王瑞慶

[摘要] 征地留用地是政府在征用集體土地時(shí)，按照征地面積的一定比例核定用地指標(biāo)，讓被征地村級集體用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，安置失地農(nóng)民。雖然征地留用地仍為原“村籍”農(nóng)民共有，但土地性質(zhì)已轉(zhuǎn)為國有，開發(fā)和使用不存在制度障礙。通過物業(yè)入股、合作開發(fā)、自主開發(fā)等多種留用地開發(fā)方式，引導(dǎo)原村級集體經(jīng)濟(jì)由出租物業(yè)經(jīng)濟(jì)向投資型、產(chǎn)業(yè)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。公司制或股份合作制管理模式使原村級集體經(jīng)濟(jì)逐漸向市場主體轉(zhuǎn)型。折股量化的收入分配方式使原“村籍”農(nóng)民轉(zhuǎn)為“股民”，解決了村級集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)虛置難題。留用地是我國現(xiàn)有土地制度下集體經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的一條途徑，建議國家將其法制化和制度化。

[關(guān)鍵詞] 城中村 集體經(jīng)濟(jì) 留用地項(xiàng)目 杭州

[中圖分類號] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0028-06

一、引 言

推進(jìn)“城中村”城市化，是一項(xiàng)整體、系統(tǒng)的改革。從目前普遍采取的失地安置補(bǔ)償政策看，失地農(nóng)民已經(jīng)獲得一定的土地增值收益和與市民等同的社會福利。然而，由于失地農(nóng)民受勞動技能的制約，就業(yè)和長遠(yuǎn)生計(jì)問題仍是制約城市化質(zhì)量提高的一個(gè)重要因素。事實(shí)已經(jīng)證明，發(fā)展原來村級集體經(jīng)濟(jì)是失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定保障。

當(dāng)前“城中村”集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，但普遍以土地為依托，以物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，多數(shù)實(shí)行非企業(yè)化經(jīng)營，難以向投資型、產(chǎn)業(yè)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“城中村”集體經(jīng)濟(jì)只有向市場主體轉(zhuǎn)型才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。不過在現(xiàn)行的土地制度下，集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨四重困境：一是集體土地如何歸屬；二是“寄生型”經(jīng)濟(jì)形態(tài)如何參與市場競爭；三是“政企不分”的管理體制如何轉(zhuǎn)為現(xiàn)代企業(yè)管理制度；四是模糊的集體產(chǎn)權(quán)如何轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。突破口在哪里呢？運(yùn)行了30多年的征地留用地安置政策，在原集體經(jīng)濟(jì)在向市場主體轉(zhuǎn)型方面也表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢。但是目前學(xué)界和媒體對征地留用地仍持疑慮。對留用地合法性的質(zhì)疑，一是認(rèn)為留用地與現(xiàn)行法律沖突，二是認(rèn)為留用地政策的落實(shí)缺乏法律支撐和保障。對留用地政策可行性的憂慮，主要觀點(diǎn)是認(rèn)為留用地政策適合在“城市規(guī)劃穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，房地產(chǎn)市場成熟，土地需求較為旺盛的地區(qū)實(shí)施”，但是還面臨著規(guī)劃銜接、地權(quán)歸屬、管理困難等問題。這也是征地留用地一直沒有上升為國家層面的土地政策的重要原因。目前的研究和認(rèn)識以“問題——對策”為主，對征地留用地發(fā)揮的作用還未全面認(rèn)識，尤其是在“城中村”集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面的作用，鮮有論述。

杭州的征地留用地開始于1999年，現(xiàn)在已經(jīng)取得了較好的經(jīng)濟(jì)效果。我們依托杭州國際城市學(xué)研究中心，多次走訪職能部門咨詢相關(guān)政策，并且深入調(diào)查丁橋鎮(zhèn)、三叉社區(qū)、江口社區(qū)等留用地項(xiàng)目，對征地留用地有了比較深入的了解。本文擬在梳理當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州留用地項(xiàng)目開發(fā)和發(fā)展情況，分析留用地在“城中村”集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用，以期對當(dāng)今農(nóng)村土地制度改革有所裨益。

二、征地留用地可掃除

城中村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度障礙

（一）征地留用地的法律屬性

學(xué)界對“城中村”城市化過程中集體土地的歸屬問題存在很大爭議，有學(xué)者甚至提出修改憲法。事實(shí)上，這個(gè)難題在現(xiàn)行法律體系下是可解的。因?yàn)椤掇r(nóng)村土地承包法》第26條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第2條第5項(xiàng)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地歸國家所有。”由此看來，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地符合法律程序。當(dāng)然，前提必須是農(nóng)民享受與市民平等的社會保障和國家福利。因此，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民同時(shí)進(jìn)行，不是制度方面的障礙，而是農(nóng)民是否真正享受了市民待遇。杭州在農(nóng)民市民化方面采取的措施是：按照“房改房”的標(biāo)準(zhǔn)對原“城中村”的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”房屋辦理“三證”——《房屋產(chǎn)權(quán)證》、《房屋契證》、《國有土地使用證》，允許失地農(nóng)民的拆遷安置房轉(zhuǎn)為國有土地上的商品房。同時(shí)，為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、提供最低生活保障等。這種措施對農(nóng)民個(gè)體來說，確實(shí)享受了市民的待遇。而對于村級集體經(jīng)濟(jì)來說，隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，其附著的土地也就轉(zhuǎn)為了國有土地。因此留用地也并不是如學(xué)界所說的沒有法律依據(jù)。

目前，全國征地留用地都已經(jīng)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但有些地區(qū)還存在國有土地和集體土地兩種形式，比如惠州就規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的留用地為國有，規(guī)劃區(qū)外則無限制。兩種不同的權(quán)屬，在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面有很大差異。有些地區(qū)在留用地使用權(quán)取得方面也不明確，例如，廣州以“無償返撥”的方式返還留用地，但相關(guān)文件中又沒有“返撥”的概念和操作方式。杭州留用地的獲取方式協(xié)議出讓，不過社會上對杭州征地留用地的性質(zhì)還存在誤解，認(rèn)為是集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”。事實(shí)上，杭州“撤村建居”地區(qū)的留用地已經(jīng)參照征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，統(tǒng)一納入市政府土地儲備庫（杭市委[2001]29號文件），由市政府整理成“三（五）通一平”的成熟地塊，然后以國有土地劃撥的方式返還給原村集體。留用地上的項(xiàng)目可以辦理“國有土地證”、“契證”、“房產(chǎn)證”。這樣，留用地項(xiàng)目與國有土地上其他項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營幾乎沒有區(qū)別：先由村集體（撤村建居之后是社區(qū)）向發(fā)改委申報(bào)立項(xiàng)，然后須同國有土地一樣走“招拍掛”程序，再進(jìn)入開發(fā)階段。以國有土地劃撥的方式，給原村集體返還留用地，土地權(quán)益、性質(zhì)、經(jīng)營等方面的難題也就迎刃而解。另外，留用地項(xiàng)目仍為原村集體所有，產(chǎn)權(quán)不能分割到戶或轉(zhuǎn)讓，但盈利折股量化到戶（人），所以產(chǎn)權(quán)不能分割，對原“村籍”農(nóng)民收益的影響不大。

有學(xué)者質(zhì)疑征地留用地的公平性，認(rèn)為現(xiàn)在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，應(yīng)將大部分土地增值收益留給農(nóng)民。這一觀點(diǎn)忽視了我國土地公有制和土地增值收益的特殊性。在我國現(xiàn)行土地制度下，影響集體土地增值的主要因素：一是區(qū)位因素。二是制度“紅利”。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，我國采取嚴(yán)格的土地使用管控，建設(shè)用地稀缺，集體土地只有轉(zhuǎn)為城市國有土地后，使用范圍才更加廣泛。三是土地使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后，會有更多機(jī)會積聚資本，地價(jià)也會迅速增長。四是土地物質(zhì)環(huán)境的影響?！俺侵写濉蓖恋丶壊畹刈怙@然要受到周圍國有土地上的直接投入、大型配套設(shè)施建設(shè)的影響。可見，“城中村”集體土地增值的主要因素就是制度因素。我國實(shí)行的是土地公有制，如果在農(nóng)民獲得與市民等同的社會福利后，繼續(xù)讓這部分農(nóng)民及集體源源不斷地獲得巨額的土地增值收益，則會形成雙重保障，又造成一種新的不公平。因此，給原“村籍”農(nóng)民留一定比例的國有土地來解決就業(yè)和收入問題，具有合理性。

有學(xué)者認(rèn)為在政策文本上各地留用地的比例不一致，相關(guān)文件也沒有明確規(guī)定，容易損害失地農(nóng)民利益。事實(shí)上，由于各地城市規(guī)劃穩(wěn)定性不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，更適宜各地因地制宜的劃定留用地的比例。目前多數(shù)地區(qū)采用10%～15%這一比例，這一比例究竟是如何確定的，我們在相關(guān)的研究成果和調(diào)研過程中都沒有獲得準(zhǔn)確的答案，此問題留待以后再做專門研究。

（二）征地留用地指標(biāo)的落實(shí)

“城中村”改造和開發(fā)的形勢比較復(fù)雜，各村情況不一，落實(shí)比較困難，這也是目前學(xué)界對留用地質(zhì)疑的一個(gè)因素。杭州留用地指標(biāo)落實(shí)方式比較靈活，一定程度上解決了落實(shí)難和開發(fā)難的問題。

1. 留用地指標(biāo)折抵。留用地指標(biāo)可以折抵符合要求的“未辦理出讓手續(xù)的村屬企事業(yè)項(xiàng)目地，”也可以折抵“多層高層農(nóng)居建設(shè)中的配套公建”（杭政辦[2005]128號文件）。這種辦法解決了原村級集體企業(yè)轉(zhuǎn)型的制度障礙。西湖區(qū)古蕩村的浙江國力大酒店項(xiàng)目就是折抵了留用地指標(biāo)。

2. 留用地貨幣化。如果留用地指標(biāo)無法定點(diǎn)或折抵，可由村自愿選擇“指標(biāo)貨幣化收購”，收購價(jià)格按同類地段商業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)乘以年度地價(jià)指數(shù)乘以55%確定（年度地價(jià)指數(shù)由市國土資源局統(tǒng)計(jì)后確定），貨幣化收購資金由各級財(cái)政支付（杭政辦[2005]128號文件）。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受財(cái)力、物力和人力等因素限制自動要求放棄安置留地的”（浙土資發(fā)[2006]23號文件），可以貨幣形式回購安置留用地。這種方式確保了無地可留的情況下留用地指標(biāo)的落實(shí)。

3. 留用地指標(biāo)置換。為了資源整合，達(dá)到最大的集聚效益，留用地可以打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的界限，由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，相對集中使用（杭市委[2001]29號文件）。例如，拱墅區(qū)的孔家埭與石塘的經(jīng)濟(jì)合作社，就進(jìn)行了指標(biāo)置換?？准臆こ?8畝地，用石塘的留用地指標(biāo)開發(fā)。建設(shè)時(shí)，各24畝地，既有了用地指標(biāo)，也有了區(qū)位優(yōu)勢。

杭州這種“固化權(quán)益，虛化區(qū)位”的做法還有更深刻的意義，一是消除了原村級集體建設(shè)用地發(fā)展的瓶頸，轉(zhuǎn)為國有土地后，在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面將獲得很大收益；一是解決了留用地落實(shí)難、布局分散、使用效率低的問題。地塊規(guī)劃選址，主要集中在區(qū)位較好、市場發(fā)展相對熟化的區(qū)域，提高了留用地項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值。一般認(rèn)為，在指標(biāo)落實(shí)過程中，指標(biāo)如何兌現(xiàn)，如何落實(shí)，目前沒有文件明確規(guī)定，主動權(quán)在政府手中，失地農(nóng)民處于被動地位。其實(shí)解決這個(gè)難題完全可以通過法律文件進(jìn)行規(guī)范。

三、征地留用地項(xiàng)目的開發(fā)和管理

帶動集體經(jīng)濟(jì)向市場主體轉(zhuǎn)型

目前，全國各地留用地的開發(fā)有三種方式，一是農(nóng)戶個(gè)體獨(dú)立經(jīng)營，二是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，三是政府主導(dǎo)經(jīng)營。學(xué)界對這三種方式都有疑慮：農(nóng)戶個(gè)體獨(dú)立經(jīng)營留用地，會有效率低下的問題；集體經(jīng)濟(jì)組織在資源發(fā)生轉(zhuǎn)讓、定價(jià)的時(shí)候，信息成本比至于自用陡然上升，更容易攫取成員的權(quán)益。政府主導(dǎo)經(jīng)營容易使農(nóng)民處于受制于人的不利境地。雖然政府主導(dǎo)模式確實(shí)容易出問題，但是也有一定的優(yōu)勢存在，姚如青研究了杭州集體開發(fā)模式和溫州的個(gè)體開發(fā)模式，認(rèn)為政府主導(dǎo)的重組集體開發(fā)模式更能使留用地可持續(xù)發(fā)展。在我國現(xiàn)行土地制度下，土地增值主要是制度紅利，農(nóng)民個(gè)體分散開發(fā)利用土地的收益實(shí)際上不能與國有土地集中利用獲得的收益相比。下面看一下杭州的情況：

（一）征地留用地項(xiàng)目的開發(fā)

“城中村”的親緣、地緣、血緣特性決定了集體經(jīng)濟(jì)的自我封閉性，這是制約集體經(jīng)濟(jì)取得規(guī)模效益和轉(zhuǎn)型的重要因素。杭州留用地的物業(yè)入股、合作開發(fā)、自主開發(fā)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等多種開發(fā)模式，打開了面向社會融資的渠道。

1. 合作開發(fā)。允許原村集體以土地或土地指標(biāo)折價(jià)入股的方式找開發(fā)商合作開發(fā)，但村集體持股比例不得低于51%。依據(jù)公司法或者經(jīng)濟(jì)合作社組織法進(jìn)行經(jīng)營管理。一般原集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的采取這種經(jīng)營模式。江干區(qū)四季青街道三叉社區(qū)的新業(yè)大廈和廣新商廈項(xiàng)目、五福社區(qū)的五福新天地項(xiàng)目、三堡社區(qū)的東方大廈、筧橋鎮(zhèn)佰富勤商貿(mào)廣場項(xiàng)目等，都屬此類模式。

2. 租賃經(jīng)營。按土地面積收取每畝七至十萬元的固定回報(bào)，并在幾年后按比例提高租金，租期一般是30年到50年，期滿收回物業(yè)。例如，三墩的創(chuàng)美華彩國際和劍橋公社就是租賃形式。這種方式不管原來村集體有沒有經(jīng)營能力，都可獲得穩(wěn)定收益。

3. 自主經(jīng)營。一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會選擇自建，如留下村建造的商業(yè)綜合樓，蝦龍圩村建造的蝦龍圩綜合樓（紫金港大酒店）。這種經(jīng)營方式保證了集體的絕對占有權(quán)，而且從自營逐漸轉(zhuǎn)向與社會資本合作經(jīng)營，將農(nóng)村集體擁有的各類資產(chǎn)和潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的增收能力。杭州在招商方面也進(jìn)行了優(yōu)化，引進(jìn)銀泰、美達(dá)等知名企業(yè)及項(xiàng)目，增強(qiáng)開發(fā)建設(shè)的投資吸引力。

（二）征地留用地項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)形態(tài)

就“城中村”集體經(jīng)濟(jì)目前發(fā)展趨勢來看，雖然用地越來越收縮，但是隨著利用征地補(bǔ)償款等資金修建房屋來出租，出租經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)增強(qiáng)趨勢。這種“借地生財(cái)”的發(fā)展模式，缺少自主產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。各地對于留用地的經(jīng)營一般沒有嚴(yán)格限制，溫州的留用地可用于開發(fā)房地產(chǎn)，而典型的廈門“金包銀”模式、長沙咸嘉湖模式對留用地的開發(fā)都無明確規(guī)定。杭州對留用地的開發(fā)有嚴(yán)格限制：鼓勵(lì)被征地集體利用留用地興辦二、三產(chǎn)業(yè)，并規(guī)定可用于發(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產(chǎn)業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)廠房、商場、賓館、寫字樓等經(jīng)營性項(xiàng)目（杭政辦[2001]15號文件）。通過提高物業(yè)管理和改善投資環(huán)境，把留用地項(xiàng)目打造成以營利為目的的市場主體，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)向投資型、產(chǎn)業(yè)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。由此證明，出租經(jīng)濟(jì)也可以向?qū)崢I(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但是需要政府政策支持和引導(dǎo)。

（三）征地留用地項(xiàng)目的管理

“城中村”雖然以出租經(jīng)濟(jì)為主，卻沒有與之相對應(yīng)的公司或者其他專門的經(jīng)營實(shí)體，普遍以非企業(yè)化經(jīng)營為主，由村集體領(lǐng)導(dǎo)班子管理，缺乏管理人才和專業(yè)技術(shù)人才，而且容易出現(xiàn)腐敗、尋租等問題。杭州“撤村建居”和“村改居”過程中已經(jīng)將村委會的經(jīng)濟(jì)職能剝離出去，留用地項(xiàng)目建立了較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

一是實(shí)行集團(tuán)公司制。原集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的合作社、村辦企業(yè)成為集團(tuán)公司的一個(gè)法人股東或原村經(jīng)濟(jì)合作社中的村民成為公司的自然人股東，依據(jù)《公司法》進(jìn)行管理。拱墅區(qū)東新經(jīng)濟(jì)合作社與海外海集團(tuán)公司進(jìn)行整體合并后，上塘鎮(zhèn)沈塘灣村經(jīng)濟(jì)合作社與建華集團(tuán)整體合并后，都是實(shí)行的公司制管理。公司制管理模式能夠理清企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將企業(yè)轉(zhuǎn)化成資本開放的社會性企業(yè)。

二是實(shí)行股份合作制。原村級合作經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，以二、三產(chǎn)業(yè)和租賃經(jīng)濟(jì)為主的合作社，將全部資產(chǎn)進(jìn)行評估，剔除待處理資產(chǎn)后量化給原村全部村民。拱墅區(qū)的八丈井村經(jīng)營者持股20%，原村民人人有股份。原村級集體資產(chǎn)由村和組兩級所有的，將之分兩級進(jìn)行量化，村民享有村級和組級雙重股權(quán)，分配時(shí)享有雙重收益。拱墅區(qū)的李家橋村、阮家橋村、吉如村都是這種模式。公司制和股份合作制創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，打破了集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的自我封閉式占有和循環(huán)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化和現(xiàn)代化方向發(fā)展。

總體來看，在“城中村”改造過程中，政府主導(dǎo)下的集體主義開發(fā)模式能夠促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織較為徹底的轉(zhuǎn)為以營利為目的的市場主體。這種開發(fā)模式的形成，一是原村級集體經(jīng)濟(jì)組織原本就掌握著大量的集體土地，如珠三角?；~塘地區(qū)；一是政府在城市土地利用過程把“城中村”納入統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行規(guī)模開發(fā)，也就是杭州這種情況，“打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)的界限，由區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)”（杭市委[2001]29號文件）。

四、征地留用地項(xiàng)目的收入分配

促使集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革

通過改革將集體資產(chǎn)量化到人，解決產(chǎn)權(quán)虛置問題，是集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目的?！俺侵写濉备脑爝^程中，農(nóng)民雖然失去了土地，但他們?nèi)匀槐Ａ糁按寮?，并保留著村集體經(jīng)濟(jì)的股東權(quán)。留用地項(xiàng)目收益分配應(yīng)該將集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人，實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。

（一）留用地項(xiàng)目收益的量化

我國現(xiàn)在還沒有集體資產(chǎn)量化分配的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，現(xiàn)在爭議的焦點(diǎn)是集體資產(chǎn)的范圍如何確定，是只包括集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)，還是把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)都包括進(jìn)來？事實(shí)上，集體資產(chǎn)中的非經(jīng)營性資產(chǎn)，基本上屬于公益性質(zhì)，隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民和集體土地轉(zhuǎn)為國有，這部分資產(chǎn)也轉(zhuǎn)為了國有土地上的資產(chǎn)，不需要進(jìn)行量化。征收集體土地給予的補(bǔ)償金，應(yīng)該按照集體成員進(jìn)行合理分配。集體土地上的經(jīng)營性資產(chǎn)，收益量比較明確，容易量化。因此，集體資產(chǎn)量化應(yīng)該以經(jīng)營性資產(chǎn)的凈資產(chǎn)量化為主。杭州對留用地項(xiàng)目收益分配也是采取的直接將凈資產(chǎn)折股量化到戶（人）（杭政辦[1999]8號文件）的標(biāo)準(zhǔn)，以股權(quán)的形式明確社區(qū)成員（股東）在集體所有者權(quán)益中所占有的份額，并作為享有股利分配的依據(jù)。

（二）折股量化的方法

對集體資產(chǎn)進(jìn)行量化的關(guān)鍵問題是集體成員身份的認(rèn)定。目前爭議最大的是以“農(nóng)齡”還是以“人頭”為依據(jù)，以及股份是否可以轉(zhuǎn)讓。目前集體資產(chǎn)量化分配時(shí)，股權(quán)（份額）普遍以“農(nóng)齡”計(jì)算。杭州的做法是：總量以“人口股”為主，對“城中村”改造以前已經(jīng)轉(zhuǎn)非的人口，依據(jù)“農(nóng)齡”進(jìn)行折算?！啊丝诠砂闯反褰ň訒r(shí)實(shí)際在冊的農(nóng)業(yè)人口計(jì)數(shù)；‘農(nóng)齡股按社區(qū)成員滿16周歲至退休前的農(nóng)業(yè)戶口身份年限計(jì)數(shù)。對撤村建居前已‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的原社區(qū)成員，可按其在本社內(nèi)的‘農(nóng)齡，享受一定的折股量化股權(quán)或給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。折股量化時(shí)對在校大中專學(xué)生、入伍戰(zhàn)士以及勞教等人員的股權(quán)‘也可作相應(yīng)考慮。在折股量化總額中，以‘人口股為主，具體比例由社區(qū)成員民主討論后，按三分之二以上成員同意的方案確定?！薄霸瓌t上不隨人口增減而變動；維持現(xiàn)有持股成員（股東）的穩(wěn)定”（杭政辦[1999]8號文件）。原“村籍”農(nóng)民個(gè)人沒有集體資產(chǎn)的處置權(quán)，只有收益的分配權(quán)。

五、結(jié)論和建議

依附于土地性質(zhì)轉(zhuǎn)型的集體留用地項(xiàng)目，不但可以促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，還順利跨越了現(xiàn)有土地制度下的集體土地和國有土地之間的“鴻溝”，實(shí)現(xiàn)城市、社區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織與村民、市民的多方共贏。雖然這一政策發(fā)揮實(shí)際效用，要受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，但是通過近年來杭州開發(fā)建設(shè)的嘗試，在保證農(nóng)民持續(xù)增收、加快城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面，留用地已突顯出其獨(dú)特的助推作用。盡管杭州的發(fā)展模式不能全盤復(fù)制，但是借鑒杭州經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合其他地區(qū)留用地的特點(diǎn)，對照集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困境，本文提出以下幾點(diǎn)建議，希望可以為“城中村”集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型提供參考。

1. 以政府文件形式，明確留用地政策。目前全國十幾個(gè)省市都已經(jīng)實(shí)行留用地政策，而且已經(jīng)有了近30年的探索經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成效。十八屆三中全會提出，“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2014年的中央1號文件中強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)征地制度改革。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益?！绷粲玫卣咭卜霞w土地流轉(zhuǎn)和征地制度改革的國家方向。因此，建議全面梳理《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，以政府文件形式，明確留用地政策，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型。

2. 留用地政策文件中，需明確：（1）留用地使用權(quán)的取得方式。村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地被征用后，應(yīng)以國有土地劃撥方式取得留用地，面積控制在被征用的可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地總面積的10%～15%以內(nèi)。（2）留用地的經(jīng)營方式。留用地可用于發(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產(chǎn)業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)廠房、商場、賓館、寫字樓等經(jīng)營性項(xiàng)目。（3）留用地指標(biāo)落實(shí)的方式。留用地指標(biāo)可以通過指標(biāo)折抵、貨幣補(bǔ)償、指標(biāo)置換的方式進(jìn)行落實(shí)。（4）留用地項(xiàng)目的管理方式。留用地項(xiàng)目實(shí)行集團(tuán)公司制或股份合作制管理，原村集體必須持有一半以上的股份。（5）留用地項(xiàng)目收益分配方式。采取直接將凈資產(chǎn)折股量化到戶（人），以“人口股”+“農(nóng)齡股”為折股方式。

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The Role of Land - retention Land in the Transformation of Urban Village

Wang Ruiqing

（Southwest University of Political Science and Law，school of Marxism，Chongqing 401120）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the role of return land for land- lost peasants in urban village collective economic transformation. Method of case analysis was employed. The results indicate that the transfer of ownership between the nation and the collective，the implementation of the indicators，the development and management of the project of return land resettlement pattern in Hangzhou city，which has achieved two goals： First， it realized an industry to upgrade with transition；Second， it turned into the market entity. It is concluded that this is a successful way in the existing land system， which should be legalized and institutionalized.

Key words： Urban Village， Collective Economic， Return Land for Land- lost Peasants， Hangzhou