侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

地方政府深化“治庸問(wèn)責(zé)”的制度路徑研究
——以武漢市為例

侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

在制度主義的視角下，“治庸問(wèn)責(zé)”的實(shí)踐與探索是地方政府的一場(chǎng)自我革新與治理過(guò)程，它取得了一定的制度績(jī)效，又存在著一些亟須突破的制度瓶頸。因此，必須推進(jìn)制度供給主體的多元化，完善制度結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)對(duì)接，以繼續(xù)推進(jìn)“治庸問(wèn)責(zé)”的深化，實(shí)現(xiàn)制度供給的均衡。

地方政府；“治庸問(wèn)責(zé)”；制度主義

“治庸問(wèn)責(zé)”是以治理“慵懶散”為重點(diǎn)的提高行政效率、凈化政治生態(tài)的政府治理行動(dòng)。近年來(lái)，一些地方政府在這方面開(kāi)展了諸多有益的探索。但這一行動(dòng)開(kāi)展幾年來(lái)面臨著一些亟須突破的制度瓶頸，需要進(jìn)一步深化。本文以武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”實(shí)踐探索為依據(jù)，從制度主義的視角，對(duì)地方政府“治庸問(wèn)責(zé)”的活動(dòng)與過(guò)程進(jìn)行研究與考察，以此來(lái)尋求深化“治庸問(wèn)責(zé)”的制度路徑。

一、回應(yīng)與自覺(jué)：“治庸問(wèn)責(zé)”的地方實(shí)踐與探索

2011年，武漢市掀起“治庸問(wèn)責(zé)”風(fēng)暴，重點(diǎn)對(duì)因干部“庸懶散”和不作為、亂作為、慢作為等行為導(dǎo)致整改不力、久拖不決的問(wèn)題進(jìn)行治理，這是一場(chǎng)政府的自我革新與治理，它在制度方面進(jìn)行了卓有成效的探索，取得了一定的制度績(jī)效。

（一）制度變遷的政府自覺(jué)。

在中國(guó)，制度變遷離不開(kāi)政府的強(qiáng)力推動(dòng)，政府是中國(guó)最重要的制度因素。作為制度變遷的主體，政府負(fù)責(zé)供給新的制度安排，主動(dòng)、自覺(jué)地推進(jìn)制度變遷的實(shí)現(xiàn)。制度變遷過(guò)程是政府主導(dǎo)型的自覺(jué)變遷，是政府為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而進(jìn)行的自我革命。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”就是以政府為主導(dǎo)、并在其強(qiáng)力推動(dòng)下而進(jìn)行的自我革新行動(dòng)，是政府應(yīng)制度的現(xiàn)實(shí)需要而主動(dòng)進(jìn)行的提供制度支持、進(jìn)行制度供給過(guò)程。這一制度變遷過(guò)程不是由社會(huì)和群眾自發(fā)推動(dòng)的，雖然其中必然包含有來(lái)自于社會(huì)和人民群眾的要求，比如要求提高行政機(jī)關(guān)辦事效率、改進(jìn)工作作風(fēng)、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等，并且這一過(guò)程本身也在很大程度上帶有回應(yīng)社會(huì)和人民訴求的因素，但它仍然主要是由政府依靠自身行政力量，主動(dòng)發(fā)動(dòng)并在其主導(dǎo)下推進(jìn)的，它不要求一定要獲得社會(huì)和民眾的一致認(rèn)同，只要取得一部分人或某一群體的共識(shí)即可。而且，在這一制度變遷過(guò)程中，政治領(lǐng)導(dǎo)人的意志在整個(gè)制度變遷過(guò)程中發(fā)揮著顯著的關(guān)鍵性作用，他們的決心和態(tài)度不僅決定著制度變遷的起點(diǎn)，還控制著制度安排的力度、范圍、各種可能性空間以及制度變遷的進(jìn)程，更在很大程度上決定是否以及何時(shí)終結(jié)這一過(guò)程。而實(shí)施這一行動(dòng)的政治領(lǐng)導(dǎo)人為了實(shí)現(xiàn)其初始目標(biāo)與任期目標(biāo)，必然要在其任期內(nèi)通過(guò)持續(xù)的、重復(fù)的制度建設(shè)來(lái)強(qiáng)化其最初的制度理念，以此獲取制度績(jī)效和制度生產(chǎn)力，“治庸問(wèn)責(zé)”制度變遷過(guò)程也因此得以繼續(xù)并不斷得到強(qiáng)調(diào)和深化。

（二）制度實(shí)施的高效率強(qiáng)力推進(jìn)。

對(duì)制度的執(zhí)行是獲取制度效能的重要環(huán)節(jié)。武漢市在“治庸問(wèn)責(zé)”一系列制度執(zhí)行的過(guò)程中，運(yùn)用行政手段干預(yù)資源的分配和安排，以政治意志的方式不斷整合全市各種政治、行政資源，推動(dòng)各職能部門的資源配置，促進(jìn)政府各部門之間的合作與配合，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“治庸問(wèn)責(zé)”的各項(xiàng)目標(biāo)預(yù)期。從理論上和具體實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，這種行政干預(yù)的方式在相對(duì)較為封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部和單一的治理結(jié)構(gòu)之下，能夠有效促進(jìn)多種資源的強(qiáng)力整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)“治庸問(wèn)責(zé)”這一制度目標(biāo)的優(yōu)先安排。如武漢市設(shè)立了“治庸辦”作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以行政手段促進(jìn)全市行政系統(tǒng)內(nèi)部各種資源的配置整合。另以在武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”行動(dòng)中廣受關(guān)注的當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)的“電視問(wèn)政”節(jié)目為例，如果沒(méi)有地方主要領(lǐng)導(dǎo)者的強(qiáng)力主導(dǎo)和支持，這一節(jié)目根本無(wú)法誕生并生存發(fā)展。例如在其中的嘉賓邀請(qǐng)環(huán)節(jié)，該節(jié)目每次都會(huì)一次性邀請(qǐng)諸多武漢政府職能部門“一把手”作為嘉賓走進(jìn)演播室，直面觀眾問(wèn)責(zé)，這僅憑電視臺(tái)的力量很難辦到，都是當(dāng)?shù)卣园l(fā)文的形式具體操作的，是在政府運(yùn)用政治、行政手段強(qiáng)力推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。同樣也是因?yàn)榧辛藦V泛的政治、行政資源支持，自2011年4月至2015年4月的4年時(shí)間里，武漢市通過(guò)治庸問(wèn)責(zé)行動(dòng)共問(wèn)責(zé)5499人，其中局級(jí)干部41人，處級(jí)干部810人。①詳見(jiàn)《武漢4年治庸問(wèn)責(zé)5499人》，《長(zhǎng)江商報(bào)》2015年4月7日。如果沒(méi)有集中、有效的政治資源與行政資源的干預(yù)和介入，4年之內(nèi)問(wèn)責(zé)這么多干部是不可想象的。另外，“治庸問(wèn)責(zé)”的目標(biāo)相對(duì)來(lái)說(shuō)較為單一且具有階段性特征，如開(kāi)展“治庸問(wèn)責(zé)”行動(dòng)的目的是為了優(yōu)化武漢的投資環(huán)境，后來(lái)伴隨著中央“反四風(fēng)”、治理奢侈浪費(fèi)等作風(fēng)建設(shè)的開(kāi)展，其重點(diǎn)轉(zhuǎn)向從嚴(yán)整治奢侈浪費(fèi)行為等問(wèn)題，近期又圍繞治理“為官不為”問(wèn)題深化治庸問(wèn)責(zé)工作。而也正是由于目標(biāo)的單一性和階段性特征，“治庸問(wèn)責(zé)”能夠在一定階段內(nèi)集中各種資源的強(qiáng)力支持，從而提高了制度實(shí)施的效率。

（三）立足行為層次的制度設(shè)計(jì)。

制度設(shè)計(jì)是對(duì)制度的具體規(guī)劃與安排，它在很大程度上決定著制度的可行性及其有效性。制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)自身具有不同的層次性，具體包括理念層次、行為層次、組織層次等。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”制度設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)在于行為層次，即它對(duì)于相關(guān)制度設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)主要在于規(guī)范各行為主體的具體行為，其目的是要把行為主體的活動(dòng)限制在一定的規(guī)則范圍之內(nèi)。“治庸問(wèn)責(zé)”制度體系中的績(jī)效考核制度、公務(wù)員崗位責(zé)任制度、部門職責(zé)機(jī)制、民評(píng)民議測(cè)評(píng)績(jī)效制度、電視問(wèn)政制度等毫無(wú)例外地均是停留在規(guī)范政府職能部門及公務(wù)人員的具體行為層面，以行為主體的具體行為作為制度規(guī)范的目標(biāo)。政府對(duì)制度規(guī)范主體行為的認(rèn)知主要是基于政府在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題或者政治領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為存在的問(wèn)題，它們或是出于公眾的民意訴求，或是出于政治領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意志。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府對(duì)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)、提供制度供給首先依據(jù)的是中央等高層級(jí)政府的價(jià)值理念和政策要求。因此，地方政府“治庸問(wèn)責(zé)”的很多相關(guān)制度文件都會(huì)冠以黨的指導(dǎo)思想、中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨代會(huì)文件精神等字樣，它們都要在上級(jí)政府的價(jià)值指導(dǎo)或政策范圍之內(nèi)展開(kāi)，但其中心指向于公務(wù)人員的行為規(guī)范問(wèn)題。

（四）解決制度不均衡的制度創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新是指在既定的制度環(huán)境下，制度供給主體為解決制度不均衡問(wèn)題而擴(kuò)大制度供給、獲取潛在收益的行為和過(guò)程。地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新不是憑空發(fā)生的，它起源于政府制度的不均衡。與制度不均衡相伴而來(lái)的制度環(huán)境變化引起外部利益的出現(xiàn)，伴隨著制度不均衡所帶來(lái)的外部利潤(rùn)的凸顯，政府要開(kāi)始對(duì)其內(nèi)容、范圍、大小、獲取的可能性及其成本收益等進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上逐漸形成制度創(chuàng)新的傾向，并進(jìn)而確立制度創(chuàng)新的范圍和目標(biāo)。制度創(chuàng)新不只是取決于制度需求，還取決于制度供給。制度創(chuàng)新的主體如果沒(méi)有強(qiáng)烈的制度供給愿望，即使存在制度需求和潛在利潤(rùn)，制度創(chuàng)新也不一定能夠發(fā)生。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”的初衷源于優(yōu)化武漢投資發(fā)展環(huán)境的考慮，政府認(rèn)為，武漢惡劣的投資環(huán)境是當(dāng)時(shí)阻礙武漢社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，政府相關(guān)制度在保障優(yōu)化投資環(huán)境方面存在缺失，制度供給已經(jīng)不能滿足武漢現(xiàn)實(shí)發(fā)展的制度需求，舊的制度結(jié)構(gòu)均衡狀態(tài)被打破，新的制度框架亟待建構(gòu)。但制度創(chuàng)新只有在制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益超過(guò)預(yù)期成本時(shí)，政府才有可能進(jìn)行制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。如果制度創(chuàng)新會(huì)降低執(zhí)政者可獲得的效用或威脅政治穩(wěn)定時(shí)，政府寧可維持之前無(wú)效益的制度非均衡狀況。因此，在權(quán)衡各種利弊的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為要實(shí)現(xiàn)武漢的快速高效發(fā)展就必須打造優(yōu)良的投資環(huán)境，以提高行政效率的方式降低政府與企業(yè)之間交易的成本，激發(fā)行政系統(tǒng)的生產(chǎn)力，“治庸問(wèn)責(zé)”行動(dòng)因此得以展開(kāi)。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”一系列制度創(chuàng)新的發(fā)生離不開(kāi)政府堅(jiān)決的推動(dòng)決心、強(qiáng)烈的制度供給愿望，它是由政府這一制度供給主體為了解決制度不均衡而采取的制度創(chuàng)新行為與選擇。而伴隨著“治庸問(wèn)責(zé)”一系列制度創(chuàng)新的嘗試與實(shí)踐，政府也獲得了制度創(chuàng)新所帶來(lái)的相應(yīng)收益，不同程度地實(shí)現(xiàn)了制度體系的局部均衡。

二、主觀與有限：“治庸問(wèn)責(zé)”的制度瓶頸

武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”行動(dòng)至今已五年之余，已經(jīng)形成了包括崗位責(zé)任、績(jī)效考核、電視問(wèn)政、督查暗訪等制度機(jī)制在內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)，“治庸問(wèn)責(zé)”制度體系已經(jīng)基本形成。但由于受到制度環(huán)境、制度供給主體等方面的限制與影響，這一制度建設(shè)過(guò)程仍然存在著一定的瓶頸。具體體現(xiàn)在：

（一）體制內(nèi)主導(dǎo)降低制度的可持續(xù)性。

制度均衡的實(shí)現(xiàn)取決于制度的可持續(xù)性，取決于制度被執(zhí)行和遵守及其是否獲得可持續(xù)推進(jìn)。當(dāng)前地方政府制度創(chuàng)新多是由體制內(nèi)主導(dǎo)的，主要來(lái)自于體制內(nèi)、政府行政力量的推動(dòng)，多是由上級(jí)政府交辦、轄區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)者或精英人士主導(dǎo)的，具有很強(qiáng)的行政命令式意味，制度變遷的行政指令性強(qiáng)。在這一過(guò)程中，公民以及社會(huì)的積極性和參與程度極為有限，制度創(chuàng)新的最大動(dòng)力來(lái)源并非來(lái)自于公眾的現(xiàn)實(shí)需求，而更多的是來(lái)自于政府及其主要行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，這就決定了制度創(chuàng)新的直接與最大獲益者并不是普通公民而是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。這種外在主體需求激勵(lì)的缺乏造成諸多相關(guān)制度設(shè)計(jì)即使合理科學(xué)也很難發(fā)揮其應(yīng)有的潛能而被擱置或丟棄，最終流于形式。而也正是由于體制內(nèi)主導(dǎo)的政治變遷方式，這一過(guò)程能否開(kāi)展以及在多大程度上開(kāi)展主要取決于地方政府主要政治領(lǐng)導(dǎo)者的意志和能力及其任期的穩(wěn)定性。正如美國(guó)學(xué)者所說(shuō)，“組織是否能夠?yàn)檫_(dá)到理想生存狀態(tài)而進(jìn)行必要的創(chuàng)新和持續(xù)創(chuàng)新活動(dòng)，正是取決于機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者?！盵1](p19)武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”之所以能夠持續(xù)五年之久還能不斷走向深入與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)者的推進(jìn)決心、推進(jìn)能力及其任期的相對(duì)穩(wěn)定性密切相關(guān)。而當(dāng)制度創(chuàng)新推動(dòng)者任期已到或職位發(fā)生變動(dòng)之后，這一制度的未來(lái)發(fā)展命運(yùn)具有很大程度的不確定性。地方政府制度創(chuàng)新實(shí)踐中許多有益的探索如云南紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的“直推直選”、深圳大鵬鎮(zhèn)和福建莆田與龍巖等地區(qū)的“兩推一選”、四川的“步云直選”等，都逃不掉主推官員離職而陷于停滯的命運(yùn)。因此，制度創(chuàng)新的可持續(xù)性是擺在地方政府“治庸問(wèn)責(zé)”制度創(chuàng)新過(guò)程中的一大挑戰(zhàn)。

（二）制度模仿造成制度創(chuàng)新的有限性。

制度變遷是一種制度代替另一種制度的過(guò)程，或者是一種制度自身的完善與發(fā)展，它不是一蹴而就的，需要一個(gè)過(guò)程。但在政績(jī)沖動(dòng)、時(shí)間有限、資源有限的情況下，地方政府的制度變遷會(huì)采取急促、甚至“冒進(jìn)”的方式進(jìn)行。具體表現(xiàn)為地方政府直接模仿、復(fù)制、移植中央或其他地區(qū)的相關(guān)制度，由此造成了當(dāng)?shù)卣贫葎?chuàng)新的有限性。同時(shí)，制度模仿或復(fù)制的成本較低，風(fēng)險(xiǎn)小，速度快，制度收益率高，能夠分享其他地區(qū)制度創(chuàng)新的外溢收益部分，從而使制度創(chuàng)新的外溢性越來(lái)越大，這也從另一個(gè)方面造成了其他一些地區(qū)制度創(chuàng)新動(dòng)力的缺乏。制度復(fù)制與模仿雖然降低了制度變遷的成本與風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)造成社會(huì)整體福利與“搭便車”地區(qū)社會(huì)福利的減損，降低其他地區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性，從而影響整個(gè)國(guó)家的制度供給，制約地方政府制度創(chuàng)新的整體推進(jìn)。而且，在模仿與復(fù)制的同時(shí)，如果對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際考慮不足，就會(huì)造成制度的生硬植入，導(dǎo)致模仿有余而創(chuàng)新不足，使地方政府制度變遷呈現(xiàn)出非理性化特征。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”制度的創(chuàng)設(shè)在一些領(lǐng)域有效實(shí)現(xiàn)了制度的創(chuàng)新，促進(jìn)了制度結(jié)構(gòu)的局部均衡，但由于時(shí)間、政績(jī)指標(biāo)等方面的約束，一些制度的創(chuàng)設(shè)明顯受到中央政府及其他地區(qū)制度結(jié)構(gòu)的影響，在一定程度上借鑒甚至復(fù)制其他地區(qū)的制度樣本，造成制度結(jié)構(gòu)及制度內(nèi)容的雷同或相似。如在制度結(jié)構(gòu)方面，“治庸問(wèn)責(zé)”制度主要包括崗位責(zé)任制、績(jī)效考核制度、民主測(cè)評(píng)制度、監(jiān)督督查制度、媒體問(wèn)政制度等方面，與其他地區(qū)的“治庸問(wèn)責(zé)”制度結(jié)構(gòu)相差無(wú)幾。在具體制度方面，“十個(gè)突出問(wèn)題”整改長(zhǎng)效機(jī)制、民評(píng)民議測(cè)評(píng)績(jī)效機(jī)制等也在很大程度上吸納了其他地區(qū)的相關(guān)制度安排。

（三）路徑依賴增加制度變遷成本。

制度變遷存在路徑依賴。制度變遷過(guò)程中具有自我強(qiáng)化和報(bào)酬遞增機(jī)制，這使得制度變遷會(huì)沿著之前路徑不斷自我強(qiáng)化。即制度變遷主體過(guò)去的選擇會(huì)決定他們現(xiàn)在的選擇，初始制度選擇會(huì)強(qiáng)化未來(lái)制度選擇的慣性，而按照之前的制度變遷方向和路徑總比另辟蹊徑方便。因此，初始選擇的正確性會(huì)帶來(lái)制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)的可能；相反，初始選擇的偏差會(huì)造成制度變遷進(jìn)入惡性循環(huán)的可能，甚至?xí)怪贫茸冞w被鎖定在低效率路徑中而難以自拔。“政府制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益?！盵2](p5)而一旦地方政府的制度創(chuàng)新陷入某種無(wú)效率的路徑鎖定狀態(tài)，要將制度變遷引入到收益遞增的發(fā)展路徑，就必然要付出更多的代價(jià)，這不僅會(huì)減少制度收益，增加制度成本，甚至有時(shí)候比建立一個(gè)新的體制還要艱難。同時(shí)，“許多制度安排是緊密相關(guān)的?！盵3](p38)每項(xiàng)制度安排都不是孤立存在的，都是存在于一定的制度結(jié)構(gòu)之中的。武漢市“治庸問(wèn)責(zé)”也是在既有的制度環(huán)境中進(jìn)行的，一些體系完整、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)為之奠定了良好的基礎(chǔ)，提供了廣闊的制度空間。同時(shí)，很多制度還存在結(jié)構(gòu)缺陷、不科學(xué)、制度耦合不良、內(nèi)容沖突等諸多問(wèn)題。比如，“治庸問(wèn)責(zé)”要求政績(jī)考核制度要作相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，但由于政績(jī)考核制度長(zhǎng)期存在并已經(jīng)固化，對(duì)未來(lái)制度的創(chuàng)設(shè)造成了巨大的影響，這一制度路徑依賴的存在使得要改變它非常困難。受到既有制度路徑依賴的影響，在這樣的制度環(huán)境中進(jìn)行制度創(chuàng)新必然存在諸多挑戰(zhàn)與困難，要付出更大的代價(jià)，因此會(huì)增加制度變遷的成本。

（四）支持性要素缺失削減制度效能。

制度是約束人們行為的規(guī)則，其實(shí)質(zhì)是對(duì)人們利益的界定和分配。制度創(chuàng)新就是舊制度被新制度所替代、重新調(diào)整和界定人們利益關(guān)系的過(guò)程，是利益的重新分配。在這一過(guò)程中，面對(duì)紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，難免會(huì)觸動(dòng)某些利益主體的利益，引發(fā)抵觸或?qū)?，造成不可預(yù)測(cè)的后果。因此，要成功實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，就要正確處理好各利益主體之間的利益關(guān)系，具備相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，贏得社會(huì)成員的廣泛支持和認(rèn)同。作為制度創(chuàng)新主體的地方政府必須注意到制度運(yùn)行和實(shí)施應(yīng)該具備的基本條件，即制度創(chuàng)新的支持性要素。如果缺乏一定的支持性要素，再科學(xué)的制度也會(huì)因?yàn)殡y以運(yùn)行而夭折。制度創(chuàng)新的支持性要素一方面包括價(jià)值的支持，即政府在制度創(chuàng)新中所倡導(dǎo)的價(jià)值要獲得人們的認(rèn)同，因?yàn)椤皩?duì)于一個(gè)典則的最穩(wěn)定的支持來(lái)源同樣來(lái)自于那種直接針對(duì)典則的合法性情感”[4](p353)，它能夠有效凝聚和整合社會(huì)成員，減少制度實(shí)施的成本，推進(jìn)制度的順利實(shí)施。另一方面，制度創(chuàng)新的支持性要素還包括社會(huì)中的知識(shí)存量，知識(shí)存量的增加通過(guò)提高人們對(duì)制度變遷的理解和認(rèn)知能力，縮減制度創(chuàng)新的時(shí)滯，增加有效制度的供給。一個(gè)社會(huì)中積累的知識(shí)存量越多，政府制度創(chuàng)新就會(huì)變得越容易，新生的制度也就越容易被理解并且受到社會(huì)成員的支持程度也會(huì)越高?！爸斡箚?wèn)責(zé)”改變了部分長(zhǎng)期“慵、懶、散”人員原有的秩序安排，觸及到了他們的利益，給他們?cè)斐闪藰O大的壓力?！笆聦?shí)上的接受，并不意味著道德上的接受。”[5](p173)他們從價(jià)值理念上并不一定認(rèn)同這一制度變遷過(guò)程，但身在體制內(nèi)的處境使之或積極適應(yīng)調(diào)整，或消極被動(dòng)適應(yīng)，或盡可能避開(kāi)約束，因此造成了制度執(zhí)行的機(jī)會(huì)主義。這不僅會(huì)減少制度創(chuàng)新的邊際收益，增加創(chuàng)新成本，還會(huì)造成一定社會(huì)資源的浪費(fèi)，降低制度效能。因此，“治庸問(wèn)責(zé)”開(kāi)展幾年后“慵懶散”現(xiàn)象又出現(xiàn)了一定的反彈趨勢(shì)。①據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，武漢市治庸辦表示，“治庸問(wèn)責(zé)”開(kāi)展三年多后又出現(xiàn)反彈趨勢(shì)。詳見(jiàn)《法制日?qǐng)?bào)》，2014年11月4日。

三、互動(dòng)與對(duì)接：深化“治庸問(wèn)責(zé)”的制度路徑

制度建設(shè)與制度變遷的過(guò)程是漫長(zhǎng)的，它需要假以時(shí)日，并根據(jù)不斷變化的制度環(huán)境適當(dāng)做出調(diào)整。當(dāng)前，要突破“治庸問(wèn)責(zé)”的制度瓶頸，推動(dòng)“治庸問(wèn)責(zé)”的深化，取得更好的制度績(jī)效，必須從以下幾個(gè)方面著手：

（一）推進(jìn)制度供給主體的多元化。

政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新方式動(dòng)力資源單一，受制于主推者的個(gè)體因素較多，因?yàn)橹魍普呓?jīng)常都是一方的主要行政領(lǐng)導(dǎo)，工作事務(wù)繁多，個(gè)人精力有限，不可能只就“治庸問(wèn)責(zé)”這一領(lǐng)域開(kāi)展工作，要照顧到工作職責(zé)內(nèi)的各個(gè)方面。同時(shí)，政治領(lǐng)導(dǎo)者也不可能全知全能，制度創(chuàng)新能力與素養(yǎng)受到個(gè)體差異的影響。還有一點(diǎn)需要注意的是，在制度創(chuàng)新的過(guò)程中，由于地方政府及其相關(guān)官員居于主導(dǎo)地位，掌握著制度設(shè)計(jì)的話語(yǔ)權(quán)，容易造成官員利益、小群體利益侵蝕公共利益的情況出現(xiàn)，有違制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)公共利益的初衷。而只有能夠有效實(shí)現(xiàn)公共利益的制度創(chuàng)新才真正具有生命力，否則就會(huì)陷入“政績(jī)工程”、“形象工程”的折騰?！爸斡箚?wèn)責(zé)”制度均衡的實(shí)現(xiàn)與制度效能的提升不僅需要第一行動(dòng)集團(tuán)作為制度供給的主體，還需要第二行動(dòng)集團(tuán)的支持和共識(shí)；不僅需要政府作為制度創(chuàng)新主體發(fā)揮作用，還需要公民、社會(huì)組織的廣泛參與，它應(yīng)該是政府、公民、社會(huì)組織等主體相互配合、多元互動(dòng)的結(jié)果。因此，必須推動(dòng)“治庸問(wèn)責(zé)”制度創(chuàng)新主體的多元化，讓公民、社會(huì)組織充分體現(xiàn)其制度創(chuàng)新的主體性，通過(guò)多元主體的激勵(lì)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)制度的自我更新與自我修復(fù)，以最大限度地減少因政治領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體因素造成的制度中斷和制度斷裂，促進(jìn)制度變遷的常態(tài)化機(jī)制構(gòu)建，推動(dòng)制度創(chuàng)新的法治化進(jìn)程。要促進(jìn)第二行動(dòng)集團(tuán)有制度性的表達(dá)渠道，通過(guò)多種形式讓多元制度主體積極參與制度創(chuàng)新過(guò)程，增強(qiáng)地方政府制度創(chuàng)新的民主化和科學(xué)化程度，以達(dá)成社會(huì)各群體有關(guān)“治庸問(wèn)責(zé)”的最大程度共識(shí)，增加制度執(zhí)行的支持性要素，減少制度執(zhí)行的阻力和障礙。

（二）完善制度結(jié)構(gòu)。

正式制度和非正式制度共同作用于個(gè)體行為選擇。“正式制度也只是決定行為選擇的總體約束的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來(lái)約束的?！盵6](p49)非正式制度是以價(jià)值信念、風(fēng)俗文化習(xí)慣為主要構(gòu)成的非正式行為準(zhǔn)則，它以提高行為主體的價(jià)值認(rèn)同、理念遵從的方式影響和塑造個(gè)體的行為習(xí)慣與模式。因?yàn)樾袨閭€(gè)體是存在于一定的文化環(huán)境之中的，只有在有效的倫理規(guī)范下的個(gè)體行為才能保證制度的遵從真正內(nèi)化于心、外化于行，從外部強(qiáng)制走向內(nèi)心認(rèn)同。而缺乏非正式制度、倫理約束的個(gè)體行為在制度執(zhí)行的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)面前往往無(wú)能為力。同時(shí)，正式制度本身并不是萬(wàn)能的，是有其內(nèi)在缺陷的，要彌補(bǔ)正式制度的缺陷，防止制度功能失調(diào)，就必須尋求非正式制度、倫理規(guī)范的支持。因此，要提高地方政府“治庸問(wèn)責(zé)”的制度績(jī)效，降低制度成本，就必須同時(shí)發(fā)揮正式制度與非正式制度的功能，重視對(duì)非正式制度的建構(gòu)，找尋正式制度與非正式制度之間的耦合。只有正式制度與非正式制度之間形成有效互補(bǔ)的制度結(jié)構(gòu)才能相互支持，這本身也是制度安排的有機(jī)組成內(nèi)容。“治庸問(wèn)責(zé)”中，“問(wèn)責(zé)”是手段，其目的在于通過(guò)懲治、責(zé)任追究這一手段對(duì)“慵懶散”等現(xiàn)象進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)、公務(wù)人員個(gè)體行為的改進(jìn)和行政效率的提升。現(xiàn)行“治庸問(wèn)責(zé)”制度結(jié)構(gòu)在設(shè)計(jì)上存在價(jià)值層面的缺失，難以有效建構(gòu)起行政人員對(duì)制度本身的價(jià)值認(rèn)同與文化支持，從而減弱了行為主體對(duì)制度的認(rèn)知和遵從。因此，“治庸問(wèn)責(zé)”一方面要發(fā)揮制度規(guī)則對(duì)行為的約束作用，重視正式制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施；另一方面，在制度結(jié)構(gòu)上要加強(qiáng)價(jià)值層面的設(shè)計(jì)，發(fā)揮倫理規(guī)范在社會(huì)治理中的內(nèi)核作用，強(qiáng)調(diào)非正式制度對(duì)組織與個(gè)體行為的影響與塑造，強(qiáng)化行政人員為公共利益服務(wù)的高度責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神，使其對(duì)“治庸問(wèn)責(zé)”制度的遵從成為個(gè)體的自覺(jué)行為。

（三）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)直接影響制度創(chuàng)新的效果。在制度創(chuàng)新實(shí)踐中，諸多因素影響制度的具體設(shè)計(jì)，在進(jìn)行“治庸問(wèn)責(zé)”制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮到這些因素，推進(jìn)制度安排的科學(xué)化，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。首先，制度存在于一定的空間與邊界之中，一項(xiàng)具體的制度只有在一定的范圍內(nèi)才能有效發(fā)揮作用，也只有在特定的空間中才能獲得自身效能的最大化。因此，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，要對(duì)“治庸問(wèn)責(zé)”行為進(jìn)行具體的界定，制定“治庸問(wèn)責(zé)”的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要注意行政系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)之間、部門之間、崗位之間的具體差異，盡可能形成符合行為主體工作實(shí)際的制度設(shè)計(jì)，適應(yīng)制度在不同場(chǎng)域的差異性要求。其次，從“問(wèn)責(zé)”的指向上來(lái)看，現(xiàn)有制度主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)“從上到下”的問(wèn)責(zé)，在民眾、社會(huì)對(duì)官員的問(wèn)責(zé)方面較為欠缺，有違“權(quán)為民所賦”、對(duì)人民負(fù)責(zé)的價(jià)值取向和行政理念。因此，應(yīng)大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)公民對(duì)官員“由下到上”的問(wèn)責(zé)制度安排，順應(yīng)民主政治發(fā)展的時(shí)代潮流。再次，要規(guī)范問(wèn)責(zé)制度的實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任體系，明確問(wèn)責(zé)的主體、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序等，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的可操作性。要具體區(qū)分公職人員被問(wèn)責(zé)的原因，完善相關(guān)問(wèn)責(zé)規(guī)定，避免在問(wèn)責(zé)時(shí)誤傷公職人員。最后，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制平衡的制度安排。只有實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束平衡的制度才是科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)，只強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)不強(qiáng)調(diào)激勵(lì)或只強(qiáng)調(diào)激勵(lì)不強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)都有失偏頗，都會(huì)造成制度的內(nèi)在失衡，有違制度創(chuàng)新的目的。因此，在強(qiáng)調(diào)對(duì)“庸懶散”等行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的同時(shí)，也要積極發(fā)揮制度的正向激勵(lì)作用，構(gòu)建考核激勵(lì)制度，推進(jìn)建立干部能上能下機(jī)制、獎(jiǎng)勤罰懶機(jī)制，從“上”和“下”、“獎(jiǎng)”和“罰”兩個(gè)通道雙管齊下，以有效規(guī)范公職人員行為，提高制度的生產(chǎn)力。

（四）與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)對(duì)接。

制度創(chuàng)新要在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的制度體系與制度框架內(nèi)開(kāi)展探索。不僅要通過(guò)細(xì)化實(shí)施規(guī)則和操作機(jī)制支持既有制度，充分發(fā)揮其制度功能，填補(bǔ)制度實(shí)施方面存在的空白，還要將制度創(chuàng)新置于既有的制度體系之中，促進(jìn)制度創(chuàng)新與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與既有制度的有效對(duì)接和相互協(xié)調(diào)，以挖掘制度潛能，提升制度效能。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新作為一種改革行為，它面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是其法律地位問(wèn)題，即是否合法問(wèn)題。而制度創(chuàng)新要想取得成功并走向制度化具有可持續(xù)性，就必須與現(xiàn)行法律、法規(guī)和一些具體制度相協(xié)調(diào)，這樣才能有效地避免“人走政息”。而在既有的制度框架下推進(jìn)地方政府制度創(chuàng)新也是為中國(guó)民主政治尋找和確定新的生長(zhǎng)空間的重要方式。沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與既有制度協(xié)調(diào)對(duì)接的地方政府制度創(chuàng)新，其制度生命力和制度周期難以得到科學(xué)保障?？v觀各地政府制度創(chuàng)新的成功案例無(wú)一不是正確處理了這一問(wèn)題。如浙江溫嶺的民主懇談制度運(yùn)行多年功能良好且不斷深化的重要原因就在于它將游離于體制外的民主懇談會(huì)與人大制度相結(jié)合，將民主懇談納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)，這不僅彌補(bǔ)了原有制度對(duì)公民參與政府決策和公共事務(wù)無(wú)法有效保障的缺陷，又充分發(fā)揮了人大作用，推動(dòng)了人大制度向縱深方向發(fā)展，也由此將民主懇談制度這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道之內(nèi)。因此，要充分發(fā)揮地方政府“治庸問(wèn)責(zé)”的制度功能，促進(jìn)這一制度的可持續(xù)性和理性發(fā)展，就必須將“治庸問(wèn)責(zé)”制度創(chuàng)新置于既有制度體系的框架之內(nèi)，將其與人大制度監(jiān)督、民主協(xié)商制度等有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮既有制度功能，這是“治庸問(wèn)責(zé)”制度創(chuàng)新的必然選擇。

通過(guò)“治庸問(wèn)責(zé)”提升行政效率、改善政治生態(tài)是地方政府提供制度供給、推進(jìn)制度創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)制度均衡的過(guò)程。在這一制度建設(shè)過(guò)程中，必須推動(dòng)制度建設(shè)主體的良性互動(dòng)，完善制度結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)制度體系內(nèi)部的有效對(duì)接，從多個(gè)層面推進(jìn)“治庸問(wèn)責(zé)”制度建設(shè)的深化，唯此才能實(shí)現(xiàn)制度供給的均衡。

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2017）01-0041-06

侯贊華（1981—），女，法學(xué)（政治學(xué)）博士，中共武漢市委黨校講師。