概念，到現(xiàn)在過去16年了。現(xiàn)在目標越來越清晰?！笆濉币?guī)劃提了25組指標，可以分為兩類非常具體的指標，比“十二五”規(guī)劃多了一類。一類是13組約束性指標，再一類是12組預(yù)期性指標。人口城鎮(zhèn)化指標是預(yù)期性指標，第一個指標常住人口的城鎮(zhèn)化率到2020年要提高到60%，2015年年底常住人口城鎮(zhèn)化率是56.1%，包括2016年在內(nèi)五年常住人口要提高3.9個百分點。在今后五年中需每年提高0.8個百分點，也就是每年大概要增加900萬到1000萬人，2015年城鎮(zhèn)的常住人口是7.7億人，自然增長率是4.96‰，大數(shù)字是0.5%，7.7億人的自然增長人數(shù)不到400萬人，外來農(nóng)民工進來的60多萬人，加上帶來的家屬百八十萬人，要實現(xiàn)“十三五”要求難度還是很大。2015年城鎮(zhèn)人口凈增2200萬人，扣除上述500萬人多出來1700多萬人基本是通過行政區(qū)劃變動，如縣改市、縣改區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道，農(nóng)民就變成城里人了，也包括大學生?！笆濉币?guī)劃提出的第二個指標，戶籍人口城鎮(zhèn)化率到2020年達到45%，2015年是39.9%，五年要提高5.1個百分點，這個難度更大。比如在北京宣布農(nóng)民工子女能夠初中升高中、高中考大學，要考慮到北京市民怎么反應(yīng)，這個事情不是那么簡單。2013年12月，中央召開城鎮(zhèn)化工作會議，習近平總書記明確提出，在人口城鎮(zhèn)化問題上要有足夠的歷史耐心。后來習總書記在小崗村講話提到，規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，但是要改變現(xiàn)在粗放、分散的方式是需要條件的，具體而言三大條件：第一，人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口減少；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要提高；第三，要有農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系支撐。時間沒有具體講，要把土地流轉(zhuǎn)集中規(guī)模經(jīng)營放在大的歷史進程中去，在這個問題上要有足夠的歷史耐心。人口城鎮(zhèn)化一方面要積極推進；另一方面也要實事求是。其實新型城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的問題，即使將來人口城鎮(zhèn)化率達到了70%，我們國家也有四五億人生活在農(nóng)村，所以必須把農(nóng)村建設(shè)好，一定要講新型城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)并行不悖。

財 稅 改 革

農(nóng)村實行稅費改革以前，基本上投在農(nóng)村的公共財政是很有限的。所以農(nóng)民學校要自己建，老師絕大部分是民辦的，路要自己修。搞過農(nóng)民的合作醫(yī)療后來垮掉了，農(nóng)民就醫(yī)難，就醫(yī)貴。2000年，中央批準進行農(nóng)村稅費改革試點，最初推行農(nóng)村費改稅。1999年以前向農(nóng)民征收的稅是四項：農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和牲畜屠宰稅。這四稅合在一起300多元。第二塊是費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向農(nóng)民收取五項費用，也叫“五統(tǒng)籌”：教育費統(tǒng)籌、計劃生育費統(tǒng)籌、民兵訓練費用統(tǒng)籌、軍烈屬優(yōu)撫費用統(tǒng)籌、農(nóng)村修路架橋費用統(tǒng)籌。當時財政沒有錢，只能讓農(nóng)民去交。村里面也有公益事務(wù)要做，村里面提留三項錢：公積金、公益金和共同生產(chǎn)管理費。公積金用于修建村里的水渠、道路，公益金用于補助村里的“五保戶”、鰥寡孤獨，共同生產(chǎn)管理費主要是支付干部的誤工補貼，還有水費、電費等。后面這八項錢跟農(nóng)民要600多億，是稅的兩倍。還有兩項勞役，農(nóng)民叫出“兩工”：義務(wù)工和積累工。義務(wù)工是戰(zhàn)爭時期留下來的，那時候解放區(qū)要出義務(wù)工，抬擔架、送彈藥、送糧草，一直延續(xù)下來，后來國家搞大的工程、抗震救災(zāi)時候，農(nóng)民仍要出義務(wù)工；積累工是合作社、人民公社以后，開始搞水利、修道路，要農(nóng)民出勞動積累工。這“兩工”一直延續(xù)到20世紀90年代末，按照規(guī)定一個整勞力一年一般出15—20個“兩工”（各地情況不一樣）。農(nóng)民工開始流動后，“兩工”就折款，不出工就交錢，“兩工”折款大概100余元，加上向農(nóng)民亂攤派、亂集資、亂罰款等大概200余元。農(nóng)民那時候的全部負擔接近1300億，稅只有300多億，所以國務(wù)院提出費改稅，把農(nóng)民的負擔從1300億元降到800億元，減輕農(nóng)民負擔，這件事是1999年商定的。第一年拿出250億開始試驗，安排四個省開始搞，元旦過后三個省來電報說干不了，最后只有安徽省搞。按照安徽省的算法中央要補貼10億元，結(jié)果到了年底補了17億，缺口這么大，說明過去向農(nóng)民“搭車”收費的太多，沒有算在里面。這樣一弄硬缺口就出來了，最硬的缺口就是教育經(jīng)費。后來暫緩一年，不擴大，稅費改革繼續(xù)在安徽做，當時安徽省委書記調(diào)到江蘇當書記，說下一步要擴大試點。江蘇省在春節(jié)前以省委省政府名義給全省農(nóng)民發(fā)了一封公開信，宣布第二年開始稅費改革。人代會之后說，不擴大，江蘇省給中央打電報說不要中央補貼，自費改革。這樣，2001年就擴大了江蘇一個省。到了2003年時機成熟，開始在全國各地推開。2004年為了提高農(nóng)民積極性，開始降稅率，以前是8.4的百分點，到2005年基本上降沒了，2005年年底國務(wù)院正式向中央報告之后，把取消農(nóng)業(yè)稅的報告報到全國人大常委會，全國人大常委會審議通過國務(wù)院這項報告，宣布從2006年1月1日起，廢止農(nóng)業(yè)稅。

整體上，農(nóng)村稅費改革給農(nóng)民省下1350億?！拔褰y(tǒng)籌”“三提留”沒有了，農(nóng)村的基本公共服務(wù)只能財政來出錢，而且大頭都來源于中央。一個是對農(nóng)民的直接補貼，一開始是三項：種糧補貼、良種補貼、購買農(nóng)具補貼。后來又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼。第一年146億，到現(xiàn)在是1700億，這是公共財政的一大塊。第二大塊就是公共財政對農(nóng)村的基本公共服務(wù)的投入。先是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2003年搞試點的時候每個人籌資標準是30元錢，中央政府出10元，地方政府出10元，農(nóng)民自己出10元，以后每年提升，到2016年，中央和地方各出180元，農(nóng)民自己出80元，現(xiàn)在籌資標準是440元。還有農(nóng)村的義務(wù)教育，最初在農(nóng)村實行徹底的免費教育，不收學雜費，后來推廣到城市。對農(nóng)村的孩子還有一條——教材免費，政府購買。城里孩子現(xiàn)在教材是家長掏錢買的。又推出了農(nóng)村的最低生活保障制度，惠及大概接近5000萬農(nóng)村低保人口。又推出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。從稅費改革開始，實現(xiàn)公共財政的雨露陽光普照農(nóng)村大地，惠及全體農(nóng)民，十多年的時間變化很大。

當然也包括扶貧。有些人講，扶貧越扶越多，這最主要的是對貧困標準不了解。我國最開始1984年正式納入國家扶貧計劃的，主要是山西地區(qū)，甘肅、寧夏的定西、海西和西海固，在農(nóng)業(yè)部設(shè)立了一個西部貧困地區(qū)扶貧開發(fā)辦公室開展這項工作。后來到了1993年國務(wù)院制定了一個“八七”扶貧攻堅計劃，按照1993年的標準統(tǒng)計的農(nóng)村貧困人口是8000萬人，用7年時間到2000年，要解決這8000萬人的貧困問題。

2000年制定了新世紀的第一個十年扶貧規(guī)劃，2011年又制定第二個十年扶貧規(guī)劃，2015年中央發(fā)出了關(guān)于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定。最關(guān)鍵的是扶貧的標準提了幾次，每提一次，提一塊錢增加10萬人，基數(shù)太大。這一輪根據(jù)2010年的統(tǒng)計，農(nóng)村貧困人口只剩下1200多萬，制定新十年扶貧綱要的時候，就研究要不要提標準。2008年黨的十七屆三中全會定的標準大概是接近1200元。之前農(nóng)村貧困人口分了兩檔：一檔叫貧困人口，一檔叫低收入人口。后來十七屆三中全會考慮讓貧困人口往上靠，靠到農(nóng)村低收入這個標準。到了2011年，中央認真研究新十年農(nóng)村扶貧綱要到底提到什么標準，最后決定提到2300元。2300元的標準執(zhí)行到現(xiàn)在，根據(jù)物價指數(shù)每年是要滾動的，按照現(xiàn)在標準，2015年年底的標準是2855元，貧困人口是5575萬人，從2000年的1.7億人減到5575萬人。

國際上，一個國家、一個地區(qū)如果貧困人口降到3%，貧困率就很難再往下降了，因為人群中有大概3%的人完全或者是部分缺乏勞動能力，這部分人是解決不了的。2015年的農(nóng)村貧困發(fā)生率5.7%，所以現(xiàn)在基本測算下來，大概有2000萬人實際上是靠扶貧解決不了，需要國家兜底。所以現(xiàn)在提出來社會基本生活保障這條線，要和貧困線兩線合一，才能使這部分人得到解決。

我國的貧困標準在國際上是低了還是高了？實際上世界銀行的標準有過幾次變化，一開始是1美元，后來提到1.25美元，再后來提到1.5美元，現(xiàn)在是1.9美元，折成本幣的時候用的是購買力評價，用匯率折算有幾大問題：第一是各國的外匯儲備和外匯管理制度是不一樣的，匯率無法作比較；第二是匯率主要是根據(jù)可貿(mào)易商品折算出來的，而貧困人口的必需品大多數(shù)用不了國際貿(mào)易，所以用購買力平價，現(xiàn)在的購買力平價對中國的城鄉(xiāng)做了區(qū)別，就是人民幣對美元的城鎮(zhèn)購買力平價大概是1美元兌4元人民幣，按照這個標準我們是大大高于1.9美元這個標準的，直接拿匯率來算是不對的。當然，扶貧的難度還是非常大，有自然環(huán)境，也有社會因素在里面，是一個攻堅戰(zhàn)。

保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利

農(nóng)村改革最大的變化，實際上是我們黨總結(jié)改革開放以前包括“文化大革命”中的教訓得出的兩個結(jié)論：必須保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益；必須尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。這兩點認識是十一屆三中全會對農(nóng)民問題最深刻的認識。后來在制定農(nóng)村政策時，溫家寶說這兩條就是制定農(nóng)村政策的準則。只有按照這個去做才能不傷害農(nóng)民，才能保障農(nóng)民的權(quán)益，才能調(diào)動農(nóng)民的積極性。所以現(xiàn)在是努力在做，但是缺憾還很多，比如經(jīng)濟權(quán)利，越來越多通過市場來保障，平等交換，消除工農(nóng)產(chǎn)品交換的剪刀差。當然還要公共財政對農(nóng)村的支持，中央提出公共資源城鄉(xiāng)要均衡配置，要朝這個方向走，生產(chǎn)要素要平等交換，這也努力在向前推。另外一個就是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟的主人，在集體經(jīng)濟中的權(quán)益怎么得到保障，這個是當前在改革中面臨的一大問題。黨的十八屆三中全會明確提出要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2014年已經(jīng)做了試點方案，農(nóng)業(yè)部正在進行試驗，在此基礎(chǔ)上發(fā)了一個推進農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度實際上是兩大塊：一塊是資源性的資產(chǎn)，比如土地、山林、草地，等等，我國960萬平方公里的土地中（折成土地是144億畝），農(nóng)民占有大概67%，約70億畝，這70億畝是農(nóng)村集體所有，這是很大一塊資源。其中耕地是18億畝，農(nóng)民大概占了17億畝，更多的是山林、草地、水面，這一塊主要通過土地確權(quán)頒證來保證農(nóng)民的權(quán)利。還有一大塊叫集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，沿海很多城市辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有很多物業(yè)，這一塊統(tǒng)計下來全國59萬個村所擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)大概是2.8萬億元，分布不均衡，按照2015年統(tǒng)計大概有53%的村莊是一分錢經(jīng)營性收入都沒有，真正說收益比較好的、50萬元以上年收入的村莊，合在一起大概8%左右，如果擴展一點，50萬元都算進來，占到14%。有了這樣收入水平的村莊，群眾就會要求了解到底有多少家當、都在哪里、怎么個經(jīng)營法、一年收入是多少、收入之后怎么分配。所以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點就是這些有相當數(shù)量的集體經(jīng)營性資產(chǎn)。第一要清產(chǎn)核資，第二要把收益分配權(quán)落實到每個成員身上，落實到每個家庭。十八屆三中全會明確要給農(nóng)民在這個問題上六項權(quán)利——對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、抵押權(quán)、擔保權(quán)、繼承權(quán)，使集體資產(chǎn)的收入必須落實到每個人頭上，這些改革正在推進。習近平總書記曾講過兩句話：一是一定要避免內(nèi)部操作，防止少數(shù)人借機侵占農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利；二是一定要避免外來資本大鱷趁機侵吞農(nóng)村的集體資產(chǎn)。

要尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，堅持黨組織為核心的村民自治制度。村民自治制度有成績也有問題，它是真正意義上的海選，沒有候選人，自己報名就可以參加，外國人看了也很服氣。當然這里面有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)給你提名，有的是自己主動參選。自治制度實際上也受到很多因素干擾，如過去的宗族、現(xiàn)在的大戶?，F(xiàn)在最突出的問題是，很多村存在著產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的問題，產(chǎn)權(quán)就是土地的所有權(quán)，南方絕大多數(shù)村的產(chǎn)權(quán)是在村民小組那里，北方不少村是大村，村民小組不是一個法定單位，所以沒有法律地位。自治權(quán)在村委會，村委會在很多地方卻沒有土地所有權(quán)，治權(quán)如果侵犯了產(chǎn)權(quán)，就容易產(chǎn)生一些問題。這些問題怎么解決，也在認真地研究。有些地方已經(jīng)提出來，為了讓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)真正落到實處，讓農(nóng)民能夠真正當家做主，能不能在一些確有需要的地方把村民自治組織的權(quán)力下放到村民小組或者自然村去？特別是一些地廣人稀或者深山丘陵地帶或者住戶非常分散的地方。為了降低生產(chǎn)成本，最近這幾年并村并得很厲害，但并了之后也有一個問題，我們的很多政策，比如村村通，要求柏油路村村通，廣播電視村村通，農(nóng)家書屋村村有，但是兩個村合并了，只通過一個村，另一個村沒通，農(nóng)民就有意見了。另一個問題是村經(jīng)常被默認為村委會所在地，有時候重大事項通知到村委會就算完了，而村民小組就什么也不知道，像這類問題還要進一步解決。2016年10月1日，中辦、國辦正式發(fā)了一個文件，就是講村民委員會確有必要將一些地方的村民自治落實到村民小組或自然村，先搞試點看看。

尊重農(nóng)民的民主權(quán)利的第二個大問題，就是城鎮(zhèn)化過程中大量外來人口到城市打工，真正住在城里的很少，大部分住在城中村邊，這些村面臨的第一個問題是外來人口比它的戶籍人口都多，有的甚至多好幾倍。民政部門規(guī)定，外來人口在這個村居住夠一年就可以申請在當?shù)赜羞x舉權(quán)，本地村民想，如果外來人當了村委會主任，家當不就被弄光了？于是迫切要求抓緊推進產(chǎn)權(quán)制度改革。第二個問題就是要認真研究村民和集體經(jīng)濟組織成員之間的區(qū)別。傳統(tǒng)觀念認為村民就是集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員就是村民，但是城市郊區(qū)不是這樣的，村民可能很多不是集體經(jīng)濟組織成員。這兩者之間到底怎么一個區(qū)分法，也是一個很大的問題。我們到發(fā)達地區(qū)調(diào)查，普遍都存在這個問題，很多地方也提了這兩個主體要分開，分開也確實是對的，村里面很多公共服務(wù)除了政府提供的最基本的之外，大部分都是村集體經(jīng)濟組織提供的，不是集體經(jīng)濟組織成員在這里也享受這些公共服務(wù)確實有利益沖突。政府如何來解決這個替代集體經(jīng)濟的投入問題，我們考慮能不能借鑒日本農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗。日本農(nóng)協(xié)跟我們一樣，是所有農(nóng)村地區(qū)全覆蓋、所有農(nóng)村人口都參加的地域性的組織。我們一直說農(nóng)村集體組織有幾個特性：第一個是地域性，它是講究地盤的；第二個是唯一性，一個地盤只有一個；第三個是排他性；第四個是封閉性。日本農(nóng)協(xié)、韓國、我國臺灣也都是這個樣子。日本在長期的發(fā)展過程中農(nóng)村人口往城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口少了，可日本農(nóng)協(xié)功能非常完整，從金融到各種醫(yī)療、教育都有，讓農(nóng)民出這么專業(yè)的人才，他們是做不到的，所以要到外面請人。農(nóng)協(xié)有雇員，一般請的都是在當?shù)氐娜毡救?，叫村莊混居，不是本村農(nóng)民，他住在這里，大部分人跟本村有血緣關(guān)系，比如招的女婿，娶進來的媳婦，但他們不是農(nóng)民，他們有專業(yè)技能。農(nóng)村的大部分設(shè)施都是農(nóng)協(xié)提供的，你不是農(nóng)協(xié)的人，能不能用，會面臨這個問題，日本農(nóng)協(xié)在處理這個復雜問題的時候提出“組合”概念，咱們叫組織，他們叫組合員，組合員分正組合員，指有地有房的農(nóng)民，還有一種叫準組合員，這些人不是農(nóng)民，沒地，準組合員可以使用農(nóng)協(xié)的設(shè)施，但是對農(nóng)協(xié)的事務(wù)沒有決策權(quán)。這些經(jīng)驗是否可以借鑒？畢竟現(xiàn)在外出農(nóng)民工有1.7億多人，這部分人長期公民權(quán)利受損失，所以要解決好這些問題，還有很多改革的任務(wù)。

以上我把改革的歷程分成五條脈絡(luò)來梳理，或者說把它概括成五個字：

第一個是“地”，就是土地問題。這個是農(nóng)村改革的一條主線。

第二個是“糧”，糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、購銷體制這方面的改革。這是關(guān)系到人民群眾生計的一件大事、關(guān)系到國計民生的一件大事。

第三個是“人”，就是農(nóng)民。中國的現(xiàn)代化離不開持續(xù)不斷地推進城鎮(zhèn)化，因此農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口、向非農(nóng)業(yè)人口的流動，農(nóng)業(yè)人口逐步的城鎮(zhèn)化，是我們國家現(xiàn)代化進程中的一件大事。

第四個是“財”，主要是講財政資金。由于過去我們國家財力不足，長期以來農(nóng)村的事都是農(nóng)民自己辦，現(xiàn)在一些偏僻的農(nóng)村、山區(qū)里還能看到“農(nóng)村道路農(nóng)民修”、“農(nóng)村學校農(nóng)民建”這樣的大標語貼在那里，就是因為國家的公共財政覆蓋不到農(nóng)村的方方面面，所以農(nóng)村事長期農(nóng)民辦。但這個情況在改革的過程中逐步發(fā)生了很大的變化，應(yīng)該說現(xiàn)在公共財政的陽光雨露也都覆蓋到了農(nóng)村的方方面面。

第五個是“權(quán)”，權(quán)利或者權(quán)益。拉開農(nóng)村改革序幕的黨的十一屆三中全會的召開是我們改革歷程中很大的一件事，提出了對“文化大革命”的撥亂反正，端正了黨的思想路線，為改革開放奠定了理論和思想基礎(chǔ)。十一屆三中全會的一個成果就是通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，在這個《決定》里面有兩句話可以說是黨中央認真貫徹三中全會精神，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)方面特別重要的兩句話，第一句是在物質(zhì)上要保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益，第二句是在政治上要尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。

整個農(nóng)村改革就是這兩句話構(gòu)成了39年來黨對農(nóng)村政策的一個底蘊，實實在在地按照這兩句話去推進才能確實保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益、尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，才能充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性，體現(xiàn)在具體方面，一個是要認真對農(nóng)村集體經(jīng)濟本身進行產(chǎn)權(quán)制度的改革，真正能夠體現(xiàn)農(nóng)村的集體經(jīng)濟，無論是不動產(chǎn)還是動產(chǎn)都屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟的全體農(nóng)民所有，此外，政治上要推進黨領(lǐng)導下的村民自治制度，讓農(nóng)民真正能夠在農(nóng)村當家做主。

（編 輯 王世英）