王 瑛

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

政府法治化與福利國家趨勢下的給付行政機制研究

王 瑛

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

在政府法治化的背景下，受福利行政理論思想的推動，給付行政由于自身的復雜性和立法的滯后，使得給付行政裹足不前的狀況已經(jīng)無法充分適應現(xiàn)代服務性政府的合理要求。因此，現(xiàn)代行政法理論必須在正視給付行政法治化的基礎上，審視并梳理行政給付中的問題，探索行政給付組織法律體系構建及救濟的路徑，不斷拓寬行政給付主體組織形式，明確行政給付的救濟范圍，促進行政法治化進程。

福利國家； 給付行政； 組織構建； 救濟路徑

全面建設服務型政府是對我國政府在法治進程中行政管理理念的考驗，以往以制約社會成員自由權為主要行政管理模式的秩序行政，固然在國家行政管理活動及社會穩(wěn)定上起到了重要作用，但是緣于秩序行政“強制性”的特征，使其一方面表現(xiàn)出對私權的極易侵害性，另一方面在政府管理職能多樣化的趨勢下，單靠秩序行政已無法應對社會行政管理之需要了。因此，與秩序行政相對應的帶有“服務性”及“授益性”特征的行政管理模式日益被強化。

一、福利國家理論下給付行政的定位

福利國家是在社會正義和國家經(jīng)濟效益的互相促進中形成的。我國的福利行政是糅和了本土的儒家思想和近代西方福利思想的結果。我國第一部憲法中對公民救助權的設定就體現(xiàn)了國家管理職能的福利行政的趨勢。以福利國家理念為支撐，德國行政法學者福斯多夫在行政法學理上提出了以“生存照顧”為核心給付行政理論。雖然當時對給付行政的概念還沒有十分周密的定義，但是豐富了福利行政的形態(tài)，擴大了福利行政的范疇。

由于國家行政管理職能必須依托于經(jīng)濟制度的模式，在我國計劃經(jīng)濟時期政府職能只表現(xiàn)為單一的秩序行政，因此福利行政被邊緣化為對貧困者的物質(zhì)救助方面。在經(jīng)濟體制改革后，政府職能沖破傳統(tǒng)簡單化的福利行政模式，從強勢的規(guī)制行政向柔和的服務行政過渡，逐漸實現(xiàn)福利行政的社會公平正義之功能。在服務行政理念平臺下，國家政府職能由促進經(jīng)濟發(fā)展逐漸向追求公平秩序的方向轉變，政府行為也調(diào)整為為服務社會成員、改善生活品質(zhì)的方向上來。而給付行政則最能體現(xiàn)政府的服務性行政管理職能。

在福斯多夫的“給付理論”中認為，任何一個國家都必須通過給付行政為其國民提供生存上的照顧，以此維護國家的穩(wěn)定，既包括有對價性質(zhì)的公共事業(yè)服務，如水電氣暖的提供，以及提供融資、津貼、貸款等，還包括完全由政府單方無償?shù)奶峁┚葷?，如社會保險、失業(yè)救濟、疾病救濟等[1]。隨著在法治國家建設中對人權的全面尊重和保障的重視，關注公民的生存權和發(fā)展權成為現(xiàn)代行政給付的核心內(nèi)容。在我國本土的給付行政模式中，政府的給付行政不僅是對社會弱勢群體的扶助，還是對社會公共事業(yè)的整體服務。給付行政不再是國家政府單方對公民的救助，而是以法的內(nèi)容給予社會成員享有服務行政理念下的權利，給付主體則必然承擔在法律規(guī)定下的行政給付義務。

給付行政可以說是行政管理模式或政府的行政理念，而行政給付是作為在政府行政管理職權中涵蓋面很廣的具體行政行為來體現(xiàn)的，行政給付并非傳統(tǒng)的行政法理論中的行政行為，是伴隨著福利國家，在社會福利發(fā)展滯后的前提下，由國家來通過行政給付主體向社會公眾提供扶助支持或其他利益而達到提高公眾生活水平的行政手段[2]。換言之，行政給付是“行政主體為保障個人或者組織的生存和受益，維持和促進國家與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關政策向個人或者組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定條件的個人或者組織，提供物質(zhì)與非物質(zhì)保障的行政活動及相關制度”[3]。它的內(nèi)容包括“社會保險、救濟、社會福利等社會保障行政以及建設、管理公共設施和與國民生活緊密相關的公共企事業(yè)供給行政、提供撥款、無息貸款、補款的扶助、扶持行政等”[3]。例如住房救助、教育資助和法律援助等。

隨著國家在服務型政府的建設目標實現(xiàn)過程中，給付行政的范疇應表現(xiàn)為以社會福利給付為主，輔之以優(yōu)待、救濟等行政給付模式。

二、我國行政法治化進程中的行政給付

我國政府行政的根本宗旨在于實現(xiàn)公平與效率的有機平衡。在保持效率的同時，要追求公平就要通過行政手段整合調(diào)配公共資源, 以保護弱勢群體利益，使社會成員共享社會進步的福祉，進而維護社會公平正義、實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。這正是現(xiàn)代法治社會對給付行政發(fā)展的要求。隨著福利行政觀念的深入，政府運用整合配置公共資源來實現(xiàn)行政管理目的的行政手段會被逐漸加強。

福利行政雖然是授益性行政管理模式，但并不是只有規(guī)制行政才會具有侵權性，福利行政同樣存在侵權性，同時福利行政比規(guī)制行政有更強的易變性，這使得規(guī)范福利行政的法律制度往往滯后或缺位。在我國全面建設服務型政府的環(huán)境下，福利行政亦表現(xiàn)為給付行政，政府職能的厚重化，要求政府更側重考慮服務與給付，政府的社會公共服務職能不斷被強化和普及，政府給付即是行政權力的運行過程。在為社會成員提供生存保障和必須服務的同時，若沒有相應的規(guī)制，行政給付中的自由裁量權就極易招致濫用，行政給付與規(guī)制性行政行為不同，既要保證給付行為高效順暢實施，又要制約過渡自由裁量而引起給付不公，因此，行政給付行政立法的缺位使得政府給付行為無法可依，只能依靠抽象的政策性規(guī)定實施。政府在履行給付職能的過程中，沒有法律規(guī)制的行政自由裁量權會不斷蔓延，危及政府行政權力的運作及行政給付職能的履行，直接侵害到給付相對人及社會的利益，阻礙行政給付的發(fā)展。

我國相關行政給付法制建設通過簡單梳理可以發(fā)現(xiàn)，主要涉及行政給付的資金保障不足、行政組織法律體系不完善、行政給付缺乏有效的審核監(jiān)督機制等方面。其中最根本的問題就在于多數(shù)法律規(guī)范層級比較低，其內(nèi)容的籠統(tǒng)性很難為給行政給付權的運行提供相應的支撐。行政給付的適用依據(jù)多表現(xiàn)在大量的政策性文件中，立法缺位之弊端直接造成了行政給付權有了自由的裁量空間。而作為社會成員，對行政給付一貫只認為是政府對公民的一種“額外福利”, 沒有把行政給付理解為公民的權利。這種認識使得社會成員對行政給付有極高的容忍度，行政給付的自由裁量權被濫用時往往察覺不到。由此, 設置規(guī)范、系統(tǒng)的行政給付法是規(guī)制行政給付行為并預防公權力異化的重要方法。

建立和完善行政給付法律體系需要一定的過程，在此期間，行政給付還需要由國家政策協(xié)同法律規(guī)范來指導，在法律缺位之下，政策性規(guī)定仍可以作為過渡性的行政給付行為規(guī)范。隨著將行政給付實務中運行良好的政策通過立法程序上升為法律，才是實現(xiàn)行政給付規(guī)范化、理性化的根本保障。

三、給付行政組織法律體系構建及救濟的路徑

(一)給付行政組織法律體系構建

1．拓寬行政給付主體的組織形式。政府不是社會公共資源的制造者，它僅僅是通過對資源的合理調(diào)控來進行分配，因此行政給付分配主體不能只限于行政機關，應當多元化。同時社會成員對行政給付的需求日益增多，政府行政給付職能也相應適當外拓，使行政給付組織更加多樣化、社會化。而立法者當務之急應從源頭對行政給付的主體范圍進行法律制度的完善。誰是行政給付主體，它可否將行政給付授權或轉讓，要通過國家立法機關來決定。

政府給付職能法定是法治建設的必然選擇，因為只有把政府按自己的喜好任意配置社會公共資源的自由，變?yōu)榛谏鐣蓡T享有的法定權利而享受社會福祉的行政職能，才能充分體現(xiàn)服務政府的職能。

我國現(xiàn)有的行政組織法仍局限于以國家管理為調(diào)整對象，這種單一的組織形式顯然不能適應行政組織多元化的要求，公共服務模式的增加和服務形式的多樣化促使行政主體的范圍也隨之發(fā)生變化。由于社會的絕大部分公共資源掌握在政府手中，行政機關仍然是承擔給付行為的最重要的主體，尤其在社會力量還未能完全擔負起給付責任時，政府的給付職能還應持續(xù)加強。當然，隨著社會力量的逐漸成熟，“非政府組織”也發(fā)揮了一定的作用，例如政府以外的組織及受政府委托進行救助扶貧。為了推進服務政府的建設，必須建立行政給付組織法律體系，拓寬行政給付主體的組織形式。因此，除了《國務院組織法》、《地方政府組織法》等國家機關組織法外，還應當包括承認行政給付的“非行政組織”的地位，通過對其主體范圍，職權職責及權利義務進行規(guī)范，使行政給付的實現(xiàn)有充分的法律保障，從而保護“非政府組織” 的行政給付公務活動。

2．確定“非政府組織” 的行政訴訟地位。非政府組織是指政府以外的具有一定社會公共管理職能的非盈利性組織。例如工會、婦聯(lián)等社會團體及律師協(xié)會等行業(yè)組織，以及群眾自治性組織等。隨著行政給付主體多元化，非政府組織在行政給付領域中愈發(fā)擔負著重要的職責。當非政府組織超越了“法律、法規(guī)授權的組織”范圍，基于大量規(guī)章授權時，焦點就在于社會公共管理職能是否能由這些“非政府組織”來正當行使。如果不能確定其行政訴訟地位的話，在“非政府組織”行政管理活動中，行政相對人的權利司法救濟途徑就只能通過民事訴訟的方式來解決了，而法律在民事訴訟中注重的是損害的大小及如何彌補損害的問題?！胺钦M織”實施的是公共管理職能，代表的是國家公權力，法律通過民事訴訟無法達到對公權監(jiān)督的程度，因此確定行政給付中“非政府組織” 的行政訴訟地位，才能保障行政給付相對人的公法權利及對行政公權的制衡。

(二)給付行政的救濟的路徑

從給付行政的性質(zhì)上看，給付行政雖然是授益性的行政活動，但也會因為行政權的不正當行使從而對行政相對人的權益造成損害。政府多以政策性規(guī)定來規(guī)范給付的范疇，并要求社會成員接受, 當人們應當享有的受益權被侵害時, 卻難以找到權利救濟的規(guī)定，使得獲益權被踐踏。因此，必須加強和完善我國行政給付的監(jiān)督救濟制度，在法治建設上促進司法救濟與行政給付的對接，監(jiān)督給付行政領域中行政權的運作，保護相對人的合法權益，推動我國服務型政府的建設進程。

行政給付是以提供公共利益為最終目標，是一種賦予相對人某種利益或減免義務的授益行為。行政給付行為做出之時，不像規(guī)制行政大多給相對人剝奪權利或增加義務，讓相對人能切實感受到權利被剝奪的制約，作為授益性國家行政表征上的天然偽裝性，使相對人很難感覺到應得利益受損，導致相對人不能及時訴諸救濟。

救濟的目的是保障相對人的合法權益，但更重要的作用是監(jiān)督行政權力的行使，行政相對人在其權益受到公權侵害通過行政訴訟來對抗強勢的行政主體，如果行政相對人利益未受侵害就不會提起訴訟，司法根本無從監(jiān)督。而行政給付恰恰就具備了顯著的侵權隱蔽性，行政相對人往往在權益受侵害時而不自知。同時在給付之訴中，司法救濟在行政相對人針對社會權利請求方面仍然未做系統(tǒng)的規(guī)范。在構建新型行政模式行為的救濟路徑時通常將其行為類型化，使之納入既有的行政行為體系中，這才能與司法實踐的對接。若行政主體作出拒絕給付申請的行政行為時，可以通過給付之訴請求法院裁判行政主體向行政相對人實施給付行為；行政主體在法定期間內(nèi)對給付申請不予答復可以課以義務訴訟，訴求法院裁判行政機關作出答復或?qū)嵤┨囟ǖ男姓袨?。而我國在行政訴訟中的給付之訴只止步在傳統(tǒng)的撤銷訴訟，還沒有完善義務的給付訴訟，對行政給付中裁量權的控制還無法延伸至此。因此行政給付訴訟的受案范圍還要作出擴展，只要涉及行政給付主體與行政相對人的糾紛，都應納入司法審查的范圍。

隨著公民權意識，政府應適時提供足夠資訊以便人民作決定或參與公共意見形成時，更正確、更容易、更可能。對行政相對人權益的保護不能只依賴于司法監(jiān)督，除了司法救濟外，行政給付行為的法治化還要求建立起相應的行政復議、審議監(jiān)督等方式在內(nèi)的其他監(jiān)督制約機制，使行政給付得到更加全面、嚴密的規(guī)制。

[1][德]平特納.德國普通行政法[M]． 朱林譯．北京: 中國政法大學出版社，1999: 41．

[2]楊海坤.中國行政法基礎理論[M].北京：中國人事出版社，2000：247.

[3]喻少如.論社會救助制度中的行政給付程序[J].法學論壇，2011(04)：21.

(責任編輯：岳凱敏)

Research of Administrative Supply Mechanism under the Background of Rule of Law and Trend of the Welfare Country

WANG Ying

(Henan Police College, Zhengzhou Henan 450046, China)

Under the background of the rule of law, driven by welfare administrative theory, administrative supply, due to its complexity and the status of administrative legislation, has come to being a standstill and cannot fully adapt to reasonable requirements of modern service government. Therefore, the modern administrative law theory must face the legislation of administrative supply, examine and sort out the administrative supply problems, explore the construction of legal system of administrative supply organization and relief path, continue to broaden the administrative organization, clear administrative payment relief scope so as to promote the process of administrative law.

welfare country; administrative supply; organization construction; relief path

2017-01-12

王 瑛(1973— )，女，河南鄭州人，河南警察學院法律系講師，法學碩士。主要研究方向為行政法學。

D631

A

1008-2433(2017)02-0125-04