發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新投入經(jīng)驗啟示

陳亞文++李野

摘要：科技創(chuàng)新投入機(jī)制是提升創(chuàng)新效率的重要保障，發(fā)達(dá)國家由于具有先發(fā)優(yōu)勢，在科技投入理念、方式等方面具有先進(jìn)性，其技術(shù)產(chǎn)出對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于發(fā)展中國家，本文詳細(xì)闡述了發(fā)達(dá)國家科技投入結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略和經(jīng)驗，對于我國建設(shè)創(chuàng)新型國家和轉(zhuǎn)型升級具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新；投入結(jié)構(gòu)；體制機(jī)制

中圖分類號：F112.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-0000-02

21世紀(jì)以來，全球科技迅猛發(fā)展，發(fā)動國家在后國際金融危機(jī)期科技創(chuàng)新投入不斷增加，國際間技術(shù)競爭日趨激烈，多極化的世界科技格局逐步形成。我國在突破中等收入陷阱后，按照錢納里的工業(yè)化階段理論，資源、效率和成本邊際效應(yīng)將逐步遞減，技術(shù)創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先導(dǎo)作用會日益凸顯。目前我國和發(fā)達(dá)國家在科技創(chuàng)新投入體制和效率方面存在較大差異，政府在推動科技創(chuàng)新的形式、手段和方法上不盡相同，國外政府直接投入主要用于公共教育、基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，對于企業(yè)創(chuàng)新的扶植主要以稅收減免等柔性方式為主，這種模式在促進(jìn)科技進(jìn)步方面發(fā)揮了重要作用。

一、發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新投入的理論依據(jù)

西方發(fā)達(dá)國家學(xué)術(shù)界對科技創(chuàng)新投入理論研究集中在公共財政理論、技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和有效市場理論等諸多方面，逐漸形成了國家創(chuàng)新理論、區(qū)域科技創(chuàng)新理論和技術(shù)創(chuàng)新理論等細(xì)分學(xué)科。創(chuàng)新理論認(rèn)為科技創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原動力，在市場失靈的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，應(yīng)通過公共財政來彌補(bǔ)由于市場失靈所帶來的缺失，在企業(yè)主導(dǎo)的應(yīng)用研究和試驗開發(fā)領(lǐng)域，普遍認(rèn)為應(yīng)通過市場配置資源實現(xiàn)效益最大化，企業(yè)根據(jù)自身實力和市場需求籌措資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵利用風(fēng)險投資獲取種子資本、導(dǎo)入資本和發(fā)展資本完成這一過程，從而實現(xiàn)誰創(chuàng)造誰獲益。在科技創(chuàng)新路線方面還存在萬尼瓦爾·布什（Vannevar Bush）的線性模型理論、司托克斯（D.E.Stokes）的巴斯德象限理論等理論。

二、發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)分析

1. 政府科技創(chuàng)新投入扶植的相關(guān)組織。歐美政府科技創(chuàng)新投入投向政府搭建的科研機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)、公益性機(jī)構(gòu)和部分企業(yè)。在美國，政府財政資金在科技創(chuàng)新投入方面主要投向國際知名的大型科研機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)產(chǎn)出效率非常高，政府創(chuàng)新資金也投入給公立大學(xué)和產(chǎn)業(yè)界，前者也是重要扶植對象，最后是公益性非贏利機(jī)構(gòu)。美國政府研發(fā)資金也是產(chǎn)業(yè)研發(fā)部門的資金來源之一，但多年以來，政府投向產(chǎn)業(yè)界的資金整體上一直呈下降趨勢，而投給具有“創(chuàng)智源”性質(zhì)的公立學(xué)校、政府下設(shè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新資金增速加大，這種現(xiàn)象反映出政府投入向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域傾斜的偏好。美國政府在基礎(chǔ)研究和重大應(yīng)用研究方面的經(jīng)費(fèi)32%、5%、55%、8%分別投向政府研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)和非贏利機(jī)構(gòu)，美國政府應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)的53%、15%、23%、9%分別投向政府研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)、非贏利機(jī)構(gòu)。英、德、法、日等國政府科技創(chuàng)新投入主要投向公立大學(xué)和政府研究機(jī)構(gòu)。

2. 政府科研創(chuàng)新投入的主要方向。發(fā)達(dá)國家政府投入在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的資金所占比例呈上升趨勢，研究開發(fā)所占比例呈下降態(tài)勢，政府更關(guān)注基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的重大突破。例如美國政府科技創(chuàng)新投入不斷向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域傾斜，其投入經(jīng)費(fèi)占政府科技創(chuàng)新投入的比例逐年攀升。聯(lián)邦政府投入的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全部基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的50%以上。應(yīng)用研究的經(jīng)費(fèi)總量雖然呈遞增態(tài)勢，但占政府科技創(chuàng)新投入的比例變化很小。如聯(lián)邦政府投入的應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)占應(yīng)用研究總經(jīng)費(fèi)的20%以下。隨著科技公司不斷壯大，企業(yè)投入創(chuàng)新資金規(guī)模日益龐大，美國政府科技創(chuàng)新投入所占比例一直在下降，產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)科技創(chuàng)新的趨勢進(jìn)一步增強(qiáng)。

3. 政府科技創(chuàng)新投入的重點領(lǐng)域。國防研究投入仍然占有重要比重，但在政府科技創(chuàng)新投入中所占比例呈下降態(tài)勢。西方主要發(fā)達(dá)國家，國防研發(fā)投入占政府科技創(chuàng)新投入的比重從1986年的44%下降到不足31%。2015年美國政府科技創(chuàng)新投入只有40%左右投向了國防研發(fā)。在其他方面，西方發(fā)達(dá)國家對醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域支持不斷加大，占政府科技創(chuàng)新投入比重逐年上升。此外，不同國家投入的領(lǐng)域差異也較大，日本政府更重視能源領(lǐng)域投入，比例達(dá)到20%以上，美國和法國政府非常重視民用空間技術(shù)的研發(fā)，其投入均占政府科技創(chuàng)新投入的10%以上。這種國家間的差異與不同國家資源稟賦、政治動機(jī)和現(xiàn)實發(fā)展需要有密切關(guān)系。

三、發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新投入戰(zhàn)略與路徑

1.美國法律明確聯(lián)邦政府具有科學(xué)技術(shù)資源開發(fā)和轉(zhuǎn)移方面的義務(wù)。美國科技投入主要是根據(jù)科學(xué)發(fā)展前沿、技術(shù)趨勢和國家戰(zhàn)略目標(biāo)需求，選擇重點研究和優(yōu)先資助領(lǐng)域，側(cè)重對前沿性、革命性、應(yīng)用性強(qiáng)的新技術(shù)和領(lǐng)域進(jìn)行投入，尋找重大技術(shù)突破。美國總統(tǒng)奧巴馬上任伊始，就制定了加快國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，通過創(chuàng)新推動可持續(xù)增長和高質(zhì)量就業(yè)，意圖提高美國的持續(xù)創(chuàng)新和完全創(chuàng)新能力。美國科技創(chuàng)新成功主要路徑依賴是：確?；A(chǔ)研究領(lǐng)域政府的有效投入與較高投入。資金分配堅持同行優(yōu)績評議準(zhǔn)則，把是否有利于智力資本的積累和建立各種伙伴關(guān)系作為遴選研究項目的主要標(biāo)準(zhǔn)，形成了良好的遴選研究計劃和項目的機(jī)制。在投入資金中含有對創(chuàng)新人才的培養(yǎng)與引進(jìn)經(jīng)費(fèi)。同時，通過政府投入積極促進(jìn)聯(lián)邦實驗室、大學(xué)與產(chǎn)業(yè)界開展合作，形成智力和資本的結(jié)合。

2.歐盟科技創(chuàng)新投入戰(zhàn)略更具系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，其科技論文和專利產(chǎn)出可以與美國比肩。在重大基礎(chǔ)創(chuàng)新方面，歐盟主要是通過制定歐盟科技發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)建知識經(jīng)濟(jì)社會和確定重大科技發(fā)展計劃推動應(yīng)用基礎(chǔ)研究發(fā)展。歐盟作為一個整體對基礎(chǔ)研究投入的計劃被稱為“框架計劃”。 2007年到2013年的第七框架計劃總預(yù)算超過500億歐元，相對于第六框架計劃增長了60%。歐盟智力資源開發(fā)戰(zhàn)略可歸納出以下幾個特點：確立了科技人才發(fā)展戰(zhàn)略，高度重視科技人才培養(yǎng)。不斷提高女性在科技工作中的地位。提高青年對科技工作的興趣。廣泛開展國際科技合作，吸引外國優(yōu)秀科技人才參與研究，形成了相對完善的、統(tǒng)一的多方合作機(jī)制。

3.日本創(chuàng)新投入加速向以美國為主的西方模式轉(zhuǎn)化，但東亞發(fā)展模式始終貫穿其中，在發(fā)揮企業(yè)作用同時，政府主要戰(zhàn)略是加強(qiáng)對重大科學(xué)研究的投入、干預(yù)和對企業(yè)研發(fā)的扶持，確保其超一流科技大國地位。日本科技創(chuàng)新投入的路徑依賴是：確立科技立國戰(zhàn)略。重視獨(dú)創(chuàng)性應(yīng)用技術(shù)研究。大力推進(jìn)重點領(lǐng)域的研發(fā)。推進(jìn)大科學(xué)及防災(zāi)安全研發(fā)。注重科研成果產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等等。在具體實施中，日本政府通過嚴(yán)格審定公共財政預(yù)算促進(jìn)本國基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究發(fā)展。雖然日本一直實行緊縮的財政政策，但科技創(chuàng)新投入逐年增加，研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重一直保持較高水平，其R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重占4%左右，其中，基礎(chǔ)研究所占比重一直保持在22%以上。

四、發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新活動經(jīng)驗啟示

1.完備法律法規(guī)體系是科技創(chuàng)新活動得以展開和投入得到有效保障的基石。發(fā)達(dá)國家普遍以法律形式為市場主體創(chuàng)新營造良好的制度環(huán)境。例如：美國政府制定和實施了一系列與技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的法律，這些法律包括：“拜杜法案”、“史蒂文森—懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法”、“小企業(yè)創(chuàng)新法”、“國家競爭技術(shù)轉(zhuǎn)讓法”、“貝赫—多爾法”，以及“防技術(shù)擴(kuò)散法”和“聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法”等嚴(yán)密的法律體系。在日本，先后頒布制定了“國際前沿研究制度”、“科技白皮書”、“科學(xué)技術(shù)基本法”、 “中小企業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)法”等。而在韓國，技術(shù)保護(hù)法明確規(guī)定，對本國尚處于開發(fā)初期或市場培育期的技術(shù)或產(chǎn)品，政府應(yīng)重點扶持，在政府采購項目中對產(chǎn)品性能相近的產(chǎn)品，即使本國產(chǎn)品價格明顯高于國外同類產(chǎn)品，政府有義務(wù)優(yōu)先采購，通過貿(mào)易保護(hù)、歧視政策為本國產(chǎn)品走向國際市場注入強(qiáng)大動力。

2.通過政府采購計劃間接支持科技創(chuàng)新活動形成商業(yè)循環(huán)?？萍紕?chuàng)新投入面臨不確定性風(fēng)險，新產(chǎn)品初期很難迅速打開市場，這決定了政府采購對科技創(chuàng)新的支撐作用，這種支撐能夠使企業(yè)科技創(chuàng)新成果以更迅速的、快捷的方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。從供需角度看，政府本身就是消費(fèi)者，政府的消費(fèi)和保護(hù)在相當(dāng)大程度上能夠推動科技企業(yè)越過創(chuàng)新初期瓶頸和投資風(fēng)險，有效推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是對于一些初創(chuàng)科技企業(yè)，政府的采購和信賴可使新產(chǎn)品、新技術(shù)迅速打開銷路和市場。為實施政府采購計劃，美國先后制定了《購買美國產(chǎn)品法》、《聯(lián)邦采購法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定政府優(yōu)先采購本國科技創(chuàng)新產(chǎn)品。美國政府采購的產(chǎn)品國內(nèi)科技企業(yè)生產(chǎn)的占總量的90%以上。在西歐發(fā)達(dá)國家，一些政府明確規(guī)定，公共事業(yè)部門如航空業(yè)、鐵路業(yè)、民用通信與食品業(yè)等部門應(yīng)優(yōu)先采購國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品。而東亞的后起之秀韓國，政府為扶持國內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)研發(fā)加速進(jìn)行，有時竟以高于市場10倍的價格采購本國科技創(chuàng)新產(chǎn)品。同時，政府也利用民族歸屬感在全國媒體上開展使用國貨的宣傳活動，這一方面促進(jìn)了消費(fèi)，也有效地激發(fā)了國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新的積極性。

3.綜合運(yùn)用財稅杠桿和扶植政策支持科技企業(yè)增加研發(fā)投入。綜合財稅杠桿是西方主要發(fā)達(dá)國家促進(jìn)科技創(chuàng)新的重要手段，包括稅收優(yōu)惠的結(jié)轉(zhuǎn)或追溯、設(shè)備加速折舊、稅前扣除、稅收抵免、優(yōu)先提取技術(shù)準(zhǔn)備金等等。這些措施使發(fā)達(dá)國家研發(fā)投入占GDP比重達(dá)到2.5%-3%。在北歐的一些發(fā)達(dá)國家通過設(shè)立先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新中心等機(jī)構(gòu)，由政府出資吸引和鼓勵大型科研機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校、產(chǎn)業(yè)界參與實施重大科技計劃項目，促進(jìn)國家科技創(chuàng)新能力、公民科學(xué)素養(yǎng)的提高。而在以東亞模式著稱的日本，利用技術(shù)開發(fā)補(bǔ)助金制度激勵企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，并針對中小科技企業(yè)的研究開發(fā)給予資金支持。在北美的美國，聯(lián)邦稅法規(guī)定，企業(yè)如果不能上繳所得稅或出現(xiàn)虧損，根據(jù)相關(guān)公式計算減免稅額和企業(yè)研發(fā)費(fèi)用扣除額，可以向前追溯3年，如果虧損持續(xù)發(fā)生，可向后順延7年，科技研發(fā)費(fèi)用扣除最長達(dá)到15年之久。同樣在北美的加拿大聯(lián)邦政府，為鼓勵產(chǎn)業(yè)界科技創(chuàng)新行為，對企業(yè)研發(fā)投入在200萬加元以內(nèi)的，允許有高達(dá)35%的額度來抵消應(yīng)繳稅款，而每年經(jīng)常性費(fèi)用通過投資減免稅收政策200萬元以內(nèi)的全部返還，對于其他經(jīng)常性開支和貨幣性支出返還比例高達(dá)40%。為提高征稅效率，對科技型、服務(wù)型中小企業(yè)簡化納稅手續(xù)。而在一些中歐國家，由于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不景氣，政府一般不直接進(jìn)行投入，即國家不以資金形式支持科技企業(yè)的創(chuàng)新活動，而是根據(jù)科技企業(yè)在應(yīng)用基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新方面的實際經(jīng)費(fèi)支出，按適當(dāng)比例在科技企業(yè)應(yīng)繳納的稅款中予以扣除，扣除規(guī)模根據(jù)科技企業(yè)自身規(guī)模的大小分別給予不同標(biāo)準(zhǔn)的扶植。

4.科技創(chuàng)新投入能夠有效加強(qiáng)對科技人才的培養(yǎng)和科學(xué)家群體的爭奪。在尖端領(lǐng)域，頂級創(chuàng)新人才和科學(xué)家及優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊總是處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，對科技發(fā)展意義重大。西方發(fā)達(dá)國家一方面通過加大公共財政投入，培養(yǎng)大批創(chuàng)新型科技人才，另一方面，通過技術(shù)移民政策，引進(jìn)高端技術(shù)人才和科學(xué)家群體。隨著全球化進(jìn)程不斷加深，跨國人才流動日趨頻繁，主要發(fā)達(dá)國家對高端人才的爭奪也日趨激烈。以創(chuàng)新能力最強(qiáng)的美國為例，為提高國家創(chuàng)新能力和保持競爭優(yōu)勢，聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)教育和高級科技人才的培養(yǎng)高度重視。通過建立內(nèi)生的創(chuàng)新型人才產(chǎn)生機(jī)制，培養(yǎng)了大量的國際級科技精英，并任由這些人才在大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)界自由流動，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。特別是在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國聯(lián)邦政府更加重視科技人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，為吸引國外科技人才，美國聯(lián)邦政府對技術(shù)移民實施了更寬松的綠卡和H-1B簽證計劃、科學(xué)基金會研究生計劃等人才引進(jìn)和培養(yǎng)計劃。這些計劃的實施使國外大批高科技人才涌入到美國，為提高美國科技創(chuàng)新能力、引領(lǐng)科技發(fā)展方向提供了重要的智力支撐。在東北亞的韓國，通過引進(jìn)、消化和再吸收，產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常成功，這得益于本國科技人才的培養(yǎng)。

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