大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展背景下城市綜合執(zhí)法改革問題研究

摘 要：目前，城市綜合執(zhí)法在實踐中存在執(zhí)法部門權(quán)限職責(zé)交叉重疊、部門間協(xié)調(diào)困難、執(zhí)法力量配置不合理、執(zhí)法手段不規(guī)范以及以罰代管等問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于提升城市綜合執(zhí)法部門的決策和溝通效率以及發(fā)現(xiàn)問題的能力，約束執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法人員配置，但也存在技術(shù)局限、推廣成本及隱私和信息安全等問題。因此，合理利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過建立大數(shù)據(jù)平臺，提升執(zhí)法部門決策和溝通效率，預(yù)測和快速處理公共問題，監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化人員配置和考核，有助于進(jìn)一步推動城市綜合執(zhí)法改革。

關(guān) 鍵 詞：大數(shù)據(jù)；城市治理；城市綜合執(zhí)法

中圖分類號：F922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0023-09

收稿日期：2016-11-16

作者簡介：歐陽果華（1989—），男，湖南冷水江人，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向為地方治理。

基金項目：本文系中國政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新實踐項目“大數(shù)據(jù)發(fā)展背景下我國城市綜合執(zhí)法問題研究”的階段性成果，項目編號：2015BSCX31。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市綜合執(zhí)法已成為城市管理的重要手段，但隨著人口流動加劇、城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展及公眾需求不斷多元化，現(xiàn)代城市中各種公共問題急劇增多，面對如此復(fù)雜的城市管理局面，舊有的城市管理手段難以滿足現(xiàn)代城市管理的需要，綜合執(zhí)法中的諸多矛盾也不斷暴露出來。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、GIS（地理信息系統(tǒng)）、衛(wèi)星定位等技術(shù)正在廣泛應(yīng)用于城市管理之中。信息化的發(fā)展引致數(shù)據(jù)信息爆發(fā)式增長，如何挖掘海量數(shù)據(jù)信息的價值并助力于政府管理與決策，是一個亟待解決的難題。2015年9月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）正式發(fā)布，用以指導(dǎo)我國大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用。2015年12月，中共中央國務(wù)院出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《城市執(zhí)法改革意見》）指出：“要積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)”，[1]推動城市綜合執(zhí)法改革。因此，大數(shù)據(jù)技術(shù)為解決目前城市綜合執(zhí)法中存在的問題提供了可行思路和實踐路徑。

一、目前城市綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)狀與

存在的問題

（一）城市綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)狀

綜合執(zhí)法改革是依據(jù)1996年我國《行政處罰法》中“相對集中行政處罰權(quán)”而進(jìn)行的試點工作改革。而城市綜合執(zhí)法指的是城市中的行政機關(guān)通過一定的法律程序，集中行使城市管理領(lǐng)域幾個相關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。其特點是：⑴執(zhí)法范圍廣泛，包括市容環(huán)境、衛(wèi)生管理、園林、環(huán)境保護(hù)等。⑵執(zhí)法職權(quán)綜合，包括行政許可權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、強制權(quán)等。

目前，我國的城市綜合執(zhí)法模式主要分為：⑴以業(yè)務(wù)范圍為主的綜合執(zhí)法。主要是把執(zhí)法、監(jiān)管等業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度比較高的幾個部門的執(zhí)法權(quán)交給一個綜合執(zhí)法機構(gòu)，如運管部門綜合執(zhí)法、工商行政綜合執(zhí)法等。⑵大部門模式的綜合執(zhí)法。如目前的大城管綜合執(zhí)法和工商、食藥、質(zhì)監(jiān)合并后的食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法等。

學(xué)界對綜合執(zhí)法改革的發(fā)展方向探討頗多，主要觀點集中于推進(jìn)綜合執(zhí)法的機構(gòu)集中合并，統(tǒng)一執(zhí)法隊伍，由該機構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，克服目前以業(yè)務(wù)范圍為主的綜合執(zhí)法暴露出的部門職責(zé)重疊、執(zhí)法交叉、執(zhí)法程序規(guī)范不一、部分機構(gòu)設(shè)立法律依據(jù)不足等弊端。[2][3][4][5][6]《城市執(zhí)法改革意見》要求：合并執(zhí)法隊伍，建立統(tǒng)一的信息和執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)，“推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置?！盵7]從發(fā)展趨勢來看，大綜合模式必然是今后改革的方向，如青島市黃島區(qū)的綜合執(zhí)法改革就把城管、海洋、國土、交通、文化、環(huán)保等六個部門的執(zhí)法隊伍整建制劃入綜合行政執(zhí)法局，集中行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運輸、環(huán)境保護(hù)等六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)。[8]但大綜合模式的難點在于它在把二三十個部門的執(zhí)法權(quán)綜合集中起來之后，對專業(yè)領(lǐng)域的人員配置、專業(yè)執(zhí)法要求、部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)、城市問題的發(fā)現(xiàn)和處理等提出了新的挑戰(zhàn)，迫切需要更為先進(jìn)的技術(shù)和手段予以支持。

（二）城市綜合執(zhí)法改革中存在的問題

⒈城市綜合執(zhí)法各部門職權(quán)劃分不清。首先，由于目前條塊管理體制和部門利益的影響，加之缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，使得綜合執(zhí)法的職能權(quán)限只能以以往的法律法規(guī)及地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，但目前在我國城市綜合執(zhí)法中，部門的職責(zé)權(quán)限劃分呈部門化、碎片化趨勢，而且由于各法律法規(guī)過于分散且內(nèi)容繁雜甚至出現(xiàn)了交叉、矛盾和沖突等情況，導(dǎo)致綜合執(zhí)法各部門職權(quán)劃分較難。其次，由于城市中的公共問題具有公共性和復(fù)雜性的特征，城市問題涉及執(zhí)法部門較多，因而責(zé)任難以落實到具體部門。如食品安全問題就涉及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、食品安全管理等部門，一旦執(zhí)法涉及具體事項，由于法律依據(jù)不充分、執(zhí)法“搭便車”以及執(zhí)法力量和人力配置等問題，容易導(dǎo)致執(zhí)法“有利則上，有責(zé)則推”，使城市治理遭遇困境。

⒉城市綜合執(zhí)法部門溝通協(xié)同較難。城市管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市公共問題較多，需要多部門共同參與治理，但目前以部門為主的執(zhí)法體制使得權(quán)限、信息和大量的數(shù)據(jù)都分散在各級執(zhí)法部門手中，各執(zhí)法部門間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致協(xié)同執(zhí)法成本較高。雖然目前各地進(jìn)行了“聯(lián)合執(zhí)法”機制改革，但并未從根本上解決體制機制方面存在的問題。同時，城市綜合執(zhí)法機關(guān)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能，具體實踐需要得到有關(guān)部門的支持和配合，但很多綜合執(zhí)法部門本身就是行政部門的下設(shè)機構(gòu)，綜合執(zhí)法機構(gòu)的層級較低，“下級”執(zhí)法部門缺乏執(zhí)法的權(quán)威性，難以系統(tǒng)協(xié)調(diào)其他“上級”部門開展工作。

⒊城市綜合執(zhí)法中執(zhí)法人員配置不足。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市公共事務(wù)急速增加，但受執(zhí)法隊伍中行政人員編制的限定，有執(zhí)法權(quán)的人數(shù)偏少，因此，面對大量的城市公共問題，綜合執(zhí)法部門只能招聘大量的“協(xié)管”人員。如2016年，“廣州的常住人口加上流動人口已達(dá)1800多萬，全市城管執(zhí)法人員定編3000多名，城管協(xié)管員6000多名。城管綜合執(zhí)法涉及的行政處罰事項也由1999年的106項增至目前8個部門12個方面365項”?！鞍自茀^(qū)太和鎮(zhèn)管轄面積達(dá)156平方公里，當(dāng)?shù)卦O(shè)3個派出所、2個工商所，卻只有1個執(zhí)法編制為11人的城管執(zhí)法中隊”。[9]而《城市執(zhí)法改革意見》要求“城管協(xié)管人員數(shù)量禁超在編人員”，這就使得目前的綜合執(zhí)法隊伍在面對紛繁復(fù)雜的城市問題時力不從心。

⒋城市綜合執(zhí)法過程中行政裁量隨意性大且缺少監(jiān)督。城市綜合執(zhí)法在大多數(shù)情況是現(xiàn)場執(zhí)法，需要執(zhí)法人員具備良好的職業(yè)素質(zhì)和服務(wù)意識。因為他們行使的是公權(quán)力，而其工作性質(zhì)需要他們在工作中即時作出決策，這就必須賦予其一定的自由裁量權(quán)，但由于“信息的不對稱性及服務(wù)對象的非自愿性，導(dǎo)致自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性”。[10]不僅如此，城管綜合執(zhí)法還缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法時隨意性較大。同時，由于城市公共事務(wù)多而執(zhí)法人員編制有限，因此，不得不招聘大量“協(xié)管”參與執(zhí)法。但“協(xié)管”人員不具備執(zhí)法資格且人員素質(zhì)良莠不齊，在執(zhí)法過程中，往往會出現(xiàn)法律依據(jù)不足、執(zhí)法行為不規(guī)范、暴力執(zhí)法等問題。目前，各地普遍缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段和設(shè)備，使得執(zhí)法行為難以受到監(jiān)督。

⒌城市綜合執(zhí)法部門執(zhí)法時以罰代管易引發(fā)社會矛盾。城市綜合執(zhí)法的目的是為了市民能夠在城市生活、工作和發(fā)展得更好，但為了維護(hù)城市公共秩序和發(fā)展環(huán)境，城市綜合執(zhí)法往往會與一部分人發(fā)生沖突。如對流動小攤販的治理，城市綜合執(zhí)法如果只是“堵而不疏”，通過罰款或強行制止的話，往往會造成嚴(yán)重的矛盾和沖突，如夏俊峰刺死城管案件，部分公眾反而為夏俊峰鳴不平就反映了這一點。[11]“在小攤販看來，他們處于弱勢地位，其地盤即生存空間已經(jīng)被處于強勢地位的城管完全管控和擠壓”。[12]粗暴的社會管控方式在城市管理中矛盾凸顯，以至于越來越難以滿足維護(hù)城市社會秩序和發(fā)展的需求。

二、大數(shù)據(jù)的含義、特征及應(yīng)用價值

（一）大數(shù)據(jù)的含義

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我國網(wǎng)民的數(shù)量迅猛增長，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計，截至2016年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10億，上半年新增網(wǎng)民2132萬人，增長率為3.1%。我國互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到51.7%，同時，移動互聯(lián)網(wǎng)塑造了全新的社會生活形態(tài)，[13]各種用戶海量的信息數(shù)據(jù)都留存在互聯(lián)網(wǎng)上，成為了重要的信息資源。各級政府掌握和積累了公眾生產(chǎn)生活的海量數(shù)據(jù)，涉及農(nóng)業(yè)、氣象、金融、就業(yè)、人口統(tǒng)計、教育、醫(yī)療、交通、能源等多個領(lǐng)域，據(jù)統(tǒng)計，“政府掌握著全社會信息資源的80%，其中包括3000余個數(shù)據(jù)庫，是社會最大的數(shù)據(jù)保有者?！盵14]目前這些數(shù)據(jù)只有5%適用于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，而95%的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)無法被利用，如何挖掘目前海量數(shù)據(jù)的價值已成為必須面對的問題。

大數(shù)據(jù)是指無法在一定時間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合。舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》一書中認(rèn)為，大數(shù)據(jù)技術(shù)是指不用隨機分析法（抽樣調(diào)查）這樣的捷徑，而是采用所有數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理的技術(shù)。[15]通俗來說，大數(shù)據(jù)技術(shù)是指快速地獲取并處理和分析海量多樣化的各種數(shù)據(jù)的技術(shù)。在這一過程中，任何信息數(shù)據(jù)都可能成為大數(shù)據(jù)分析的來源，而其數(shù)據(jù)量往往巨大；可以通過“云計算”“云存儲”技術(shù)、分布式處理技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)爬蟲等對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，通過軟件或機器學(xué)習(xí)等處理和分析數(shù)據(jù)并作出決策和判斷。

（二）大數(shù)據(jù)的特征

大數(shù)據(jù)的主要特征是4“V”。一是數(shù)據(jù)海量化（Volume）。大數(shù)據(jù)首先是處理的數(shù)據(jù)量巨大，目前人類產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量已經(jīng)從TB級別躍升到PB級別乃至EB、ZB級別。二是數(shù)據(jù)多樣化（Variety）。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，各種智能終端的普及和應(yīng)用產(chǎn)生了大量半結(jié)構(gòu)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如社會化媒體數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)（GPS數(shù)據(jù)、GIS數(shù)據(jù)）、傳感器設(shè)備、文本、圖像、聲音、網(wǎng)頁等不同類型的數(shù)據(jù)都是大數(shù)據(jù)的重要來源。三是數(shù)據(jù)處理快速化（Velocity）?，F(xiàn)代社會決策的時機稍縱即逝，因此，需要在短時間內(nèi)對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理并作出決策和判斷。四是價值化（Value）。通過挖掘低價值度的碎片化數(shù)據(jù)，產(chǎn)生更多、更大的價值（大數(shù)據(jù)分析與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析之區(qū)別，詳見下表）。

（三）大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值

首先，大數(shù)據(jù)全樣本分析能夠更為客觀地認(rèn)識真實的世界。長期以來，由于技術(shù)上的限制，人們只能采用隨機抽樣法，用最少的數(shù)據(jù)獲得更多的研究結(jié)果。而大數(shù)據(jù)強調(diào)數(shù)據(jù)規(guī)模的完整性，會以全樣本考察的方式進(jìn)一步接近事實真相。[16]換言之，大數(shù)據(jù)試圖利用信息技術(shù)將整個社會“鏡像化”，即利用數(shù)據(jù)模型把社會的現(xiàn)實狀態(tài)刻畫出來，進(jìn)入“鏡像化社會”。[17]通過將整個社會數(shù)據(jù)化和鏡像化，可以向決策者展示真實的社會現(xiàn)狀。其次，大數(shù)據(jù)有助于探尋事物的相關(guān)性，找尋事物背后的規(guī)律，從而預(yù)知群體行為。雖然在社會中每個人的行為看起來都是出于個人的自由意志，但人類作為一個整體，其行為其實是“內(nèi)在影響（個人意愿和利益）和外加影響（對形式與環(huán)境的感知）的疊加”，會表現(xiàn)出固定的集體行為模式。所以，只要數(shù)據(jù)量足夠，在“涉及人類長期行為時，對總體的行為方式相對而言還是能夠有所預(yù)測的?！盵18]再次，由于大數(shù)據(jù)需要對信息進(jìn)行集中處理、挖掘和分析，因而必須建立有效的大數(shù)據(jù)分析平臺，這就必然會打破部門間的信息壁壘，而且大數(shù)據(jù)分析所需的各種新的技術(shù)手段如信息挖掘、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、分布式計算、機器學(xué)習(xí)等手段都極大地提高了工作效率。

大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在政府管理實踐中效果顯著。如美國洛杉磯警方利用最新的警用Hadoop大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)把地點、時間和犯罪性質(zhì)這三個數(shù)據(jù)要素結(jié)合起來預(yù)測犯罪的發(fā)生時間和地點，通過數(shù)據(jù)分析打擊和預(yù)防犯罪。2013年到2014年，洛杉磯的犯罪率下降了20%。[19]IBM公司發(fā)明的交通事故處理系統(tǒng)極大地降低了交通事故發(fā)生率。該系統(tǒng)通過識別藥物利用指數(shù)、地點、時間、天氣情況以及其他相關(guān)因素來預(yù)測將發(fā)生的交通事故。通過這個系統(tǒng)，田納西州公路巡邏隊只需要在意外高發(fā)的時間和地點重點巡查即可減少交通事故，2014年，該州成為50年來交通事故率最低的一年。[20]

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)助力城市綜合執(zhí)法

改革的優(yōu)勢與局限

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)在助力城市綜合執(zhí)法改革中的優(yōu)勢

⒈有助于提高執(zhí)法部門決策和溝通的效率。目前，大多數(shù)城市往往圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息廣泛收集、業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等幾個方面進(jìn)行“智慧城市”建設(shè)，而城市綜合治理的核心——科學(xué)決策尚未出臺。這就需要通過大數(shù)據(jù)技術(shù)以“量化、客觀和科學(xué)”為標(biāo)準(zhǔn)，圍繞公共空間管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、交通管理等可數(shù)據(jù)化管理的領(lǐng)域，對數(shù)據(jù)進(jìn)行重新梳理和整合，為決策者提供一個全局的視角，輔助其作出決策。而隨著城市綜合執(zhí)法改革“下移執(zhí)法重心”，組織的扁平化已成為發(fā)展趨勢，這就需要運用新的技術(shù)和手段解決溝通、協(xié)調(diào)和執(zhí)行等問題。而且在城市綜合執(zhí)法過程中，個人通過各種應(yīng)用如手機政務(wù)APP、網(wǎng)格化管理、GIS系統(tǒng)等接入大數(shù)據(jù)平臺，可以在一定程度上較好地解決信息上傳下達(dá)、政策命令和責(zé)任到人、個人任務(wù)執(zhí)行監(jiān)督和考核等問題，有利于提高溝通效率。

⒉有助于及時發(fā)現(xiàn)問題，提高執(zhí)法效能。美國學(xué)者艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西在《爆發(fā)》一書中認(rèn)為：“在大數(shù)據(jù)時代，人類行為中有93%是可以預(yù)測的?！盵21]社會計算的出現(xiàn)，可以對社會成員的行為邏輯、社會事件的發(fā)展態(tài)勢作出判斷、預(yù)測和模擬。[22]隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公眾需求日趨多元和復(fù)雜，城市治理面臨的問題也會越來越多，如何以有限的人力、物力、財力滿足公眾最迫切的需求是關(guān)鍵。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，有助于厘清城市管理的重點，提高管理的精準(zhǔn)度。通過社區(qū)網(wǎng)格化、GIS信息系統(tǒng)、警務(wù)預(yù)測平臺，借助大數(shù)據(jù)平臺和系統(tǒng)建立相應(yīng)的模型和“鏡像模擬”，可以有效地挖掘產(chǎn)生問題的深層次原因，從而避免問題的出現(xiàn)。

⒊有助于監(jiān)督和約束隨意執(zhí)法行為。大數(shù)據(jù)技術(shù)既有助于監(jiān)督和約束行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，減少行政裁量的隨意性，也有助于在執(zhí)法實踐中保障執(zhí)法人員的權(quán)益，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。利用各種技術(shù)手段如攝像頭、監(jiān)控視頻、執(zhí)法記錄儀和GPS考勤系統(tǒng)等既可以即時了解每個轄區(qū)、每個執(zhí)法人員的執(zhí)法次數(shù)、執(zhí)法時間、執(zhí)法過程中的現(xiàn)場狀態(tài)，杜絕不作為、亂作為現(xiàn)象，也可以作為數(shù)據(jù)留存，在發(fā)生執(zhí)法糾紛時成為關(guān)鍵物證，保障執(zhí)法人員的權(quán)益。

⒋有助于優(yōu)化執(zhí)法人員配置。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，如對城市中交通、環(huán)境、市政、時間、社區(qū)、商圈、區(qū)域范圍以及歷史記錄等各種數(shù)據(jù)的獲取和挖掘，分析地理位置信息、執(zhí)法數(shù)量信息、執(zhí)法力量分配、執(zhí)法力度強弱和執(zhí)法的熱點區(qū)域，通過大數(shù)據(jù)平臺建立相關(guān)的模型，能夠得到執(zhí)法人員的區(qū)域分配數(shù)據(jù)，有助于優(yōu)化行政區(qū)域的人員配置。

（二）大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市綜合執(zhí)法改革中的局限

⒈單純的技術(shù)手段只能起輔助作用。目前，城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。但大數(shù)據(jù)技術(shù)作為技術(shù)手段主要適用于公共空間秩序管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、交通管理等，特別適用于技術(shù)性強、信息化程度高、數(shù)據(jù)可量化領(lǐng)域的管理。目前，城市綜合執(zhí)法是執(zhí)法者面對面地與公眾進(jìn)行的執(zhí)法管理和服務(wù)，而執(zhí)法行為和服務(wù)的好壞始終是執(zhí)法者——“人”的因素起主要作用，因而城市綜合執(zhí)法效能的提高歸根結(jié)底在于執(zhí)法部門決策科學(xué)精準(zhǔn)，建立有效的激勵、考評、培訓(xùn)和監(jiān)督等制度，培育為人民服務(wù)、廉潔高效和規(guī)范的執(zhí)法人員，以回應(yīng)公眾的需求。而大數(shù)據(jù)在其中只能起到輔助和支持作用，因而不能盲目依賴大數(shù)據(jù)。

⒉技術(shù)應(yīng)用和推廣存在成本問題。作為一項新技術(shù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和推廣必然需要成本，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用也有門檻限制。首先，在物質(zhì)成本方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)是長時間內(nèi)通過挖掘海量數(shù)據(jù)而得出的高價值信息。從信息的搜集到分析都需要花費大量物力，如信息來源、高性能硬件和分析程序等，這需要收集成本、存儲成本、計算成本、終端及其他設(shè)備成本，等等。其次，在人力成本方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用和分析也需要專門的數(shù)據(jù)分析師即雇傭成本；同時，執(zhí)法部門人員關(guān)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的學(xué)習(xí)和使用也構(gòu)成了培養(yǎng)成本。再次，在機會成本方面，在政府部門預(yù)算一定的情況下，把財力和精力花在對執(zhí)法人員培訓(xùn)或激勵考核等方面，可能會比應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)更有價值，對當(dāng)下執(zhí)法效能的提升可能更有效。

⒊個人隱私和信息安全存在問題。科技的發(fā)展始終是一把“雙刃劍”，大數(shù)據(jù)技術(shù)匯聚海量數(shù)據(jù)，通過信息分析和挖掘可以極大地提高工作效率和決策的科學(xué)性，但隨之而來也會產(chǎn)生許多問題。一方面，在城市管理中，政府部門需要通過大數(shù)據(jù)作出相關(guān)決策，但是“人們只知曉自己產(chǎn)生的信息的意義，不知曉大數(shù)據(jù)處理后的信息的意義，所以人們可以控制哪些信息被自己產(chǎn)生，但不能控制哪些信息被大數(shù)據(jù)解讀出來?！盵23]因此，通過數(shù)據(jù)分析，公眾個人的隱私和信息很容易被獲知，如若公權(quán)力運用不當(dāng)，極易侵犯個人隱私。另一方面，在大數(shù)據(jù)時代，政府作為數(shù)據(jù)最大的擁有者，如果遭遇信息安全問題如黑客入侵、管理者不慎泄露等情況，都易使大量數(shù)據(jù)被泄露，從而造成嚴(yán)重的社會問題。

四、大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)城市綜合執(zhí)法

改革的路徑

大數(shù)據(jù)將深刻地改變國家治理與社會治理的方式，國務(wù)院在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》中（國發(fā)〔2015〕50號）指出：“深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇?！盵24]這就要求各級政府及其工作人員在思想上重視數(shù)據(jù)、尊重數(shù)據(jù)、“讓數(shù)據(jù)發(fā)聲”。在明晰大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢與局限后，合理利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，不斷促進(jìn)城市綜合執(zhí)法改革。

（一）建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，提升執(zhí)法部門決策和溝通效率

《城市執(zhí)法改革意見》指出：“基于城市公共信息平臺，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)。”因此，只有建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，才能使大數(shù)據(jù)技術(shù)及其分析有用武之地。大數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建需要在政府之間、各部門之間、政府與社會之間打通“信息孤島”，促進(jìn)多部門公共數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通和開放共享。目前，廣州、上海、成都、貴陽等地都相繼成立了“大數(shù)據(jù)管理局”，制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施并予以執(zhí)行；組織制定大數(shù)據(jù)收集、管理、開放、應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動信息數(shù)據(jù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通、資源共享。[25]整合大數(shù)據(jù)平臺所應(yīng)用的云計算、云共享、機器學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，首先，可以減少信息重復(fù)采集和人工整理分析的時間和費用，使綜合執(zhí)法部門獲取、處理及分析數(shù)據(jù)的時間和費用大幅減少；其次，利用模型分析、數(shù)據(jù)計算、“鏡像模擬”等手段，可以使決策從“經(jīng)驗、感性、個人趨向客觀、理性”；再次，依托大數(shù)據(jù)平臺如城管數(shù)字平臺，可以減少部門間的溝通，通過GPS、GIS系統(tǒng)、終端控制等，組織結(jié)構(gòu)可以大幅度扁平化，這不僅有利于幫助綜合執(zhí)法部門提高決策效能，也能夠減少溝通成本。如中山市“在使用綜合管理系統(tǒng)后，運營成本節(jié)省40%以上；各執(zhí)法部門通過交互共享平臺，實現(xiàn)了與多部門相關(guān)信息管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和交換，提高了整體運作、協(xié)調(diào)效率?！盵26]

（二）運用大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)測并及時處理城市中出現(xiàn)的公共問題

及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，變末端執(zhí)法為源頭治理，是綜合執(zhí)法提高效能的關(guān)鍵。通過數(shù)據(jù)分析，建立風(fēng)險預(yù)判機制，可以找到城市執(zhí)法的“痛點”，快速定位執(zhí)法“穴位”，進(jìn)而作出有效決策。蘇州市通過對以往城市管理中總計59338件事件的梳理和分析，找出了排在前五位的公共問題，發(fā)現(xiàn)了公眾的主要訴求集中于何處，從而以有限的力量取得了較好的治理效果。此外，還可以以問題為導(dǎo)向來制定應(yīng)對策略，防患于未然。如咸陽市利用大數(shù)據(jù)對照歷史記錄，查看城市街道是否存在非法停車、亂倒垃圾、占道經(jīng)營等違章行為，并自動向系統(tǒng)作出提示。對工地、KTV、酒吧等城市噪音較強的地方進(jìn)行全天候監(jiān)控，可以把現(xiàn)場的噪音數(shù)據(jù)與地點都上傳至系統(tǒng)平臺，管理單位可以及時作出應(yīng)對與處理。這一做法使得咸陽市的“城市管理問題發(fā)現(xiàn)率提升到95%以上，結(jié)案率提升到90%以上，城市部件損壞現(xiàn)象大幅減少，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本大幅降低，城市管理總成本大幅下降?！盵27]

（三）發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，執(zhí)法服務(wù)于民

亞里士多德曾說過：“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好”。城市綜合執(zhí)法的目的最終在于服務(wù)好城市居民，而在關(guān)切到城市居民生活的市容環(huán)境、公共空間方面，大數(shù)據(jù)可以發(fā)揮重要作用。一方面，綜合執(zhí)法部門可以通過爬蟲、數(shù)據(jù)可視化或機器學(xué)習(xí)等手段搜集公眾在微博、微信、社交網(wǎng)絡(luò)中普遍反映的關(guān)于城市管理的難點和重點問題，也可以建立相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，讓公眾主動參與到執(zhí)法過程當(dāng)中。如柳州市相關(guān)部門開發(fā)的柳州1號APP“城管在線”“柳州城管”公眾微信號及“投訴頻道”“執(zhí)法視頻”等，運用大數(shù)據(jù)，打造了市民、商家、車主、攤販及城管等共同參與的民生在線平臺。通過這些平臺，市民可以隨時查看城管執(zhí)法全過程，方便其了解城管部門工作的情況，而且這些平臺能直接受理市民的投訴，主動回應(yīng)市民的需求，進(jìn)而促使市民支持城市綜合執(zhí)法行動。[28]另一方面，通過大數(shù)據(jù)平臺對綜合執(zhí)法對象的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以有針對性地開展管理和執(zhí)法工作，降低執(zhí)法阻力。如柳州市魚峰區(qū)城管執(zhí)法局通過對執(zhí)法對象一系列數(shù)據(jù)的整合和分析，制定了有針對性的管理與服務(wù)措施，“對于占道經(jīng)營投機行為嚴(yán)管重罰；對家庭困難的下崗職工且初次違章的給予從輕處罰并給予一定幫助，由相關(guān)部門為困難戶在市場安排攤位正規(guī)經(jīng)營，或者組織攤販參加就業(yè)招聘會等，從源頭上消減了違章行為?！盵29]

（四）借助大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法行為

為了約束執(zhí)法行為，各地政府相繼出臺了許多執(zhí)法流程圖以及“權(quán)責(zé)清單”，并建立了“雙隨機”抽查制度以便進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為，監(jiān)督的關(guān)鍵在于執(zhí)法的規(guī)則被執(zhí)行，執(zhí)法過程可回溯。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過執(zhí)法記錄儀、GPS定位、移動計算、城市監(jiān)控、GIS信息系統(tǒng)等手段能夠記錄執(zhí)法全過程，通過過程全部數(shù)據(jù)化，形成執(zhí)法過程全監(jiān)督。如中山市利用“宏銳星通城市綜合執(zhí)法管理系統(tǒng)”，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，建立了一套能夠?qū)?zhí)法人員進(jìn)行實時協(xié)同辦公、監(jiān)控調(diào)度、綜合管理的系統(tǒng)。依靠此系統(tǒng)，可以看到每個執(zhí)法人員的位置、運動速度，從而監(jiān)控執(zhí)法人員綜合執(zhí)法的路線及行為；通過整合綜合執(zhí)法管理系統(tǒng)平臺，在特殊情況可與總部同步音視頻指揮執(zhí)法，避免執(zhí)法失當(dāng)；還可以解決執(zhí)法人員的管理問題，實現(xiàn)對執(zhí)法過程的信息、證據(jù)的一體化管理。[30]

（五）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化人員配置與考核

目前，城市綜合執(zhí)法體制改革的要求是“合并執(zhí)法隊伍、執(zhí)法力量下沉和減少協(xié)管數(shù)量”，因此，需要把有限的人力配置最優(yōu)化。一方面，通過大數(shù)據(jù)分析以往執(zhí)法案件和事項，可以明晰城市公共問題高發(fā)區(qū)域與事項類別，有目的、有意識地按行政區(qū)域、人流數(shù)量、時間和交通等要素合理安排執(zhí)法人員，從而提高執(zhí)法力量的針對性。另一方面，通過激勵和考核，調(diào)動執(zhí)法人員的積極性，如把綜合執(zhí)法的全過程可視化、數(shù)據(jù)化，從而記錄工作人員的紀(jì)律、能力、執(zhí)法、業(yè)績等信息，可以方便大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行分析和測算；通過對執(zhí)法人員的工作位置變化進(jìn)行行為分析，可以預(yù)判執(zhí)法人員所處狀態(tài)（正常巡查、正在執(zhí)法、超出執(zhí)法區(qū)域、消極怠工等），從而較為科學(xué)、客觀地量化執(zhí)法人員的工作量，以方便考核、激勵或處分。

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