翟月玲

（聊城大學(xué)法學(xué)院，山東 聊城 252059）

行政決策認(rèn)同:合法化視角下的困境探究

翟月玲

（聊城大學(xué)法學(xué)院，山東 聊城 252059）

當(dāng)今社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，行政決策也常常呈現(xiàn)出制度風(fēng)險(xiǎn)——行政決策認(rèn)同困境。從理論上深度分析行政決策的合法化困境，需要對(duì)其進(jìn)行多方面審視，即從決策的合目的性困境、合規(guī)律性困境、合法律性困境、合主體間性困境進(jìn)行理論探究，絕不能有所偏廢，影響行政決策的實(shí)效。對(duì)行政決策的合法性從多方面進(jìn)行全面理論審視與論證，有益于為行政決策合法化困境的消解提供一定理論支撐。

行政決策；認(rèn)同；合法化；困境

哈貝馬斯認(rèn)為，“合法化被用來(lái)證明合法性要求是好的，即表明現(xiàn)存（或被推薦的）制度如何以及為什么適合于通過(guò)這樣一種方式去運(yùn)用政治力量——在這種方式中，對(duì)于該社會(huì)的同一性具有構(gòu)成意義的各種價(jià)值將能夠?qū)崿F(xiàn)”。[1](p188)因此，行政決策需要合法性，即通過(guò)合法化，建立起行政決策與合法性之間內(nèi)在的特定的規(guī)范性聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政決策的認(rèn)同。政策合法化能為行政決策合法性奠定基礎(chǔ)，提供支持?！霸诓磺笾诤戏ɑ那闆r下，沒(méi)有一種決策系統(tǒng)能成功地保證公眾的永久性忠誠(chéng)，即保證其成員意志的遵從”。[1](p186)政府的執(zhí)政方略常常以各種決策的形式表觀出來(lái)，而人民也是通過(guò)對(duì)這些決策的判斷和認(rèn)識(shí)來(lái)確定對(duì)決策的接受與反對(duì)，從而決定其對(duì)政府合法性的判斷。因此，政府執(zhí)政合法性常常表現(xiàn)為其決策的合法性，行政決策的合法性是指公眾對(duì)決策的認(rèn)可和接受程度——認(rèn)同，它需要經(jīng)過(guò)一個(gè)合法化的過(guò)程來(lái)求證。[2](p60)這一過(guò)程是通過(guò)行政決策的合目的性、合規(guī)律性、合法律性、合主體間性來(lái)論證的，這就要求我們從以上四個(gè)方面對(duì)行政決策加以審視，絕不能有所偏廢，影響行政決策的實(shí)效。因此，本文就行政決策的合目的性困境、合規(guī)律性困境、合法律性困境、合主體間性困境等四個(gè)方面來(lái)探討行政決策的合法化困境。

一、行政決策的合目的性困境

行政決策的合目的性論證主要體現(xiàn)在決策能否有效地協(xié)調(diào)利益沖突且維系社會(huì)的穩(wěn)定與平衡、能否滿足反映大多數(shù)人的利益訴求、能否體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)懷、能否符合社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。

（一）行政決策未能有效協(xié)調(diào)利益沖突。

現(xiàn)代社會(huì)階層分化嚴(yán)重，利益矛盾凸顯，利益沖突不斷，正因?yàn)槿绱?，才需要調(diào)節(jié)行政決策。同時(shí)由于各利益主體都需要穩(wěn)定、有序的社會(huì)環(huán)境，才又使行政決策對(duì)利益的調(diào)節(jié)成為可能。行政決策存在的合理性就在于宏觀式協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，使社會(huì)達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定與平衡的狀態(tài)。行政決策的直接目的是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，最基本的目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)秩序，為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的制度環(huán)境。亨廷頓指出：“在一個(gè)完全不存在社會(huì)沖突的社會(huì)里，政治機(jī)構(gòu)便失去了存在的必要，而在一個(gè)完全沒(méi)有社會(huì)和諧的社會(huì)里，建立政治機(jī)構(gòu)又是不可能的?！盵3](p9)因此，真正屬于良法之列的行政決策，其首要前提就是要能有效地維持社會(huì)秩序，有效地協(xié)調(diào)利益沖突，維系社會(huì)的穩(wěn)定與平衡。[4](p38)否則，行政決策的合法化困境就會(huì)慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政決策未能有效協(xié)調(diào)利益沖突的主要表現(xiàn)為行政決策制度性資源配置失效。當(dāng)前社會(huì)，國(guó)家呈現(xiàn)“精英化”傾向，各領(lǐng)域的權(quán)力大多集中在少數(shù)個(gè)人或集團(tuán)的手上，社會(huì)的平等和民主常常受到威脅。特別是當(dāng)某種資源短缺，資源更多地被配置給某些利益集團(tuán)，導(dǎo)致市場(chǎng)所衍生的價(jià)值觀念——拜金主義和拜權(quán)主義的盛行，以至于行政決策制度性資源配置失效，不能捍衛(wèi)社會(huì)的公平，行政決策的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑，行政決策認(rèn)同就會(huì)大打折扣，社會(huì)與政治就可能出現(xiàn)不穩(wěn)定，行政決策的合法化困境就可能出現(xiàn)，這必然影響行政決策的實(shí)施，從而影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。[5](p40-45)作為資源配置的權(quán)威性手段，行政決策必須承擔(dān)起維護(hù)公眾利益的責(zé)任。[6](p12)行政決策的實(shí)質(zhì)是一種增進(jìn)公共利益——大多數(shù)人利益的政府產(chǎn)品，是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，這決定了行政決策必須反映大多數(shù)人的利益?，F(xiàn)代政府要將其決策觀點(diǎn)作用于社會(huì)，必須通過(guò)決策輸出，得到大多數(shù)民眾的支持與遵從。要得到大多數(shù)民眾的支持和遵從，行政決策就必須能為大多數(shù)民眾謀利益，并能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，這樣才有助于實(shí)現(xiàn)行政決策的合法性，才能實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政決策的認(rèn)同。而公眾對(duì)行政決策的認(rèn)同——行政決策的合法性又進(jìn)一步使政府權(quán)力轉(zhuǎn)化為政府權(quán)威，強(qiáng)化政府的合法性。因?yàn)椤皺?quán)力的強(qiáng)制命令可能會(huì)使人們順從，但卻得不到人們的忠誠(chéng)?！瓩?quán)威和權(quán)力的不同之處就在于它被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)臋?quán)力。權(quán)威被所有人當(dāng)作正當(dāng)?shù)姆▌t接受。因此，它的使用得到了代理人和那些同意這一特別行為的人的認(rèn)可，并且被那些不同意的人所容忍。而對(duì)權(quán)力，公民們還有支持或者反對(duì)的選擇，而對(duì)權(quán)威，服從則是每個(gè)人義不容辭的責(zé)任”。[7](p91)也就是說(shuō)，擁有這種權(quán)威的政府在大多數(shù)民眾心中成為合法性政府，這往往有助于行政決策的有效執(zhí)行和行政決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而又能使行政決策的合法性得到進(jìn)一步的確定和加強(qiáng)。反之，公眾對(duì)行政決策不認(rèn)同，行政決策的合法性遭到質(zhì)疑，行政決策就會(huì)遭到抵制與抗拒，行政決策的合法化困境也就在所難免。

（二）行政決策未能體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷。

行政決策合法化的現(xiàn)實(shí)困境主要來(lái)自于兩個(gè)方面：一是多元社會(huì)的共識(shí)受阻；二是現(xiàn)代社會(huì)政府主導(dǎo)模式嚴(yán)重地削弱了公民的公共精神和決策的民主原則?！八械臋?quán)力都來(lái)自于人民，人民只在選舉日擁有權(quán)力。此后權(quán)力就成為統(tǒng)治者的所有物了”，[8](p239)公民作為“政治人”角色越來(lái)越淡化，謀生成為人們生活的唯一目的。[9](p162)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致我國(guó)利益主體多元和利益結(jié)構(gòu)失衡，造成弱勢(shì)群體的利益受損和群體的強(qiáng)弱明顯分化。強(qiáng)勢(shì)群體擠占弱勢(shì)群體的根本利益日益明顯，如果還是簡(jiǎn)單依靠市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源，調(diào)節(jié)利益沖突，必將弱化行政決策調(diào)節(jié)利益的功能，導(dǎo)致弱勢(shì)群體對(duì)行政決策不認(rèn)同，對(duì)行政決策和政府產(chǎn)生抗拒情緒，就會(huì)帶來(lái)行政決策乃至政權(quán)的合法化困境。[6](p13)所以，行政決策在堅(jiān)持公眾主體地位，實(shí)現(xiàn)公眾主體利益最大化的同時(shí)，要關(guān)注不同群體之間的利益差距，特別是關(guān)注那些缺乏政治資源、經(jīng)濟(jì)資源支持的處境不利的人們。[10](p7)因此，政府必須要強(qiáng)化行政決策的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償功能，有效保障弱勢(shì)群體的根本利益，使社會(huì)發(fā)展成果惠及社會(huì)每一個(gè)階層成員，充分彰顯行政決策的合法性與制度的保障性功能。因?yàn)?，有效保障弱?shì)群體的根本利益是行政決策的政治和社會(huì)責(zé)任，如果有所缺失，最終將導(dǎo)致其合目的性的缺失，進(jìn)而加重行政決策的合法化困境。政府應(yīng)通過(guò)補(bǔ)償式的決策機(jī)制，為境況最差的人提供相應(yīng)的制度安排，增加他們向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。唯其如此，才能促進(jìn)弱勢(shì)群體對(duì)行政決策的認(rèn)同，增強(qiáng)行政決策的合法性。[2](p61)

（三）行政決策未能滿足社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。

行政決策的合法化困境最突顯的特征就是決策斷裂，即代際政府之間對(duì)某一事物的相關(guān)決策規(guī)定不一致甚至相反，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)事物的處理無(wú)所適從甚至是懷疑，進(jìn)而引發(fā)對(duì)政府行為和政府信任度的降低，造成公眾對(duì)行政決策不認(rèn)同，進(jìn)而帶來(lái)政府和決策的合法化困境。決策斷裂是由于政府經(jīng)濟(jì)人角色使然，在考慮問(wèn)題時(shí)政府可能只看到或想到與自己相關(guān)的事物，只關(guān)注本屆政府的利益追求，多從自身的角度考慮問(wèn)題做出選擇，較少站在社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的角度來(lái)思考問(wèn)題，因而不可避免地會(huì)侵犯公共利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。當(dāng)作為社會(huì)公共管理權(quán)威機(jī)構(gòu)的政府不能從人類社會(huì)發(fā)展走向預(yù)測(cè)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展走向時(shí)，就不可能制定具有前瞻性的、代表社會(huì)發(fā)展方向的行政決策。[2](p63)這樣的行政決策也不會(huì)得到公眾認(rèn)同，行政決策的合法化困境就在所難免。

綜上，行政決策如果不能滿足資源配置公平、多數(shù)人利益訴求、弱勢(shì)群體補(bǔ)償、社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目的性需求，就可能出現(xiàn)行政決策性管理失靈，民眾對(duì)政府就可能產(chǎn)生信任危機(jī)，行政決策困境就可能顯現(xiàn)。因?yàn)椋姓毮芎托姓?quán)力的政策性擴(kuò)張與膨脹會(huì)導(dǎo)致政府管理失靈。行政職能和行政權(quán)力的政策性擴(kuò)張與膨脹是指政府在行政決策過(guò)程中，通過(guò)制定政策，將超出法定權(quán)限的行政職能和行政權(quán)力政策化，通過(guò)政策向公眾施加影響，迫使公眾遵守與順從，從而達(dá)到行政職能和行政權(quán)力擴(kuò)張與膨脹的目的。“傳統(tǒng)公共行政范式導(dǎo)致了國(guó)家權(quán)力向社會(huì)全方位的滲透，政府職能無(wú)限擴(kuò)張，政府角色不斷膨脹。僵化的官僚機(jī)構(gòu)雖然可以實(shí)現(xiàn)政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性”，[5](p43)但是往往表現(xiàn)出行政決策制定與執(zhí)行的成本浪費(fèi)，行政決策高行政成本運(yùn)作，且效率低下。科層制官僚機(jī)構(gòu)在行政決策制定過(guò)程中更多關(guān)注自己的利益，民眾對(duì)政府的不滿就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，行政決策合法化的困境出現(xiàn)也就在所難免。特別是當(dāng)民眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)之間的矛盾日益激化時(shí)，政府機(jī)制呈現(xiàn)出政府配置社會(huì)資源的乏力，無(wú)力通過(guò)行政決策來(lái)協(xié)調(diào)沖突，各種社會(huì)問(wèn)題就會(huì)不斷出現(xiàn)，民眾信任危機(jī)就會(huì)不斷加重，使得行政決策的合法性面臨挑戰(zhàn)，出現(xiàn)行政決策合法化困境。

二、行政決策的合規(guī)律性困境

“合規(guī)律性是解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的先決條件”。[11](p24)行政決策的合規(guī)律性要求政府制定政策必須遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律、符合社會(huì)歷史發(fā)展和國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，準(zhǔn)確把握決策問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。實(shí)踐證明，行政決策一旦無(wú)法解決決策問(wèn)題，就會(huì)令人質(zhì)疑，不但會(huì)激化社會(huì)矛盾，而且會(huì)滋生新的社會(huì)問(wèn)題，[12](p13)影響行政決策的社會(huì)認(rèn)同。

（一）行政決策未能遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。

實(shí)踐證明，科學(xué)的行政決策不僅僅取決于決策問(wèn)題的暴露程度，同時(shí)取決于社會(huì)與國(guó)際環(huán)境等因素的影響。因此，從理論上講，行政決策的合規(guī)律性要求決策主體必須遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。但在決策實(shí)踐中，決策與事物發(fā)展的客觀規(guī)律之間并非總是和諧一致，甚至有時(shí)還出現(xiàn)明顯的沖突。“從世界的復(fù)雜性和人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)考慮，科學(xué)分析和人類理性應(yīng)成為行政決策的主導(dǎo)。行政決策應(yīng)更多地加大科學(xué)分析，以便使科學(xué)分析或人類理性真正成為政治權(quán)力運(yùn)用的基礎(chǔ)”。[13](p63)所以，行政決策必須遵循客觀規(guī)律，必須平衡政策與事物發(fā)展規(guī)律之間的關(guān)系，以獲得民眾對(duì)決策和政府的支持，增強(qiáng)決策的合法性，減少行政決策合法化困境和政府合法化危機(jī)產(chǎn)生的可能性。只有這樣，才能使決策最終能更好地體現(xiàn)公眾的利益訴求和價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)決策與事物發(fā)展的客觀規(guī)律之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)更快更好地發(fā)展。

現(xiàn)實(shí)中，一些決策主體盲從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，導(dǎo)致決策主體角色錯(cuò)位，并對(duì)公眾利益和公共價(jià)值觀置若罔聞，或肆無(wú)忌憚地耗費(fèi)有限決策資源，或武斷地決策，這嚴(yán)重?fù)p害了決策與事物發(fā)展的客觀規(guī)律之間的良性關(guān)系，違背決策的合規(guī)律性，影響行政決策的社會(huì)認(rèn)同，帶來(lái)行政決策合法化的困境。因此，決策主體在決策實(shí)踐中不僅要遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，利用系統(tǒng)科學(xué)的政策科學(xué)理論進(jìn)行決策，同時(shí)要準(zhǔn)確把握國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀及決策實(shí)踐規(guī)律，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，客觀評(píng)價(jià)社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，正確判斷決策目標(biāo)，擴(kuò)大公眾的決策參與權(quán)，加大行政決策的社會(huì)認(rèn)同度，實(shí)現(xiàn)決策的合規(guī)律性，以避免政策因未能遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律而帶來(lái)的行政決策合法化困境。

（二）行政決策未能滿足社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。

行政決策系統(tǒng)，特別是行政決策主體的價(jià)值觀必然受到?jīng)Q策環(huán)境的制約和影響，體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代性和動(dòng)態(tài)化特征，因此，“決策制定要時(shí)刻關(guān)注變化中的價(jià)值觀念，否則，決策方案就有可能因忽視現(xiàn)實(shí)、違逆民心而徒勞無(wú)功，甚至適得其反”，[13](p64)影響行政決策的社會(huì)認(rèn)同。

目前我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期——混合經(jīng)濟(jì)時(shí)期，不僅要求政府要職能轉(zhuǎn)型，同時(shí)要很好地實(shí)現(xiàn)決策轉(zhuǎn)型，決策不僅要遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，同時(shí)要符合歷史發(fā)展階段。因?yàn)椴煌臍v史時(shí)期，決策的價(jià)值取向和決策過(guò)程是不一樣的。在專制社會(huì)時(shí)期，君主獨(dú)掌決策制定權(quán)和解釋權(quán)，從而導(dǎo)致了決策內(nèi)容的偏執(zhí)性、短視性和主觀性。[14](p241)專制決策用單一的官方思想扼殺公眾的思想交流，信息反饋系統(tǒng)不完整，因而下級(jí)決策者也多唯命是從。而在民主時(shí)期，“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利”。[15](p201)程序化的決策體制又進(jìn)一步排除或減少了決策者專斷的可能性，從而保證了決策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。[13](p65)其實(shí)，在民主時(shí)期也分更多更小的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，比如新中國(guó)成立后，我國(guó)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和混合經(jīng)濟(jì)階段，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和混合經(jīng)濟(jì)階段劃分不是截然分明，但是政府在不同階段的職能轉(zhuǎn)型卻是必然，因此，政府的決策轉(zhuǎn)型——滿足社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)也成為歷史的必然。如果政府在決策過(guò)程中違背歷史發(fā)展規(guī)律（轉(zhuǎn)型期），行政決策就不能滿足社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，這將影響公眾對(duì)其的社會(huì)認(rèn)同。行政決策一旦被社會(huì)公眾否定，就會(huì)在滿足社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)方面出現(xiàn)困境。

（三）行政決策未能符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。[13](p66)

與社會(huì)制度相比，國(guó)際環(huán)境對(duì)滿足社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的影響往往容易被人忽視。隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)全球化，各國(guó)間的影響、合作與互動(dòng)日益加強(qiáng)，使行政決策主體逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)際環(huán)境已成為行政決策時(shí)無(wú)法回避的重要因素。在此決策環(huán)境中，任何一個(gè)國(guó)家的政府都不可能置身于世界之外而“獨(dú)善其身”。那種在行政決策中漠視國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的思想或行為不僅會(huì)使決策的科學(xué)性削弱，決策的可行性喪失，同時(shí)會(huì)給社會(huì)發(fā)展造成重大損失，而且還會(huì)影響國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不但影響公眾對(duì)行政決策的社會(huì)認(rèn)同，而且會(huì)導(dǎo)致政府和行政決策合法化困境的出現(xiàn)。

行政決策的合規(guī)律性不僅取決于行政決策主體的主觀努力，更取決于他們對(duì)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀及行政決策實(shí)踐規(guī)律中出現(xiàn)的決策問(wèn)題的科學(xué)洞悉和準(zhǔn)確把握，因此，政府必須順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，客觀評(píng)價(jià)社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，并不斷系統(tǒng)學(xué)習(xí)政策科學(xué)理論，使其發(fā)揮最大優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)決策資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，必須以人為本、民主決策，擴(kuò)大公眾的決策參與權(quán)，提升科學(xué)決策的智力支持。現(xiàn)實(shí)中的一些政府決策失誤其根源大多是行政決策主體無(wú)視國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀及決策實(shí)踐規(guī)律中出現(xiàn)的決策問(wèn)題，才造成了公眾對(duì)政府與行政決策的不信任，最終導(dǎo)致政府與行政決策的合法化困境。

三、行政決策的合法律性困境

行政決策是否合法律性是要判斷并論證其是否和現(xiàn)行法律相抵觸，對(duì)行政決策的合法律性困境論證要從決策主體、內(nèi)容、依據(jù)、程序這四個(gè)方面進(jìn)行審視。

（一）行政決策主體困境。

行政決策的合法主體包括體制內(nèi)決策主體與體制外決策主體。政治和行政的理論與實(shí)踐都證明，行政決策主體對(duì)決策的合法化將產(chǎn)生重大的影響。行政決策合法化困境的有效規(guī)避離不開(kāi)決策主體的不懈努力。從我國(guó)現(xiàn)有政治體制的權(quán)力安排、功能分配以及從我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政治體制改革所面臨的主要問(wèn)題來(lái)看，將行政決策主體區(qū)分為體制內(nèi)決策主體和體制外決策主體，這一點(diǎn)國(guó)內(nèi)學(xué)者已基本達(dá)成共識(shí)，體制內(nèi)的決策主體包括直接參與決策的政府機(jī)關(guān)及其部門(mén)，體制外決策主體是指以特定的方式間接影響而非主導(dǎo)決策制定的主體，如利益集團(tuán)、選民等。[16](p23)在行政決策過(guò)程中，決策的合法主體不僅包括體制內(nèi)決策主體，也應(yīng)當(dāng)包括體制外決策主體，因?yàn)椤罢嬲拿裰黧w制必須給民眾參與行政決策全過(guò)程的機(jī)會(huì)”，要保證走出行政決策的“合法化困境”，政府必須注重解決體制外決策主體的參與問(wèn)題，包括是否參與和如何參與兩個(gè)方面。[17](p36)

現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)利與責(zé)任是共生的。政府的合法性是建立在社會(huì)存在管理者與被管理者兩個(gè)階層之分的基礎(chǔ)之上的，體制內(nèi)主體在享有管理權(quán)利的同時(shí)也必須履行相應(yīng)的管理義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，由被管理者根據(jù)其履行的義務(wù)來(lái)判定其合法性。而體制內(nèi)主體履行義務(wù)、行使權(quán)力又是通過(guò)制定和執(zhí)行各種管理政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，判定決策主體的合法性就成為行政決策合法化的主要條件。決策主體的合法性主要通過(guò)主體的資格、權(quán)限和責(zé)任來(lái)表現(xiàn)，只有三者兼具的決策主體才具有合法性?，F(xiàn)代行政組織理論認(rèn)為，與特定職位相聯(lián)系的權(quán)力與責(zé)任由法律做出相關(guān)規(guī)定，任何破壞權(quán)責(zé)平衡的越權(quán)決策行為都“越權(quán)無(wú)效”，都會(huì)給決策主體帶來(lái)合法性困境，同時(shí)還會(huì)因違反有關(guān)法律而危及決策內(nèi)容的合法性。因此，決策主體資格、決策權(quán)限和責(zé)任的合法律性是決策內(nèi)容合法性的制度保證和前提條件。行政決策“只有在法定的職權(quán)范圍內(nèi)或合法授權(quán)的前提下進(jìn)行，才能保證決策的合法化，否則，不論行政決策內(nèi)容如何科學(xué)合理，仍會(huì)因越權(quán)決策而喪失其合法律性，從而影響行政決策的權(quán)威性和合法化”。[13](p67)

現(xiàn)代意義的行政決策合法化主要涉及對(duì)決策系統(tǒng)與公眾關(guān)系的評(píng)價(jià)，意指對(duì)政府權(quán)力的認(rèn)同。在行政決策實(shí)踐中，贏得公眾的支持、建立持久穩(wěn)定的行政管理秩序始終是決策系統(tǒng)一貫的追求。但是，現(xiàn)實(shí)中作為行政決策合法化體制外主體的公眾，卻很少有機(jī)會(huì)參與行政決策過(guò)程，只是被動(dòng)地對(duì)行政決策體制內(nèi)主體制定的決策義務(wù)性地服從。如果他們相信決策體制內(nèi)主體不僅擁有維護(hù)公眾權(quán)利的制度性資源，而且能夠便捷地保障公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這時(shí)他們會(huì)自愿服從，行政決策也因此彰顯了主體的合法性。但是，當(dāng)他們保障個(gè)人利益的期盼破滅時(shí)，他們對(duì)行政決策表現(xiàn)的是抵制與抗拒，這時(shí)行政決策主體的合法化困境就會(huì)顯現(xiàn)。因此，行政決策體制內(nèi)主體重視公眾的利益和價(jià)值訴求，不僅是決策本身的應(yīng)有之義，而且是構(gòu)筑決策合法化基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需求。[18](p331)

（二）行政決策內(nèi)容困境。

行政決策內(nèi)容的合法律性在此主要表現(xiàn)為行政決策內(nèi)容的價(jià)值取向要與公眾的價(jià)值取向相一致。從本質(zhì)上講，行政決策內(nèi)容的合法律性是行政決策合法化問(wèn)題中最重要部分。一項(xiàng)行政決策能不能得到順利的貫徹執(zhí)行，很大程度上有賴于決策內(nèi)容的合法律性。行政決策內(nèi)容的合法律性在此主要表現(xiàn)為行政決策內(nèi)容的合價(jià)值性——行政決策內(nèi)容對(duì)公眾利益需求的滿足與回應(yīng)性，行政決策內(nèi)容的合價(jià)值性主要是指行政決策內(nèi)容的價(jià)值取向要與公眾的價(jià)值取向相一致。行政決策內(nèi)容合法性的認(rèn)定不僅在于決策主體的努力，更取決于受決策影響群體對(duì)決策的認(rèn)知和判斷。行政決策只有反映公眾的利益訴求，才能得到公眾的認(rèn)同和遵守，因?yàn)椤耙恍┤酥苑牧硪恍┤说闹噶钍且驗(yàn)檫@些指令是以社會(huì)最高價(jià)值觀為依據(jù)的”。同時(shí)，行政決策作為利益協(xié)調(diào)工具，務(wù)必科學(xué)地協(xié)調(diào)好各方利益群體間的關(guān)系。[11](p23)所以，行政決策內(nèi)容的合價(jià)值性，有利于保證決策的民主化和科學(xué)化，從而贏得日益理性的公眾的認(rèn)同，增強(qiáng)行政決策的合法化。反之，則可能導(dǎo)致行政決策內(nèi)容的合法性困境。

（三）行政決策依據(jù)困境。

行政決策依據(jù)的合法性，是指法律是公共政治管理和政策制定的最高準(zhǔn)則，決策主體必須依法決策，違法或越權(quán)決策無(wú)效。[4](p38)作為行政決策依據(jù)的法律是指廣義性法律，即包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等。它是行政決策普遍性淵源，具有制度性、普遍性和導(dǎo)向性的功能，為行政決策及其主體的決策行為提供了制度規(guī)范。

亨廷頓在論及行政決策權(quán)威時(shí)也強(qiáng)調(diào)，“政府是人的產(chǎn)物而不是自然或上帝的產(chǎn)物，秩序井然的社會(huì)必須有一個(gè)明確的來(lái)源于人的最高權(quán)威，對(duì)現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其他任何責(zé)任。[19](p78)也就是說(shuō)，政府在行政決策時(shí)必須遵循憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的基本精神、原則和內(nèi)容，那種“上有政策，下有對(duì)策”、政策變異、政策扭曲，違法、違章的行政決策，不僅會(huì)帶來(lái)行政決策本身的合法化困境，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政策依據(jù)的合法性困境。

我們?nèi)绾慰疾煨姓Q策依據(jù)的合法性問(wèn)題呢？從大的方向上來(lái)看，就是考察這些法律本身是不是反映了公眾的利益訴求，依據(jù)這些法律制定出來(lái)的行政決策是不是會(huì)造福于民。行政決策依據(jù)本身是否經(jīng)得起考驗(yàn)，將直接關(guān)系到行政決策合法化問(wèn)題。[11](p24)所以，行政決策的合法律性不僅要求行政決策主體的資格、權(quán)限和責(zé)任必須符合有關(guān)的法律規(guī)定，而且要求作為行政決策依據(jù)的憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策必須遵循民主社會(huì)的價(jià)值訴求與法治精神?，F(xiàn)實(shí)中許多行政決策得不到認(rèn)同，或被普遍質(zhì)疑或受到普遍抵制和抗拒，其主要原因是行政決策主體在堅(jiān)守合法律性標(biāo)準(zhǔn)方面出了問(wèn)題，違背了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的基本精神和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。如果一旦疏于審查，行政決策方案被通過(guò)，其合法化經(jīng)不起推敲，使該決策的合法地位遭受普遍質(zhì)疑甚至是普遍抵制和抗拒，出現(xiàn)行政決策依據(jù)的合法性困境。

（四）行政決策程序困境。

行政決策程序困境主要表現(xiàn)為行政決策主體以程序代替實(shí)體。長(zhǎng)久以來(lái)，人們往往更多關(guān)注的是行政決策的結(jié)果與自己的受損情況，對(duì)決策主體的合法性特別是對(duì)決策內(nèi)容的合法性考量較多，而忽視了程序的公正。在法律領(lǐng)域，程序公正是內(nèi)容正義的前提。所以，當(dāng)我們對(duì)決策主體和決策內(nèi)容進(jìn)行了合法性考察以后，我們有必要對(duì)行政決策制定程序進(jìn)行合法化審視。所謂行政決策程序的合法化“是指決策的提議、審議、篩選、確定和頒布都要符合法律所規(guī)定的步驟、秩序和方式；決策從其醞釀到付諸實(shí)施都必須合乎法律的規(guī)范，符合法定的程序”。[11](p25)在對(duì)行政決策程序合法化的論證過(guò)程中，人們應(yīng)關(guān)注到不同的決策主體有不同的遵守程序，因此其程序合法化也不一樣。比如，立法機(jī)關(guān)的決策程序包括四個(gè)步驟：第一步是提出決策方案（已經(jīng)經(jīng)過(guò)決策規(guī)劃而獲得的決策方案提交審議批準(zhǔn)）；第二步是相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)議案進(jìn)行審議（就是否將其納入到?jīng)Q策議程等問(wèn)題做出決定）；第三步是表決議案（通過(guò)投票的方式?jīng)Q定決策議案是否通過(guò)）；第四步是公布實(shí)施。而行政機(jī)關(guān)的決策程序包括三步：第一步是法制工作機(jī)構(gòu)審查決策議案，確保決策的合法性；第二步是政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定重大的決策問(wèn)題；第三步是行政首長(zhǎng)簽署和發(fā)布文本。

行政決策程序的合法化務(wù)必使決策行為按法定方式和步驟進(jìn)行。但是現(xiàn)實(shí)中，常常出現(xiàn)少數(shù)決策主體無(wú)視決策程序的規(guī)范與制約，在決策制定時(shí)將個(gè)人意志凌駕于公眾意志之上，審查制度、聽(tīng)證制度等也成為決策程序中的擺設(shè)，致使決策程序出現(xiàn)合法化困境。行政決策的程序合法化困境主要在于，行政決策主體以程序代替實(shí)體，以其合法地位代替行政決策的合法化地位，將嚴(yán)肅的決策合法化問(wèn)題蛻變?yōu)槔泄?，制約了行政決策合法化過(guò)程的實(shí)體訴求，最終為行政決策合法化困境埋下隱患。[6](p14)

四、行政決策的合主體間性困境

何謂主體間性？“主體間性”最早由哈貝馬斯提出來(lái)，他認(rèn)為“主體間承認(rèn)不僅僅是主體之間的準(zhǔn)事實(shí)的約定，而是主體之間的基于理由的共識(shí)?！?guī)則觀涉及三個(gè)理論問(wèn)題：遵守規(guī)則的條件、規(guī)則意識(shí)的產(chǎn)生和規(guī)則正當(dāng)性的辯護(hù)。……主體間性是解決這三個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵”。[20](p143)在公民社會(huì)中，私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域是相分離的，個(gè)人利益與公共利益也常常發(fā)生沖突，個(gè)人往往期待能通過(guò)行政決策來(lái)滿足其個(gè)人利益。但由于個(gè)人利益之間存在差異性，某一行政決策不可能滿足所有人的利益需求，這時(shí)某一行政決策便會(huì)產(chǎn)生或輕或重的“合法性問(wèn)題”。哈貝馬斯提出了“主體間性”，他深信通過(guò)個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與共同體之間的認(rèn)同，潛在的行政決策合法化困境因素將會(huì)被消除。他進(jìn)一步提出“交往行為理論”和“商談倫理”，其任務(wù)是發(fā)現(xiàn)并追尋相互理解行為的普遍條件，消解行政決策的合主體間性困境。[21](p56)行政決策的合主體間性論證要從決策是否具備必要的價(jià)值認(rèn)同、決策是否具備最佳合法性評(píng)判主體、決策過(guò)程是否有必要且充分的公民參與、決策過(guò)程中是否呈現(xiàn)必要的“交互式論證”四方面進(jìn)行。

（一）行政決策的價(jià)值認(rèn)同缺失。

行政決策的價(jià)值認(rèn)同問(wèn)題是指行政決策的價(jià)值取向與所在社會(huì)人們所公認(rèn)的價(jià)值觀念是否統(tǒng)一，統(tǒng)一到什么程度。對(duì)行政決策價(jià)值認(rèn)同缺失的審查實(shí)質(zhì)是審查行政決策的內(nèi)在權(quán)威性，目的是求行政決策之“善”，使行政決策不僅是強(qiáng)有力的，而且是得民心的。行政決策源于解決決策問(wèn)題，而決策問(wèn)題是基于社會(huì)問(wèn)題而產(chǎn)生的，社會(huì)問(wèn)題是涉及大多數(shù)人利益的問(wèn)題，這在前文中已有所論述。

J·羅思切爾德強(qiáng)調(diào)“政治系統(tǒng)統(tǒng)治的合法性，涉及系統(tǒng)成員的認(rèn)知與信仰，即系統(tǒng)成員承認(rèn)政治系統(tǒng)是正當(dāng)?shù)?，相信系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與體制及在既定的范圍內(nèi)有權(quán)使用政治權(quán)威?！盵22](p38)因此，行政決策的合法性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是指公眾對(duì)行政決策的認(rèn)同度與忠誠(chéng)度。一項(xiàng)行政決策存在、持續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)就是其合法性，只有兼顧了公眾價(jià)值的行政決策才能被公眾認(rèn)同。當(dāng)行政決策得到社會(huì)公民普遍的愿意遵守，那么這項(xiàng)決策的合法性程度就較強(qiáng)，就越能長(zhǎng)期促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。反之，行政決策的合法性程度就較低，就會(huì)使價(jià)值認(rèn)同危機(jī)加深，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，[4](p40)從而帶來(lái)行政決策的合法化困境，最終引發(fā)行政決策的合法化危機(jī)。如改革過(guò)程中日漸懸殊的貧富差距粉碎了弱勢(shì)群體的期盼，日益明顯的階層分化和日益衰落的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位使弱勢(shì)群體處于“邊緣化”境地，讓他們滋生了相對(duì)剝奪感，產(chǎn)生了對(duì)政府和行政決策的抗拒與不滿，制約了他們對(duì)行政決策的價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，部分行政決策主體如壟斷、腐敗與尋租行為也破壞了行政決策的合法性基礎(chǔ)，損害了決策權(quán)威及其群眾基礎(chǔ)，行政決策的價(jià)值認(rèn)同缺失的同時(shí)，導(dǎo)致其合法性困境的產(chǎn)生。

（二）最佳行政決策合法化評(píng)判主體的缺失。

科學(xué)合理的行政決策合法化評(píng)價(jià)機(jī)制必須具備四個(gè)構(gòu)成要件：“最佳”評(píng)價(jià)主體，科學(xué)合理的合法化評(píng)價(jià)尺度，公正的評(píng)價(jià)程序，公開(kāi)透明的結(jié)果公開(kāi)機(jī)制。拋開(kāi)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)尺度、公正的評(píng)價(jià)程序與公開(kāi)透明的結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，單單行政決策合法化評(píng)價(jià)機(jī)制最佳評(píng)價(jià)主體的缺失，就足以導(dǎo)致行政決策合法化評(píng)價(jià)機(jī)制失靈。目前，行政決策合法化評(píng)價(jià)主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)，這一評(píng)價(jià)主體存在一定問(wèn)題。因?yàn)檎M織存在自我認(rèn)同傾向，上級(jí)與下級(jí)有著與生俱來(lái)的相關(guān)利益，對(duì)下級(jí)來(lái)講上級(jí)并不是最佳評(píng)價(jià)主體。對(duì)行政決策合法化進(jìn)行盡可能客觀的價(jià)值判斷權(quán)利必須交給最佳的評(píng)價(jià)者，“誰(shuí)是最佳的評(píng)價(jià)者”呢？人大組織較公眾更為理性，但由于評(píng)價(jià)獨(dú)立性較差而難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)；社會(huì)團(tuán)體組織雖然成本低于公眾和政府，而且是公眾與政府聯(lián)系的紐帶，但是由于其處于被政府管理的地位，難免在某些方面會(huì)受制于政府，評(píng)價(jià)過(guò)程也難免會(huì)受到政府的干擾，其并非“最佳”評(píng)價(jià)主體。公眾作為區(qū)縣以下政府的公共服務(wù)受體，行政決策的質(zhì)量與績(jī)效與其自身利益息息相關(guān)；只要行政決策合法化評(píng)價(jià)尺度科學(xué)合理，評(píng)價(jià)程序公正、結(jié)果公開(kāi)機(jī)制公開(kāi)透明，公眾就會(huì)作相對(duì)來(lái)講比較公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。因此，公眾才是“最佳”評(píng)價(jià)主體?，F(xiàn)實(shí)中缺少的并非公眾，而是作為行政決策合法化評(píng)價(jià)機(jī)制最佳評(píng)價(jià)主體的缺失。沒(méi)有“最佳”的評(píng)價(jià)主體，即使有科學(xué)合理的評(píng)價(jià)尺度與評(píng)價(jià)過(guò)程，也很難保證有公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。

公眾作為行政權(quán)力客體和行政決策適用對(duì)象，是行政決策合法化的主要評(píng)判主體，在維護(hù)和評(píng)價(jià)行政決策合法化過(guò)程中發(fā)揮著終極作用。而現(xiàn)實(shí)中，公眾作為合法化評(píng)判主體的地位缺失，其主要原因是政府將行政決策的合法地位等同于合法化，淡忘了公眾作為合法化評(píng)判主體的地位，對(duì)行政決策合法化產(chǎn)生了認(rèn)知錯(cuò)誤，[23](p30)認(rèn)為政權(quán)的合法性必然派生出行政決策的合法化。其實(shí)政權(quán)合法性只為行政決策合法化提供了制度上的保障條件，政權(quán)的合法性具有動(dòng)態(tài)性，政權(quán)無(wú)法將其合法性全部傳承給行政決策，行政決策需要通過(guò)合法性的過(guò)程——合目的性、合規(guī)律性、合法律性、合主體間性來(lái)論證其合法化。最佳行政決策合法化評(píng)判主體應(yīng)是社會(huì)公眾，因?yàn)槿绻姓Q策方案缺乏必需的民意基礎(chǔ)，制約了公眾的利益表達(dá)，不僅會(huì)激發(fā)公眾的不滿情緒，激化干群矛盾，也會(huì)“直接增加行政決策執(zhí)行的成本與風(fēng)險(xiǎn)，貽誤行政決策問(wèn)題的解決，甚至直接背離行政決策目標(biāo)?！盵6](p15)導(dǎo)致行政決策認(rèn)同確實(shí)，最終導(dǎo)致行政決策的合法化困境。

（三）精英決策的合法化難題：公民參與缺失。

精英決策的合法性難題源自于“精英民主”的合法化難題。當(dāng)今社會(huì)，公眾對(duì)決策民主的懷疑和不信任主要由于精英主義民主理論的主導(dǎo)。精英主義民主理論的代表人物馬克斯·韋伯認(rèn)為，“根據(jù)大眾的意志來(lái)治理國(guó)家是不切實(shí)際的幻想，……如果社會(huì)真的由他們來(lái)治理，那將是件危險(xiǎn)的事情，因?yàn)槿罕娒裰髟趪?guó)家政治方面的危險(xiǎn)最最首當(dāng)其沖的是感情因素的作用在政治中占強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)的可能性?！盵24](p800)韋伯說(shuō)：“積極的群眾性民主化的意義在于：政治領(lǐng)導(dǎo)人不再能夠根據(jù)紳士階層的圈子里承認(rèn)他經(jīng)受住考驗(yàn)就被提升為候選人，然后依仗他在議會(huì)里的出現(xiàn)就成為領(lǐng)袖，而是他要贏得群眾對(duì)自己的信賴和相信?！盵24](p801)精英民主論者認(rèn)為，只有少數(shù)精英才能富有成效地做出行政決策。[9](p163)精英決策最直接的后果就是“精英決策”的產(chǎn)生，精英決策的合法化難題就是決策過(guò)程的公民參與缺失。

行政決策合法化應(yīng)是眾人之事，公眾作為行政權(quán)力客體和決策對(duì)象更知道什么決策更能解決他們面臨的社會(huì)問(wèn)題，決策合法化困境的真正病癥是公眾“參與過(guò)少”，現(xiàn)代民主決策正日漸蛻變?yōu)椤熬Q策”。哈貝馬斯指出，決策合法化危機(jī)的直接表現(xiàn)就是政府更多地局限于純粹的行政管理，而忽視平衡與私人之間的利益關(guān)系。倘若民眾對(duì)個(gè)人利益與私人關(guān)系的興趣大于對(duì)行政決策的參與，這時(shí)決策的合法化往往能夠勉強(qiáng)滿足公眾的要求。但當(dāng)決策的合法化困境出現(xiàn)，而相關(guān)領(lǐng)域又被政府所控制，政府卻不能合理地進(jìn)行干預(yù)時(shí)，決策的“合理性危機(jī)”就會(huì)出現(xiàn)，最終導(dǎo)致行政決策合法化困境的出現(xiàn)。[9](p164)因此，多元社會(huì)的利益協(xié)調(diào)需要一個(gè)發(fā)育較為完善的“公共溝通”機(jī)制，在此機(jī)制之中，通過(guò)公民參與來(lái)消解決策對(duì)利益協(xié)調(diào)無(wú)力的合法化困境。

（四）行政決策過(guò)程中“交互式論證”的缺失。

行政決策過(guò)程中“交互式論證”對(duì)行政決策合法化至關(guān)重要。所謂“交互式論證”，就是在行政決策“交互式論證”過(guò)程中，民眾在公共領(lǐng)域可以就行政決策相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行相互交流與辯論。論證可被視為是不同利益團(tuán)體進(jìn)行“博弈”的過(guò)程。在現(xiàn)代社會(huì)，管理者不能單純依賴“公權(quán)力”隨意干預(yù)民眾對(duì)行政決策合法化的論證過(guò)程，而是側(cè)重于“說(shuō)服”、“民主程序”與“公共溝通”來(lái)達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的目的?！罢f(shuō)服”與“論證”過(guò)程就是化解沖突、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。行政決策合法化的“交互式論證”強(qiáng)調(diào)行政與社會(huì)的一體化，因?yàn)橹挥行姓c社會(huì)一體化力量在行政格局中占據(jù)了上風(fēng)，行政決策的合法化認(rèn)同才能達(dá)成。[21](p58)行政決策過(guò)程中的“交互式論證”能為政府尋求到民眾的合法化支持。

經(jīng)驗(yàn)主義合法性理論強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)治績(jī)效”與“行政合理性”對(duì)“統(tǒng)治權(quán)利”論證的重要性，而且認(rèn)為政治合法性的獲得、維系與鞏固是政權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)民眾進(jìn)行“單向灌輸”與“主動(dòng)論證”的結(jié)果。[25](p23)哈貝馬斯的“交互式論證”理論與其不同，認(rèn)為在交往共同體中，行政決策過(guò)程中的“交互式論證”能增進(jìn)民眾與政府及其部門(mén)之間的交流，能在生活世界中重塑多元價(jià)值反思與批判的維度，能化解行政決策合法化困境。[25](p24)政治學(xué)B.曼寧也認(rèn)為“合法化原則是普遍討論的結(jié)果，而不是普遍意愿的表達(dá)”。[25](p25)在多元社會(huì)中，當(dāng)多元價(jià)值與多元利益在公共領(lǐng)域發(fā)生沖突時(shí)，政府如果常常采取一種獨(dú)斷專行的行政手段甚至決策手段，強(qiáng)行讓個(gè)人利益為公共利益讓路，缺少征集民意、問(wèn)計(jì)公眾的環(huán)節(jié)，就會(huì)致使民怨鼎沸，社會(huì)沖突與矛盾加劇，導(dǎo)致行政決策合法化困境的出現(xiàn)。

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責(zé)任編輯申華

D63-31

A

1003-8477（2017）04-0033-08

翟月玲（1973—），女，聊城大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估困境及化解路徑研究”的基礎(chǔ)研究成果之一（16CFXJ10）；博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目“政府干預(yù)政策的合法化危機(jī)及化解路徑”的基礎(chǔ)研究成果之一（321051407）。