張 波

(1.黑龍江省人民政府法制辦公室，哈爾濱 150001；2.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

全面依法治國(guó)：改善東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的根本路徑

張 波1,2

(1.黑龍江省人民政府法制辦公室，哈爾濱 150001；2.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

依法辦事是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)管理者和市場(chǎng)主體的共同要求，市場(chǎng)管理者與市場(chǎng)主體相信法律，崇尚法律，發(fā)自內(nèi)心地愿意依法處理各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。市場(chǎng)主體不僅是優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境的受益者，也是改善發(fā)展環(huán)境的重要參與者。東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的改善，要從堅(jiān)決落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署入手，全面提高國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的法治化水平。這既是最佳捷徑，也是根本路徑。作為市場(chǎng)監(jiān)管者，東北地區(qū)各級(jí)政府要全面樹立法治思維，科學(xué)民主依法決策，大力清理完善地方規(guī)范性文件，嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，不斷強(qiáng)化依法監(jiān)督，從而加快法治建設(shè)，提升政府治理能力。

依法治國(guó)；東北經(jīng)濟(jì)；發(fā)展環(huán)境；法治建設(shè)

近年來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行形勢(shì)嚴(yán)峻，引起了國(guó)內(nèi)外的高度關(guān)注。社會(huì)各界普遍認(rèn)為，這一問題的產(chǎn)生與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)增速換擋帶來轉(zhuǎn)型陣痛，以及東北地區(qū)在體制、機(jī)制等方面的問題長(zhǎng)期積累密切相關(guān)。同時(shí)，東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境相對(duì)較差也是其重要原因之一。2016年3月，習(xí)近平總書記在黑龍江省人大代表團(tuán)參加審議時(shí)指出，東北地區(qū)振興發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境很重要。強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)依法治國(guó)，著力打造全面振興好環(huán)境。目前，圍繞改善發(fā)展環(huán)境，東北各地采取了一系列有針對(duì)性的措施和辦法，取得了一定的積極效果。但是，要從根本上解決問題，還是要堅(jiān)定不移地全面推進(jìn)依法治國(guó)。

一、依法辦事：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理者和主體的共同要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，只是由于其運(yùn)行的社會(huì)條件和參與市場(chǎng)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)主體所有制性質(zhì)的不同，才有了資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)分。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種生產(chǎn)要素和資源的配置和積聚都是圍繞著市場(chǎng)主體的利益最大化展開的。在這個(gè)過程中，價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)，特別是每個(gè)經(jīng)濟(jì)人*經(jīng)濟(jì)人概念，通常被用作經(jīng)濟(jì)學(xué)和某些心理學(xué)分析的基本假設(shè)，即人具有目標(biāo)理性，可以做出經(jīng)濟(jì)利益最大化的選擇。內(nèi)心所固有的對(duì)物質(zhì)利益最大化的追求心理起到了關(guān)鍵性作用。美國(guó)著名學(xué)者茲比格涅夫·布熱津斯基曾經(jīng)指出，資本主義最大的成功就在于發(fā)現(xiàn)了人們的這種心理，并為這種心理發(fā)揮作用提供了一個(gè)良好的平臺(tái)。這種心理對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有積極的一面，但其負(fù)面作用也顯而易見。在這種心理的驅(qū)使下，人們最容易出現(xiàn)“走捷徑”的行為，即為實(shí)現(xiàn)利益最大化而不顧一切，不擇手段。馬克思曾一針見血地指出經(jīng)濟(jì)人的本性：“一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就大膽起來。有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn);為了100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤(rùn)，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首之險(xiǎn)?！盵1]法律之所以是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的伴生物，就在于它洞悉了經(jīng)濟(jì)人的弱點(diǎn)，為市場(chǎng)主體的逐利行為訂下了規(guī)矩：可以追逐利益最大化，但必須依法而為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律是在充分研究和總結(jié)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)公眾的共同需求的基礎(chǔ)上制定出來的，是具備最廣泛民意基礎(chǔ)的行為規(guī)則。正如美國(guó)當(dāng)代著名法學(xué)家埃得加·博登海默所言：“法律是人類最偉大的發(fā)明，別的發(fā)明使人類學(xué)會(huì)了駕馭自然，而法律讓人類學(xué)會(huì)了如何駕馭自己。”*轉(zhuǎn)引自袁曙宏《論建立統(tǒng)一的公法學(xué)》，載于《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。由此可見，法律是人類自身弱點(diǎn)和不足的控制器。遵守法律，處處依法辦事，就能夠在允許市場(chǎng)主體獲取利益最大化的同時(shí)，保護(hù)公眾和國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)装倌陙淼淖钪饕慕?jīng)驗(yàn)。也正是在這個(gè)意義上，有人直接將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稱為法治經(jīng)濟(jì)，言下之意，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法治為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)。任何人對(duì)這個(gè)基礎(chǔ)的破壞都會(huì)危及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，都是不允許的。

發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，最大的問題就在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法律未得到有效的遵守，法治環(huán)境受到了極大的破壞。這里既有市場(chǎng)管理者的問題，也有市場(chǎng)主體的問題。從市場(chǎng)管理者的角度來看，兩千多年的封建傳統(tǒng)影響根深蒂固，官貴民賤的封建意識(shí)潛移默化地殘存于管理者的頭腦當(dāng)中。在管理的過程中，缺乏服務(wù)意識(shí)，將市場(chǎng)主體視為治下臣民，居高臨下，頤指氣使，漠視市場(chǎng)主體的合法權(quán)利，置國(guó)家的法律于不顧，好惡出于己胸，執(zhí)法率性而為，不作為，濫作為，隨意撕毀合同，新官不理舊賬，甚至吃拿卡要的現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生。從市場(chǎng)主體的角度來看，則是法律、制度、信用、規(guī)則意識(shí)喪失，對(duì)權(quán)力頂禮膜拜，缺乏社會(huì)責(zé)任感，凡事以利相交，利則兩合，無(wú)利則分；做事沒有底線，逐利成為其最高的價(jià)值追求，為了利益，什么事情都可以做，什么法律都不在話下，制假販假、偷稅漏稅、行賄請(qǐng)吃，甚至走私販毒、組織黑惡勢(shì)力，無(wú)所不用其極。市場(chǎng)管理者或市場(chǎng)主體的這種無(wú)視法律權(quán)威的行為可能會(huì)收到一時(shí)之利，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，其社會(huì)危害性之大不言而喻。而且在一個(gè)共同的環(huán)境中，兩者之間往往會(huì)形成互為負(fù)面的惡劣影響：一方的不守法，將導(dǎo)致另一方更大的違法，最終是“禮崩樂壞”，潛規(guī)則盛行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將是“劣幣驅(qū)逐良幣”，在畸形社會(huì)環(huán)境中喪失生機(jī)，逐步枯萎。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，與多年來法治經(jīng)濟(jì)在東北的缺失有很大關(guān)系。如果我們至今還看不到這一點(diǎn)，或者看到了而不愿意承認(rèn)它并真正改變它，就不可能從根本上改變發(fā)展環(huán)境，這才是東北人最大的悲哀。

二、尊崇法律：優(yōu)化東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

古希臘哲學(xué)家亞里士多德指出：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律?！盵2]可見，良好的法律及對(duì)法律的服從乃至信仰相對(duì)于法治的極端重要性。從東北地區(qū)過去幾十年的發(fā)展歷史看，法律在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的權(quán)威地位并沒有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展而相應(yīng)地確立起來。某種意義上說，法律仍是權(quán)力的附屬物，甚至是權(quán)力的遮羞布。這從東北地區(qū)的地方立法當(dāng)中就能看得非常清楚。三十年的地方立法，為東北地區(qū)奉獻(xiàn)了海量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。但認(rèn)真檢視一下這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，絕大多數(shù)、特別是在2010年以前的立法中，為固化權(quán)力、為權(quán)力的便利行使而設(shè)置的條款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了提供社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容,立法的核心在于為相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置處罰權(quán)、許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、收費(fèi)權(quán)，以及圍繞這些權(quán)力的便利行使而對(duì)管理相對(duì)人設(shè)置的義務(wù)。有些立法甚至直接與上位法相違背。執(zhí)法中權(quán)大于法的問題就更加突出。曾有報(bào)道，東北某縣委書記，因?qū)δ撤呻s志社記者的報(bào)道不滿而派公安干警進(jìn)京抓記者。[3]足見權(quán)力的肆意而為已到了無(wú)法無(wú)天的地步！從社會(huì)上看，有些東北人的最突出特點(diǎn)就是過于“聰明”，總能在法律的規(guī)定之外找出有利于自己的“對(duì)策”，以規(guī)避法律的約束。他們有的打擦邊球，有的搞變通，有的甚至直接與法律對(duì)著干，從內(nèi)心根本不把法律當(dāng)回事，更不用說服從法律、崇尚法律、信仰法律了。在他們看來，經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓，效益要好，監(jiān)督要少。法律就是一把雨傘，于我有利時(shí)打開，于我不利時(shí)擱置。法律工具主義的思維在東北社會(huì)中有著深厚的基礎(chǔ)。在這樣一種普遍的各取所需的實(shí)用主義社會(huì)意識(shí)面前，要徹底改善發(fā)展環(huán)境，談何容易！因此，想徹底改善東北的發(fā)展環(huán)境，就必須重塑東北人的法律意識(shí)和法律思維。讓所有的市場(chǎng)參與者，包括市場(chǎng)管理者和市場(chǎng)主體都樹立起堅(jiān)定的法律信仰，處處依法辦事，時(shí)時(shí)依法調(diào)整相互之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，遇事找法，平事靠法，依法律定是非，憑法律說對(duì)錯(cuò)，是非曲直一斷于法。行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)依法辦案，市場(chǎng)主體守法經(jīng)營(yíng)，人之所在，法鏡高懸，利益攸關(guān)，法之大行。只有這樣，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，東北地區(qū)才能形成真正的“虹吸效應(yīng)”，*虹吸效應(yīng)，這里指東北地區(qū)以強(qiáng)大的吸引力將別的地方的投資吸引過來。集聚起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種要素，后發(fā)而先至，跳出“斷崖式下滑”的宿命。

三、市場(chǎng)主體：優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的重要的利益攸關(guān)方

法律秩序良好，發(fā)展環(huán)境清爽，市場(chǎng)主體是最大的受益者。同時(shí)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，破除權(quán)力社會(huì)遺留的各種弊端和潛規(guī)則，市場(chǎng)主體也是重要的利益攸關(guān)方。古語(yǔ)云：覆巢之下，安有完卵。*參見《世說新語(yǔ)·言語(yǔ)》。發(fā)展環(huán)境惡化，市場(chǎng)主體也將是最大的受害者。但是，以往在檢討發(fā)展環(huán)境不優(yōu)的成因時(shí)，社會(huì)普遍的矛頭是指向政府機(jī)關(guān)，很少?gòu)氖袌?chǎng)主體自身上找原因。誠(chéng)然，發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，政府機(jī)關(guān)的責(zé)任很大，但要徹底改善東北地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，就要全方位地排除影響發(fā)展環(huán)境的各種因素。因此，市場(chǎng)主體在批判和指責(zé)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)的同時(shí)，也要檢討自身是否是“助紂為虐者”。某種意義上說，市場(chǎng)主體堅(jiān)定的依法辦事習(xí)慣，對(duì)管理者的執(zhí)法犯法往往是極大的社會(huì)制約。這一點(diǎn)已為過去多年的社會(huì)實(shí)踐所證實(shí)。一些執(zhí)法者對(duì)依法經(jīng)營(yíng)的外資企業(yè)或大型國(guó)有企業(yè)往往不敢為所欲為，肆意勒拿卡要，根本的原因還是這些企業(yè)自身正、制度明，不屈身事惡，不應(yīng)合違法，市場(chǎng)監(jiān)管者沒有空子可鉆。但遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中不少破壞發(fā)展環(huán)境的案件都不乏違法市場(chǎng)主體的影子，一些市場(chǎng)主體甚至是破壞發(fā)展環(huán)境的“始作俑者”。為了謀取非法利益，換取監(jiān)管者高抬貴手，網(wǎng)開一面，請(qǐng)吃行賄，利益輸送，既腐蝕了官員，又?jǐn)牧孙L(fēng)氣。久而久之，形成了畸形的文化土壤，真正守法者反而成為少數(shù)，不隨波逐流甚至連正常合法的利益也得不到，這就會(huì)進(jìn)一步惡化發(fā)展環(huán)境，市場(chǎng)主體也將付出更多的經(jīng)營(yíng)成本。因此，維護(hù)良好的發(fā)展環(huán)境，并不僅僅是政府和官員的事情，市場(chǎng)參與者人人有份、人人有責(zé)。市場(chǎng)主體不可能置身事外，坐等環(huán)境好起來。市場(chǎng)主體在享受發(fā)展環(huán)境帶來的便利和益處的同時(shí)，也要承擔(dān)維護(hù)和建設(shè)發(fā)展環(huán)境之責(zé)。因此，每一個(gè)市場(chǎng)主體都要心中有法，心存敬畏，樹立環(huán)境意識(shí)，從我做起，從現(xiàn)在做起，依法辦事，守法經(jīng)營(yíng)，不謀取非法利益，抵制監(jiān)管者的不法要求。如果能夠更勇敢一些，還可以舉報(bào)控告監(jiān)管者的違法行為。正如法國(guó)思想家盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石之上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國(guó)家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當(dāng)其他法律衰老或消滅的時(shí)候，它可以復(fù)活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個(gè)民族的精神?！盵4]康德也有類似的主張：“有兩樣?xùn)|西，人們?cè)绞墙?jīng)常持久地對(duì)之凝神思索，它們就越是使內(nèi)心充滿常新而日增的驚奇和敬畏：我頭上的星空和我心中的道德律?！盵5]只有這樣，社會(huì)風(fēng)氣才會(huì)為之一新，徹底改善發(fā)展環(huán)境才有更堅(jiān)實(shí)的支撐，市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)發(fā)展也會(huì)更輕松、更省勁、更有生氣。

四、法治建設(shè)：市場(chǎng)監(jiān)管者在改善環(huán)境中責(zé)無(wú)旁貸

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者，也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的主導(dǎo)者。一個(gè)地區(qū)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良與否，與當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)的法治化程度息息相關(guān)。習(xí)近平總書記所指的東北地區(qū)環(huán)境建設(shè)問題，諸如“動(dòng)不動(dòng)就講擺平、搞定”“執(zhí)法工作隨意化傾向”“招商引資時(shí)隨意給投資者許愿，項(xiàng)目落地后又吃拿卡要”，以及“新官不理舊賬，隨意變規(guī)劃、變政策，不守信用”，無(wú)一不與當(dāng)?shù)氐姆ㄖ位潭炔桓哂忻芮嘘P(guān)系。因此可以說，徹底改善東北地區(qū)發(fā)展環(huán)境，最根本的還是要從堅(jiān)決落實(shí)依法治國(guó)方略入手，全面提升國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的法治化水平。這既是最佳捷徑，也是根本路徑。

一是要全面樹立法治思維。法治思維不同于人治思維和權(quán)力思維，是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是以法律作為最終判斷標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向的思維過程?！疤岣哳I(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、推動(dòng)發(fā)展的能力，是推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵。從某種意義上講，也是改善發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵?！?參見《省委書記王憲魁解讀習(xí)近平總書記重要講話精神(五)》，http://xunke.dbw.cn/system/2016/04/27/001089570.shtml.目前，一些國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員還沒有跳出“權(quán)力思維”的小圈子，凡事都是從“權(quán)力本位”出發(fā)，從維護(hù)權(quán)力行使的便利性和權(quán)力部門自身的利益出發(fā)，所以才有諸多“拍腦袋決策、拍胸脯實(shí)施、拍大腿后悔、拍屁股走人”的荒唐事。因此，改善發(fā)展環(huán)境，全面樹立法治思維，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治方式解決問題、推動(dòng)發(fā)展是最要緊的，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此必須有清醒的認(rèn)識(shí)。一事當(dāng)前，首先要考慮法律是怎樣規(guī)定的，如何處理才能最大限度地保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益，怎樣做才符合法律的規(guī)定和要求，而不是從權(quán)力自身的方便和有利去考慮問題。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治思維不僅僅是一種認(rèn)識(shí)或意識(shí)，而應(yīng)該是一種自然而然的習(xí)慣，更應(yīng)當(dāng)是一種信仰。要將其變成一種下意識(shí)的行為，將這種思維貫穿于工作的全過程，用以推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，不能“說起來重要，干起來不要”，更不能“談?wù)J識(shí)比誰(shuí)都高，抓落實(shí)比誰(shuí)都糟”。

二是要科學(xué)民主依法決策。決策是執(zhí)行的基礎(chǔ)，決策的合法與否，涉及的不僅僅是事情本身，還會(huì)對(duì)發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生潛移黙化的影響。一個(gè)違法的決策，執(zhí)行得越堅(jiān)決，產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響越大，對(duì)發(fā)展環(huán)境的破壞力越強(qiáng)。當(dāng)然，決策是高智慧行為，需要決策者有開闊的思路、精準(zhǔn)的判斷力以及對(duì)政策法規(guī)和社情民意的熟悉和把握，要努力做到科學(xué)、民主、依法。所謂科學(xué)，就是要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律；所謂民主，就是要符合大多數(shù)人的意愿；所謂依法，就是不能與上位法相抵觸，尤其是不能與憲法的原則和精神相違背。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中為重大行政決策確定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定的法定程序，要求確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，這就為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策提供了具體的路徑。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須采取有效措施不斷健全依法決策機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量，加強(qiáng)合法性審查，堅(jiān)持集體討論決定，嚴(yán)格決策責(zé)任追究，確保行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

三是要大力清理完善制度體系中的地方部分。如前所述，三十多年的地方立法，為東北地區(qū)的制度建設(shè)提供了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。為保證地方性法規(guī)和政府規(guī)章的有效實(shí)施，各級(jí)行政機(jī)關(guān)還出臺(tái)了大量的規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，構(gòu)成了東北地區(qū)現(xiàn)行的地方制度體系，為東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但隨著國(guó)家法律制度的不斷創(chuàng)新，特別是近年來不斷深化的“放管服”改革，相當(dāng)一部分地方制度失去了存在的基礎(chǔ)，清理完善這些制度就成了當(dāng)務(wù)之急。2013年以來，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，東北各省組織了多輪的制度清理工作，取得了一定的成效，明顯的違法文件絕大多數(shù)已經(jīng)廢止或重新修訂。但是從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的角度看，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要進(jìn)一步的深度清理。最主要的不是取消和下放現(xiàn)行制度中的多少處罰權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，而是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和要求，重塑行政機(jī)關(guān)的工作職能。有些制度規(guī)定可能沒有與上位法有明顯的沖突，但對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行干預(yù)過度，會(huì)增加相對(duì)人尤其是市場(chǎng)主體的義務(wù)或負(fù)擔(dān)，這樣的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)廢止。近年來，在中央高調(diào)反腐的重壓之下，行政執(zhí)法人員明顯的胡作非為已大幅度減少，但為什么市場(chǎng)主體對(duì)發(fā)展環(huán)境的負(fù)面反應(yīng)依然強(qiáng)烈？很大程度上是，大量的加重市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)或阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的執(zhí)法行為都是有法可依的，從執(zhí)法本身而言，并無(wú)不妥，但其所依之法卻是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律或要求的。如果不能從源頭上、也就是從制度本身上去深度挖掘，消除發(fā)展的桎梏，發(fā)展環(huán)境就不可能根本改善。因此，要依法重新檢視現(xiàn)行制度規(guī)定的行政職能。(1)凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，凡是行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)能夠自律的，行政機(jī)關(guān)都不要過度干預(yù)?，F(xiàn)行制度體系中不符合這一要求的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)予以清理。(2)對(duì)行政權(quán)力可以介入的領(lǐng)域，也要改革管理的方式。能夠通過事后監(jiān)管解決問題的，就不要采取事前審批的方式；能夠通過提供服務(wù)解決的問題，就不要采取強(qiáng)制管理的方式；要多采取行政合同、行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政調(diào)解、行政復(fù)議等柔性執(zhí)法方式來取代行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等剛性執(zhí)法方式，特別是要多采取回應(yīng)型執(zhí)法*回應(yīng)型執(zhí)法，指的是一種以回應(yīng)社會(huì)需求、保障公民權(quán)利為核心目標(biāo)的執(zhí)法模式。的方式來解決管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法需求。這些既是地方制度清理的標(biāo)準(zhǔn)，也是新法制定的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是新修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市以普遍的立法權(quán)后，更應(yīng)當(dāng)對(duì)地方立法和制度建設(shè)行為予以高度關(guān)注和嚴(yán)格規(guī)范，防止為“依法”破壞發(fā)展環(huán)境提供依據(jù)。

四是要嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。首先，要理順行政執(zhí)法體制。當(dāng)前大多數(shù)破壞發(fā)展環(huán)境問題產(chǎn)生在行政執(zhí)法領(lǐng)域，是與我們的行政執(zhí)法體制有關(guān)的。當(dāng)前行政執(zhí)法體制中的首要問題就是職責(zé)不清、權(quán)力交叉、多頭管理和重復(fù)執(zhí)法。以老百姓反映較為強(qiáng)烈的食品安全問題為例，行政執(zhí)法體制中對(duì)這一領(lǐng)域有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)多達(dá)十幾個(gè)：工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、畜牧、糧食、商務(wù)、海關(guān)、進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫、食安辦，等等。十幾個(gè)部門都有監(jiān)管權(quán)，權(quán)力邊界又不清楚，執(zhí)法過程中就必然會(huì)產(chǎn)生“有利一哄而上，無(wú)利誰(shuí)也不管”的趨利執(zhí)法問題。所以，必須從源頭上解決這一問題。2014年以來，中央大力推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)，目的之一就是要厘清權(quán)力的邊界，并為權(quán)力戴上責(zé)任的籠頭。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要科學(xué)設(shè)置行政執(zhí)法主體，理順行政執(zhí)法體制，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，將市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)，個(gè)人的歸個(gè)人，市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人都擔(dān)負(fù)不了的歸政府，使政府真正成為有限、有位、有為的政府。同時(shí)，大力推進(jìn)綜合執(zhí)法和相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，一個(gè)事項(xiàng)由一支執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)，杜絕執(zhí)法中的扯皮和推諉。其次，要規(guī)范行政執(zhí)法行為。當(dāng)前的行政執(zhí)法中既有趨利、濫作為等執(zhí)法不規(guī)范問題，也有不作為、慢作為等監(jiān)管不到位問題，對(duì)發(fā)展環(huán)境的影響非常明顯。特別是一些基層科所隊(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、粗暴執(zhí)法、逐利執(zhí)法現(xiàn)象比較突出，老百姓和企業(yè)反映強(qiáng)烈。本屆中央政府大力推進(jìn)行政審批制度改革，取消和下放了一大批行政許可，規(guī)范了中介行為，實(shí)行“放、管、服”結(jié)合，從源頭和制度上壓縮了權(quán)力尋租的空間，為徹底改善發(fā)展環(huán)境奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，“上邊九級(jí)風(fēng)浪，下邊紋絲不動(dòng)”的現(xiàn)象依然存在。東北地區(qū)改善發(fā)展環(huán)境，拍“蒼蠅”的任務(wù)遠(yuǎn)重于打“老虎”。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須按照黨的十八屆四中全會(huì)的決定要求，大力推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度；完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，采取“兩隨機(jī)，一公開”方式規(guī)范行政檢查等執(zhí)法行為；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平；全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

五是要保證公正司法。公正是法治的生命線，是良好發(fā)展環(huán)境的核心內(nèi)容。公正司法至關(guān)重要，但立案難、執(zhí)行難、司法不公、枉法裁判等問題一個(gè)時(shí)期以來給東北發(fā)展環(huán)境的改善造成許多負(fù)面的影響，以致外地企業(yè)不愿來、本地企業(yè)“雁南飛”。只有解決這些問題，保證公正司法，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，東北經(jīng)濟(jì)的騰飛才有現(xiàn)實(shí)可能性。其路徑則在于完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。當(dāng)前，在中央的積極推動(dòng)下，司法體制機(jī)制改革已初見成效。檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)實(shí)行了“員額制”，依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)有了制度上的保障；改立案審查制為立案登記制，立案難的問題大大緩解；設(shè)立巡回法庭，探索建立新的審理機(jī)制；推行異地管轄，最大限度地排除行政干預(yù)；引入信用黑名單制，治理“老賴”效果良好，執(zhí)行難問題有望解決。這些都為徹底改善發(fā)展環(huán)境提供了體制機(jī)制上的保障。東北各地的司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，針對(duì)司法領(lǐng)域存在的主要問題，采取更為有效的措施，將中央“公正司法”的要求落實(shí)到位，推動(dòng)?xùn)|北發(fā)展環(huán)境的進(jìn)一步改善。

六是要不斷強(qiáng)化依法監(jiān)督。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩(1689—1755)說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵(1834—1902)也有類似的斷言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵7]強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，鏟除權(quán)力“率性而為”的土壤，是改善發(fā)展環(huán)境的重要內(nèi)容。東北地區(qū)崇尚權(quán)力的傳統(tǒng)由來已久，權(quán)力社會(huì)色彩濃厚，權(quán)力“耍大牌”的社會(huì)基礎(chǔ)比其他地區(qū)更厚實(shí)。必須通過扎實(shí)的普法教育去除社會(huì)上的“權(quán)力本位”思想，扭轉(zhuǎn)“不找關(guān)系不辦事，不托關(guān)系辦不成事”的陳規(guī)陋習(xí)，為依法辦事拓展生存空間。同時(shí)，整合各種監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，真正給權(quán)力戴上“籠頭”。東北地區(qū)尤其要高度重視政府信息公開工作，把政府信息公開作為改善發(fā)展環(huán)境的重要抓手，抓在手上，放在心上。因?yàn)槔习傩找牟粌H僅是公平正義，而且要的是看得見、摸得著的公平正義。要堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，將權(quán)力運(yùn)行置于陽(yáng)光之下，放在全社會(huì)的監(jiān)督之中。只有這樣，執(zhí)法者才會(huì)真正有所畏懼，進(jìn)而慎用手中的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

[1] 馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：829.

[2] 亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1997:199.

[3] 劉萬(wàn)永,宋廣輝. 西豐公安進(jìn)京抓記者的真相調(diào)查[J]. 新聞天地月刊 , 2008, (2) :42-44.

[4] 盧梭:社會(huì)契約論:第2卷[M].北京：商務(wù)印書館，1980：20.

[5] 康德.實(shí)踐理性批判[M].鄧曉芒,譯.北京：人民出版社，2003：220.

[6] 孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)[M].張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1982:154.

[7] 阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯健，范亞峰, 譯. 北京:商務(wù)印書館，2001:342.

[責(zé)任編輯：肖海晶]

D927

A

1007-4937(2017)05-0021-05

2017-06-02

2015年度黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃一般項(xiàng)目“法治中國(guó)的地方實(shí)踐模式比較研究”(15FXB01)；2013年黑龍江省社會(huì)科學(xué)院一般項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)中的政府動(dòng)力機(jī)制研究”

張波(1962—)，男，黑龍江哈爾濱人，黑龍江省人民政府法制辦公室黨組成員、副主任，兼任黑龍江省社會(huì)科學(xué)院特聘研究員、黑龍江省法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、黑龍江省科顧委專家組成員，法學(xué)碩士，從事行政執(zhí)法研究。